Postadress Webbplats E-post 1/6 Näringsdepartementet
Yttrande över Transportstyrelsens redovisning av uppdrag att följa upp genomförda reformer och utreda vissa aktuella frågor inom yrkestrafiken, delrapport 3, Beställaransvaret – analys av dagens reglering och förslag till ändring
Regelrådets ställningstagande
Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Regelrådet avstår från att yttra sig över de delar av remissen som avser Transportstyrelsens delrapporter om Sveriges bilaterala och multilaterala vägtransportavtal respektive Kartläggning och analys av införlivandet av EU:s bestämmelser om kombinerade transporter. Nämnda delrapporter innehåller inga förslag till författningstext och omfattas därmed inte av Regelrådets granskning.
Regelrådets yttrande över Transportstyrelsens delrapport 2, Förändringar av sanktionssystemet för kör- och vilotider, lämnas i ett separat yttrande (vårt diarienummer RR2017-159).
Innehållet i förslaget
Transportstyrelsens förslag avser förändringar av befintliga regler om beställaransvar i 5 kap. 2 § yrkes- trafiklagen (2012:210), 5 kap. 3 § taxitrafiklagen (2012:2011) och 6 § förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Förslaget innebär att kretsen av beställare som kan hållas straffrättsligt ansvariga för en otillåten transport utvidgas på så sätt att alla beställare, även om transportavtal slutits i flera led, kan bli straffrättsligt ansvariga, om de känt till eller haft skälig anledning att anta att en otillåten transport utförs.
Vidare föreslås att den beställare som sluter avtal med den som faktiskt utför transporten och som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte gör vad som skäligen kan begäras för att kontrollera frågan om tillstånd kan hållas straffrättsligt ansvarig för en otillåten transport.
Skälen för Regelrådets ställningstagande Bakgrund och syfte med förslaget
Av konsekvensutredningen framgår bl.a. följande. Den 1 oktober 2015 gav regeringen ett uppdrag till Transportstyrelsen. I uppdragsbeskrivningen angav regeringen att beställarledens agerande är av avgörande betydelse för hur marknaden för vägtransporter fungerar. Vidare angavs att det som ska eftersträvas är ett tydligt regelverk som klargör vad som ankommer på beställare av transporttjänster.
Reglerna om beställaransvar omfattar gods-, buss- och taxitransporter. Enligt dagens regler kan en transportköpare dömas om denne yrkesmässigt slutit avtal om transporten med trafikutövaren (dvs. den
Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen.
Regelrådet ansvarar för sina egna beslut.
Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag.
faktiska transportören), om han eller hon kände till eller hade skälig anledning att anta att tillstånd saknades.
Enligt konsekvensutredningen tillämpas inte reglerna om beställaransvar i någon större utsträckning av polis och åklagare. Det har dock inte kunnat konstateras att dagens reglering i sig utgör ett problem.
Enligt utredningen kan ändringar av reglerna kan ändå påverka hur beställare agerar och i slutändan få effekt på transportmarknaden. Det anges vidare att förslagen syftar till att tydliggöra och öka
beställarnas ansvar. Ett mer omfattande straffansvar kan få beställare att bli än mer noggranna och aktsamma när avtal sluts om transporter. Detsamma gäller om bevisbördans placering ändras. Det poängteras samtidigt att om respekten för reglerna ska upprätthållas får inte upptäcktsrisken bli alltför låg och att det har framförts att sannolikheten för att bli stoppad för vägkontroll idag är liten. Det anges att för att inte syftet med straffansvaret ska urholkas får risken att utsättas för vägkontroll antagligen i vart fall inte sjunka.
Regelrådet anser att det finns vissa otydligheter när det gäller kopplingen mellan de problem med tillämpningen av befintliga regler som anges i rapporten och de ändringsförslag som förs fram. I övrigt är dock bakgrunden och syftet med förslagen väl beskrivna.
Regelrådet finner trots vad som angivits att redovisningen av bakgrund och syfte med förslaget är godtagbar.
Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd
Enligt konsekvensutredningen uppfattas nuvarande regler av många i rättskedjan som svåra att tillämpa, och risken för upptäckt och att bli lagförd har hittills varit i stort sett obefintlig. Det anges att denna situation kan tänkas kvarstå om ingenting görs. Att öka informationsinsatserna anses med hänvisning till tidigare erfarenheter inte vara ett fullvärdigt alternativt till reglering. Vad gäller alternativ till den reglering som föreslås har utredningen bland annat undersökt för- och nackdelar med straffansvar respektive sanktionsavgift, vilket ansvar som är rimligt att kräva av en beställare och bestämmelsernas utformning i övrigt.
Regelrådet anser att redovisningen av alternativa lösningar i konsekvensutredningen med hänvisningar till relevanta avsnitt om överväganden i övriga delar av utredningen är tydlig och utförlig. Beskrivningen av såväl alternativ som konsekvenser av olika alternativ bidrar till en ökad förståelse av utredningens överväganden och de föreslagna regelförändringarna.
Regelrådet finner att redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd är godtagbar.
Förslagets överensstämmelse med EU-rätten
I konsekvensutredningen anges bl.a. följande. Medlemsstaterna har ansvaret för att fastställa bestämmelser om sanktioner. Utgångspunkten blir därmed att reglerna om beställaransvar inte står i strid med eller går utöver den EU-rättsliga regleringen. Reglerna ska dock inte strida mot viktiga principer inom EU-rätten, såsom icke-diskriminering och fri rörlighet för varor och tjänster. Förslaget innebär att den som beställer en transport ska kontrollera att regler, som baserar sig på redan gällande EU-rätt, efterföljs. Lagförslagets krav att kontrollera trafikutövaren blir lika för både svenska trafikutövare med yrkestrafiktillstånd och trafikutövare från annat EU-/EES-land, som utför transport i Sverige med gemenskapstillstånd. Vidare anges att man ändå skulle kunna hävda att kontrollen i vissa fall blir krångligare för beställaren när det gäller ett transportföretag från ett annat EU-land. Ett tänkbart scenario anges vara att det företag som köper transporter i liten omfattning och vill vara på den säkra
Postadress Webbplats E-post 3/6 sidan, bestämmer sig för att köpa transporter enbart av svenska företag. Hur utbrett ett sådant
förhållningssätt skulle kunna bli, går enligt rapporten inte att veta i nuläget. Trafikutövare som vill sälja transporter i Sverige är dock helt fria att för potentiella transportköpare i Sverige presentera de uppgifter som behövs för att köparen ska kunna bedöma att tillstånd finns och att de relevanta reglerna beaktas.
Konsekvensutredningens analys är att reglerna överensstämmer med den EU-rättsliga regleringen.
Regelrådet anser att det är positivt att de EU-bestämmelser som ger utrymme för medlemsstaternas reglering av sanktioner redovisas tydligt i rapporten. Det är även positivt att de konsekvenser av den föreslagna regleringen som kan ha betydelse för förslagets överensstämmelse med EU-rättens principer redovisas. Regelrådet anser dock att en mer ingående redovisning av rättsläget vad gäller
bestämmelsernas påverkan och EU-rättsliga aspekter skulle kunna vara av värde för bedömningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten.
Regelrådet finner likväl att redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar.
Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser
I konsekvensutredningen anges att några andra hänsyn än att det kan vara en fördel för de berörda företagen att ha en skälig övergångstid på sig innan bestämmelserna träder i kraft inte har identifierats.
Regelrådet finner inte skäl att göra någon annan bedömning än den som framgår av konsekvens- utredningen vad avser hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande. En bedömning av eller ett resonemang om vad som avses med en skälig övergångstid med hänsyn till de konsekvenser vad avser administrativa rutiner m.m. som förslagen kan medföra hade dock varit önskvärd.
Regelrådet finner att redovisningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande är godtagbar.
I konsekvensutredningen anges vidare att det kan vara på sin plats med särskilda informationsinsatser och att Transportstyrelsen kan informera vid branschkontakter, samt hålla webbplatsen uppdaterad.
Regelrådet konstaterar att det utvidgade beställaransvar som föreslås innebär att beställaransvaret kan aktualiseras för fler företag. I konsekvensutredningen anges att ett syfte med förslaget är att tydliggöra beställarnas ansvar, vem som ska kontrollera och vad som ska kontrolleras. Regelrådet anser mot denna bakgrund att en mer utförlig bedömning av behovet av informationsinsatser och om några speciella insatser bör riktas mot företag som inte tidigare har träffats av regler om beställaransvar hade varit motiverad.
Regelrådet finner att redovisningen av behov av speciella informationsinsatser är bristfällig.
Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch
I konsekvensutredningen anges bl.a. följande. De som berörs är företag, oberoende av verksamhet, i alla branscher och av alla storlekar, som avtalar om godstransporter på väg, taxi- eller busstransporter.
Typiskt sett är det framförallt varuägare och speditörer i egenskap av beställare som påverkas.
Beställaren ska undersöka den som ska utföra transporten, och därmed kan även transportföretagen, dvs. trafikutövare som transporterar gods och passagerare, komma att bli berörda. Antalet speditörer utifrån SCB:s företagsdatabas bedöms vara knappt 2 000. När det gäller de svenska företag som utför transporter kan ledning hämtas från Transportstyrelsens register över beviljade tillstånd. Det finns totalt cirka 8 000 taxitrafiktillstånd, cirka 16 500 yrkestrafiktillstånd för godstransporter och cirka 900 yrkes- trafiktillstånd för persontransporter med buss. Det finns inte uppgifter om hur många utländska företag
som berörs. Enligt statistik från Trafikanalys är majoriteten av de företag som berörs svenska. Enligt Trafikanalys siffror från 2014 och 2015 om antalet utförda godstransporter i Sverige, är cirka 6,5 procent av transporterna inom, samt till och från Sverige utförda av utländska lastbilar (totalt antal transporter per år är cirka 24,5 miljoner, varav cirka 1,5 miljoner utförs av utländska lastbilar).
Regelrådet konstaterar att förslaget anses beröra alla företag som avtalar om godstransporter på väg, taxi- eller busstransporter. Regelrådet anser som utgångspunkt att antalet berörda företag alltid ska redovisas, utifrån skilda branscher, liksom en storleksindelning för dessa företag. Regelrådet har med tanke på bredden av berörda företag på beställarsidan förståelse för att konsekvensutredningen inte redovisar några närmare uppgifter om antal, storlek eller bransch vad avser beställare. En bedömning av om det finns branscher eller företag som kan identifieras som särskilt berörda av förslaget och en mer detaljerad redovisning av sådana företag med avseende på antal, storlek och bransch hade dock varit önskvärd.
Sammantaget finner Regelrådet trots vad som angivits att redovisningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch är godtagbar.
Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet
Administrativa kostnader
Av konsekvensutredningen framgår bl.a. följande. Företagens behov av att köpa transporter varierar stort. Det går därför inte att göra en uppskattning av hur många gånger per år ett enskilt företag behöver göra kontroll av att tillstånd finns. Det finns inte uppgifter om hur många yrkesmässiga beställningar av taxi- och busstransporter som görs. Däremot kan man på godssidan uppskatta hur många kontroller av tillstånd som behöver göras totalt sett. Det totala antalet godstransporter under ett år kan uppskattas till 24,5 miljoner stycken. Av dem utfördes drygt 23 miljoner med svenska lastbilar och 1,5 miljoner med utländska lastbilar. Tidsåtgången för att kontrollera yrkestrafiktillstånd har uppskattats till 1 150 000 timmar ((23 000 000 x 3 minuter)/60) och tidsåtgången för att kontrollera utländska tillstånd till 250 000 timmar ((1 500 000 x 10 minuter)/60). Utifrån en beräknad timkostnad om 280 kr beräknas kostnaden per transport till 16 kr och den totala kostnaden av förslaget att granska tillstånden till 392 000 000 kr.
Konsekvensutredningen anger vidare att för den transportköpare som sällan behöver beställa en transport finns det skäl att genomföra kontroll av tillståndet vid varje beställning men att det också finns situationer där beställaren inte nödvändigtvis ska undersöka trafikutövarens tillstånd vid varje enskild transport. Till exempel om parterna har ett etablerat avtalsförhållande som innebär att transporter sker varje dag eller varje vecka kan det vara rimligare att kontrollera trafikutövarens tillstånd mera sällan. I dessa fall blir den ovanstående uppskattningen av kostnad per transport lägre än 16 kr. För ett fiktivt företag som köper i snitt två transporter i veckan, dvs. 100 transporter per år där 90 procent av transporterna köps av ett svenskt åkeri och 10 procent av transportföretag från något annat EU-land beräknas den totala kostnaden för kontroller av tillstånd till 1 730 kr per år.
Enligt konsekvensutredningen tillkommer inga andra extra kostnader med anledning av lagförslaget för företag som redan idag har administrativa rutiner för att beställa transporter och kontrollera trafik- utövare. Företag som idag inte har några upparbetade rutiner kring beställning av transporter kan behöva skapa sådana. Kostnaden varierar enligt utredningen beroende på behovet, till exempel hur omfattande beställningsverksamheten är. Lagförslaget antas emellertid inte innebära någon omfattande ändring av rutiner.
Regelrådet anser att det är positivt att konsekvensutredningen innehåller vissa beräkningar av totala kostnader och kostnader per företag. De beräkningar som har gjorts får dock anses innehålla betydande
Postadress Webbplats E-post 5/6 osäkerhetsmoment. Det är vidare oklart vilken betydelse de beräkningar som redovisas har i förhållande till en helhetsbedömning av alla delar av förslagets effekter. Det är inte heller tydligt hur de kostnader som redovisas förhåller sig till de kostnader som företagen har i dagsläget med befintliga regelverk. Det är därför sammanfattningsvis svårt att utläsa om de beräkningar som har gjorts ger en rättvisande bild av förslagets effekter. Vidare anser Regelrådet att en närmare kvantitativ eller kvalitativ redovisning av effekterna för företag av olika storlek och i olika branscher med en bedömning av om särskilt berörda grupper eller branscher kan identifieras hade varit önskvärd. Regelrådet konstaterar även att det anges i utredningen att beställaransvaret under en tidigare period har varit förenat med en uttrycklig undersöknings- plikt och att en sådan plikt tidigare inte har återinförts bl.a. för att det skulle leda till ökad administration och kostnader. En närmare redogörelse för tidigare erfarenheter och ställningstaganden i förhållande till nuvarande situation och förslag skulle ha kunnat ge en kompletterande bild av denna fråga.
Mot denna bakgrund finner Regelrådet att redovisningen av påverkan på berörda företags administrativa kostnader är bristfällig.
Andra kostnader och verksamhet
Enligt konsekvensutredningen borde förslaget inte innebära några krav på investeringar eller
omfattande utbildning. Företag som idag beställer transporter får förutsättas redan ha kunskap om de aktuella reglerna. Det anges dock att i och med den skärpning som förslaget innebär kan det ändå finnas behov för vissa företag att lägga ytterligare arbetstid på att sätta sig in i bestämmelserna. Vilken tidsåtgång som krävs för att sätta sig in i reglerna anses bero mycket på vilken bakgrundskunskap den berörda personalen har. Det anges att personal vid en logistikavdelning sannolikt redan idag kunskap om dessa regler men att ett företag utan denna typ av resurser kan behöva tillbringa en arbetsdag för att sätta sig in i reglerna och förstå hur de fungerar. Med en beräknad lönekostnad på 280 kr per timme innebär en sådan orientering i reglerna en kostnad på 2 240 kr för ett företag.
Konsekvensutredningen anger vidare att på längre sikt förväntas vetskapen om de nya reglerna ge incitament för fler att följa gällande regler om krav på tillstånd och förutsättningar för cabotage-
transporter. Detta skulle kunna leda till ökade kostnader för de företag som idag bryter mot dessa regler, både vad avser så kallade grundbrott/ grundöverträdelser och beställaransvaret. Hur stor kostnads- ökningen kan bli är dock enligt utredningen inte möjligt att kvantifiera, eftersom det inte är känt hur omfattande regelbrotten är eller hur mycket företagen sparar på detta.
Av vad Regelrådet kan bedöma utifrån vad som framkommer i konsekvensutredningen föreligger inte skäl för någon ytterligare redovisning av förslagets effekter på andra kostnader och verksamhet.
Regelrådet finner att redovisningen av påverkan på andra kostnader och verksamhet är godtagbar.
Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag
Enligt konsekvensutredningen skulle, som tidigare har nämnts, förslaget kunna leda till ökade kostnader för de företag som idag bryter mot de aktuella regelverken. Utredningen gör bedömningen att företagen sannolikt kommer att möta de ökade kostnaderna med höjda fraktpriser vilket i sin tur kan påverka priset på varor. På så sätt påverkas konkurrenssituationen och fördelningen av transporter mellan transport- företag, vilket också är en avsedd konsekvens. Syftet med det skärpta ansvaret är att regelefter- levnaden ska öka, vilket i sin tur innebär att aktörerna inom transportmarknaden får verka på mer lika villkor. Ambitionen är alltså att konkurrensförhållandena ska förbättras. Detta förutsätter dock att det görs kontroller att företagen lever upp till dessa regler.
Regelrådet finner att redovisningen av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är godtagbar.
Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden
Transportstyrelsen har inte identifierat ytterligare avseenden som kan komma att påverka företagen.
Regelrådet finner att redovisningen av påverkan på företagen i andra avseenden är godtagbar.
Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning
Enligt konsekvensutredningen har i arbetet med att utforma krav på undersökningsplikt hänsyn tagits till det enskilda företagets möjligheter att uppfylla sin undersökningsplikt. Här ingår att beakta även små företag. Avvägningar som gjorts är till exempel omfattningen av undersökningen, vilken har begränsats till att avse enbart att trafikutövaren innehar giltigt tillstånd. Paragraferna har också försetts med en
”ventil” på så sätt att kravet på kontroll begränsas till ”ett sätt som skäligen kan begäras”.
Regelrådet anser att det med anledning av ovan angivna brister i konsekvensutredningen vad gäller redovisningen av berörda företag och förslagets effekter är svårt att utläsa om det har funnits skäl att närmare utreda frågan om särskilda hänsyn till små företag. Av den information som framgår av konsekvensutredningen ser dock inte Regelrådet att det har funnits sådana skäl.
Trots den osäkerhet som angetts ovan finner Regelrådet att redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är godtagbar.
Sammantagen bedömning
Som ovan har anförts anser Regelrådet att konsekvensutredningen är utförlig och tydlig i flera
avseenden. Regelrådet har dock identifierat vissa oklarheter och brister. Regelrådet gör bedömningen att det sammantaget föreligger en viss osäkerhet om konsekvensutredningen ger en rättvisande bild av förslagets effekter totalt för företagen, om vissa branscher eller grupper av företag kommer att påverkas särskilt och om syftet med förslaget kan förväntas uppnås med de föreslagna regeländringarna. Vidare anser Regelrådet att vikten av informationsinsatser borde ha återspeglats genom en utförligare
beskrivning. Såvitt Regelrådet kan bedöma är dock inte bristerna i konsekvensutredningen så stora att konsekvensutredningen som helhet ska anses som bristfällig.
Regelrådet finner sammanfattningsvis att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§
förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 23 augusti 2017.
I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, Samuel Engblom, Lennart Renbjer och Mikael Ek Ärendet föredrogs av Ludvig Kimby.
Pernilla Lundqvist Ludvig Kimby
Ordförande Föredragande
