Kompetensutveckling inom socialtjänstens Individ- och familjeomsorg: - exempel och erfarenheter

Kompetensutveckling inom socialtjänstens Individ- och

familjeomsorg

– exempel och erfarenheter

Rapport i socialt arbete nr 107 - 2003

STOCKHOLMS UNIVERSITET Institutionen för socialt arbete

Socialhögskolan

Förord

Våren 2002 gjordes en överenskommelse mellan Socialstyrelsen och Institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet att institu- tionen skulle skaffa fram och presentera ett material kring de kompe- tensutvecklingsmodeller som etablerats i Norrköping och Göteborg.

Uppdraget att utföra uppgiften gick till fil. dr Ingrid Byberg som själv- ständigt genomfört datainsamling och bearbetning av informationen.

Ingrids utkast till rapport har genomgått en textgranskning som jag stått för, framför allt för att kontrollera att beskrivningen av model- lerna och deras framväxt inte har byggt på ett alltför tunt och tillfälligt material. Det har skett så att de kontaktmän som använts vid datain- samlingen fått tillfälle att granska dessa textavsnitt och givit såväl muntliga som skriftliga synpunkter. Mitt bidrag till texten i förelig- gande rapport inskränker sig till avsnittet 6 samt 7.7. Övrig text ansvarar Ingrid för och det ”jag” som förekommer i rapporten är Ingrids röst.

Stockholm 2003-10-29

Anna-Lena Lindquist Fd prefekt

Innehållsförteckning

Förord --- 1

Innehållsförteckning --- 3

1. Ökat krav på kvalitetsarbete --- 5

1.1. Vad är god kvalitet och kompetens inom socialtjänsten?--- 6

1.2. Uppdraget --- 6

1.3. Studiens syfte --- 7

1.4. Rapportens uppläggning --- 8

2. Undersökningens genomförande --- 8

2.1. Studier av dokument--- 9

2.2. Population, intervjupersoner och intervjuer--- 9

2.3. Potentiella svagheter i materialet--- 12

3. Norrköpings socialförvaltnings kompetensutvecklingsmodell --- 13

3.1. Modellens bakgrund, utformning och funktion--- 14

3.2. Erfarenheter av kompetensutvecklingsmodellen--- 21

3.3. Identifierade utbildningsbehov --- 27

4. Norrköpings Försörjningsstödskontors kompetensutvecklingsmodell --- 30

4.1. Modellens bakgrund, utformning och funktion--- 31

4.2. Erfarenheter av kompetensutvecklingsmodellen--- 38

5. Göteborgs kompetensutvecklingsmodell--- 44

5.1. Modellens bakgrund, utformning och funktion--- 44

5.2. Erfarenheter av kompetensutvecklingsmodellen--- 52

6. Sammanfattande jämförelse mellan modellerna--- 62

6.1. Hur betonas syftet med systematiskt kompetensarbete? --- 62

6.2. Arbete med implementering av systematiskt kompetensarbete --- 63

6.3. Synen på nivåinplacering --- 64

6.4. Vilka förmåner utlovas?--- 65

7. Slutdiskussion --- 66

7.1. Kvalitetsförbättring endast ett av motiven till modellerna --- 67

7.2. Kriterier för kompetens --- 67

7.3. Kompetensbedömning och utbildningsplanering --- 70

7.4. Lön efter kompetens? --- 73

7.5. Högre krav på de anställda? --- 75

7.6. Avslutande kommentar --- 76

7.7. Några frågor att gå vidare med --- 77

Litteraturförteckning--- 80

Bilaga – Frågor angående erfarenheter och upplevelser av ”kompetenstrappan”. --- 81

1. Ökat krav på kvalitetsarbete

Inom Socialtjänstens Individ- och familjeomsorg (IFO) arbetar man både med insatser på frivillig basis och med åtgärder som bedömts nödvändiga, men som från klienters perspektiv är ofrivilliga. Social- tjänstens uppgift är att ”ge insatser i enlighet med de mål och övriga bestämmelser som lagen anger samt på ett sådant sätt att den enskildes behov av stöd och hjälp tillgodoses och syften med insatsen eller verksamheten uppnås” (Socialstyrelsen 1999, sid 8). Att de insatser som ges inom socialtjänstens område skall hålla en god kvalitet kan tyckas vara självklart. Av granskningar som gjorts av socialtjäns- tens arbete har dock framkommit brister avseende detta, bland annat gällande handläggningsrutiner och upprätthållandet av rättssäkerheten (Socialstyrelsen 1999a).

Kompetensutveckling är numera ett vanligt förekommande begrepp i dagens debatt om det sociala arbetet. Det är emellertid en relativt ny företeelse att tala om att socionomer behöver utveckla sin kompetens. Tidigare togs det ofta för givet att socionomer, med 140 poäng akademisk utbildning, hade tillräcklig kompetens. Detta framgår implicit av bristen på studier rörande kompetens och kompe- tensbehov inom socialtjänsten. Det är först under senare år som detta har börjat beaktas i empiriska studier. I en studie av Bergmark &

Lundström (2000) framkommer att graden av såväl formell som informell utbildning varierar kraftigt bland verksamma socialarbetare.

Kvalitetsarbete har i och med att socialtjänstlagen reviderats kom- mit att förankras i lagstiftningen (SFS 1997:313). I den lag som trädde i kraft 1 januari 1998, finns ett tillägg som lyder: ”Insatser inom soci- altjänsten skall vara av god kvalitet. För utförande av socialnämndens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och er- farenhet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.” (SoL § 7).

I och med detta förtydligande i lagtexten erinras kommunerna om sina skyldigheter att kontinuerligt följa upp och granska sin verksam- het beträffande kvalitetsaspekter. Denna förändring i lagstiftning innebär att man från statsmakterna funnit det vara väsentligt att tydliggöra det krav som ställs på kommunerna att arbeta med kvali- tetsarbete. Flera kommuner har börjat att systematiskt arbeta med

detta och i linje med det kommunala självstyret har de själva fått ut- veckla strategier för kvalitetsarbetet.

Denna rapport är en del i det rikstäckande projektet ”Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom socialtjänsten”, som drivs av So- cialstyrelsen, vilket bland annat syftar till att utarbeta kunskapsunder- lag för kompetensbehov och kompetensutveckling. Som en inledande fas i den ambitionen krävs kännedom om hur man arbetar med kom- petensutveckling i dagsläget, för att senare föra en diskussion om för- respektive nackdelar med olika strategier. Materialet i denna rapport är avsett att utgöra diskussionsunderlag för fortsatt utveckling av kompetens inom socialtjänstens område.

1.1. Vad är god kvalitet och kompetens inom socialtjänsten?

Hur mäter man då kvalitet och kompetens i socialt arbete? Det är na- turligtvis ingen enkel uppgift, det finns ett flertal olika aspekter att be- akta. Att insatserna skall vara av god kvalitet kan innebära att tjänste- männen skall ha adekvat utbildning och kanske även erfarenhet av uppgifterna sedan tidigare. Vad som är mest väsentligt är sannolikt beroende av vilken social problematik som ska behandlas. Begreppet

”kvalitet” är mångtydigt och definieras olika beroende på såväl vad frågan gäller som vem som skall besvara frågan. Socialstyrelsen har definierat begreppet som ”värdet eller nyttan av ett givet föremål eller en aktivitet, som människor varseblir, erfar eller upplever” (Socialsty- relsen 1995, sid. 7). Denna definition är inte till stor hjälp, om vi be- tänker att människor som regel har olika uppfattningar ifråga om såväl värderingar som erfarenheter och upplevelser. Kvalitet utifrån Socialstyrelsens definition utgörs av en subjektiv bedömning, något som var och en får avgöra utifrån sin egen syn på ”nytta”. Är det då möjligt att komma fram till några gemensamma kriterier för vad som utmärker god kvalitet och kompetens inom socialtjänstens område?

Försök till detta har gjorts i flera av landets kommuner, och denna rapport avser att ge en beskrivning av vad man i några av dessa har funnit vara lämpliga kriterier för kompetens inom området.

1.2. Uppdraget

Norrköping och Göteborg är ett par kommuner som sedan några år har utarbetat instrument, så kallade kompetenstrappor eller kompe-

tensutvecklingsmodeller, för att inventera och utveckla kompetensen hos socionomer anställda inom socialtjänstens Individ- och familje- omsorg. Institutionen för socialt arbete vid Stockholms Universitet har från Socialstyrelsen fått i uppdrag att under en begränsad tid ut- värdera värdet av dessa kompetensutvecklingsmodeller. Den ultimata frågan att försöka besvara i en utvärdering av denna karaktär är om det utförs ett ”bättre” socialt arbete i organisationer som tillämpar kompetensutvecklingsmodeller för sin personal, än i de som inte an- vänder sådana.

Här framträder emellertid omedelbart svårigheter. Det första problem som uppstår har att göra med problemet att definiera vad ett ”bättre socialt arbete” består av. Det har att göra med från vilket perspektiv frågan betraktas. Det torde dock vara många som instämmer i påståen- det att det är kvalitén i förhållandet till brukaren, klienten, som avgör det slutliga värdet av insatsen. Dessutom krävs att jämförelser görs med organisationer som inte tillämpar någon kompetensutvecklingsmodell.

För att kunna utforma en undersökning som kan ge besked om värdet av kompetensutvecklingsmodeller krävs emellertid först en del grundläggande information. Vad menas med kompetenstrappa eller kompetensutvecklingsmodell? Dessutom måste implementeringen av modellerna granskas, så att vi vet vad som egentligen utvärderas. Är modellerna funktionella instrument som är förankrade på alla nivåer inom organisationen eller är detta endast förhoppningar hos några enstaka eldsjälar? Vilka olika syften knyts till val och tillämpning av olika modeller och hur kan detta tänkas inverka på kvalitén?

Dessa frågor motiverar att tillämpningen av systematiskt kompe- tensutvecklingsarbete studeras med en viss bredd i frågeställningarna.

Vilka likheter och skillnader finns mellan de tillämpade modellerna? Hur har modellerna implementerats och vilka framgångar och svårigheter finns med olika metoder för detta? Vilka resurser krävs för implemente- ring av systematiskt kompetensarbete och för vidmakthållandet av en etablerad modell? Finns en tilltro till modellen inom organisationen?

1.3. Studiens syfte

Syftet med föreliggande undersökning har kommit att begränsas till att beskriva några olika modeller för kompetensutveckling inom socialtjänsten, samt erfarenheter och synpunkter som finns beträffan- de dessa. Det bör understrykas att denna studie inte gör anspråk på att besvara frågan om huruvida kompetenstrappor bidrar till ett ”bättre

socialt arbete”. Inte heller kommer den att ge svar på om kompe- tensen är högre hos socionomer i kommuner med kompetenstrappor än i kommuner som saknar sådana. Det är de intervjuades personer- nas syn på kompetens och kompetensutveckling som framträder i ma- terialet. Det handlar alltså inte om en regelrätt utvärdering utan rapporten bör ses som en förstudie av mer deskriptiv karaktär.

1.4. Rapportens uppläggning

Rapporten inleds med en beskrivning av hur studien har genomförts och de potentiella svagheter som finns i det insamlade materialet. Där- efter kommer de studerade kommunernas olika kompetensutvecklings- modeller att presenteras var och en för sig, samt de uppfattningar och erfarenheter som personal på olika nivåer i organisationerna har gett uttryck för. Rapporten avslutas med en jämförande analys av mo- dellerna, samt en diskussion om för- och nackdelar med de olika kva- litetskriterier som tillämpas i dessa.

2. Undersökningens genomförande

Kompetensutveckling sker på skilda sätt i olika delar av landet. I det uppdrag som lämnats av Socialstyrelsen var valet av kommuner för föreliggande rapport givet. Norrköping och Göteborg är kommuner som har utarbetat varsina kompetenstrappor, eller karriärstegar, vilka har varit i bruk under en tid och som därför av Socialstyrelsen ansetts lämpliga för beskrivningar av pågående kompetensutvecklingsprojekt.

Båda kommunerna är relativt stora och har en differentierad och spe- cialiserad organisering av individ- och familjeomsorgen utifrån olika so- ciala problemområden. Det är därför sannolikt att i deras arbete med kompetensutveckling olika kompetensbehov har kommit att synliggöras.

Den tid som funnits till förfogande för genomförandet av denna utredning har varit begränsad till fyra månader. De metoder som har använts har därför kommit att utgöras av granskning av befintliga do- kument i kommunerna samt intervjuer av anställda på olika hierar- kiska nivåer i organisationerna. Materialet som ligger till grund för rapporten insamlades under tiden kring årsskiftet 2002/2003. Utveck- ling av modellerna sker fortlöpande i samtliga förvaltningar, varför vissa av de uppgifter som redovisas inte är giltiga i dagsläget.

De som är närmast berörda av vad som sker inom socialtjänstens ramar, brukarna eller klienterna, har dessvärre inte kunnat inkluderas i undersökningen. I huvudsak ger undersökningen en beskrivning av de kompetensutvecklingsmodeller som utarbetats, de syften som ligger bakom dem och de förväntningar och erfarenheter man har utifrån olika inblandade parters uppfattningar. Studiens utformning innebär att inga slutsatser kommer att kunna dras om effekterna av modeller- nas inrättande, eller om vad personalen i berörda kommuner generellt har för uppfattningar om dem.

Nedan följer en redovisning av det material som rapporten baseras på, följt av några kommentarer om eventuella brister och förtjänster med den metod som tillämpats.

2.1. Studier av dokument

I inledningsskedet av undersökningen kontaktades ett par av nyckelper- sonerna bakom kompetensutvecklingsmodellerna i kommunerna och ombads skicka den dokumentation de själva hade producerat om sina modeller. Dessa personer har, i ett senare skede av undersökningen, fått möjlighet att granska framställningen av historik och presentationen av modellerna och ge kompletterande information. I Göteborg fanns upp- satser på magisternivå skrivna om ämnet, vilka jag har tagit del av.

Förutom uppsatser består de dokument som studerats främst av de officiella beskrivningarna av modellerna, manualer för de utvecklings- samtal som ligger till grund för kompetensutvecklingsbedömning och kompetensutvecklingsplanering, statistik över fördelning av befintlig kompetens i kommunerna samt beskrivningar av hur olika utbild- ningsinsatser värderas.

2.2. Population, intervjupersoner och intervjuer De kommuner vars kompetensutvecklingsmodeller ska beskrivas är relativt stora. De har i organisatorisk mening en relativt hög grad av specialisering och arbetsdelning. I sådana organisationer är det svårt att som forskare på förhållandevis kort tid få en överblick och kunskap om generellt rådande förhållanden. I Göteborg utgörs den aktuella popula- tionen, det vill säga de socialsekreterare som berörs av modellen, av drygt 900 personer och i Norrköping drygt 170 personer inom Social- förvaltningen och drygt 100 personer inom Försörjningsstödskontoret.

Socialsekreterarna är därtill fördelade på olika arbetsenheter inom kommunerna, både geografiskt och med avseende på arbetsinriktning.

Det har endast varit möjligt att intervjua en mycket liten del av de anställda inom dessa organisationer. Eftersom avsikten med studien är att belysa likheter och skillnader mellan de olika kompetensutveck- lingsmodellerna, analysera styrkor och svagheter i modellerna etcetera, har respondenterna valts i syfte att uppnå så stor spridning som möj- ligt. Det har bedömts vara mer fruktbart med ett färre antal strategiskt utvalda personer för mer ingående intervjuer, än ett flertal med sämre möjlighet till fördjupning. Studien avser att urskilja mönster och erfa- renheter av olika kompetensutvecklingsmodeller.

2.2.1. Urval av intervjupersoner

Jag har i viss utsträckning varit beroende av att få hjälp från kommu- nerna för att få kännedom om personer på olika nivåer och i olika re- gioner som jag har velat få information ifrån. I såväl Norrköping som i Göteborg fanns namn på ”nyckelpersoner” med stark anknytning till arbetet med kompetensutvecklingsmodellerna. Från dessa personer har jag därefter fått ytterligare namn, utifrån mina uttalade önskemål om att få kontakt med personer på olika nivåer i kompetensutvecklings- modellerna, namn på representanter från aktuella fackföreningar (SSR och SKTF)¹, och personer med olika uppfattningar om modellerna.

De personer som därefter har intervjuats har i sin tur lämnat uppgifter om andra personer som jag därefter kontaktat. Val av intervjupersoner har således till stor del gjorts utifrån ett så kallat snöbollsurval.

Utifrån de uppgifter jag fått via dokument har jag därefter valt olika distrikt, dels de med stor kompetensspridning av personal, dels de som haft stor del av personalen som har legat lågt i kompetens- nivå, det vill säga enheter med relativt ny och oerfaren personal. Via den information som kommunerna lagt ut på sina respektive web- adresser har jag fått ytterligare namn på för undersökningens syfte relevanta personer att inhämta information från. I viss utsträckning har således urvalet av intervjupersoner också varit strategiskt.

Att socialtjänstens personal har tillräcklig kompetens inom de om- råden de arbetar är i stor utsträckning förvaltningsledningens ansvar, det vill säga de som har det övergripande personalansvaret. Represen-

1 Sveriges Socionomers Riksförbund respektive Svenska kommunaltjänstemanna-

tanter för förvaltningsledningen har därför intervjuats avseende de kommuner/enheter vars modeller kommer att beskrivas. Det övergri- pande ansvaret för kvaliteten i socialtjänsten vilar på den politiskt an- svariga nämnden. Jag lyckades endast få kontakt med en representant för en av stadsdelsnämnderna i Göteborg och en för Norrköpings so- cialförvaltning under tiden för datainsamlingen. Ansvarig arbetsled- ning på lägre nivåer, det vill säga de som har ansvar för den dagliga arbetsledningen, har till uppgift att följa upp underställda tjänstemäns arbete.² Representanter för denna personalkategori har fått ge uttryck för sina erfarenheter och tankar kring kompetensutvecklingsmodel- lerna. De tjänstemän som arbetar närmast klienterna, socialsekreterar- na, är den huvudsakliga målgruppen för kompetensutvecklingsmo- dellerna och representanter för dessa har också intervjuats. Det har varit min strävan att få synpunkter från personal med varierad kom- petensnivå utifrån de modeller som används, från olika regionala delar av kommunerna samt utifrån olika verksamhetsområden. Även fack- liga representanters syn på kompetenstrappor och löneutveckling be- dömdes som relevanta och representanter för dessa har därför också kommit att intervjuas.

Totalt har nio personer knutna till Norrköpings socialförvaltning intervjuats. Vid Försörjningsstödskontoret i Norrköping har sex per- soner lämnat information och från Göteborgs kommun har jag fått ta del av information och erfarenheter från sammanlagt tio personer.

Det samlade materialet utgörs således av information från tjugofem personer. En grupp vars synpunkter är väsentliga när det gäller kom- petensen inom individ- och familjeomsorgen är de klienter som söker hjälp hos denna instans. Som redan nämnts har det inte varit möjligt att inkludera dessa i undersökningen. En målsättning är trots detta att i viss mån diskutera i vilken utsträckning kompetensutvecklingsmo- dellerna kan tänkas öka kvalitén för dessa.

2.2.2. Intervjuerna

Intervjuer har skett i två olika former, dels i form av en så kallad fo- kusgruppintervju, dels genom individuella telefonintervjuer. Den första träffen med initierade personer skedde i form av en fokusgrupp-

2 Dessa betecknas olika i de skilda förvaltningarna, bl.a. chef, enhetschef, avdel- ningschef, 1:e socialsekreterare, arbetsledare och betecknas i rapporten genom- gående som ”arbetsledare”.

intervju i en av kommunerna. Vid det tillfället kunde endast tre per- soner närvara. För att underlätta arbetet med att under en relativt kort tid samla in information ifrån ett flertal personer i olika kommuner bestämde jag mig därför för att fortsättningsvis tillämpa telefoninter- vjuer som insamlingsmetod.

Intervjuerna kan kategoriseras som semistrukturerade, det vill säga som samtal med utgångspunkt från en utarbetad intervjuguide³. Res- pondenterna har relativt fritt fått tala utifrån på förhand ställda frågor, och de har uppmanats att ge uttryck för sina personliga uppfattningar.

De har också informerats om att det är förtjänstfullt att ge uttryck för från majoriteten avvikande åsikter, om så skulle vara fallet, eftersom det är variationsvidden i uppfattningar om kompetensmodellen som eftersträvas. Detta är särskilt viktigt att poängtera vid fokusgrupp- intervjuer, då det finns en överhängande risk att man vid sådana kom- mer att enas om en åsikt, oavsett vad individerna egentligen tycker var och en för sig (Bloor, Frankland, Thomas & Robson, 2001; Greenbaum, 1998). Det finns också risk för att underställd personal, kanske även personer i arbetsledande ställning, inte alltid vågar ge uttryck för sina åsikter vid fokusgruppintervjuer. Flera av intervjuerna spelades in på band som därefter renskrevs. Några av respondenterna gav uttryck för att de inte önskade att jag spelade in vad de sa. I dessa fall gjordes i stället anteckningar under samtalets gång vilka därefter omgående renskrevs mer utförligt.

2.3. Potentiella svagheter i materialet

De beskrivningar som ges av kompetenstrappornas inrättande och annat som utspelar sig i dåtid, löper naturligtvis risk för att vara efter- konstruerade. Omfattningen av dokumentation har varit varierande mellan de olika kommunerna och processen från de första visionerna till den slutgiltiga modellen har inte i samtliga fall funnits nedtecknad.

Att urvalet av intervjupersoner är litet, tjugofem personer av när- mare tolvhundra möjliga, och inte heller slumpmässigt innebär att de erfarenheter och synpunkter som framkommer i materialet inte på nå- got sätt kan betraktas som generellt förekommande. Det är inte otänk- bart att de personer jag har intervjuat har en från majoriteten avvikande uppfattning om modellerna. Huruvida huvudparten av de anställda i

förvaltningarna är positivt eller negativt inställda till kompetensutveck- lingsmodellerna bör lämpligast undersökas genom enkäter till dessa.

Detta är dock inte avsikten med denna undersökning, utan det är något som de i studien ingående kommunerna själva måste ombesörja.

I presentationen av materialet har jag valt att inte närmare ange till vilken kategori av anställda de intervjuade tillhör, om de ingår i verk- samhetsledningen, om de är politiker, arbetsledare eller socialsekrete- rare. Anledningen till detta är att det främst är olika erfarenheter och synpunkter som är av intresse, och inte de intervjuade personerna i sig. Jag har också ansett det vara väsentligt att de intervjuade inte enkelt ska kunna identifieras av andra inom organisationen, utan ge dem möjlighet att uttrycka sina tankar om modellerna utan att riskera eventuella repressalier i efterhand. Genomgående kallar jag också inter- vjupersonerna för ”hon”, oavsett om det är en man eller kvinna som avses. Observeras bör också, att jag använder begreppet ”arbetsledare”

för alla tjänstemän, oavsett nivå och titel, som har ett personalansvar.

3. Norrköpings socialförvaltnings kompetensutvecklingsmodell

Individ- och familjeomsorgens traditionella verksamhetsområden är i Norrköping avdelade till två olika politiska nämnder. Sedan den 1 janu- ari 1999 är arbetet med ekonomiskt bistånd förlagt till Försörjnings- stödskontoret under Arbetsmarknads- och vuxenutbildningsnämnden medan övrigt individ- och familjeomsorgsarbete (barn-, ungdoms- och vuxenvård/missbruksvård) faller inom Socialförvaltningens ansvars- område. Bakgrunden till att ekonomiskt bistånd har lyfts ut från So- cialförvaltningen är att man ansåg att det finns ett större samband mellan behov av ekonomiskt bistånd, bristande utbildning och arbets- löshet än mellan behov av ekonomiskt bistånd och sociala problem (Norrköpings kommun, Försörjningsstödskontoret).

De socialsekreterare som är anställda inom Socialförvaltningen är i huvudsak utbildade socionomer, medan bidragshandläggare inom Försörjningsstödskontoret består av såväl socionomer som personer med annan utbildning. I Norrköping finns i dagsläget två olika kom- petenstrappor, vilka har olika utgångspunkter och innehåll. I detta ka- pitel kommer Socialförvaltningens kompetenstrappa att beskrivas, samt de erfarenheter och synpunkter på denna som framförts av de personer som har intervjuats.

3.1. Modellens bakgrund, utformning och funktion Till att börja med ges inledningsvis en beskrivning av Socialförvalt- ningens kompetenstrappa, såsom den i dokument och av representan- ter för förvaltningsledningen uppges vara avsedd att fungera. Därefter följer en redogörelse för de olika erfarenheter och synpunkter på mo- dellen som inhämtats genom intervjuer.

3.1.1. Modellens ursprung – syfte och förväntningar

De officiellt anförda motiven till införandet av kompetenstrappan, är att minska den höga personalomsättningen bland Norrköpings social- sekreterare samt att uppnå en förändring av den tidigare tröga löneut- vecklingen för samma målgrupp (Norrköpings kommun, Socialförvalt- ningen). Detta är också vad flera av de intervjuade personerna i Norr- köping uppfattat vara de huvudsakliga skälen till införandet av kom- petenstrappan. Norrköping har under en lång tid haft problem såväl med att rekrytera som att behålla personal inom individ- och familje- omsorgen. Många av de intervjuade uppger att anställning som social- sekreterare har setts som ett tillfälligt arbete, i väntan på något annat. I hopp om att åstadkomma en förändring avseende den höga personal- omsättningen, började man i början av 1990-talet inom förvaltnings- ledningen att diskutera möjliga tillvägagångssätt för att få socialsekrete- rarna att stanna kvar i sina arbeten, och inom den egna kommunen.

Tidigt var diskussionerna inne på möjligheten att man genom en tydlig kompetensstyrning - genom att garantera socialsekreterarna vida- reutbildning och lönestegring i samband med kompetensutveckling - skulle erbjuda en karriärmöjlighet som kunde uppfattas som stimule- rande för socialsekreterarna, och därmed lyckas behålla dem i förvalt- ningen. De låga lönenivåerna har varit ett grundläggande problem i förvaltningen. Enligt såväl arbetsledare som socialsekreterare var det de socialsekreterare, som ständigt bytte arbetsuppgifter och varierade mellan olika projektanställningar, som lyckades höja sina löner innan kompetenstrappan infördes. Socialsekreterare med många års arbets- erfarenhet inom ett område, och som ansågs vara både erfarna och kompetenta, hade däremot mycket svårt att genomdriva någon löne- stegring. Systemet i sig har sannolikt motverkat kontinuitet bland per- sonalen i förvaltningen och i stället uppmuntrat arbetsrotation och personalomsättning. Genom kompetenstrappans införande hoppades man skapa en förändring härvidlag. Med införandet av kompetens- trappan, och därmed en möjlighet till ökad lönespridning, har man

hoppats kunna vända denna negativa trend och få de erfarna social- sekreterarna att stanna kvar i sina arbeten.

Från verksamhetsledningens sida understryks att ett bakomliggan- de skäl till att införa kompetenstrappan var att försöka åstadkomma en bättre ansvarsfördelning mellan socialsekreterare med skilda erfaren- heter och kompetenser. Förutom de officiellt angivna motiven fram- kom även i intervjuerna att ett skäl till införandet var den möjlighet det gav till en bättre ansvarsfördelning. Man hoppades att därigenom förbättra arbetsförhållandena framförallt för nyrekryterade och oer- farna socialsekreterare. Det uppges ha varit vanligt att dessa tidigare, så snart de blivit anställda, lämnats att ensamma ansvara för komplice- rade barnavårdsutredningar. Detta sågs av förvaltningsledningen som mycket otillfredsställande - såväl för klienterna som för de nyanställda - och förmodades vara ett av skälen till den höga personalomsättningen.

Ett sätt att minska personalomsättningen antogs vara att ge möjlighe- ter till en lugnare inskolning i arbetet, genom att införa ett slags lär- lingssystem och att samtidigt lägga större ansvar på socialsekreterare med högre kompetens.

Norrköping har, i likhet med många andra kommuner, under 1990-talet haft en organisering enligt en så kallad beställar-utförar- modell (Johansson 2001). Enligt några av de tjänstemän utanför för- valtningsledningen som var med och stödde införandet av kompe- tenstrappan, medförde beställar-utförarmodellen att kompetensut- vecklingen inom individ- och familjeomsorgen kraftigt försämrades.

En av dem anger att den upphörde totalt. Kritik framfördes därför till förvaltningsledningen, om att man från tjänstemannahåll inte ansåg det vara försvarbart att bedriva verksamheten på detta vis.

Kvalitetsaspekter och behovet av kontinuerlig kompetensutveck- ling för socialsekreterare har av de flesta intervjuade arbetsledarna uppfattats vara det huvudsakliga motivet till kompetenstrappans infö- rande. Att försöka få till stånd en större enhetlighet i utbildningsutbu- det, att uppnå en jämnare kompetensfördelning inom kommunens olika distrikt tillsammans med inrättandet av en karriärväg för social- sekreterare, har av flera av dessa angetts vara huvudmotiv till modellen. En arbetsledare tror att upptakten till kompetensmodellen var att arbetsledarna därigenom skulle få stöd för de utvecklingssamtal som, förutom att utveckla verksamheten, syftar till att utveckla den enskilda socialsekreteraren.

3.1.2. Framställandet av modellen

Efter diskussioner om att vidta åtgärder, framförallt för att minska personalomsättningen men även för att få till stånd en möjlighet till bättre löneutveckling för socionomerna, anställdes 1993 en av tjänste- männen i förvaltningen för att under ett års tid på i genomsnitt 75 procent av heltid arbeta vidare med dessa frågor. Flera personer från förvaltningsledningen involverades och tillsammans utarbetades ett grundkoncept till dagens kompetenstrappa. Norrköpings kompetens- trappa är således från början en förvaltningsprodukt. De båda fackförbunden, SKTF och SSR, hade båda till att börja med en positiv inställning till införandet av kompetensutvecklingsmodellen. De upp- fattade modellen som gynnsam för personalen och som en möjlighet till en mer differentierad lönestruktur. Politiskt har modellen inte varit förankrad, från politiskt håll hävdas kompetensutvecklingsmodellen vara en sak för de anställda och att det inte berör dem som politiskt förtroendevalda. Från tjänstemännens sida upplevs detta som pro- blematiskt, och flera av de intervjuade tjänstemännen ger uttryck för att politikerna har missförstått sin roll.

Kompetenstrappan instiftades officiellt i verksamheten under hös- ten 1996 och har varit i bruk sedan dess. Samtliga socialsekreterare inom individ- och familjeomsorgen omfattas av den. De som arbetar med försörjningsproblematik överfördes 1999 till en annan nämnd inom organisationen och där utvecklades en separat modell (se kap. 4). Idag är ca 170 personer inkluderade i socialförvaltningens kompetensmodell.

3.1.3. Modellens utformning

Den slutliga utformningen av socialförvaltningens kompetenstrappa kom att bli enligt vad som framgår nedan.

Kompetenstrappa för socialsekreterare inom individ- och famil- jeomsorgen i Norrköping

Nivå 1

”Ny” socio- nom

Mindre än två år i yrket Baslön

Nivå 2 Socialsekrete- rare

2-5 år i yrket Baslön + 1-2000 kr

Nivå 3 Socialsekrete- rare

5-8 år i yrket + 5 poäng Individuell lön

Nivå 4 Socialsekrete- rare

Mer än 8 år i yrket + 15 poäng Individuell lön

Nivå 5 Mästare Socialsekrete- rare

Mer än 8 år i yrket Mer än 20 poäng Individuell lön Handledning

från nivå tre eller högre Arbete med råd och stöd Enklare utred- ningsarbete Behandlings- arbete tillsam- mans med högre nivå

Handledning från nivå tre eller högre Behandlings- och utred- ningsarbete tillsammans med högre nivå

Handleder nivå ett och två Självständig handläggning av utredningar Eget behand- lingsarbete God kunskap om social- tjänstens verk- samheter

Handledning Arbete med komplicerad ärendehanter- ing och be- handlingsarbete Metod- och verksamhets- utveckling God orienter- ing inom so- cialtjänstens område

Långvarigt kompetens och självständigt arbete med utredning, be- handling, hand- ledning och verksamhetsut- veckling Orientering om arbete med soci.pol/sam- hällsarbete samt arbete med utvärde- ring, metodut- veckling, forsk- ning etc.

Som framgår av modellen ovan utgår man i huvudsak från antal år i yrket samt akademisk vidareutbildning för att avancemang i kompe- tenstrappan ska vara möjligt. Därutöver ska svårighetsgraden på ar- betsuppgifterna bedömas. Ju mer självständigt man arbetar desto mer kompetent bedöms man vara. För att avancera till de högsta nivåerna krävs också att man tar ansvar för verksamheten som helhet, och bi- drar i form av metod- och verksamhetsutveckling eller utvärdering.

Löneutvecklingen är direkt kopplad till nivåplaceringen i modellen.

Detta motiveras av förvaltningsledningens önskemål om att motverka hög personalomsättning. Kompetenstrappans koppling till löneut- veckling är ett försök att åstadkomma en karriärutveckling för social- sekreterare, att belöna de socialsekreterare som är beredda att utveckla sin kompetens och ta ett större ansvar för verksamheten som helhet.

Genomgången fortbildning inom ramen för kompetenstrappan är en

förutsättning för karriärutveckling och större ansvar, vilket anses bör ge personlig utdelning i form av högre lön.

För närvarande (2002/2003) är ingångslönerna för socialsekrete- rare inom socialförvaltningen, med socionomexamen som grund- kompetens, cirka 18.000 kronor i månaden. Då och då sker dock fort- farande rekryteringar av personer som saknar socionomexamen för socialsekreterartjänster, vilka brukar placeras något lägre lönemässigt.

Lönespridningen ligger i dag mellan 18.000-25.500 kr i månaden för socialförvaltningens socialsekreterare. För de oerfarna på det första trappsteget i modellen ligger lönerna i genomsnitt på cirka 18.500 kronor i månaden, på trappsteg två varierar lönen mellan 18.700- 19.700 kr/månad och på trappsteg tre mellan 19.000-20.500. Majori- teten av Norrköpings socialsekreterare ligger idag på trappsteg fyra, för dessa uppgår lönen som mest till 22.500 kr. Det är endast de som bedömts vara mest kompetenta, mästarna på nivå fem, som når upp till den högsta nivån och som kan få 25.500 kr/månaden.

Från förvaltningsledningens sida uppges att ett löneintervall med större spridning är önskvärt, men att man har haft problem med att åstadkomma detta. Trots att arbetsgivaren tillhandahåller och bekostar vidareutbildning för sin personal, kvarstår problemen med att nyrekry- tera socialsekreterare. Bristen på socionomer motiverar, att man till och med i vissa fall fått göra avkall på kravet på socionomexamen. För att överhuvudtaget klara av nödvändiga nyrekryteringar har man i vissa lägen tvingats medge högre ingångslöner än vad som varit avsikten en- ligt modellen. Detta har medfört en mindre lönespridning än vad som eftersträvats. Från förvaltningsledningens sida ses detta som ett pro- blem, eftersom man inte haft ekonomiska möjligheter att höja lönerna för de som arbetat länge och som ligger högt i kompetenstrappan.

3.1.4. Kompetensutvecklande utbildning

Som ett led i att försöka minska personalomsättningen var ett av motiven till kompetenstrappans införande att underlätta för nyrekry- terade socialsekreterare att komma in i arbetet. I samband med kom- petenstrappans instiftande infördes en tre dagar lång introduktionsut- bildning för alla nyanställda socialsekreterare i kommunen. Under det första anställningsåret får också samtliga nyanställda en halv dags ut- bildning i veckan, vilken bland annat består av studiebesök på angrän- sade förvaltningar i kommunen. Syftet med detta är att de anställda ska lära känna såväl personal som verksamhet och resurser i kringliggande

instanser i kommunen. Förutom garanterad introduktionsutbildning innebär kompetenstrappan en utfästelse till alla socialsekreterare om en vidareutbildning omfattande totalt minst 20 akademiska poäng, be- kostad av arbetsgivaren.

Den utbildning som fastställts som grundläggande för avancemang i kompetenstrappan ska vara av akademisk karaktär, det vill säga det ska vara högskole- eller universitetsutbildning. Det är dock inte tillräckligt att utbildningen är akademisk, det krävs också att det är kurser som arbetsgivaren har sanktionerat som relevanta för den yrkesutövning socialsekreterarna är verksamma inom. Bakgrunden till dessa bestäm- melser uppges vara att arbetsgivaren tidigare bekostat till exempel terapiutbildningar för sina anställda, vilket socialförvaltningen därefter inte fått någon nytta utav. Det uppges att flera av de personer som erhållit den typen av utbildning, bekostad av arbetsgivaren, därefter har sagt upp sina anställningar och istället öppnat egna företag som terapeuter. I syfte att motverka en sådan utveckling, där offentliga medel spenderas till annat än områden som är relevanta för yrket, beslutades att vidareutbildning ska vara relaterad specifikt till social- tjänstens verksamhetsområde. Det förekommer dock att även andra utbildningar än de som ges på högskolor och universitet kan bedömas vara kompetensutvecklande och medföra nivåuppflyttning, i de fall verksamhetsledningen bedömt dem som relevanta för yrkesutövningen.

Exempel på utbildningar som bekostats av arbetsgivaren, och som enligt de intervjuade bedömts vara kompetenshöjande i enlighet med trappan är; rättskunskap, nätverksarbete, socialt arbete med miss- bruksproblematik, barn i missbrukarfamiljer, hur man arbetar med barn som riskerar att fara illa, sexuella övergrepp, ungdomsarbete, områdesarbete, utvärdering och kvalitetsarbete.⁴ Det finns också per- sonal inom förvaltningen som på arbetstid fått läsa in magisterexamen i socialt arbete, vilken omfattar 40 poäng, och några har också fått forskningsförberedande utbildning. Dessa utbildningar sker i allmän- het på halvfart, eftersom tjänstemännen arbetar samtidigt som de studerar. Övriga utbildningar ges vanligen på kvarsfart.

Arbetsgivaren bekostar förutom eventuell kurskostnad, kurslittera- tur, kurstid och resekostnader till och från utbildningsorten för de an-

4 Ledarskapsutbildning inryms inte i kompetenstrappan eftersom kompetensut- veckling för arbetsledande personal följer en särskild plan. Kompetenstrappan är tänkt att fungera som en alternativ karriär- och kompetensutveckling för social- sekreterare, som går utanför den som leder mot ledarskap.

ställda. Dessutom får dessa en dag ledigt per poäng för inläsning av litteraturen. Totalt ges således en arbetsvecka ledigt, förutom kursti- den, för att läsa litteraturen till en 5-poängskurs.

Norrköpings kommun har saknat socionomutbildning i sin närhet och samarbetar oftast med Linköpings universitet, framför allt Campus Norrköping, när det gäller att upphandla utbildning för personalen.

Detta är motiverat av att det ligger geografiskt nära och därigenom blir mindre kostsamt beträffande resor till och från utbildningen. Förutom dessa utbildningsinstitut nämns Göteborgs universitet, Sköndalsinsti- tutet, Örebro universitet och Växjö universitet som exempel på var utbildningspaket har upphandlats av socialförvaltningen. Man har även inventerat utbudet hos andra skolor i landet, men de geografiska av- stånden till dessa medför högre kostnader. Från verksamhetsledningens sida anses det vara självklart att det är arbetsgivarens sak att avgöra vad som är lämpliga utbildningsområden för yrket.

Kostnader för personalens vidareutbildning är i Norrköpings soci- alförvaltning centralt förlagda till personalavdelningen. De kurser som köps in kostar ungefär 5000 kr per person. Från flera arbetsledare uppges det vara oproblematiskt att medge anställda utbildning, efter- som kostnaden för detta ersätts från centralt håll och de således inte själva behöver budgetera för planerad fortbildning.

Utbildningsverksamheten är tänkt att fortgå utan att vikarier skall behöva tillsättas för de anställda som genomgår kurserna. Det finns dock anställda inom förvaltningen som haft och har invändningar mot hur utbildningen bedrivs. Det förekommer att anställda inte kla- rar utbildningskrav och examination samtidigt med det ordinarie arbe- tet. Från verksamhetsledningens sida uppges klagomålen ha varit mer märkbara inom enheter med förhållandevis bra personalresurser och ärendebelastning. Inom enheter som kategoriserats som mer proble- matiska, med till exempel hög personalomsättning, har utbildningsmå- len som regel kunnat fullföljas.

Förutom dessa ”poängutbildningar” anordnas från centralt håll fö- reläsningar och seminarier där all personal inom socialförvaltningen inbjuds delta. Detta sker ungefär vid fyra, fem tillfällen per år. Dess- utom anordnas en dag per år en särskild ”socialarbetardag” för samtliga socialsekreterare Att lägga all utbildningsplanering och inköp centralt är ett medvetet val i syfte att uppnå stordriftsfördelar. Innan kompetens- trappan instiftades var all utbildningsplanering och samtliga kostnader för utbildning förlagda till de olika distrikten och enheterna. Den ut-

bildning som gavs var ofta kortvarig, ibland endagsutbildning, vilket man ansåg gav väldigt låg utdelning i förhållande till kostnad.

3.1.5. Utbildningsplanering och kompetensnivåbedömning För att planera vidareutbildning och fastställa kompetensnivå för de anställda hålls en gång per år ett personalutvecklingssamtal. Dessa samtal sker mellan socialsekreterare och den som har det dagliga ar- betsledaransvaret. Till stöd för dessa samtal har ett dokument utarbe- tats. I detta finns exempel på områden som bör behandlas under sam- talet. Samtalen syftar dels till att klarlägga enskilda personers egen uppfattning om sin kompetens, dels till att klargöra vilka utbildnings- behoven är. Vid bedömning av utbildningsbehov utgår man dels ifrån vad den anställde uppger sig vilja utbilda sig vidare inom, dels ifrån verksamhetens behov. Ansvaret för att besluta om vem som skall få kompetensutveckling, och inom vilket område, ligger därefter på ar- betsledningen. På arbetsledarnas ansvar vilar att till personalavdel- ningen påtala utbildningsbehov som upptäcks. Det är därefter perso- nalavdelningens ansvar att upphandla utbildningspaket.

3.2. Erfarenheter av kompetensutvecklingsmodellen Redovisningen hittills har skildrat motiv till och förväntningar på vad man skulle kunna uppnå genom införandet av kompetenstrappan. Vi skall nu gå vidare och summera de erfarenheter och synpunkter som har insamlats. Har de uppställda målsättningarna med kompetensmodellen infriats? Vilka eventuella andra konsekvenser har modellen fört med sig?

3.2.1. Personalomsättning

Att minska personalomsättningen var en av målsättningarna med kompetenstrappan. En av arbetsledarna uppger att hon aldrig haft någon problematisk omsättning av personalen, varken före eller efter kompetenstrappans införande. Hon tror inte att man kan uppmäta någon skillnad i personalomsättning inom kommunen som helhet efter modellens införande. Hon menar att hög personalomsättning inom socialtjänsten är ett problem inom hela landet, och ingen trappmodell kan förväntas påverka de svårigheter som finns inbyggda i att arbeta med enskilda individers problem av skilda slag. Om denna arbetsledare är representativ för övriga i kommunen eller om hon har en mer avvi- kande uppfattning kan vi, som tidigare nämnts, inte veta något om.

Om personalomsättningen har förändrats eller inte efter modellens införande är för övrigt svårt att avgöra. Från förvaltningsledningen uppges att personalomsättningen minskade under de två första åren efter modellens införande. Därefter har förändringar i organisationen skett, vilket bland annat har medfört att trettio nya tjänster har tillsatts (av totalt ca 170). Detta medför svårigheter med att mäta förändringar avseende detta. Därutöver finns det naturligtvis andra tänkbara orsa- ker bakom eventuella förändringar i personalomsättning.

Att underlätta inskolningen till yrket och få de nyrekryterade att stanna kvar i arbetet förutsattes vara en av premisserna för att uppnå mer stabila personalgrupper. Synpunkter som har framförts från flera av de intervjuade är att trots den goda ambitionen att underlätta för nyutexaminerade socionomer, genom att låta dem i lugn och ro få komma in i jobbet med stöd av mer erfarna kollegor, har man hittills inte lyckats åstadkomma detta på alla ställen i kommunen. Fortfa- rande finns enheter där majoriteten av personalen är nybörjare, det vill säga på trappsteg ett eller två. Då erfarna socialsekreterare inte finns att tillgå krävs fortfarande att nybörjare, trots sin ringa erfaren- het, självständigt utreder svårare ärenden som till exempel komplice- rade barnavårdsutredningar.

Ett par av de intervjuade arbetsledarna har erfarit att det ibland har varit svårt att få äldre, mer erfaren personal att ta ett större ansvar ut- ifrån sin högre kompetens. Flera upplever det dock som lättare, att med kompetenstrappan som grund förmå de mer erfarna att ta ett större ansvar än de tidigare gjort för mer komplicerade ärenden. Flera poängterar att det finns ett flertal ställen i kommunen där man fak- tiskt lyckats få spridning i personalgruppen avseende kompetensnivå.

Detta uppfattas vara en konsekvens av den medvetna strävan efter detta som finns inbyggd i kompetensutvecklingsmodellen. Den över- blick över personalens kompetensnivå som det kontinuerliga bedöm- ningsarbetet medför underlättar att rekrytering sker utifrån syftet att nå spridning i kompetensnivå. Merparten av respondenterna anser att för det stora flertalet oerfarna socialsekreterare är situationen i dag betydligt bättre än innan kompetensmodellen instiftades.

Vad vi kan konstatera är att ansvarsdelen i modellen inte tycks vara helt enkel att få att fungera. Från förvaltningsledningens sida ses det dock som en spännande uppgift att fortsätta arbeta med. Att få de äldre att ta ett större ansvar är ju en förutsättning för att kunna under- lätta för de mer oerfarna.

3.2.2. Lön i relation till kompetens

Ett av syftena med kompetensmodellen var att söka åstadkomma en starkare koppling mellan kompetens, ansvarstagande och lönenivå, och att därigenom öka lönespridningen. Att löneökning ska vara kopplad till utökad kompetens tycks samtliga tillfrågade vara överens om. Kompetenstrappans möjliggörande av en fastslagen lönestegring framställs som en av dess mest positiva konsekvenser av några av de intervjuade. Från arbetsledarhåll upplevs modellens koppling till löne- stegring som underlättande, när det gäller att motivera personalen att genomgå fortbildning.

Ett problem som framförts från olika håll är svårigheten att i prak- tiken konsekvent hålla sig till den stipulerade lönestegringen i kompe- tenstrappan. För att överhuvudtaget kunna rekrytera socialsekreterare till vissa enheter har man tidvis tvingats medge högre ingångslön än vad som fastställts i kompetenstrappan. Vid dessa enheter, med många nya, oerfarna socionomer, har det varit svårt för arbetsgivaren att hålla nere lönerna. Dessa socialsekreterare har tvingats ta ett större ansvar och svårare ärenden än vad som är avsett. Då arbetsuppgifter motsvarande trappsteg tre har utförts av en nyanställd socialsekreterare på trapp- steg ett, har det varit svårt att motivera varför denne ska ha lägre lön än andra med motsvarande arbetsuppgifter. Då såväl personalom- sättning som rekrytering har varit bekymmersam, har man från arbets- givarens sida varit mån om att få behålla sådan personal. Den här pro- blematiken har i vissa fall medfört att socialsekreterare har ”uppgrade- rats” i trappan, för att kompetensbeskrivningen ska vara i paritet med lönenivån. Kompetensnivåbedömning skall ju i enlighet med trappan också göras i förhållande till de arbetsuppgifter som utförs. Detta för- farande, att man trots att man är nybörjare kan få en lika hög lön som medarbetare med såväl vidareutbildning som lång erfarenhet inom yrket, har inte oväntat väckt kritik från andra enheter och distrikt. Ide- alet hade naturligtvis varit att man samtidigt kunnat öka lönerna för den mer erfarna personalen. Av kommunalekonomiska skäl har detta emellertid inte varit möjligt. Detta har i sin tur medfört att den efter- strävade lönespridningen uteblivit. Målsättningen är fortfarande att öka lönespridningen bland socialsekreterarna. Strategin för att åstad- komma detta är att försöka hålla ingångslönerna på en låg nivå.

Ett annat problem som framkommit vid intervjuerna, är att det finns personal som har genomgått utbildning men inte lyckats fullfölja examinationen, på grund av bland annat en besvärlig arbetssituation.

Det är inte svårt att förstå att det kan vara problematiskt att prioritera egen utbildning när klienter står och ”bankar på dörren”. Kurserna har också varit olika krävande, vissa har upplevts vara svårare än andra att klara av. Dessa tjänstemän har använt delar av sin fritid för att fullfölja studierna, men på grund av utebliven examinering har de inte fått del av den utlovade lönestegringen. En positiv konsekvens för verksamheten uppges dock vara de ökade kunskaper som dessa per- soner erhållit genom utbildningen, vilket antas komma verksamheten till del. Den interna kompetensen uppfattas därigenom öka oavsett om de enskilda individerna får del av löneökningen eller ej.

3.2.3. Nivåbedömning

Genom att fastställa kriterier för nivåbedömningen i kompetensmo- dellen har man sökt att nå samstämmighet inom kommunens olika distrikt. Från några representanter för arbetsledare och verksamhets- ledning uppges att det sällan har varit problem med att nå samstäm- mighet i nivåbedömningsarbetet. Enligt dessa informanter är en stor majoritet av socialsekreterarna, 90-95 procent, nöjd med sin inplacer- ing i modellen. På det stora hela tycks detta således ha fungerat bra såtillvida att tjänstemännen inte är missnöjda. I enstaka fall har några arbetsledare erfarit att socialsekreterare känt sig kränkta då de fått brister i yrkesutövningen påpekade för sig, som måste förbättras in- nan avancering i trappan kan komma ifråga. Flera arbetsledare uppger att modellen underlättar såväl personalutvecklingssamtal som kompe- tensnivåbedömning, och därigenom även lönesättning, eftersom de kriterier som ska vara gällande redan är fastställda.

Flera av de intervjuade, både arbetsledare och socialsekreterare, sä- ger dock att nivåbedömningen troligtvis fungerar olika på olika en- heter och distrikt. På små enheter, där de anställda jobbar nära var- andra, upplevs det vara relativt enkelt att som arbetsledare vara upp- daterad avseende vad de olika anställda arbetar med, och därmed göra en korrekt inplacering i trappan. Det förefaller också vara enklare för arbetsledarna att nivåbedöma och löneplacera ”rätt” i de enheter och distrikt där kompetensnivån är hög. De största svårigheterna med

”rätt” inplacering tycks finnas på de enheter och distrikt där större delen av personalen är relativt oerfaren, och ligger på trappsteg ett eller två, eftersom dessa tjänstemän ibland tvingas utföra mer kompli- cerade arbeten än avsett utifrån deras kompetensnivå. Som nämnts har man från kommunens sida ibland beviljat dessa högre lön än vad

deras nivåplacering medger, då det varit enda möjligheten att rekrytera folk till dessa arbeten.

Det som brukar diskuteras i löneförhandlingarna är framförallt den tid socialsekreterarna har varit placerade i ett visst trappsteg. Längre tid skall ju enligt modellen ge ökad lön. Men lång erfarenhet är ju inte det enda kriteriet. Förutom tid och akademiska poäng är det ansvars- tagande som tjänstemännen tar för verksamheten som helhet viktiga faktorer vid löneförhandlingar. Sen finns det naturligtvis andra fakto- rer, uppger flera arbetsledare, ”som det är svårare att sätta ord på…”

som är avgörande vid den individuella lönesättningen.

3.2.4. Vidareutbildning – krav eller möjlighet?

I den utbildningsplanering som finns inrymd i kompetenstrappan för- väntas tjänstemännen vidareutbilda sig. Arbetsgivaren bekostar förvisso kurser, litteratur och viss arbetstid men för att klara kurserna krävs också att en del av fritiden tas i anspråk för studier. Hur upplever man detta som tjänsteman? Ser man det som en positiv möjlighet att göra karriär inom yrket eller upplevs det som krav som känns betungande?

Från verksamhetsledningens sida gjordes år 1999 en uppföljande enkätundersökning bland all personal i syfte att få kännedom om hur trappan fungerat och uppfattats av de anställda (Norrköping 2000).

Svarsfrekvensen var 71 procent och av resultatet framgår att större delen av de anställda upplevde utbildningsdelen i modellen som bra.

Från förvaltningsledningens sida tror man att upplevelserna har mycket med arbetsledarnas inställning till kompetenstrappan att göra.

De intervjuade socialsekreterarna ser erbjudandet om betald vi- dareutbildning som något väldigt positivt. Av intervjuade arbetsledare uppges också att de flesta socialsekreterare är positiva till och intresse- rade av den vidareutbildning som kompetenstrappan medför rättighet till. Yngre, nyutexaminerade socionomer uppfattas som mer utbild- ningsbenägna än äldre, mer erfarna. Många av de nyutexaminerade har också, redan när de anställs, betydligt fler akademiska poäng än de 140 som ingår i socionomutbildningen. Det antas av vissa vara relativt vanligt förekommande att socionomstudenter under utbildningstiden parallellt har läst kurser även utanför socionomprogrammet. Från ett par av de intervjuade framförs med anledning av detta tveksamheter beträffande den kravnivå som finns inom socionomutbildningen. Det är naturligtvis också möjligt att dessa personer har läst ytterligare kurser både före och efter socionomutbildningen.

Flera av arbetsledarna och representanter för fackföreningarna uppger att de arbetssökande vid rekryteringssamtal förefaller att upp- skatta kompetenstrappans garanti för vidareutbildning, bekostad av arbetsgivaren. Många av dessa brukar dock efter en tid beklaga sig över att det tar för lång tid innan rätten till vidareutbildning inträder, tidigast efter två år i yrket. Det bör i detta sammanhang poängteras att det är långt ifrån alla kommuner som erbjuder dessa utbildningsmöjligheter.

Ett par av de intervjuade arbetsledarna uppger att det ibland finns motstånd från vissa enstaka personer att genomgå föreslagen vidare- utbildning. Det kan ibland vara svårt att få en del av de äldre, erfarna, att vilja vidareutbilda sig. Det är många gånger länge sedan de studera- de sist och det kan naturligtvis kännas lite ovant att inta studentrollen igen. De erfarenheter man har är emellertid att när man väl lyckats få dessa att påbörja utbildning så har det oftast gått bra. Det framhålls som en positiv konsekvens av utbildningsinsatserna, att diskussionerna mellan nya och mer erfarna socialsekreterare är betydligt mer givande när de har samma teoretiska bas att utgå ifrån.

Att kostnaderna för tjänstemännens utbildning är centralt förlagda uppfattas av de flesta intervjuade arbetsledarna som positivt, det drab- bar inte dem ekonomiskt. En av de intervjuade arbetsledarna anger dock att de resurser som tillförts inte varit tillräckliga. Att bevilja social- sekreterarna vidareutbildning, med de kostnader som detta innebär är visserligen inget problem, pengar för detta finns ju avsatta centralt.

De löneökningar som utlovats i och med kompetensutvecklingen medför dock svårigheter för arbetsledarna som har att hålla sig inom fastställda budgetramar. Viss del av kostnaden för utbildningssats- ningen hade kunnat fördelas till kommande löneökningar, anser denna.

Angående arbetsledarnas möjligheter att låta sin personal gå vidareutbildning förefaller det vara oproblematiskt så länge grundbe- manningen är tillgodosedd. Flera uppger att de inte upplevt några problem med att tillgodose utlovad utbildning till sin personal. Så länge utbildningsbehovet ligger inom ramen för vad som fastställts vara kompetenshöjande i kompetenstrappan så brukar det vara enkelt att se till. Arbetsledarna vidarebefordrar sina önskemål och behov till personalansvarig inom förvaltningen, vilken sammanställer anförda behov inom hela kommunen och upphandlar utbildning utifrån detta.

De intervjuade socialsekreterarna anger också att de fått den utbild- ning de blivit utlovade och inom rimlig tid utifrån vad som anges i modellen. Vid enheter med större svårigheter att rekrytera personal

framförs dock viss oro för hur man skall kunna tillgodose den utlo- vade utbildningen.

En av de intervjuade arbetsledarna uppger att hon, när kompetens- trappan infördes, varit ganska kritiskt inställd till denna. Hon upp- levde den som väldigt fyrkantig. Så som den har utvecklats därefter har den dock inneburit en förändrad inställning, till det positiva. ”Den har blivit mer flexibel, särskilt vad beträffar vilka utbildningar som skall bedömas vara premierande i trappstegen”. En tänkbar anledning till detta, som hon ser det, är också att utbudet av relevant utbildning har ökat under tiden. Trappmodellen upplevs av större delen av de intervjuade vara ett steg i rätt riktning. De flesta av dem ser det som en utvecklingsprocess, där man måste ha tålamod och inte förvänta sig storartade förändringar på kort tid. Den utbildning som ligger i modellen upplevs vara det mest väsentliga i den. Utbildningen upp- levs vara en viktig del av kvalitetssäkringen. De flesta av de intervju- ade tror också att inrättandet av kompetenstrappan har inneburit att spridningen av utbildningsresurserna har förbättrats, även om resur- serna totalt sett inte har ökat.

3.3. Identifierade utbildningsbehov

Den systematiska inventeringen av de anställdas kompetens och even- tuella behov av vidareutbildning tycks ha medfört en större medvetenhet och kritisk inställning till de kurser och utbildningar som erbjuds från högskolor och universitet. Något som framförts, av såväl förvaltningsledning, arbetsledare, socialsekreterare och fackförbund, angående utbildningsutbudet är bristen på relevant vidareutbildning för personal inom kommunal individ- och familjeomsorg vid landets socionomutbildningar. Detta har spontant poängterats av större delen av de intervjuade. Flera efterlyser en koppling mellan det vardagliga, praktiska arbetet och det kursutbud som erbjuds. Flera har dessutom önskemål om större kontinuitet i lärargruppen vid vidareutbildningar, och att man i undervisningen utgår ifrån och tillvaratar tjänstemän- nens kunskap och erfarenheter inom yrket i högre utsträckning än vad som sker idag. Examinationer i form av PM-skrivande, med utgångs- punkt från den verksamhet tjänstemännen bedriver, föreslås för att bättre integrera teori och praktik.

En av respondenterna anser dock att det utbildningsutbud som kommunen erbjuder sina anställda idag har uppnått en bred bas, som borde kunna tillgodose behovet inom förvaltningen. En annan tycker

att de kurser som ges idag är relevanta för socialsekreterarnas dagliga arbete. Det framförs dock att man tycker att man kunde utnyttja Campus Norrköpings (Linköpings universitet) utbud bättre än vad man gör i dagsläget. De kurser som ges där kostar inget i sig, förutom arbetstid och lästid. Man tycker sig också kunna se möjliga bespa- ringar ifråga om restid och resekostnader om stadens eget utbud nyttjades i högre utsträckning.

Erfarenheterna av genomförd vidareutbildning är naturligtvis skif- tande. Många uppskattar en mer praktikanknuten utbildning, och an- ser också att de utbildningar de genomgått har varit sådana. Andra föredrar en mer teoretisk inriktning på utbildningen. Flera av de in- tervjuade arbetsledarna uppger att de själva fått relevant utbildning.

Arbetsledarnas kompetensutveckling ligger dock utanför modellen och syftet för den här genomförda undersökningen.

Avsaknad av vad man uppfattar som relevant utbildningsutbud medför att man känner sig tvingad att köpa specialsydda uppdragsut- bildningar, utifrån de behov som uppmärksammats och efterlysts av arbetsledarna inom förvaltningen. Arbetet med att planera lämpliga utbildningar har ibland upplevts vara problematiskt. Att det är förvalt- ningens behov som ska styra vilken utbildning som ska premieras i kompetenstrappan finns det delade meningar om. Några arbetsledare anser detta vara självklart, andra respondenter anser att det finns andra kompetenshöjande kurser som borde gynnas genom uppgrade- ring i kompetenstrappan. En fördel med kompetenstrappan som po- ängterats från arbetsledarhåll och förvaltningsledning är att den har inneburit en mer systematisk och strukturerad utbildningsplanering för socialsekreterarna.

3.3.1. Synliggörande av förekommande problem

Konsekvenser som framlyfts som positiva, av flera personer på olika nivåer i organisationen, är att man genom kompetenstrappan har ökat medvetenheten om det riskabla med att ge nyutexaminerade sociono- mer ett alltför stort eget ansvar. Enigheten är stor bland de intervju- ade om att det inte är tillrådligt att som nyutexaminerad socionom och oerfaren inom yrket behöva självständigt ansvara för barnavårds- utredningar. Trots att man på vissa håll i kommunen inte ännu har lyckats få detta att fungera i praktiken, så upplevs medvetenheten om denna svårighet som positiv – man vet vad man skall fortsätta att ar- beta med. Ett av syftena bakom modellen var att ”matcha” svårare

utredningar till mer kompetent personal och att fördela mer ansvar till socialsekreterare med såväl hög utbildning som lång erfarenhet. Till viss del tycks man ha lyckats med detta, i övriga fall är man medveten om problemen och ser det som en utmaning att försöka lösa dem.

Som nämnts anser vissa att möjligheten att lägga mer ansvar på de mer erfarna socialsekreterarna är större med kompetenstrappan som grund. Har då personalen fått andra uppgifter efter nivåuppgradering?

Ja, i viss mån har detta fungerat. En av arbetsledarna uppger att det lagts betydligt mer ansvar på tjänstemän som uppgraderats från trapp- steg två till tre. Dessa har fått ta hand om handledning av nyrekryte- rade, mer oerfarna kollegor och har även fått ta huvudansvar för vad som har bedömts vara ”svårare ärenden”. De riktigt komplicerade ärendena brukar fördelas på tjänstemän som ligger på trappsteg fyra eller fem, det vill säga i enlighet med grundtankarna i modellen.

3.3.2. Ökad kvalitet för klienterna?

Lagstiftningens och Socialstyrelsens tankar bakom krav på kompe- tensutveckling syftar i första hand till att säkerställa god kvalitet inom socialtjänsten för klienternas räkning. Även om detta inte har varit den huvudsakliga målsättningen med införandet av denna kompetens- utvecklingsmodell, så har de intervjuade tjänstemännen naturligtvis fått frågan om vad de tror att modellens införande har fått för konse- kvenser för klienterna. Huruvida modellen har medfört positiva kon- sekvenser för klienterna eller inte finns det olika uppfattningar om bland de intervjuade. Det är naturligtvis svårt att besvara frågan om det blivit bättre för klienterna. Det beror naturligtvis på hur man ser det. Före 1970-talet var man från kommunens sida glad om tjänste- männen hade studentexamen. Idag har större delen av personalen so- cionomexamen och därutöver fortsatt vidareutbildning på högskole- nivå. Vad man kan konstatera är att personalen är mer välutbildad nu, och flera av de intervjuade anger att klienter behandlas mer respekt- fullt och med större rättssäkerhet nu än tidigare.

Att kompetenstrappan är bra för klienterna är de flesta av de tillfrågade övertygade om. Någon lyfter fram som exempel att meto- diken vid barnavårdsarbetet har förbättrats genom modellens inträde, att utredningarna rörande dessa frågor utförs mer professionellt än ti- digare. En av de tillfrågade uppger att löneökningen tillsammans med utbildningen medfört att hon känner sig bättre i bemötandet av klienterna och att hon erhållit bättre förståelse för deras situation.

Detta borde, i förlängningen, medföra positiva konsekvenser för kli- enterna tror hon. En annan gör en jämförelse med hur det var på 1980-talet, när det var mera regel än undantag att nyutexaminerade socionomer fick ta de svåraste barnavårdsärendena. På det stora hela förefaller detta endast ske vid någon enstaka enhet i kommunen idag.

De flesta nyutexaminerade får idag arbeta ihop med en mer erfaren kollega som ansvarar för de mer komplicerade ärendena. Detta borde, enligt denna respondent, medföra bättre hjälp för klienterna och högre kvalitet i arbetet rent generellt. Den enhet där denna respondent arbetar hör till dem som lyckats få en god spridning i kompetensnivå bland personalen, där såväl ”nybörjare” som ”mästare” finns att tillgå.

Socialsekreterare med vidareutbildning uppges av flera av de inter- vjuade vara mer kompetenta vilket de antar medför ökad rättstrygghet för enskilda klienter. Fortsatt fortbildning för socionomer anser de flesta vara nödvändig i och med att samhället hela tiden förändras. Ny problematik uppstår, bland annat beroende på förändringar inom ar- betsmarknaden och händelser i världen utanför landets gränser, den ökade flyktinginvandringen ges som exempel. För flera grupper i vårt samhälle har förändringarna inneburit att det blivit svårare att leva.

Forskning och diskussioner om vilka behandlingsmetoder som är mest funktionella är dessutom under ständig utveckling.

4. Norrköpings Försörjningsstödskon- tors kompetensutvecklingsmodell

Försörjningsstödskontoret i Norrköping var vid tidpunkten för data- insamlingen organiserat i sex enheter, bestående av fyra distriktskon- tor, en ungdomsresursenhet samt en enhet för ledning och admini- stration.⁵ Totalt finns drygt 100 personer anställda inom Försörjnings- stödskontoret, inklusive vikarierande personal. Den nuvarande kom- petenstrappan för bidragshandläggare i Norrköpings kommun är av senare datum än Socialförvaltningens. Den infördes och började till- ämpas år 2000, den har således endast varit i bruk under tre år.