Att tänka framåt genom att backa bakåt: Planerad reträtt ur ett policyanalytiskt perspektiv

Att tänka framåt genom att backa bakåt

Planerad reträtt ur ett policyanalytiskt perspektiv

Anton Hall

Masterarbete 30 hp Masterprogram i Strategisk Fysisk Planering Blekinge Tekniska Högskola

2021-05-24

Författare: Anton Hall

Titel: Tänka framåt genom att backa bakåt – Planerad reträtt ur ett policyanalytiskt perspektiv

Handledare: Jimmie Andersén Examinator: Peter Schlyter

Blekinge Tekniska Högskola: Institutionen för fysisk planering

Program: Masterprogram i Strategisk Fysisk Planering Kurs: FM2612 Masterarbete i Fysisk Planering

Nivå: Avancerad Omfattning: 30 hp Utgivningsort: Karlskrona

Datum: 2021-05-24

iii

S AMMANFATTNING

Klimatförändringar innebär att Sverige i allt större utsträckning utsätts för problematik relaterat till havsnivåhöjningar, erosion, ras och skred, vilket kommer bli mer påtagliga i framtiden. Det finns alltså ett behov av att klimatanpassa svenska samhällen och det finns växande förväntningar att den fysiska planeringen ska kunna hantera och främja strategiskt nytänkande i klimatanpassningsfrågor.

Idag finns flera metoder och strategier för hur klimatanpassning kan ta form, men det är främst så kallade hårda åtgärder, såsom vallar och murar, som verkställs i praktiken. Vad händer om en vall brister eller feldimensioneras? För att lösa denna problematik krävs nya tankesätt och typer av klimatanpassningsmetoder, såsom planerad reträtt, vilket krasst innebär att delar av samhället förflyttas bort från riskutsatta områden. Men planerad reträtt är nästan helt outforskat i en svensk kontext. Till följd av praktisk frånvaro råder förvirring kring metoden, vilket begränsar dess relevans och bidrar till det inte övervägs som en legitim klimatanpassningsmetod. Det finns alltså en

deskripans mellan den svenska klimatanpassningsplaneringen och målsättningar om långsiktig resiliens. Därför finns det ett behov av att undersöka hur svensk planerings- och

klimatanpassningspolicy förhåller sig till planerad reträtt och hur det kan bli en aktuell klimatanpassningsmetod.

Denna uppsats ämnar att undersöka vilka förutsättningar som finns och behöver finnas för att planerad reträtt ska vara en aktuell klimatanpassningsstrategi i en svensk kontext, samt bredda kunskapen för beslutsfattande om förhållningssätt och ställningstagande i det fortsatta

klimatanpassningsarbetet. Genom en kvalitativ innehållsanalys av intervjuer och dokument används Advocacy Coalition Framework för att analysera och kartlägga policyläget för planerad reträtt i en svensk kontext. Resultatet visar att en version av planerad reträtt redan bedrivs idag, men att det finns ett behov av formellt ansvarstagande och institutionsövergripande samarbete för att planerad reträtt ska bli en aktuell strategisk klimatanpassningsmetod i Sverige.

iv

F ÖRORD

Jag vill rikta ett stort tack min handledare Jimmie Andersén, för att du lyssnar och kan förklara på

”begripliska” när jag själv inte riktigt förstår vad jag menar. Detta arbete hade inte varit möjligt utan dina råd. Under de fem år jag gått på Blekinge Tekniska Högskola har du varit en inspiration och förebild som motiverat mig och många andra. Tack för din vägledning.

Jag vill också tacka Malin, Isabelle och Markus på Trafikverket, som varit bollplank och pekat mig i rätt riktning när jag drunknat i organisationen. Malin för din outgrundliga sakkunskap och förmåga att säga ”så här är det” i de mest svårnavigerade träsken. Isabelle för att du alltid har nära till skratt, gett mig självdistans i min hybris och visat att allt inte är så värst allvarligt hela tiden. Markus för att du tagit mina flummiga diskussioner seriöst och sett möjligheter när andra sett problem.

Jag vill också tacka min familj för att ni alltid stöttar mig, oavsett vad jag ger mig på. Jag skulle inte vara där jag är idag, om det inte vore för er.

Slutligen vill jag tacka min flickvän Julia, för ditt bottenlösa stöd, för att du alltid finns där när jag behöver dig, för att du under dessa sex månader alltid lyssnat uppmuntrande på mitt tråkiga plugg- snack, och för att du hjälper mig vara min bästa version.

Tack!

v

B EGREPP

ACF: Advocacy Coalition Framework (ACF) är en del av uppsatsens teoretiska ramverk (se kapitel 3).

Fyrstegsprincipen: Trafikverkets arbetsstrategi för god resurshållning i åtgärdsplanering för samhällsbyggnad. Principen består av fyra steg, vilka ska beaktas i stigande ordning:

1. Tänk om: Överväg åtgärder som kan påverka behovet av transporter.

2. Optimera: Genomför åtgärder som effektiviserar utnyttjande av befintlig infrastruktur.

3. Bygg om: Genomför begränsade ombyggnationer.

4. Bygg nytt: Genomför nyinvesteringar och/eller större ombyggnadsåtgärder.

Högsta havsvattenstånd: Havets högsta vattennivå relativt medelhavsvattenståndet.

IPCC: Förenta nationernas klimatpanel (eng. Intergovernmental Panel on Climate Change) (IPCC) är en mellanstatlig organisation som ska förse världen med ett vetenskapligt perspektiv över

klimatförändringar. IPCC presenterar rapporter och sammanställningar över det rådande kunskapsläget.

Klimatrelaterad händelse: En händelse som orsakas till följd av ett förändrat klimat, såsom översvämning till följd av nederbörd och stigande hav, samt ras, skred och erosion.

Medelhavsvattenstånd: Havets uppmätta genomsnittliga vattennivå över flera år.

Naturolycka: Oförutsedd skada orsakad av händelser i naturen, såsom nedfallet träd eller översvämning.

RCP: Representative Concentration Pathways (RCP) är scenarier över framtida klimat, framtagna av IPCC. Scenarierna är namngivna efter nivån antropogen strålningsdrivning (W/m2) som uppnås år 2100 jämfört med år 1750; RCP 2.6, RCP 4.5, RCP 6.0 och RCP 8,5. De är baserade på flera faktorer och antaganden, men kan förenklat uttryckas som att RCP 2.6 är bästa möjliga framtidsklimat, vilket antar att växthusgasutsläppen kulminerar kring 2020, medan RCP 8.5 är framtidsklimatet om växthusgasutsläppen fortsätter som idag.

Risk: Kombinationen av sannolikhet och konsekvens för negativ påverkan.

SMHI: Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) är en svensk expertmyndighet vars uppgift är att ta fram prognoser för väder, vind, vatten, klimat och miljö. Enligt Förordning (SFS 2018:1428) om myndigheters klimatanpassningsarbete är SMHI det samordnande organet för myndigheternas klimatanpassningsarbete.

Transportpolitiska målen: Politiska prioriteringar som styr den långsiktiga utvecklingen av svensk transportinfrastruktur.

Årsflöde/regn: Ett vattenflöde som statistiskt inträffar i genomsnitt en gång per år.

vi

I NNEHÅLL

1 Inledning ... 8

1.1 Problemställning ... 8

1.2 Problemformulering ... 9

1.3 Syfte ... 9

1.4 Forskningsfrågor ... 9

1.5 Avgränsning ... 9

1.6 Disposition och läsanvisningar ... 10

2 Bakgrund ... 11

2.1 Kort om svensk infrastrukturplanering ... 11

2.2 Klimatförändringar - ett globalt och lokalt problem ... 11

2.3 Hållbar utveckling och behov av klimatanpassning ... 13

3 Teori ... 15

3.1 Policyanalys ... 15

3.1.1 Policy och governance ... 15

3.1.2 Advocacy Coalition Framework ... 16

3.1.3 Sammanfattning och operationalisering ... 23

3.2 Planerad reträtt ... 25

3.2.1 Resiliens och mjuka åtgärder ... 25

3.2.2 Planerad reträtt ... 27

4 Forskningsdesign och metod ... 31

4.1 Tvärsnittsdesign ... 31

4.2 Kvalitativ innehållsanalys ... 31

4.3 Dokumentstudie ... 33

4.4 Semi-strukturerade intervjuer ... 33

4.5 Metodologisk motivering ... 36

5 Tematisk kontextualisering ... 38

5.1 Vem bär ansvar? ... 38

5.2 Policyöversikt ... 40

6 Kunskapsöversikt ... 42

6.1 Klimatanpassning – risker, inträffade händelser och metoder ... 42

6.2 Reträtt – en översikt ... 46

7 Analys och resultat ... 48

8 Slutsats ... 60

8.1 Vilka förutsättningar finns för planerad reträtt? ... 60

vii

8.2 Hur legitimeras planerad reträtt och vilken hänsyn bör beaktas? ... 61

8.3 Hur förhåller sig planerad reträtt till andra policyrum? ... 61

9 Diskussion ... 63

9.1 Diskussion om resultat och slutsats ... 63

9.2 Uppsatsens bidrag till kunskapsläget ... 64

9.3 Kritisk självreflektion ... 64

9.4 Vidare läsning och vidare forskning ... 64

Referenser ... 66

Appendix A ... 76

8

1 I ^NLEDNING

1.1 P

Klimatet förändras, vilket innebär att Sverige utsätts för värmeböljor, stigande havsnivåer, högre regnintensitet och högre vattenflöden (se avsnitt 2.2). Detta sker redan idag och kommer öka i både frekvens och intensitet i framtiden. Då förutsättningarna i relationen mellan samhälle och natur förändras skapas behov av att klimatanpassa verksamheter och fysiska miljöer för att fortsatt kunna leverera de tjänster människan behöver för fortsatt välmående (se avsnitt 2.3). Ett välfungerade infrastrukturnät är fundamentalt för att ett samhälle ska fungera, men är ofta känsligt och riskerar omfattande skador till följd av klimatrelaterade olyckor (Kalantari, 2014: 1). Eftersom många av Sveriges vägar ligger nära hav, sjöar och vattendrag finns flera hot mot infrastrukturnätet, särskilt ur ett hydrologiskt perspektiv, vilket kan innebära översvämning, bortspolning, markkollaps, jordskred och erosion (se avsnitt 2.2). För samhället innebär detta bland annat skada på eller helt förstörd anläggning, trafikstockning, förändrade kollektivtrafikförutsättningar, omledning av trafik och förseningar (Naturvårdsverket, 2017: 90). Alla ovanstående konsekvenser medför omfattande socioekonomiska kostnader och framförallt livsfara för människor (Kalantari, 2014: 1; Europeiska kommissionen, 2021: 1). För att hantera risker och hot krävs att samhället planerar för ett förändrat klimat och anpassar samhället till ett framtida klimat.

Enligt Förenta nationernas (FN) klimatpanel Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (2014: 839) är klimatanpassning en aktivitet som inkluderar risk- och sårbarhetsreducerande ingrepp för att skapa möjligheter, samt stärka och mobilisera nationers, regioner, städers, privata sektorns, samhällens, individers, och natursystems kapacitetsförmåga att hantera klimatförändringar. Under de senaste åren har klimatanpassning fått större utrymme i svensk planeringsdiskurs och det finns växande förväntningar att den fysiska planeringen ska kunna hantera och främja strategiskt nytänkande i klimatanpassningsfrågor (Storbjörk, et al., 2017: 213). Idag finns flera metoder och strategier för hur infrastruktur och samhälle kan klimatanpassas, men det är främst så kallade hårda åtgärder som verkställs i praktiken (Carey, 2020; Esteves & Williams, 2017; Turner, 2007: 397). En hård åtgärd är en fysisk, ingenjörsmässig struktur som ämnar skydda delar av samhället från framtida naturolyckor, som exempelvis murar för att skydda en stadsdel mot översvämningar (se avsnitt 6.2). Även om inrättandet av sådana strukturer potentiellt är tillräckligt för att skydda samhället från dagens naturhot är de inte utan problem, då insikter och efterforskning om konsekvenserna framhäver att de på sikt bryter ned natursystem som naturligt skyddar samhället från naturolyckor (Baard, et al., 2012: 641; Glaas, et al., 2010: 525; Smart, et al., 2020: 2). Vidare innebär också hårda åtgärder omfattande underhållskostnader och kan uppmuntra

samhällsutveckling högriskområden i ett framtida klimat genom att skapa ”falsk trygghet” (se avsnitt 3.2). Vad händer om en skyddsstruktur brister eller feldimensioneras? I den mening kritiseras hårda klimatanpassningsmetoder för att underbyggas av en rationalitet som har kort tidsperspektiv och saknar förankring i framtida klimat, vilket inte minskar risker och sårbarheter i praktiken, utan istället ökar konsekvenserna av naturolyckor då de inträffar (Carey, 2020: 13183; Esteves, 2014: 6; Siders, 2019; Storbjörk, et al., 2017: 213). Åtgärderna som vidtas idag skapar alltså inlåsningsmekanismer och begränsar framtida planeringsmöjligheter, samtidigt som det finns ett allt ökande behov att skapa resilienta och långsiktigt klimatanpassade städer. För att lösa denna problematik krävs att andra klimatanpassningsmetoder implementeras som underbyggs av en annan rationalitet, som kan hantera långa tidsperspektiv och uppmuntrar till strategisk klimatanpassningsplanering (Siders, et al., 2019: 761). En sådan, så kallat mjuk åtgärd, är planerad reträtt. Krasst kan åtgärden förstås som ett planeringsingrepp som genom koordinerade och planerade medel flyttar utsatta delar av samhället bort från naturhot (Siders, 2019: 216). Syftet med detta är att skapa större fysisk

9 flexibilitet mellan hotbild och samhälle, och låta naturkrafter göra anspråk på den mark som krävs (Esteves, 2014: 20).

1.2 P

Planerad reträtt är inte ett nytt förhållningssätt i planering, men är nästan helt outforskat i en svensk kontext. Till följd av praktisk frånvaro råder förvirring kring metoden, vilket begränsar dess relevans och bidrar till det inte övervägs som en legitim klimatanpassningsmetod (e. g. Adger, et al. 2009;

Brady & Boda, 2017; Esteves, 2014; Esteves & Williams, 2017; Carey, 2020; Du, et al., 2020; Siders, et al., 2019). Det finns idag lite kunskap om hur svenska policy förhåller sig till och adresserar

samhällsutvecklingsmålkonflikterna som uppstår mellan långsiktig klimatanpassning och hårda åtgärder, samt till planerad reträtt som lösning till målkonflikten. Mjuka klimatanpassningsåtgärder har dock under de senaste åren fått inflytande i politiska diskurser och uppmuntras alltmer av högre institutionella instanser, särskilt ur ett infrastrukturperspektiv (Europeiska kommissionen, 2021: 7, 11; Naturvårdsverket, 2021: 16). Detta skapar starka incitament att utforska planerad reträtt i en policykontext. Som French (2006: 420) argumenterar: This clearly puts our considerations on a new level, because if governments are pushing a technique, it is likely to get enhanced funding, and hence, be likely to increase in popularity. As such, it becomes even more urgent to get the methodology right. Det finns alltså en kunskapslucka inom den svenska planeringen för

klimatanpassningsutövande, vilket blir ett problem då ställningstaganden i policy och politik ger klimatanpassningsmetoder tydligare position i planeringspolicy, samtidigt som det blir alltmer bråttom att sätta långsiktiga och tillämpningsbara klimatanpassningsmetoder i system. Det finns därför ett behov att undersöka hur planerad reträtt kan ta form i den fysiska planeringen och kartlägga de rådande planeringsförutsättningarna för planerad reträtt i en svensk policykontext.

1.3 S

Syftet med uppsatsen är att undersöka vilka förutsättningar som finns och behöver finnas för att planerad reträtt ska vara en aktuell klimatanpassningsstrategi i en svensk kontext. Vidare är målet med uppsatsen att bredda kunskapen för beslutsfattande om förhållningssätt och ställningstagande i det fortsatta klimatanpassningsarbetet på myndighetsnivå.

1.4 F

Uppsatsen ämnar besvara tre forskningsfrågor.

1. Vilka förutsättningar finns för planerad reträtt?

2. Hur legitimeras planerad reträtt och vilken hänsyn bör beaktas?

3. Hur förhåller sig planerad reträtt till andra policyrum?

1.5 A

Detta arbete fokuserar på planerad reträtt i relation till infrastruktur och de klimatrelaterade riskerna som utgör ett hot mot infrastrukturen (se avsnitt 5.2 och 6.1). För att nå särskild data som annars är svår att nå eller inte går att nå från offentliga källor, såsom interna dokument,

mötesanteckningar och kontaktnät, skrivs arbetet tillsammans med Trafikverket.

Arbetet teoretiserar planerad reträtt ur ett policyanalytisk perspektiv, vilket innebär att det finns ett behov att formulera vad policy är. I denna uppsats är en policy ett avsiktsförklarande dokument som används för att nå mål. Generellt kan policy existera inom de flesta verksamheter, både offentliga och privata, men syftar i detta arbete till policy i offentlig sektor som angår politiska problem.

10

1.6 D

Arbetet är uppdelat i kapitel och avsnitt, där avsnitt är underordnade kapitel och indexeras med korresponderande numrering. Ett kapitel börjar alltid på ny sida. Kapitel är utformade för att i största möjliga mån kunna skrivas som löpnade text.

Begreppen uppsatsen och arbetet används synonymt och refererar till denna mastersuppsats, samt begreppet författaren refererar till författaren av detta arbete.

Arbetet introducerar forskningsområdet och forskningsproblemet genom en inledning, det vill säga detta kapitel. Därefter, i kapitel 2, redogörs bakgrunden till forskningsområdet och problemområdet i en bredare kontext.

Kapitel 3 presenterar uppsatsens två teorier: Advocacy Coalition Framework och Planerad reträtt. En bakgrund och djupare reflektion föregår vardera teori för skapa en kontext för läsaren, samt

nyansera vad teorierna problematiserar respektive löser. I detta kapitel beskrivs de analytiska begrepp som används för att analysera det empiriska materialet. Därefter, i kapitel 4, redogörs uppsatsens forskningsdesign och metod. Kapitlet innehåller epistemologiska och ontologiska klargöranden och avvägningar, samt hur uppsatsens arbetsprocess sett ut.

Kapitel 5 utforskar uppsatsens forskningstematik och en del av arbetets teoretiska utgångspunkt.

Detta efterföljs av tidigare forskning och en kunskapsöversikt i kapitel 6.

I kapitel 7 analyseras det empiriska materialet utifrån uppsatsens utgångspunkter och det analytiska ramverket. Slutsatserna från analysen presenteras i kapitel 8, för att avslutningsvis diskuteras utifrån författarens egna uppfattningar i kapitel 9. Arbetet avslutas med en redogörelse för behov av vidare forskning.

11

2 B ^AKGRUND

Klimatförändringar är en klimatologisk fråga, men även ett socio-ekologiskt problem. För att förstå hur samhället påverkas av klimatförändringarna måste de också förstås ur ett klimatologiskt perspektiv.

2.1 K

Trafikverkets arbete inleddes 2010 genom sammanslagningen av dåvarande Vägverket och

Banverket och ansvarar för den långsiktiga infrastrukturplaneringen, vilket konstateras i Förordning (2010: 185) med instruktion för Trafikverket. Myndigheten ska också verka för att uppnå de

transportpolitiska målen (SFS 2010:185 1 §), vilka är regeringens politiska prioriteringar som utgör den övergripande styrningen för hur transportinfrastrukturen ska utvecklas och förvaltas.

Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet, vilket sedermera delas i ett funktionsmål och ett hänsynsmål (Regeringskansliet, u.å.). Funktionsmålet innebär att hela landet ska ha grundläggande tillgänglighet av god och jämställd kvalitet, som bidrar till utvecklingskraft (ibid). Hänsynsmålet innebär att ingen ska dödas eller skadas allvarligt i

transportsystemet, samt bidra till generationsmålet och ökad hälsa (ibid).

Det svenska vägnätet består av statliga, kommunala och enskilda vägkategorier, där Trafikverket ansvarar för de statliga vägarna, som utgör cirka 46 % (98 500 km) av alla vägar i Sverige mätt i längd (Trafikverket, 2014: 5–6). Detta inkluderar Europavägar, riksvägar och länsvägar. Trots att andelen statlig väglängd kan verka relativt liten förhållande till andra ägandeformer bör det understrykas att flera av de statligliga vägarna är kraftigt trafikerade och används av samhällsviktiga verksamheter.

Det finns ingen sammanställning för hur stor andel trafik som använder statliga vägar jämfört med kommunala och enskilda vägar, men totalt uppskattas cirka 75 miljarder fordonskilometer

(förflyttningen av ett fordon en kilometer) på statlig infrastruktur under 2020 (Trafikverket, 2021).

Trafikverket ansvarar också för de flesta järnvägssträckor, cirka 91 % av Sveriges totalt 15 600 spårkilometer (Trafikverket, 2019).

2.2 K

-

I oktober 2018 rapporterade IPCC att den globala medelyttemperaturen stigit med 1 °C (sannolikt intervall 0,8 – 1,2 °C) jämfört med förindustriell tid (år 1850 – 1900) (IPCC, 2018: 51). Den dominanta drivkraften bakom förändringen är mänsklig påverkan, genom bland annat förändrade halter av koldioxid i atmosfären (IPCC, 2018: 54, 69). Uppvärmningskoefficienten beräknas vara 0,2 °C per årtionde och den globala medelyttemperaturökningen når sannolikt 1,5 °C vid år 2030 (IPCC, 2018:

66). På grund av latenta kemiska processer kommer klimatförändringar fortskrida och den globala medelyttemperaturen kommer sannolikt ha ökat med 3 °C vid år 2100 jämfört med förindustriell tid – även under antagandet av fullständigt förverkligade internationella begränsningsåtgärder, såsom Paris Avtalet (prop. 2016/17:16) (IPCC, 2014: 10). Att konstatera konsekvenser från förändringarna kräver därför också långa observationsintervaller och är svåra att härleda till konkreta samband.

Dock har konsekvenser redan idag observerats, såsom ökade värmeböljor, skogsbränder, stigande havsnivåer och ökad kusterosion, vilka sannolikt kommer öka både i magnitud och frekvens under sekel, om inte millenier (IPCC, 2014: 13, 16; IPCC, 2018: 68 - 69; SMHI, 2020a).

Men klimatet förändras inte på samma sätt i alla delar av världen (SMHI, 2017; SMHI, 2019; IPCC, 2014: 12, 14, 50, IPCC, 2018: 59; Nerheim, et al., 2017: 11). Exempelvis sker den svenska

12 årsmedeltemperaturförändringen i dubbel takt jämfört med övriga världen som helhet. Under perioden 1991–2018 ökade medelyttemperaturen med 0,73 °C globalt och 1,7 °C i Sverige (SMHI, 2019). Den kraftiga förändringen i Sverige beror på minskade snötäcken, både inom Sverige och Arktis glaciärer (SMHI, 2020b). Medelårstemperaturen kommer sannolikt ha stigit med 4 °C i södra Sverige, medan den sannolikt kommer ha stigit med 6 °C i norra Sverige till 2100 (RCP 8.5), jämfört med perioden 1960–1991 (Sjökvist, et al., 2015: 14).

Skillnader i temperaturökning bidrar även till skillnader i nederbörd. I Sverige är den framtida beräknade nederbördsökningen 10 – 30 %, men kan vara över 40 % i svenska fjällen (RCP 8.5) (Olsson, et al., 2017: 61–62). Detta innebär både en ökning i återkomsttid och regnintensitet för hela Sverige, vilket förändrar flöden i sjöar, älvar och vattendrag. Extrema översvämningshändelser, såsom 100- och 200-årsflöden, kommer generellt öka i storlek och frekvens över hela landet, där den största tillrinningsökningen kan nå upp till 20 % (RCP 8.5) (Sjökvist, et al., 2015: 32). Dock kan

tillrinning för särskilda vattendrag i norra Sverige minska med upp till 15 % (RCP 8.5) som resultat av bland annat mindre is- och snötäcke då årsmedeltemperaturen ökar (ibid).

Till följd av ökad global temperatur och glaciärsmälta stiger det globala medelhavsvattenståndet, vilket väntas stiga upp till 0,82m innan seklets slut jämfört med dagens havsvattenstånd (Eklund, et al., 2015: 42; IPCC, 2014: 60). Det globala medelhavsvattenståndet ökade i genomsnitt med 1,7mm per år under perioden 1901–2010, men takten ökade under perioden 1993–2010 och uppnådde istället cirka 3,2mm per år (Eklund, et al., 2015: 42). Taktförändringen beror på havets egenskap som klimatsystem. Havsnivåhöjningen drivs dels av isavsmältning, dels av termisk expansion, vilket innebär att havet också höjs som resultat av ökad temperatur. Havsnivåhöjning är med andra ord en trög process med fördröjd respons. Det betyder att den klimatpåverkan som sker idag kommer pådriva processen under många år, och det kan ta millenier för medelhavsvattenståndsökningen att stagnera (Nerheim, et al., 2017: 9). Figur 1 är en teoretisk illustration av hur lång tid det tar för olika klimatsystem att stabiliseras efter växthusgasutsläppen begränsats.

Figur 1: Illustration av responsen i de olika atmosfär-land-hav-systemen.

Havsnivån i Sverige stiger ungefär i takt med det globala genomsnittet, cirka 2mm per år, men Sverige har också en förhållandevis unik landhöjningsegenskap som motverkar havsnivåhöjningen (SMHI, 2021). Sverige låg under den senaste istiden täckt av tjocka lager is, vilket pressade ner landytan. När isen försvann påbörjade jordskorpans mycket långsamma återgångsprocess, vilket innebär att Sveriges jordskorpa än idag stiger – men i olika takt i olika regioner, som resultat av olika tjocka lager is. I norra Sverige stiger jordskorpan snabbast, med cirka 10mm per år relativt geoiden,

13 och i södra Sverige har stigningen nästan stagnerat – mindre än 1mm per år i Skåne och Blekinge (Nerheim, et al., 2017: 10). Dock, som tidigare poängterat stiger medelhavsvattenståndet

exponentiellt, till skillnad från landhöjningen, vilket innebär att havsvattenståndet ökar snabbare än landhöjningen. Det bör också understrykas att ovanstående är sant för medelhavsvattenståndet, vilket innebär att tillfälliga avvikelser kommer förekomma i samband med exempelvis stormoväder.

Historiskt har havsnivån i Sverige ökat med 2 – 3 meter vid stormar eller kraftiga lågtryck (Nerheim, et al., 2017: 17). Huruvida frekvensen eller magnituden för kraftiga vindar och stormoväder kommer öka i framtiden är ännu osäkert (Nikulin, et al., 2011: 53; SMHI, 2020c). Hur framtida

havsvattenstånd och vattenflöden kommer se ut är med andra ord tungt beroende av olika typer av sannolikheter staplade ovanpå varandra, vilket skapar stor osäkerhet i projektioner för

planeringsunderlag (Schöld, et al., 2020: 11).

Klimatförändringar är alltså flera problem som pådrivs av globala kumulativa förändringar till följd av antropologisk aktivitet, som får mycket verkliga och allvarliga problem i en lokal skala. Var, när, hur och vilken omfattning olika delar av samhället drabbas av klimatrelaterade naturolyckor är starkt beroende av lokala kontexter, ibland på stadsdelsnivå, vilket gör att det är svårt att konstatera risker med hög precision. Till följd innebär detta också att klimatanpassning måste förstås i en lokal

kontext.

2.3 H

Till följd av klimatförändringars ökade utrymme i politiska diskurser har koncept som hållbarhet och hållbar utveckling (e. g. Brundtland, 1987; Svenska FN-förbundet, 2019) tagit form och fått en central roll inom flera sektorer (Hopwood, et al., 2005: 39). Brundtland (1987: 41) menar att hållbar

utveckling är den utveckling som uppfyller dagens behov utan att bekosta framtida generationers förutsättningar. Formuleringen belyser spänningen mellan mänsklighetens strävan mot ett bättre liv å ena sida, och naturens begränsningar å andra sidan, samt spänningen mellan kort- och långsiktiga planeringsperspektiv. Konceptet har dock omtolkats över tid, vilket vidare bidragit till att hållbarhet blivit ett diffust koncept som kan få olika innebörd beroende på vilket sammanhang de presenteras i (Giddings, et al., 2002: 187, 188; Hopwood, et al., 2005: 38). För att formulera stringens mellan politiska policys och diskurser har en tolkning av hållbarhet som innefattande tre dimensioner – social, ekonomisk och ekologisk – fått större genomslag de senaste decennierna (Kuhlman &

Farrington, 2010: 3436; 3438). Genom sådana relativt lättförståeliga förklaringar och bildspråk har hållbarhet formulerats på ett sätt som beslutsfattare kan förhålla sig till. Konceptet hållbarhet har alltså blivit ett politiskt begrepp för vilka mål politiska policys, förpliktelser och ingrepp bör eftersträva (Kuhlman & Farrington 2010: 3437).

Hur vi politiskt formulerar hållbarhet, explicit eller implicit, påverkar med andra ord vilka ingrepp och åtgärder som implementeras i vår omvärld. Detta innebär också att olika tolkningar av hållbarhet är öppna för kritik och motargument. Vanligt förekommande kritik till ovan beskrivna tolkning av hållbarhet är att verkligheten simplifieras och förvränger motsättningarna mellan exempelvis ökat mänskligt välbefinnande och naturbevarande, vilket underminerar väsentliga kopplingar mellan dimensionerna och riskerar marginalisera intressen i bredare formuleringar av socioekologiska system (André, 2020: 768; Burford, et al., 2016: 862; Giddings, et al., 2002: 189; Kuhlman &

Farrington, 2010: 3438 – 3439). Följaktligen framkommer andra hållbarhetsparadigm, såsom distinktionen mellan stark och svag hållbarhet. Stark och svag hållbarhet häntyder om olika

förhållningssätt för vilka medel som används vid exploatering av en resurs eller ett system som inte kan ersättas av annat kapital (André, 2020: 768; Kuhlman & Farrington, 2010: 3443; Ziemba, 2019:

1555 – 1556). Stark hållbarhet innebär förhållningssättet att exploatering av resurser är strängt

14 begränsat och att vissa resurser är oersättliga – exempelvis att en naturresurs inte kan ersättas genom ekonomiskt kapital. Sedermera innebär svag hållbarhet förhållningssättet att exploaterade resurser faktiskt kan ersättas med andra typer av kapital. Genom att förstå att vissa resurser är oersättliga formuleras tröskelvärden som inte får eller kan överskridas för att säkerställa resursens eller systemets fortbestånd – där stark hållbar utveckling är den utveckling som sker inom

tröskelvärdena. Endast inom gränserna för stark hållbarhet finns utrymme för svag hållbarhet, där olika dimensioner av ett kapital kan ersättas av ett annat. Axiomet för stark hållbarhet är alltså att naturen är en nödvändig förutsättning för mänskligheten och exploatering utav den sker på egen bekostnad. Som Giddings, et al., (2002: 192 - 193) argumenterar, styr inte människan över naturen, utan samhällen och mänskliga aktiviteter är i allra högsta grad en del av och direkt beroende utav miljöns välmående. Att förhålla sig till naturen och anpassa sig till dess förändringar är alltså en nödvändighet för mänsklig överlevnad (Davoudi, et al., 2009: 12 - 13).

Hur gränsvärden ser ut grundas i vetenskapliga metoder och erfarenheter om systemets långsiktiga förutsättningar att hantera förändringar, men formuleringen i vilken utsträckning system

exploateras är en politisk fråga (Kuhlman & Farrington, 2010: 3443, 3445; Rotmans & Van Asselt, 2000: 113). Mer toleranta system med generösa gränsvärden tillåter större utrymme för vad som är

”hållbar utveckling”, medan mer restriktiva system kan exploateras i mindre utsträckning. Om ett system inte tillåter någon form av exploatering är det beslutfattarnas åliggande att begränsa utsträckningen ett gränsvärde överskrids. Enligt Kuhlman & Farrington (2010: 3440) kan denna förståelse av hållbarhet sammanlänka svag hållbarhet med välmående, och stark hållbarhet med framtidens förutsättningar, vilket ur ett policyperspektiv skapar mer transparenta policyprocesser genom att klargöra vilka valmöjligheter som är aktuella. Det är dock inte att säga att

policyformulering är en okomplicerad process, då välmående kan åta olika former och uppbyggas av flera motstående intressen.

Att introducera starka och svaga hållbarhetskoncept i planeringen innebär alltså att urbana miljöer och samhällen måste förändras i samklang med naturen. Detta kan göras genom att minska samhällens inverkan på miljön, men måste samtidigt anpassas efter klimatförändringar. Planering formuleras därmed som en arena för långsiktiga beslut att minska skador på natur, människa och samhälle (e. g. mål 9.1 och 11.5 Svenska FN-förbundet, 2019) och hur hållbar utveckling formuleras manifesteras i den fysiska miljön genom policy.

15

3 T ^EORI

3.1 P

3.1.1 Policy och governance

Alla politiska styrsystem underbyggs av någon form av abstrakta teorier och antaganden. Genom offentligt och kollektivt utövande omsätts dessa teorier och antaganden i politisk praxis, vilket fungerar som ett ”filter” eller en ”kompass” för vilka vägval samhället ska prioritera (Colebatch, 2005: 14). Ett nyckelbegrepp i detta breda och svepande påstående är prioritera, vilket är en fundamental byggsten för hela samhället, inte minst inom samhällsutveckling och strategisk fysisk planering (e. g. Albrechts, 2004; Albrechts, 2010; Haley, 2009). Politisk prioritering (eller icke- prioritering) innebär att vissa frågor eller intressen får större utrymme i debatter, diskurser och policy. Själva utövandet av att prioritera särskilda intressen går under flera namn, men formuleras ofta som inramning (eng. framing, författarens översättning) (e. g. Bacchi, 2009; Colebatch, 2005;

Healey, 2009), vilket sedermera genomsyrar de facto politik och avgränsar och stödjer

formulerandet av policys som styr över särskilda politiska frågor och problem. Att inrama intressen eller frågor i policy innebär alltså att policys är, i Bridgman och Davis ord (i Colebatch, 2005: 14), theories about the world. Att ha en teori om ett fenomen kan verka vara trivialt, men antyder också att det finns en underliggande komplexitet som behöver förstås eller redas ut. En policy förutsätter erkännande av ett politiskt problem. Att formulera ett problem i sig kräver att ett problem har definierats som ett problem och att nödvändigheten av statligt ingripande har uttryckts (Bacchi, 2009: 1; Jann & Wegrich, 2017: 45). Det finns alltså ett problem kring en prioriterad politisk fråga som behöver lösas. I detta avseende är policy både en teori och ett verktyg för problemlösning, där myndighetsutövande innebär en form av auktoritativ problemlösning. Adams, et al., (2015: 103) fångar kanske policyutövande i sin allra renaste form och menar att policy is people trying to work out what they should do about a problem.

När policy, policyanvändning och policyskapande diskuteras börjar ofta processen beskrivas i ledet med att ”styret” eller ”beslutsfattarna” frambringar policy för att hantera ett politiskt problem, vilket även detta avsnitt fallit offer för. Men om policy är ett verktyg för att hantera ett problem, vad fanns innan problemet blev ett problem? Bestämmer myndigheter plötsligt att en fråga behöver regleras eller styras över, och varför kräver vissa frågor offentligt ingripande och andra inte? Detta är relativt simpla frågor som når kärnan i policyskapande. För enkelhetens skull kan det vara frestande att påstå att statligt ingripande uppstår i sambandet med upprättandet av policy, men verkligheten är uppenbart inte så enkel. Exempelvis bedrevs klimatanpassning på Trafikverket flera år innan den första klimatanpassningsförordningen verkställdes (se avsnitt 5.2). Colebatch (2005: 16; 19) argumenterar för att myndigheter inte gör ingripanden genom raka processer i hierarkiska nivåer, utan genom komplexa och nästlade kunskapsbryggor mellan offentliga och icke-offentliga aktörer. I den mening agerar inte policyskapare reaktivt till problem, utan är snarare aktivt deltagande i formgivandet av problem utav dem (Bacchi, 2009: 1). Den traditionella uppfattningen om vad ”att styra” innebär kan fundamentalt omformulerats till att staten ”styr” genom relationella nätverk som formas både inom och mellan institutionella nivåer – en förändring som förklaras som ett skifte från

”government” till ”governance” (Pierre, 2011). Med andra ord är ofta beslutsfattare redan involverade i frågan när den framställs som ett problem, och är inte heller sällan den aktör som involverar offentliga verksamheter (Colebatch, 2005: 21). Vilka politiska frågor som prioriteras och problematiseras är ett flöde av samarbetande aktörer, snarare än strategiska ingripanden i tid-rum.

Detta suddar gränserna mellan traditionella administrativa aktörsuppdelningar, likväl mellan statliga och privata verksamheter, vilket innebär att policy kan förstås ur ett bredare aktörsperspektiv än bara den studerade aktören (Bacchi, 2009: 26). Dessutom utvecklas nya policys sällan i ett vakuum – de ändrar, korrigerar eller kompletterar oftast redan befintliga policys (Jann & Wegrich, 2017: 45).

16 Redan befintliga policyrum är därmed också en viktig aspekt för att förstå vilka förutsättningar som finns för ett givet problem över tid i beslutsprocesser, inramningar och policyskapande. Policys hittar problem och skapar lösningar, men de lägger samtidigt grunden för framtida policyproblem som behöver lösas. Alltså löser policy problem, men i samma process skapar de nya problem. Således skapar och upplöser policys sig själva. I den mening finns det inte några tydliga punkter då en policyprocess ”börjar” eller ”slutar”. Forskningsoperativt skapar detta en avgränsningsproblematik, vilket utforskas vidare avsnitt 3.1.2, samt kapitel 4.

Stat, myndigheter och offentliga verksamheter beskrivs traditionellt som ”problem-lösar-

verksamheter”, men bör också beskrivas som ”problem-hittar-verksamheter”. Med denna insikt i åtanke blir det tydligt att policyskapande är problemformulering genom kontinuerligt nätverkande aktörer med kollektiva intressen, snarare än enbart problemlösning genom ingripande.

Policyskapande är alltså att inrama världen i en uppsättning problem för vilka rådande mönster och kunskaper om kollektivt agerande kan vara en lösning, menar Colebatch (2005: 17). Det handlar alltså om att hitta och formulera problem på ett sätt som är synkront med gängse kunskap, normer och dogma. Till detta menar Andersén (2020: 32) att det är ur problemformuleringen en

problemtematik ramas in, genom vilket särskilda handlingar blir lösningar på problemet. I detta avseende är det inte bara att ett problem formuleras, utan också hur ett problem formuleras som skapar policy på ett visst sätt. Här menar Colebatch (2018: 369–370) att det inte heller är självklart vilken sorts kunskap som dominerar nätverksprocesser, problemformulering och policyskapande. I Sverige, likt många andra länder, är styret en matrisorganisation, vilket innebär att samhällets samtliga styrnivåer utgörs av en samling myndigheter specialiserade inom särskilda ämnen,

exempelvis transport och hälsa (Bäck, et al., 2015: 152–155). Myndigheternas expertkunskap skiljer sig inte bara mellan ämnen, utan har också olika syften, målgrupper och samhällsgeografisk

avgränsning (jmf. e. g. Trafikverket, Folkhälsomyndigheten och Länsstyrelsen Blekinge). I en policykontext är det därför inte otänkbart att olika myndigheter och andra policyskapare har olika perspektiv och åsikter om hur ett problem ska inramas. Vem, hur och varför vissa aktörer är delaktiga i nätverk blir därför också en central fråga och är avgörande för hur policyn frambringas, formuleras och vilka lösningar som anses vara aktuella.

3.1.2 Advocacy Coalition Framework

Att studera policy är med andra ord att analysera hur abstrakta teorier omsätts genom

kunskapsutbyte och nätverk till praktik för att hitta och lösa problem. Detta är en mångfacetterad aktivitet som kan var svår att överblicka med anledning av policyprocessers naturligt komplexa morfologi. Daniell, et al. (2016: 3) föreslår att policyanalys förstås som ett ramverk för att kunna resonera kring olika beslutsfattande och problem, som sedermera kan kategorisera policyprocessen i

”steg” efter olika karaktärsdrag och processkeden. Ett sådant ramverk är Advocacy Coalition Framework (ACF), vilket är en del av arbetets teoretiska utgångspunkt. ACF som ramverk ämnar tydliggöra värderingar och hur policy förändras i frågor som berör aktörer i flera samhällsnivåer (e. g.

offentliga verksamheter, NGOs, forskningsinstitut och media) och ofta av fackmässigt komplex natur (Pierce, et al., 2017: 14; Weible & Sabatier, 2017: 123). Enligt ACF är policy-skapande en iterativ process, där en policyformulering åtföljer problematiserad implementation och konflikter, som sedermera leder till omformuleringar och förändring av rådande policy (Schlager & Blomquist, 1996:

658). I relation till andra policy-ramverk, som ofta fokuserar på linjära processer och isolerade aktörer, lägger ACF större vikt i bredare socioekonomiska miljöer, är öppet för olika typer av aktörer i en policyprocess och uppmärksammar externa aktörers påverkan på interna policys (jmf. Jann &

Wegrich, 2017; Colebatch, 2005; Weible & Sabatier, 2017). Ur ett förenklat och övergripande plan är ACF en förklaringsansats som förklarar hur policy skapas. Aktörer fungerar som drivmotorer för policyprocessen genom att förespråka särskilda lösningar och policy-formuleringar baserat på sina egna inre övertygelser och värderingar. Den värdering som dominerar i problemformuleringen är den värdering som genomsyrar policy. Hur en policy sedermera formulerats får olika transformativa effekter. Detta inramar nya perspektiv och problemformuleringar, och den dominerande

17 värderingen ifrågasätts, för att över tid potentiellt störtas. Denna förenklade förståelse av ACF illustreras i figur 2.

Figur 2: Förenklad illustration av drivmotorn för policyskapande.

Komplexiteten i flödet ökar avsevärt då nyanser, aktörssamarbeten, konflikter och andra

påverkansströmmar introduceras i ramverket. Med ovanstående förståelse i bakhuvudet, som krasst kan översättas till beståndsdelen policy-subsystem, kommer fler beståndsdelar introduceras. Figur 3 visar ett diagram över hur ACF formulerar policyprocessen och vilka delar som kan påverka policy- utfall.

Figur 3: Flödesschema över ACF.

18 Sammanfattat är policyflöden en politisk konflikt inom ett särskilt policy-subsystem mellan olika koalitioner, vars övertygelser formuleras till policy genom olika strategier som påverkar den politiska styrningen. Koalitioner, övertygelser och ingripanden påverkas av olika typer av begränsningar, såsom resurser och möjligheter, som i sin tur påverkas av stabila yttre parametrar och externa händelser. Utfallet av den politiska styrningens beslut fungerar som en call-back-loop till policy- subsystem, som påverkas direkt av de politiska beslut som tas, men också indirekt genom

förändrade externa händelser och tillgängliga resurser. På detta sätt är policy, som tidigare nämnt, en projektion av den dominerande koalitionens övertygelser och aktörernas beteende inom koalitionerna (Pierce, et al., 2017: 16). Detta påstående kräver dock visst utrymme för tolkning av vad ”den dominerande övertygelsen” innebär, eftersom den temporära konfliktupplösning som ju är policy ofta nås genom någon form av förhandling eller konsensus (Weible & Sabatier 2017: 128).

ACF kan verka väldigt komplext, vilket både är en fördel och en nackdel. För att på ett mer precist sätt formulera tidigare beskrivna policynatur krävs en förhållandevis komplex illustration, men komplexiteten gör också ramverket svårförstått. Forskningsintresset för denna uppsats är att kartlägga förutsättningar och behov inom ramen för planerad reträtt, där ACF används som ett analytiskt perspektiv. ACF består av fler delar än vad som presenteras i denna uppsats. Eftersom inte alla delar av ramverket kan användas för effektiv analys inom ramen för forskningsintresset har dessa plockats bort, och redogörs således inte heller för. De delar som presenteras i efterföljande avsnitt kommer användas som analytisk ramverk, och fokuserar främst på koalitioner, sekundära- och kärnövertygelser, resurser och på de aspekter av ramverket som påverkar klimatanpassning och planerad reträtt som ett policy-subsystem. Även stabila yttre parametrar och externa händelser används som terminologi för diskussion, men inte för djupare analyser. Detta är ett vanligt angreppssätt för att avgränsa ramverket och minska risken att skapa ett alltför omfattande studieunderlag (Pierce, et al., 2017: 27; Nohrstedt & Olofsson, 2016: 20–21). I följande avsnitt beskrivs ramverket utifrån en grundlig nivå, vilka antaganden som görs och en redogörelse över de begrepp som traditionellt används för att förklara ACF, med fokus på de delar relevanta för

forskningsintresset. Det bör understrykas att ACF presenteras kortfattat och förenklat, med särskild vikt på de delar av ramverket som är intressant för forskningen. Det finns nyanser och djupare resonemang av ramverket som alltså inte lyfts här.

Innan ACF-ramverkets beståndsdelar beskrivs krävs en redogörelse för vissa epistemologiska och ontologiska föreställningar. I nedanstående avsnitt kommer det tydliggöras att aktörer har en avgörande roll i policy-processen. En ”aktör” i samhällsstudier antar ofta en mångtydig abstrakt entitet, eftersom det inte alltid finns en vedertagen uppfattning om exakt vad en aktör är. I ACF anses aktörer vara individer som kan företräda både offentliga och icke-offentliga organisationer (Sitvor & Memmler, 2012: 52). Denna epistemologiska förutsättning om att aktörer i första hand är individer medföljer en viss komplexitet, eftersom aktörer som deltar i policy-processen i detta avseende är strängt drivna av sina egna abstrakta världsuppfattningar, värderingar och

trosföreställningar (Pierce, et al., 2017: 16). Samtidigt är de rationellt motiverade, men också bundna till kognitiva begränsningar, vilket innebär att aktörer inte kan förstå en komplex omvärld till fullo (Weible & Sabatier, 2017: 127). Något paradoxalt innebär detta att aktörer eftersträvar ”den bästa lösningen”, men anser att det är deras lösning som ”är den bästa”. Detta resonemang mynnar ut i en förhållandevis filosofisk frågeställning; om du finner dig i en värld full av komplexa processer du inte riktigt kan förstå, hur skiljer du icke-önskvärd verklighet från eftersträvansvärd, och hur närmar du dig problem? I denna situation blir aktörernas världsuppfattning och trosföreställning en avgörande faktor för ställningstagande och hur de anser att världen bör ordnas, då dessa manifesteras som ett filter för att förenkla världen och göra den begriplig på en individuell nivå (Schlager & Blomquist, 1996: 663). Detta innebär att aktörer tenderar att acceptera ny information och formulera

problemuppfattningar i linje med sina individuella världsuppfattningar och värderingar (Schlager &

Blomquist, 1996: 657). Vidare menar Weible & Sabatier (2017: 127) att denna individmodell gör att

19 aktörer associerar sig med andra aktörer, med likasinnade världsuppfattningar, och tar avstånd till oliksinnade. Detta skapar en naturlig uppdelning inom policylandskapet ordnat efter

världsuppfattningar och värderingar. Hur denna uppdelning ser ut och vilken plats den har i ACF utforskas senare i avsnittet.

Hittills har policyaktörer konstaterats vara rationella individer med värderingar och övertygelser som drivmotor för policyskapande, -utformning och -inramning. Vad en ”övertygelse” de facto innebär är synnerligen abstrakt och bär ingen större teoretisk reflektion i den skepnad som hittills utmålats.

Lyckligtvis utvecklar ACF detta koncept och delar begreppet i tre hierarkiska nivåer. Överst i hierarkin är rot-övertygelser (eng. deep core beliefs, författarens översättning); generella värderingar som dikterar grunden för aktörens fundamentala utgångspunkter vid problemformulering, ontologiska antaganden och normativa axiom, vilka sträcker sig över flera policyfrågor och policy-subsystem (Weible & Sabatier, 2017: 127). Dessa kan exempelvis vara individualism över kollektivism, vem som bör delta i beslutsfattande eller ekofeminismens övertygelse att föredra statliga systematiska ingripanden över marknadsmässiga, jämfört med exempelvis neoliberalism (se Hopwood, et al., 2005 för vidare läsning). Sabatier & Weible (2007: 194) menar att den traditionella politiska uppdelningen mellan höger- och vänsterblock, underbyggs av rot-övertygelser (inte att förväxlas med partitillhörighet). Sådana fundamentala ontologiska och epistemologiska uppfattningar är en produkt av aktörens individuella upplevelser i en bredare socio-kulturell kontext, även från yngre ålder, och är således svåra att påverka (ibid). I denna uppsats kommer mindre vikt läggas vid rot- övertygelser, eftersom de inte bedöms bidra till forskningens syfte. Dessutom krävs ofta omfattande ansträngning för att urskilja rot-övertygelser och ännu mer arbete för att kunna särskilja dem mellan aktörer.

I hierarkins andra nivå finns kärnövertygelser (eng. policy core beliefs, författarens översättning).

Detta är mer verklighetsförankrade tolkningar av rot-övertygelser i en specifik policyfråga, och är således generellt begränsat till särskilda policy-subsystem (Weible & Sabatier, 2017: 128).

Kärnövertygelser handlar alltså om specifika lösningar i särskilda sakfrågor, exempelvis vilken roll medborgare, politiker och experter har i policyfrågan, policyfrågans relativa politiska betydelse, och orsakssamband mellan policy och policyproblemet. Som projektioner av rot-övertygelser är de förhållandevis stabila, men ändå föränderliga till viss gräns beroende på vilken och hur ny

information introduceras till aktören (Pierce, et al., 2017: 28). Sabatier & Weible (2007: 194) menar att rot-övertygelser och kärnövertygelser inte alltid heller har inbördes korrespondens; exempelvis kan marknadspositiva aktörer förstå att marknadsmässiga lösningar inte nödvändigtvis är den bästa lösningen för särskilda sakfrågor och därmed driva en policyagenda som inte är kongruent med vederbörandes rot-övertygelser.

Längst ner i hierarkin finns sekundära övertygelser (eng. secondary beliefs, författarens

översättning). Denna nivå kan delas in i två kategorier: instrumentella och normativa övertygelser (eng. instrumental beliefs och preference beliefs respektive, författarens översättning) (Pierce, et al., 2017: 28). Sekundära normativa övertygelser är uppfattningar om hur ett policy-subsystem borde se ut. Dessa övertygelser projiceras diskursivt, vilket guidar visioner och beteendestrategier, samt ämnar förena allierade och splittra opponenter (Sabatier & Weible, 2007: 195). De normativa uppfattningarna kan exempelvis manifesteras i problematiseringar av konsekvenserna från en specifik policy, och hur olika aktörer kollektivt förstår dess påverkan på policy-subsystemet.

Sekundära instrumentella övertygelser är relaterat till specifika politiska instrument eller verktyg för att åstadkomma en proposition (Sabatier & Weible, 2007: 195). Det är med andra ord den yttersta praktiska operationaliseringen av aktörers övertygelser (om än abstrakt). Detta kan exempelvis handla om en tjänst är RUT-avdragsgillt, eller om en nyttjanderätt kräver särskilt tillstånd. Det är ofta denna form av övertygelser som de facto diskuteras politiskt (ibid). Som exempel på sekundära övertygelser, i samband med framtagandet av havsplan, kan en kan en aktör (A) presentera en

20 proposition eller ett förslag för stärka den maritima biologiska mångfalden, men en aktör (B) med övertygelser i opposition kan då hävda att detta skadar yrkesfisket. I detta exempel menar aktör B att konsekvenserna av en policy förändrar hur policy-subsystemet ser ut, där meningsskiljaktigheten är centrerad kring hur policy-subsystemet bör se ut och vilka interna relativa frågor som bör

prioriteras. Om ingen överenskommelse kan nås över sekundära övertygelser är sannolikheten högre att agitatorisk debatt utvecklas och sannolikheten att polarisering överbryggas är lägre (Sabatier & Weible, 2007: 194ff). I exemplet kan en överenskommelse vara att den maritima biologiska mångfalden åtminstone inte ska försämras eller att yrkesfiskare får särskilda tillstånd.

Sekundära övertygelser är mest föränderliga i relation till ny information och externa händelser, samt de mest förhandlingsbara av de tre nivåerna (Weible & Sabatier, 2017: 128).

Med den underliggande drivmotorn redogjord för kan resterande delar av ramverket utvecklas. Som tidigare konstaterat appliceras inte hela ACF, och bara de delar som kommer användas som

analytiskt ramverk förklaras. Delarna nedan korresponderar till de olika rutorna i figur 3.

Stabila yttre parametrar

Stabila yttre parametrar (eng. relatively stable parameters, författarens översättning) är långsiktigt stabila faktorer av ett samhälle, som ofta utgör en form av institutionell eller konstitutionell struktur mot vilket andra samhällsstrukturer vilar (Weible & Sabatier, 2017: 125). Detta kan exempelvis vara demokrati- eller välfärdsstrukturer, men även andra strukturer, såsom Sveriges sätt att förstå planering som en kommunal angelägenhet. Dessa strukturer motsätts generellt sett inte av kollektiv politisk diskurs och har en stark konservativ kraft, vilket innebär en avgörande aspekt av

policyanalys, eftersom parametrarna strukturerar policyproblemets natur, tillgängliga resurser och i ett övergripande plan inramar beslutsfattande (Weible & Sabatier, 2017: 125). Med anledning av parametrarnas stabilitet och förmåga att förbli oförändrade är de inte särskilt intressanta för djupare partikulär analys i detta arbete, utan kommer presenteras som en ram inom vilket

forskningstematiken utforskas, samt användas som terminologi för diskussion.

Policy-subsystem

Ett policy-subsystem (eng. policy sub-system, författarens översättning) är en abstrakt samling processer som avgränsas territoriellt och tematiskt (eng. territorial och substantive respektive, författarens översättning), inom vilket olika privata och offentliga aktörer verkar för att skapa, förändra eller på andra sätt påverka policy och politik inom ett särskilt område (Schlager &

Blomquist, 1996: 657). Aktörerna som utgör ett policy-subsystem sammankopplar ofta flera olika organisationer över flera sektorer och har egna mål och värderingar för hur ett specifikt

policyproblem bör formuleras, lösas och implementeras territoriellt och konstitutionellt (Pierce, et al., 2017: 15). Ett policy-subsystem kan alltså vara nästlat vertikalt och horisontellt över flera styrnivåer, organisationer och över flera jurisdiktioner. Inom planering finns åtskilliga exempel på hur ett policy-subsystem manifesteras i policy. I kontexten av ett tidigare lyft exempel, havsplaner, kan de vara territoriellt bundna till regionvisa vattenkroppar och tematiskt avgränsat till akvakultur.

Från detta exempel kan det således verka intuitivt att definiera ett policy-subsystem, men en plan eller policy är inte ett policy-system per se. Det är snarare en produkt av ett policy-subsystem. Som konstaterat inledningsvis är policy-subsystem inte ett ting per se, vilket innebär att det sällan är en trivial eller påtaglig avgränsning och definition. Det är en dynamisk samling abstrakta processer som utgörs av aktörer med individuella övertygelser som över tid påverkas och förändras av interna och externa faktorer. Weible & Sabatier (2017: 127) menar att det nästan är omöjligt att helt definiera ett policy-subsystem, eftersom samma aktör kan ingå i flera policy-subsystem, vilket gör att policy- subsystem dessutom kan vara nästlade i varandra. Detta påstående innebär dock inte att policy- subsystem inte är viktiga att förstå. Det är de facto de processer som formulerar problem och kontextualiserar policy, vilket innebär att policy-subsystemets struktur är en avgörande faktor för att förstå policy. Generellt, i en ACF kontext, är det policy-subsystem som är analysobjekt i

21 forskningssammanhang (Pierce, et al. 2017: 15, 27; Weible & Sabatier, 2017: 125). I denna uppsats utforskas poly-subsystemet klimatanpassning och planerad reträtt. Eftersom det inte finns något uttalat tillvägagångssätt att identifiera eller förstå policy-subsystem görs detta heuristiskt genom intervjuer med aktörer som på ett eller annat sätt medverkar i subsystemet och dokumentstudier inom ramen för forskningsintresset. Detta utvecklas vidare i kapitel 4.

Koalitioner

Det har tidigare konstaterats att aktörer ingår i ett policy-subsystem med intentionen att påverka policy och politik utifrån sina egna övertygelser och mål för hur ett visst policyområde bör ordnas.

För att en aktör ska lyckas med sitt arbete i praktiken innebär detta att vederbörande måste

eftersträva att i större utsträckning än andra kunna formulera sina värderingar till policy. Genom att hitta andra aktörer med samma kärnövertygelser menar ACF att aktörer kan ingå i samarbeten, koalitioner (eng. coalition, författarens översättning), för att koordinera agerande och strategier och därigenom stärka en särskild övertygelses konkurrenskraft (Weible & Sabatier, 2017: 128). Både privata och offentliga aktörer kan forma koalitioner inom och mellan sektorer (Pierce, et al., 2017:

16, 27). Sambanden mellan aktörer i koalitioner är alltså relationellt bundna, snarare än

administrativt. Syftet med koalitioner är att genom kollektiva kraftansträngningar försöka påverka institutionella politiska beslut för att nå gemensamma mål och åstadkomma policy innan

opponenterna (Nohrstedt & Olofsson, 2016: 21). Det är den eller de dominerande koalitionerna i ett policy-subsystem vars övertygelser och kärnövertygelser som sedermera ansätts i policy. För att policyskapande ska kunna ske i ett policy-subsystem finns vissa utomstående faktorer som måste hanteras och överkommas, som långsiktigt påverkar koalitionernas möjligheter och begränsningar.

Om de inte hanteras kan upplösning mellan koalitioner problematiseras, vilket i förlängning

polariserar och problematiserar policyformulering (Weible & Sabatier, 2017: 124, 130). I den mening är policy-subsystem en arena där mål- och värderingskonflikter tar plats mellan koalitioner, för att i temporära upplösningar nå en policyformulering. Här menar Schlager & Blomquist (1996: 657) att till följd av denna definition grundas ACF i en pluralistisk världsuppfattning, där de övertygelser som delas mellan aktörer och formar koalitioner är fundamentala normativa axiom, och policy används som ett verktyg för hur dessa axiom ska förverkligas. Vidare innebär detta att policy strängt är produkter av normativ karaktär, trots att det kanske inte framstår som normativt. Att forma en koalition är dock inte utan problem, och är inte heller där policyprocessen slutar. Aktörer i en koalition måste komma överens om instrumentella aspekter som på ett eller annat sätt kan gynna en aktör framför en annan på en individuell nivå (Schlager & Blomquist, 1996: 666). Detta är frågor som måste förhandlas om och allokeras på strategiska sätt för att inte skapa inbördes konflikter inom koalitionen. Ju bättre en koalition kan hantera och lösa denna problematik, ju starkare och effektivare blir koalitionen (ibid). I detta avseende är konsensusskapande en fundamentalt avgörande egenskap, både inom, på individnivå, och mellan koalitioner i policy-subsystem och på högre institutionell nivå (Nohrstedt & Olofsson, 2016: 21, 23, 35). ACF har ännu inte definierat i vilken utsträckning koordinering och samarbete krävs för att en koalition ska skapas (Weible &

Sabatier, 2017: 133) Externa händelser

Detta avsnitt inleddes med en beskrivning av stabila yttre parametrar, faktorer som begränsar policy-subsystem och skapar en förutsättningar för hur problem inramas. Dessa är stabila faktorer som sällan drastiskt förändras. Men det finns en annan dimension som skapar begränsningar och förutsättningar för hur policyproblem inramas; externa händelser (eng. external events, författarens översättning) (Weible & Sabatier, 2017: 125). Detta är händelser som sker utanför policy-

subsystemet och har en direkt eller indirekt påverkan på det genom att exempelvis förändra vilka tillgängliga resurser koalitioner har för att påverka policy-subsystem. Externa händelser kan förändras mer frekvent och oförutsägbart än stabila yttre parametrar och kan exempelvis vara folkval, regeringsskiften, socioekonomiska samhällsförändringar, beslut från andra policy-subsystem,

22 eller prioriteringsförändringar i klimatanpassningsdebatten till följd av en särskilt förödande

naturhändelse (Sitvor & Memmler, 2012: 53). Både stabila yttre parametrar och externa händelser är inriktade mot institutionella strukturer, men externa händelser har ett signifikant annorlunda dynamisk natur och tidsperspektiv. I en nutidskontext kan COVID-19-pandemin anses vara en typ av extern händelse som timligt förändrar vissa institutionella strukturer och koalitioners resurser genom att på olika sätt dominera politisk diskurs, vilket ordnar resurser på sätt som kan gynna eller missgynna särskilda koalitioner. Pandemin kan även på längre sikt förändra exempelvis statliga finansiella prioriteringar. Att förutse när, hur eller vilka externa händelser som påverkar policy- subsystem på ett visst sätt är med andra ord svårt. Sitvor & Memmler (2012: 54) menar att externa händelser kan vara en bidragande faktor till policy-förändring, men är sällan tillräckligt i sig för att förändra policy. Weible & Sabatier (2017) använder externa händelser som verktyg för att beskriva policy-utfall ur ett historiskt perspektiv a posteriori.

Policy-processer handlar alltså till stor del om konflikter och målmotsättningar, samt upplösandet utav dessa, för att skapa, påverka och förändra rådande policy. Inom ACF skiljs policy-förändring i två kategorier: väsentlig policy-förändring och perifer policy-förändring (eng. major policy change och minor policy change respektive, författarens översättning) (Pierce, et al., 2017: 29). Väsentlig policy- förändring sker mer sällan, och oftast i samband med större externa händelser, och är således utanför aktörernas kontroll, eller förändringar i en dominant koalitions kärnövertygelser i

”upplysningsepisoder” som resultat av nyfunnen information, vilket omformulerar policyproblemet (Schlager & Blomquist, 1996: 657). Perifer policy-förändring sker i samband med förändringar eller överenskommelser i sekundära övertygelser (Nohrstedt & Olofsson, 2016: 22). De två sätten policy förändras på kan mer eller mindre tydligt kopplas till de olika nivåerna av övertygelser, vilket har olika implikationer för policy-subsystemet. Väsentlig policy-förändring innebär ofta större politiska kraftansträngningar som kan innebära omprioriteringar i statliga mål eller vad politiska program eftersträvar uppnå. Perifer policy-förändring är betydligt mycket mer lokal och lättare att åstadkomma med resurser som finns inom policy-aktörers eller -koalitioners räckhåll.

ACF kritiseras för att lägga allt för stor tyngd vid individuella övertygelser som ”klistret” för att skapa koalitioner. Schlager & Blomquist (1996: 666) menar att övertygelser i sig är viktiga för att skapa koalitioner, men förklarar inte hela processen, eftersom ramverket därefter konstaterar att kollektivt handlande är en förutsättning för policy-förändring. Med andra ord behöver teorier om kollektivt beteende komplettera ramverkets nuvarande form. Bara för att två aktörer delar samma övertygelse innebär inte det nödvändigtvis att de kommer agera kollektivt i linje med dessa övertygelser. För att övertygelser ska bli en så viktig faktor som ramverket framställer det vara, måste övertygelser också kunna kopplas till individuella aktörers förmåga att forma koalitioner och vidmakthålla dem över tid (ibid). En viktig insikt när man använder ramverk som verktyg för att förstå världen är att oavsett vilket ramverk som används kan det de facto inte beskriva verkligheten. Detta är inte nödvändigtvis en nackdel menar Adams, et al. (2015: 108), och argumenterar att ett ramverk är ett instrument som syftar till att rationalisera komplexa processer och göra världen begriplig på ett sätt som kan

förmedlas till omvärlden. De är med andra ord ett sätt att förstå vad som försiggår, snarare än en beskrivning av vad som försiggår. Att analysera policy genom ramverk är inget nytt fenomen, och ACF är därför givetvis inte heller det enda sättet att förstå policyprocesser genom. Andra

framträdande ramverk är policy circle (Jann & Wegrich, 2017), rational choice (Griggs, 2017), strucural choice (Schlager & Blomquist, 1996) och multiple streams (Knaggård, 2015). I detta arbete används ACF för dess förmåga att beskriva delar av policy-processen och samtidigt kunna förklara problematik i dess kontext, samt dess förmåga att kunna studera flera olika aktörer som en del i policyprocessen. Detta bidrar bland annat till att hålla studiematerialet förhållandevis litet, samtidigt som det vidmakthåller en analytisk nivå som kan ”klättra” mellan abstraktionsnivåer vid behov (Weible & Sabatier, 2017: 131–132). Vidare är ACF ett lämpligt ramverk i kombination med andra teorier som kräver breda socioekonomiska perspektiv, som exempelvis planerad reträtt, vilket gör

23 att det är förhållandevis lätt att applicera utan större modifikationer över flera ämnesområden (Pierce, et al., 2017: 20–22; 31). Andra ramverk tillhandahåller inte de verktyg som krävs för att genomföra en sådan analys, som exempelvis policy circle. Dock övervägdes också multiple streams som potentiell teori. Både ACF och multiple streams bär förmågan att placera komplexa problem i en bred kontext (e. g. Knaggård, 2015: 455–458; 462). ACF prioriterades därför att multiple streams är utformat för policyproblem där expertaktörer inte är överens om aktuella lösningar och lägger stor vikt i konflikter och maktstrukturer (Herweg, et al., 2015). ACF är med andra ord bättre lämpat, då policykonflikter och maktstrukturer inom ramen för forskningsintresset ännu inte är kartlagt.

3.1.3 Sammanfattning och operationalisering

I detta avsnitt sammanfattas de teoretiska begrepp som används i uppsatsen, samt hur de

forskningsmässigt operationaliseras. Uppsatsens forskningsfrågor återkopplas också till, med syftet att sammankoppla dem med korresponderande teoretiska begrepp.

Policy-subsystem

Ett policy-subsystem kan förstås som ett rum som berör en särskild policyfråga, och kan avgränsas tematiskt och territoriellt, samt berör ett antal aktörer. Men att avgränsa ett policy-subsystem är inte oproblematiskt, eftersom förändringar i ett policyrum kan påverka ett annat och aktörer kan vara delaktiga i flera policy-subsystem, vilket sedermera suddar gränserna mellan dem. Därför avgränsas policy-subsystemet dels genom de ramar som utrönas i uppsatsens andra teoretiska perspektiv (se avsnitt 3.2), dels heuristiskt genom intervjuer och dokumentstudier (se kapitel 4).

En aktör är en individ som företräder personer eller organisationer som ämnar påverka utfallet av en policyprocess i ett särskilt policy-subsystem. Det är alltså inte självklart att en aktör är en aktör, eller vice versa. Exempelvis kan kommunen företräda flera aktörer, men kommunen kan också företrädas av en aktör. Aktörsurvalet har antagit en pragmatisk ansats med utgångspunkt från uppsatsens tematiska teoretiska perspektiv (se avsnitt 3.2) för att identifiera vilka individer som lämpligtvis kan representera en aktör i termer av inblick och formell representativitet. Detta utforskas vidare i avsnitt 4.4.

Övertygelser

Uppsatsen ämnar i analysen författa några aktörers kärnövertygelser och sekundära övertygelser, som gemensamt refereras till under paraplybegreppet övertygelser. Kärnövertygelser är aktörers uppfattningar och individuella övertygelser om hur en policyfråga problematiseras, orsaken till problem, sambandsrelationer mellan policy och problem, samt policyfrågans politiska vikt.

Sekundära övertygelser är aktörens uppfattningar om vilka praktiska medel och politiska instrument som kan lösa ett policyproblem eller verkställa en policyfråga under acceptabla förhållanden. I den mening antyder kärnövertygelser om aktörens ontologiska och epistemologiska uppfattningar i en policyfråga på ett djupare plan än sekundära övertygelser. Två aktörer kan ha skiljaktiga

kärnövertygelser, men enas om sekundära övertygelser. För att utröna aktörers övertygelser används intervjuer, där frågor ställs till aktörer för att provocera fram svar som kan skissera uppfattningar av ovan beskrivna karaktärer. Frågorna redogörs för i Appendix A.

Koalitioner

En koalition är samverkan av icke-obetydlig karaktär mellan två eller fler aktörer med liknande kärnövertygelser. Starkare koalitioner har mindre hinder att dominera policy-subsystemets politiska diskurs och förmedla korresponderande kärnövertygelser i policy. Två koalitioner kan ha skiljaktiga kärnövertygelser, men enas om sekundära övertygelser och således nå en policyresolution med avseende till vilka medel som ska användas i policyfrågan. Koalitioner skönjas genom att

sammankoppla aktörers likartade och olikartade övertygelser. Detta utforskas vidare i avsnitt 4.2.