• No results found

Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser"

Copied!
103
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Yta för bild

Styrmedel och åtgärder för att minska

transportsystemets utsläpp av växthusgaser

- med fokus på transportinfrastrukturen

(2)

Trafikverket

Postadress: Röda vägen 1, 781 89 Borlänge E-post: trafikverket@trafikverket.se

Telefon: 0771-921 921

Dokumenttitel: Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser – med fokus på transportinfrastrukturen

Dokumentdatum: 2016-02-18

Kontaktperson: Hanna Eklöf & Håkan Johansson

Fastställt av: Erik Bransell Diarienummer: TRV 2016/18483 Publikationsnummer: 2016:043

ISBN: 978-91-7467-929-8

TMALL 0004 Rapport generell v 1.0

(3)

Förord

Transportsektorn och hela samhället står inför en stor utmaning när det gäller att minska energianvändningen och klimatpåverkan. Den helt dominerande delen av utsläppen kommer från vägtrafiken. Det behövs ett brett underlag, där utmaningen belyses ur olika perspektiv, för att ta fram olika lösningar på tillgänglighet i ett klimatneutralt Sverige.

Detta underlag beskriver transportsystemets brister och behov av åtgärder och styrmedel utifrån det scenario som beskrivs i Utredningen för fossilfri fordonstrafik (FFF-utredningen) och Trafikverkets klimatscenario. Detta scenario utgår från att Sveriges vision om

nettonollutsläpp av växthusgaser år 2050 ska nås liksom prioriteringen om fossiloberoende fordonsflotta, tolkat som 80 procents lägre användning av fossil energi i vägtrafik år 2030, inträffar. I FFF-utredning görs också antagandet att ingen import av biodrivmedel ska ske och därmed är mängden förnybar energi som kan användas för vägtrafik begränsad. Med utgångspunkt från trafikutvecklingen i detta scenario har brister och behov i

transportinfrastrukturen analyserats. Därefter beskrivs möjliga åtgärder och satsningar i en prioriteringsordning.

Utöver åtgärder i transportinfrastrukturen beskrivs åtgärder i samhällsstrukturen och transportsystemet i övrigt som förväntas påverka val av transportsätt samt styrmedel som leder till energieffektivisering av fordon och övergång till förnybar energi. Scenariot som presenteras i detta underlag förutsätter att stora överflyttningar mellan trafikslagen kommer att ske. Kvantitativa analyser av åtgärdernas omfattning och effektivitet för att nå angivna mål genom dessa överflyttningar har inte genomförts.

Det är viktigt att påpeka att den tolkning av fossiloberoende fordonsflotta som en minskning av vägtrafikens utsläpp av växthusgaser med 80 procent till 2030 jämfört med 2010 inte är politiskt beslutad. Vilket mål som antas har betydelse för valet av strategi att minska utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt. I inriktningsunderlagets huvudrapport redovisar Trafikverket en inriktning som inte baseras på tolkning av mål utan visar på möjligheter att kostnadseffektivt minska växthusgasutsläppen med olika typer av styrmedel och åtgärder samt en uppskattning av kostnader för dessa. I detta underlag görs istället en beskrivning av möjliga styrmedel och åtgärder för att nå klimatmålen så som de tolkats enligt ovan baserat på metoden back casting. Det är angeläget att förstå och ha med sig skillnaden i dessa två angreppssätt och metodiker.

(4)

Innehåll

SAMMANFATTNING 9

INLEDNING 13

1.2 Bakgrund 14

1.3 Syfte 14

1.4 Avgränsning 15

METODIK FÖR ANALYS 16

2.1 Styrmedel 17

2.2 Transportinfrastrukturen 17

2.2.1 Trafikutveckling på nationell nivå i Trafikverkets klimatscenario 18

2.2.2 Trafikutveckling på mer nedbruten nivå 20

Regionaliserade personresor och godstransporter 21

2.3 Samhällsekonomisk lönsamhet, samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektivitet 22

STYRMEDEL FÖR ATT STEGVIS MINSKA UTSLÄPPEN AV

VÄXTHUSGASER 26

3.1 Generella styrmedel 27

3.2 Styrmedel för ett mer transportsnålt samhälle 27

3.3 Styrmedel för ökad energieffektivitet 31

3.4 Styrmedel för minskad andel fossila bränslen 32

3.5 Klimatråd 33

3.6 Kontrollstationer och inriktningsunderlag 33

BRISTER OCH BEHOV 35

4.1 Transportinfrastrukturens brister och behov i ett scenario med endast tekniska åtgärder

för att begränsa transportsektorns klimatpåverkan 35

(5)

4.2 Transportinfrastrukturens brister och behov i scenario med fossiloberoende fordonsflotta

och inga nettoutsläpp av växthusgaser 2050 36

4.2.1 Storstadsregion 36

Brister i tätorternas utformning och användning av transportsystemet 36 Brister i kapacitet i kollektivtrafiken samt en, på vissa håll, redan hög kollektivtrafikandel

begränsar möjligheterna till överflyttning 37

Brister i attraktivitet och säkerhet för fotgängare och cyklister 37

Brister för gods- och nyttotrafik 37

Vissa brister och behov för biltrafik kvarstår 37

Sårbarheten i järnvägssystemet förstärks 37

4.2.2 Medelbebyggd region 38

Brister i kollektivtrafik på väg 38

Goda möjligheter att cykla men det måste bli säkrare 38

Ökade brister i järnvägen 38

Viss minskning av brister för biltrafiken 38

4.2.3 Glesbygd 38

4.2.4 Långväga godstransporter 39

4.2.5 Järnväg 39

MÖJLIG INRIKTNING AV TRANSPORTINFRASTRUKTUREN I ETT SCENARIO MED FOSSILOBEROENDE FORDONSFLOTTA OCH INGA

NETTOUTSLÄPP AV VÄXTHUSGASER 2050 42

5.1 Vidmakthållande av statens infrastruktur 42

5.1.1 Järnväg 43

5.1.2 Väg 43

5.2 Trimningsåtgärder 44

5.2.1 Miljöåtgärder i befintlig infrastruktur 44

Buller och vibrationer 44

Förorenad mark 45

Landskap 45

Viltolyckor 45

Vatten 45

5.2.2 Kapacitetshöjande åtgärder 45

Trimningsåtgärder för godstransporter på järnväg och väg 45

Trimningsåtgärder för personresor på järnväg och väg 46

Farledkapacitet sjöfart 46

Klimatanpassning 46

IT och Trafikledning 46

Åtgärder för ökad och säker cykling 46

5.2.3 Tillgänglighet för alla 46

Stationer 46

5.2.4 Lägre hastighet på statligt vägnät 46

5.2.5 Attraktiva och säkra trafikmiljöer 47

Trafiksäkerhet på väg 47

Stadsmiljöer 47

Tätorter 47

(6)

5.2.7 Plankorsningsåtgärder 48

5.2.8 Övriga insatser 48

Samhällsplanering i tidiga skeden 48

Muséer 48

5.2.9 Nedläggning och borttagning av anläggning 48

5.3 Utveckling av infrastrukturen i ett klimatscenario 48

5.3.1 Satsningar för ökad tillgänglighet i städer – prio 1 49 Stadsmiljöavtal – statlig medfinansiering för att främja hållbara stadsmiljöer 49 Statlig medfinansiering till kollektivtrafik, gång och cykel i övriga delar av landet 51

5.3.2 Satsningar på järnväg med mera - prio 2 51

Exempel på åtgärder inom järnväg 52

Exempel på åtgärder inom hamnar och farleder 53

Nya direktiv till länsplaneupprättare 53

5.3.3 Summering av kostnader 53

5.4 Åtgärder för klimatneutral infrastrukturhållning 54

6. NULÄGE, UTVECKLING OCH TOLKNING AV KLIMATMÅL 56

6.1 Nationella klimatmål som berör transportsektorn 56

6.2 Nuläge och bedömd framtida utveckling för transportsektorns klimatpåverkan 57

7. SCENARIER FÖR BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN 59

7.1 Åtgärder för att begränsa transportsektorns klimatpåverkan 59

7.2 Scenarier för minskning av transportsektorn klimatpåverkan 60 7.2.1 Fyra olika scenarier för den framtida utvecklingen 60

7.2.2 Hantering av osäkerheter 62

7.2.3 Kostnader i ett klimatscenario 64

7.3 Trafikverkets klimatscenario 65

7.3.1 Personresor i ett transportsnålt samhälle 66

7.3.2 Godstransporter i ett transportsnålt samhälle 67

7.3.3 Energieffektivisering av fordon, fartyg och flygplan 69 7.3.4 Energieffektivisering av personbilar och lätta lastbilar 70

7.3.5 Energieffektivisering av tunga fordon 71

7.4 Förnybar energi 73

7.4.1 Elektrifiering av vägtransporter 74

7.4.2 Biodrivmedel 76

Låginblandade biodrivmedel 77

Drop-in bränslen 77

Drivmedel för dedikerade fordon 77

Drivmedel för sjöfart och flyg 80

Behov av prioritering 81

7.4.3 Sammanfattande om angreppssätt för att nå klimatmål 81 Fossiloberoende fordonsflotta till 2030 och nettonollutsläpp till 2050? 81

(7)

Möjligheter för järnväg, sjöfart och flyg att bidra till klimatmål 83

8. EFFEKTBEDÖMNING 85

8.1 Generella effekter (har bäring på alla mål och preciseringar) 85

8.2 Samhällsekonomisk effektivitet 85

8.3 Långsiktig hållbarhet 85

8.4 Hela landet 87

8.5 Funktionsmålet 88

8.5.1 Medborgarnas resor 88

8.5.2 Näringslivets transporter 88

8.5.3 Tillgängligheten inom och mellan regioner samt internationellt 89 8.5.4 Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning 89

8.5.5 Barn 89

8.5.6 Jämställdhet 89

8.5.7 Kollektivtrafik, gång och cykel 90

8.6 Hänsynsmålet 90

8.6.1 Trafiksäkerhet 90

Väg 90

Järnväg 90

Sjö och luft 90

8.6.2 Miljö och hälsa 91

8.7 Andra samhällsmål 92

Effekter för fordonsindustrin 92

8.8 Effekter på framtida energiförsörjning 93

Regionaliserade godstransporter 97

FIGURFÖRTECKNING

Figur 1 Illustration av backcastingmetodik ... 18 Figur 2 Fördelning av personbilsresor och körda kilometer med personbil ackumulerat över

reslängd. Enligt klimatscenariot ska biltrafiken (antal km) minska med 10-20 procent till 2030 jämfört med 2010. Källa BRD-databasen som baserar sig på 600 instrumenterade bilar.

Fördelen jämfört med resvaneundersökningar är att inga (korta) resor glöms bort. Just för exemplet är skillnaden mot resvaneundersökningar liten då dessa anger att 82 procent av trafikarbetet med personbil är kortare än 10 mil. ... 21 Figur 3 Figuren visar geografisk indelning av kommuner i tre olika regioner samt vilka olika

ärendetyper, och områden som ingår i den regionaliserade trafikutvecklingen. Figuren visar också i vilka intervall som korta, medellånga och långa resor delats in i. ... 22 Figur 4 Fördelningen på lönsamhet för de objekt som varit föremål för känslighetsanalys ... 24 Figur 5 Kapacitetsbegränsningar i klimatscenariot 2030 med nuvarande järnvägsnät. ... 40 Figur 6 Kapacitetsbegränsningar i klimatscenariot 2030 (eller strax därefter) med utbyggnad av ny stambana och Norrbotniabanan. ... 41

(8)

Figur 7 Vägtrafikens användning av fossila bränslen. Den svarta linjen visar den historiska utvecklingen fram till idag av vägtrafikens användning av fossil energi. Den grå linjen visar hur användningen av fossil energi skulle utvecklas om dagens fordon och drivmedel

användes även i framtiden med den trafikprognos som Trafikverket tagit fram. Gul linje visar utvecklingen med idag fattade beslut om styrmedel och åtgärder. Den gröna linjen

målsättningen med Utredningen om fossilfri fordonstrafik förslag till etappmål för 2030 och

regering och riksdags mål om ett klimatneutralt Sverige 2050. ... 58

Figur 8 Scenariokors som innehåller fyra olika scenarier utgående från parametrarna transporttillväxt och teknisk utveckling. ... 60

Figur 9 Direkta utsläpp av växthusgaser från vägtrafiken i de fyra olika scenarierna. I figuren visas också en trendframskrivning med dagens fordon och drivmedel men med en trafikutveckling enligt basprognosen (BAU). ... 61

Figur 10 Kostnader för infrastruktur, fordon och drivmedel i IEA:s olika scenarier. ... 65

Figur 11 Utveckling av nya personbilars energieffektivitet (mätt som koldioxidutsläpp enligt EU- metod) för att nå en effektivisering av personbilsflottan (nya och gamla) med knappt 60 procent till 2030 jämfört med 2004. ... 71

Figur 12 Möjligt huvudspår för biodrivmedel och el utöver fossila drivmedel och låginblandning. 81 Figur 13 Vägtrafikens användning av fossil energi med och utan åtgärder (TWh). Toppen på staplarna motsvarar utvecklingen utan åtgärder, de gråa fälten återstående fossil energi efter åtgärder. Negativa värden avser export av bioenergi. Av staplarna kan man även se hur stor del av minskningen som åstadkoms av de olika åtgärdskategorierna. ... 83

Figur 14 Personbilarnas, stadsbussarnas och distributionslastbilarnas trafikarbete fördelat på olika framdrift. ... 83

Figur 15 Fördelning av personresandet på järnväg i basprognosen (vänster) respektive klimatscenariot (höger) ... 95

TABELLFÖRTECKNING

Tabell 1 Förändring av persontransportarbete (pkm) till 2030 jämfört med 2010 i basprognos 2015 och klimatscenario 2015 ... 19

Tabell 2 Förändring av godstransportarbete (tonkm) till 2030 jämfört med 2010 i basprognos 2015 och klimatscenario 2015 (tonkm) ... 20

Tabell 3 Möjligheter till minskning av trafiktillväxten för personbil 2030 och 2050 ... 67

Tabell 4 Möjligheter till minskning av trafiktillväxten för lastbil 2030 och 2050 ... 68

Tabell 5 Kritiska faktorer inom samhällsplanering och överflyttning (transportsnålt samhälle) för att nå klimatmål ... 68

Tabell 6 Energieffektivisering av vägtransporter i Sverige jämfört med 2010 ... 72

Tabell 7 Kritiska faktorer inom energieffektivisering av vägfordon och deras användning för att nå klimatmål ... 72

Tabell 8 Kritiska faktorer inom energiförsörjning av vägfordon ... 79

Tabell 9 Energianvändning inom vägtransportsektorn (TWh) ... 82

Tabell 10 Förändring av biltrafik ... 94

Tabell 11 Förändring av persontrafik på järnväg ... 94

Tabell 12 Förändring av lokal och regional kollektivtrafik (buss, spårvagn och tunnelbana) ... 96

Tabell 13 Förändring av gång och cykel ... 96

Tabell 14 Lastbil - regionalt trafikarbete ... 97

(9)

Sammanfattning

Trafikverket redovisade i november 2015 ett inriktningsunderlag för

transportinfrastrukturplanering inför planperioden 2018-2029. Resultatet av uppdraget ska utgöra ett underlag inför kommande infrastrukturproposition. Trafikverkets leverans omfattas av tre analyser varav den tredje har ett tydligt klimatfokus. Det här dokumentet är en fristående rapport som analyserar den tredje inriktningen med ett annat angreppssätt och en annan metodik. I denna analys är utgångspunkten att Sveriges vision om

nettonollutsläpp av växthusgaser år 2050 nås och att prioriteringen om fossiloberoende fordonsflotta, tolkat som 80 procents lägre användning av fossil energi i vägtrafik år 2030, inträffar. Därefter analyseras brister i transportsystemet och behov av åtgärder och styrmedel genom backcasting. Metoden förutsätter att stora överflyttningar mellan trafikslagen kommer att ske. Analyser av åtgärdernas och styrmedlens omfattning och effektivitet för att nå angivna mål har bara delvis genomförts.

Bakgrund

Den helt dominerande delen av utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter kommer från vägtrafiken dels på grund av att det trafikslaget idag släpper ut mest växthusgaser per trafikarbete och dels på grund av det är det dominerande trafikslaget. De resterande sex procenten av utsläppen från inrikes transporter kommer i nämnd ordning från inrikes flyg, sjöfart och järnväg. Utsläpp från export och import av varor samt från det resande som svenskar gör utomlands är betydande men har inte tagits med i analysen av inriktningen för infrastrukturen. Utsläpp från byggande och underhåll av infrastruktur motsvarar i

storleksordningen 10 procent av de samlade utsläppen från infrastruktur och trafik.

Trafikverket konstaterar att regeringen har ambitionen att Sverige ska vara ett av de första fossilfria välfärdsländerna i världen och att Sverige ska ha en ledande roll i genomförandet av FN:s nya globala mål för hållbar utvecklingi. Regering och riksdag har sedan tidigare beslutat om visionen att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av klimatgaser 2050 och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Det finns ännu inte några politiskt kvantifierade utsläppsmål på vägen dit. Trafikverket och Utredningen för fossilfri

fordonstrafik (FFF-utredningen) har dock tolkat prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta som en minskning av vägtrafikens utsläpp av växthusgaser med 80 procent till 2030 jämfört med 20101. I FFF-utredningen görs också antagandet att mängden förnybar energi som kan användas för vägtrafiken är begränsad. Målsättningarna ska också sättas i perspektivet av den klimatöverenskommelse som slöts i Paris i december 2015. Där höjdes ambitionsnivån från att tidigare varit en strävan att begränsa klimatpåverkan till en maximal temperaturökning på 2 grader Celsius jämfört med förindustriell nivå till att nu sträva efter att begränsa den till maximalt 1,5 grader. Det har mycket stor betydelse för hur snabbt utsläppen behöver minska.

Utgångspunkter

I såväl FFF-utredningen som i Trafikverkets klimatscenario visas hur utsläppen skulle kunna minska med 80-90 procent till 2030 jämfört med 2010 och åstadkomma nollutsläpp före 2050 och därmed nå klimatmålen så som de tolkats enligt ovan. I scenarierna antas målen nås genom en kombination av ett mer transportsnålt samhälle, enligt FFF-

utredningens definition, energieffektivisering och förnybar energi. Det transportsnåla samhället innebär en minskning av biltrafiken och en oförändrad lastbilstrafik jämfört med

(10)

dagsläget samtidigt som tillgänglighet istället skapas genom tätare och mer

funktionsblandade städer, förbättrad kollektivtrafik och möjligheter att gå och cykla samt förbättrad logistik och större andel godstransporter på järnväg och sjöfart. FFF-utredningen och Trafikverkets klimatscenario är utgångspunkten för den analys av behov av åtgärder och styrmedel som görs i detta underlag.

Styrmedel

Det är svårt att generellt säga något om effektiviteten i olika typer av styrmedel och åtgärder för att minska transporternas klimatpåverkan. Om man applicerar ett strikt

samhällsekonomiskt perspektiv på åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser så ska det som kostar minst i förhållande till nytta genomföras först och därefter i fallande skala.

När det gäller åtgärder i transportsystemet bör således de åtgärder som är

samhällsekonomiskt lönsamma, och som dessutom bidrar till minskade utsläpp av

växthusgaser, genomföras först. Dessa åtgärder har en negativ kostnad (alltså en intäkt) för att minska växthusgasutsläppen samtidigt som de bidrar till samhällsekonomisk effektivitet.

Genomförande av samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder behöver kombineras med styrmedel som styr resor och transporter mot minskade utsläpp. Styrmedlen kan ha olika effektivitet beroende på vilken utsläppsminskning som ska uppnås, exakt utformning samt vilka andra styrmedel som finns. Styrmedel och åtgärder påverkar också varandra.

Exempelvis ger utbyggnad av kollektivtrafik större priselasticitet på efterfrågan på bilresor vilket gör att beskattning för minskad biltrafik ger bättre effekt.

Teoretiskt sett bidrar en generell koldioxidskatt till samhällsekonomisk effektivitet om den är lika för alla som använder transportsystemet. En generell koldioxidskatt ger också stor flexibilitet för enskilda aktörer att välja olika typer av åtgärder. Samhällsekonomisk effektivitet främjas således av att alla aktörer behandlas lika och att alla

utsläppsminskningar möter samma incitament. Olika former av marknadsmisslyckanden, exempelvis brist på information, gör dock att koldioxidskatten behöver kompletteras med mer riktade styrmedel som verkar på t.ex. nya fordons effektivitet, biodrivmedel eller samhällsplanering. Styrmedlen kan även behöva differentieras i tid och rum även om påverkan från utsläppen på klimatet är lika oavsett var och när de sker.

En översiktlig jämförelse mellan olika analyserade styrmedelstyper visar att när bilarna redan är relativt snåla (kring 95 g/km) blir ytterligare energieffektiviseringsåtgärder dyrare och börjar överstiga dagens CO2-värdering, såsom den uttrycks i koldioxidskatt. I det läget börjar ytterligare energieffektivisering bli ungefär lika kostsamt som produktion av biodrivmedel (1-3 kr/kg koldioxid).2

Energieffektivisering respektive övergång till biodrivmedel innebär olika påverkan på bilisternas fasta respektive rörliga kostnader för transporter. Medan energieffektivisering sänker den rörliga kostnaden genom lägre drivmedelsförbrukning innebär en ökad andel biodrivmedel att drivmedelskostnaden stiger. Kraftig energieffektivisering i form av t ex hybridisering och övergång till eldrift sänker den rörliga kostnaden väsentligt men innebär också att fordonen blir dyrare i inköp. I vilken utsträckning som minskade koldioxidutsläpp sker genom energieffektivisering respektive övergång till biodrivmedel påverkar därigenom vilket framtida trafikarbete som kan förväntas.

För att åstadkomma den utveckling som beskrivs i Trafikverkets klimatscenario behövs styrmedel som dels påverkar utvecklingen av transportsystemet och städerna, dels som

(11)

påverkar hur resor och transporter genomförs. Viktigt är en tydlig målsättning, exempelvis ett stadsmiljömål om ökad andel kollektivtrafik, gång och cykel så att biltrafiken kan minska. Detta kan sedan vara utgångspunkt för stadsmiljöavtal och för planeringen av transportinfrastrukturen.

Det behövs också en översyn av beskattningen inom transportsystemet i takt med att fordonen blir allt mer energieffektiva. Andra förslag som kan utredas vidare finns i FFF- utredningen, exempelvis parkeringsskatt, miljözoner för tysta och emissionsfria fordon och en översyn av reseavdraget. Stora ansträngningar behöver också göras för att driva på implementeringen av mer energieffektiva fordon och förnybar energi, vilket kommer kräva nya och förändrade styrmedel. Utöver vidareutveckling av EU-krav på fordon kan det t.ex.

handla om bonus-malus system, och inte bara för lätta fordon som utreds nu utan även för tunga fordon. Ett annat område är kvotplikt för ökad andel biodrivmedel. Den samlade effekten av åtgärder och styrmedel, liksom deras bidrag till samhällsekonomisk effektivitet, är svårbedömd. Utvecklingen behöver därför följas upp i återkommande

inriktningsplanering och kontrollstationer.

Möjliga satsningar och åtgärder i transportinfrastrukturen

Liksom i en utveckling med beslutad eller aviserad politik är åtgärder inom vidmakthållande och trimningsåtgärderii avgörande för att robust transportsystem. Dessa åtgärder bör också prioriteras före nya investeringar. Trafikverkets bedömning är att trimningsåtgärder ofta är samhällsekonomiskt lönsamma och bidrar till samhällsekonomisk effektivitet.De större investeringsåtgärderna (namngivna objekt) genomgår separata samhällsekonomiska analyser som sedan ligger till grund för prioritering. Fördelningen av resurser för åtgärder inom vidmakthållande respektive trimningsåtgärder blir dock delvis en annan än för beslutad och aviserad politik med ett antagande om att trafikfördelningen blir enligt back- castinganalysen. Sannolikt kommer det behövas en omfördelning från väg till järnväg, sjöfart, kollektivtrafik och cykel. Den ökade pressen på järnvägen i ett klimatscenario ökar svårigheterna att få tid i spår för att genomföra underhåll. Det behövs därför investeringar i kapacitet för att underlätta underhållet. Vad gäller trimningsåtgärder är behoven av åtgärder för oskyddade trafikanter och behoven av att förbättra och finansiera lokal och regional kollektivtrafik högre. Det finns också stora behov av trimningsåtgärder för att minska buller från järnvägen och kapacitetsåtgärder inom järnvägen. Även

trimningsåtgärder för längre och tyngre lastbilar, företrädesvis 74 ton och 34 meter, är positiva i ett klimatscenario.

För utvecklingen av infrastruktur kommer det finnas stora behov av ökade satsningar på kollektivtrafik, gång, cykel och samordnade varutransporter i och kring städer. Ett sätt är en ökad satsning på stadsmiljöavtal för de 30 största städerna kompletterad med en statlig medfinansiering i övriga landet. Det kommer även behövas åtgärder på statligt vägnät för kollektivtrafik, gång och cykel. Utveckling av hållbara städer och finansiering av

kollektivtrafik ingår inte i Trafikverkets uppdrag. För att utveckla ett hållbart samhälle med kraftigt minskade utsläpp av växthusgaser från trafiken är det viktigt att även aktörer som har rådighet över dessa delar bidrar till utvecklingen.

Liksom i inriktningsunderlagets inriktning för aviserad politik ingår Norrbotniabanan och nya stambanor (höghastighetsjärnväg) i analysen i detta underlag. Nya stambanor bedöms

ii

(12)

långsiktigt bidra till en minskning av trafikens utsläpp av växthusgaser. Detta betyder dock inte att de är den mest kostnadseffektiva lösningen för minskade utsläpp av växthusgaser från transportsystemet. Med lägre krav på hastighet kan den också byggas med lägre klimatpåverkant. ex. genom färre broar och tunnlar minskad betonganvändning i banöverbyggnad.

Kapacitetsanalyser för järnvägen i klimatscenariot visar på stora kapacitetsproblem även med Norrbotniabanan och nya stambanor. Tänkbara åtgärder för att hantera dessa problem är effektivisering av trafikupplägg, optimering av fordon (längre, tyngre, högre och bredare tåg), längre och nya mötesspår, högre bärighet, (partiella) dubbel- och fyrspår, enkelriktning av trafik, översyn av blocksignaler och signaloptimering, triangelspår, hastighetsöversyn, nya mötesstationer och plattformsförlängning. Utöver detta finns också behov av åtgärder, styrmedel och förändrade affärsmodeller för att öka möjligheterna till godstransporter med sjöfart.

En grov skattning av behoven i klimatscenariot under planperioden 2018-2029 kan fördelas på nedanstående åtgärder. Analyser av åtgärdernas och styrmedlens omfattning och

effektivitet för att nå angivna mål har bara delvis genomförts:

 vidmakthållande 400 miljarder

o varav 54 miljarder för att återhämta eftersläpat underhåll

 trimningsåtgärder 70 miljarder

 utveckling av infrastrukturen 170 miljarder

o varav stadsmiljöavtal för 30 största tätorterna 30 miljarder o varav satsningar på ökad kapacitet i järnväg 130 miljarder

o varav övriga åtgärder i bl.a. kollektivtrafik, gång och cykel 10 miljarder

 nya stambanor 300 miljarder.

De angivna behoven för vidmakthållande, trimningsåtgärder och nya stambanor är totalt desamma som i inriktningsunderlaget för aviserad politik. I utveckling av infrastrukturen ovan omfattas dessutom Norrbotniabanan med en kostnad på 30 miljarder kronor som även den ingår som byggstart i aviserad politik i inriktningsunderlaget.

Behoven är mycket större än vad som ryms inom nuvarande ekonomiska ram. Om

satsningarna inte genomförs och utsläppen ändå ska minska i den takt och omfattning som anges av klimatscenariot kommer det begränsa den totala rörligheten. Det kommer i så fall öka kraven på att skapa tillgång till funktioner mer lokalt och på virtuell tillgänglighet genom t.ex. distansarbete och resfria möten. För att skapa lokal tillgänglighet är stadsmiljöavtal eller liknande prioriterade vid sidan av vidmakthållande och trimningsåtgärder.

Effekter av satsningarna

Klimatscenariot innebär inte bara minskade utsläpp av växthusgaser. Det innebär också en positiv inverkan på ett stort antal andra mål. Samtidigt finns också utmaningar.

Trafikverkets bedömning är att scenariot har positiva effekter på jämställdhet, buller- och luftföroreningar från vägtrafik samt aktivt resande. Scenariot innebär också möjligheter för näringslivet. Det handlar om export av produkter och kunnande inom biodrivmedel, fordon, infrastruktur och samhällsplanering. Utmaningarna är ökade buller- och

vibrationsstörningar från järnväg samt ökade trafiksäkerhetsrisker för oskyddade trafikanter. Därför ingår ökat behov av åtgärder inom dessa områden.

(13)

Inledning

Transportsektorn och hela samhället står inför en stor utmaning när det gäller att minska energianvändningen och klimatpåverkan. Inrikes transporter står för cirka en tredjedel av Sveriges utsläpp av växthusgaser. Av dessa utsläpp kommer cirka 95 procent från

vägtrafiken. Enligt det transportpolitiska målet ska transportsektorn bidra till uppfyllelse av det nationella målet om begränsad klimatpåverkan. Till 2030 bör Sverige också ha en fossiloberoende fordonsflotta. Till 2050 har regering och riksdag beslutat att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av klimatgaser. Det innebär att även transportsektorn till 2050 behöver minska utsläppen till nära noll.

Målsättningarna ska också sättas i perspektivet av den klimatöverenskommelse som slöts i Paris i december 2015. Där höjdes ambitionsnivån från att tidigare varit en strävan att begränsa klimatpåverkan till en maximal temperaturökning på 2 grader Celsius jämfört med förindustriell nivå till att nu sträva efter att begränsa den till maximalt 1,5 grader. Analyser av ett stort antal globala klimatscenarier pekar på behovet av betydligt snabbare

utsläppsminskningar så att utsläppen globalt kommer ner till noll redan i intervallet 2045 till 20603. Därefter behövs negativa emissioner genom bl.a. BECCSiii. Med en rättvis bördefördelning behöver de rikare länderna nå nollnivån tidigare. Sverige har dock inte beslutat om nivåer på utsläppsminskningar i ett globalt rättviseperspektiv. Samtidigt har regeringen uttalat att Sverige ska vara ett av de första fossilfria länderna i världen och även ta en ledande roll i genomförandet även av FN:s nya globala mål för en hållbar utveckling4. Scenarierna som klarar att begränsa klimatpåverkan till maximalt 1,5 graders

temperaturökning kännetecknas av hög energieffektivitet, dämpad efterfrågan samt snabba och tidiga utsläppsminskningar.

De åtgärder och styrmedel för att minska transportsektorns klimatpåverkan som har beslutats fram till i dag är långt ifrån tillräckliga att nå målen. För att åstadkomma

tillräckliga minskningar kommer det sannolikt inte att räcka med effektivare fordon, fartyg och flygplan, ökad andel förnybar energi och elektrifiering av vägtransporteriv. Det kommer även att krävas en förändrad inriktning i utvecklingen av samhälle och infrastruktur, det vill säga ett mer transportsnålt samhälle. Den egna bilen behöver få en minskad roll som transportmedel, framförallt i större och medelstora städer, och tillgängligheten behöver i större grad lösas genom effektiv kollektivtrafik och förbättrade möjligheter att gå och cykla.

I staden handlar det om en utveckling i en riktning där behovet av bil inte är lika stort. Det är en utveckling som många gånger sker redan idag. Det handlar dock om att förstärka denna utveckling och vara mer konsekvent. Där det är möjligt behöver också inrikesresor och kortare utrikesresor lyftas över från flyg till järnväg. Dessutom behöver logistiken förbättras och alla trafikslag utnyttjas på ett bättre sätt tillsammans så att lastbilstrafiken inte ökar. Ett sådant sätt att minska trafikens klimatbelastning bidrar också positivt till många andra miljö- och samhällsmål.

iii Kraftvärme med biobränslen i kombination med koldioxidlagring

iv Ett enskilt land skulle i och för sig kunna nå nollutsläpp enbart med tekniska åtgärder i

kombination med import av biodrivmedel. Det bedöms dock inte som möjligt att nå det på global

(14)

1.2 Bakgrund

Trafikverket redovisade i november 2015 ett inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för planperioden 2018-2029. Resultatet av uppdraget ska utgöra ett underlag inför kommande infrastrukturproposition. Trafikverkets leverans omfattas av tre analyser varav den tredje har ett tydligt klimatfokus. Detta dokument är en fristående rapport som analyserar den tredje inriktningen med ett annat angreppssätt och en annan metodik jämfört med inrikningsunderlaget. Metodiken i detta underlag är back casting där utgångspunkten är att Sveriges vision om nettonollutsläpp av växthusgaser år 2050 nås och att prioriteringen om fossiloberoende fordonsflotta, tolkat som 80 procents lägre

användning av fossil energi i vägtrafik år 2030, inträffar. Metoden förutsätter att stora överflyttningar mellan trafikslagen kommer att ske. Analyser av åtgärdernas och

styrmedlens omfattning och effektivitet för att nå angivna mål har bara delvis genomförts.

Bristerna och behoven av satsningar i transportinfrastrukturen beror till stor del på antagna prognoser om framtida resande och transporter. För de två första inriktningarna är dessa prognoser relativt kända. För den tredje inriktningen är detta inte givet utan det beror på vilket klimatmål man utgår från. Angreppssättet i detta underlag har varit att beskriva brister och behov i infrastrukturen utifrån klimatscenario samtidigt med beskrivningar av behov av styrmedel för ett stegvis närmande av klimatscenariot. I rapporten görs också en kortfattad och översiktlig beskrivning av ett scenario där enbart tekniska åtgärder och styrmedel används för att minska transporternas klimatpåverkan. Det tekniska scenariot ger dock i stort sett samma brister och behov av åtgärder i transportinfrastrukturen som

scenariot med beslutad och aviserad politik.

Valet att utgå från Trafikverkets klimatscenario i detta underlag motiveras av att scenariot har utvecklats under ett antal år med underlag från flera olika utredningar och stämts av mot såväl näringsliv som offentliga organisationer. Scenariot är relativt väl beskrivet vad gäller trafikutveckling m.m vilket är en förutsättning för att kunna använda det som underlag för analys av brister och behov av satsningar Scenariot används också som känslighetsanalys enligt ASEKv för vägprojekt över 200 miljoner kronor.

Även om det inte har fattats några beslut om klimatmål för transportsektorn utgår klimatscenariot från reduktionsnivåer som bedömts nödvändiga i den rikare delen av världen för att nå 2 gradersmålet om man antar en rättvis bördefördelning mellan rika och fattigare länder5. Detta gäller i än högre grad om det ska gå att nå ett 1,5 gradersmål.

Analysen kompletterar inriktningsunderlaget genom att det innebär en inriktning i linje med klimatmål så som FFF-utredningen och Trafikverkets klimatscenario tolkat dem med nettonollutsläpp till 2050.

1.3 Syfte

Syftet med detta underlag är att beskriva

 styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser

 vilka brister och behov som uppstår i transportinfrastrukturen i en inriktning med styrmedel och åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser med 80 procent till 2030 och 100 procent år 2050

v Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet

(15)

 hur inriktningen för transportinfrastrukturen skulle kunna se ut i ett tillgängligt transportsystem med minskade utsläpp av växthusgaser enligt ovan

1.4 Avgränsning

Rapporten omfattar endast begränsad klimatpåverkan. Anpassning av transportsystemet för ett förändrat klimat, exempelvis ökade regnmängder, omfattas således inte.

Inom beskrivningen av styrmedel för teknikutveckling är fokus styrning för att uppnå potentialen som finns i klimatscenariot. Detta scenario antar en mycket kraftig energieffektivisering av lätta och tunga fordon. Vad gäller inriktning för

transportinfrastrukturen avgränsas denna till övergripande analyser av brister, behov och satsningar inom storstadsregioner, mellanbebyggda regioner och glesbygd.

(16)

Metodik för analys

Detta kunskapsunderlag utgår ifrån en inriktning som minskar utsläppen av växthusgaser enligt Trafikverkets kunskapsunderlag och klimatscenario för energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan (klimatscenariot) 6 och Utredningen för fossilfri fordonstrafik (FFF-utredningen)7. Med den utgångspunkten är det är möjligt att nå långt i minskade utsläpp av växthusgaser men att det kräver en kombination av styrmedel och åtgärder för transportsnålt samhälle, energieffektivisering och förnybar energi. Detta scenario når fram till nollutsläpp 2050 och uppfyller även den tolkning om fossiloberoende fordonsflotta 2o30 som Trafikverket och utredningen för fossilfri fordonstrafik gjort.

Innebörden av fossiloberoende fordonsflotta har sedan målen presenterades i energi- och klimatpropositionen 2009 varit föremål för diskussion. Vid framtagningen av det första klimatscenariot 2010 gjorde därför Trafikverket tolkningen att en fossiloberoende fordonsflotta innebär att vägtrafikens användning av fossil energi och därmed de direkta koldioxidutsläppen måste minska med 80 procent till 2030 jämfört med 2010. En tolkning som även FFF-utredningen senare kom fram till. Tolkningen av mål 2030 har också använts i andra utredningar och av en del kommuner och samarbetsorgan. Klimatscenariot är också en beslutad känslighetsanalys för vägprojekt över 200 miljoner kronor enligt ASEK. Det används i det sammanhanget för att testa lönsamheten i vägprojekten med minskad biltrafik och oförändrad lastbilstrafik (se även kapitel 2.3).

Minskningstakten av koldioxidutsläpp i klimatscenariot och FFF-utredningen är mycket högre än vad EU-kommissionen antar i vitboken om transporter8. Samtidigt är den lägre än vad en del forskare bedömer som nödvändigt i den rikare delen av världen för att nå 2- gradersmålet och om man antar en rättvis bördefördelning mellan rika och fattigare länder9. Det är dock viktigt att poängtera att Trafikverkets tolkning av målet om fossiloberoende fordonsflotta inte ärpolitiskt beslutad och inte heller specifikt efterfrågad i direktiven till framtagning av inriktningsunderlag.

Analysen i detta underlag har delats in i två delar, dels en beskrivning av vilka styrmedel som behövs för energieffektivisering, förnybar energi och transportsnålt samhälle, dels en analys av hur inriktningen för transportinfrastrukturen skulle kunna se ut i ett tillgängligt transportsystem med styrmedel och åtgärder som minskar personbils- och lastbilstrafiken. I beskrivningen ingår även det som i inriktningsunderlaget kallas för aviserad politik, det vill säga km-baserad slitageavgift för tunga fordon, höjd bränsleskatt samt bonus-malus-system för nya personbilar. Dessutom ingår att upplåta en del av vägnätet för tyngre lastbilar ( 74 ton) och att möjliggöra att köra längre och tyngre tåg på järnväg. Även nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö samt Norrbotniabanan ingår.

Rapporten innehåller också en översiktlig analys av ett scenario med enbart styrmedel för att åstadkomma tekniska åtgärder används för att reducera transportsektorns

klimatpåverkan. Detta scenario når inte fram till nollutsläpp 2050 och inte heller till den tolkning av prioriteringen fossiloberoende fordonsflotta 2o30 som Trafikverket och utredningen för fossilfri fordonstrafik gjort. Det har då förutsatts att Sverige inte ska vara beroende av nettoimport av biodrivmedel och att biodrivmedel även ska räcka till andra delar av transportsektorn och till arbetsmaskiner.

(17)

I kapitel 5 och 6 ges en kort beskrivning av Trafikverkets tolkning av klimatmål för transportsektorn, klimatpåverkan från dagens transportsystem, prognostiserad

klimatpåverkan till 2030 och 2050 med utveckling enligt beslutad och aviserad politik. I kapitel 7 finns en uppdaterad version av Trafikverkets klimatscenario utifrån den basprognos som använts i arbetet med inriktningsunderlaget för perioden 2018-2029.

2.1 Styrmedel

I rapporten redovisas hur olika styrmedel och åtgärder kan användas för att minska utsläppen av växthusgaser med 80 procent till år 2030 och till noll år 2050 samt där negativa konsekvenser begränsas. Bedömningar görs av olika styrmedels och åtgärders effekter samt samhällsekonomiska konsekvenser när det gäller att närma sig prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 och visionen noll om nettoutsläpp av

växthusgaser 2050. Redovisningen bygger till stor del på arbete som genomförts av WSP på uppdrag av Trafikverket inom ramen för arbetet med underlag till inriktningsplaneringen10. Trafikverket har kompletterat WSP:s beskrivningar ytterligare med några av FFF-

utredningens styrmedel som WSP inte haft möjlighet att analysera.

Trafikverket har också hållit en workshop med berörda myndigheter för att diskutera vilka styrmedel som behövs i kombination med föreslagna satsningar och åtgärdskategorier för att närma sig klimatscenariot. Detta gjordes före WSP:s arbete och har främst använts för den ytterligare beskrivningen av styrmedlen. Beskrivning av styrmedel finns i kapitel 3.

2.2 Transportinfrastrukturen

Metodiken som använts i denna rapport för att få fram underlag för att beskriva hur inriktningen av transportinfrastrukturen kan se ut i ett tillgängligt transportsystem är backcasting där man utgår från en antagen målbild och beskriver vad som krävdes för att nå denna. Målbilden är nettonollutsläpp 2050 med en minskning av växthusgasutsläppen med 80 procent till 2030 som ett steg på vägen. De traditionella prognosmodellerna som

används är kalibrerade utifrån historiska data och har begränsningar i hur stora förändringar som kan beskrivas. Vid tydliga trendbrott såsom den som behöver åstadkommas för att nå fossiloberoende fordonsflotta till 2030 och nollutsläpp av

klimatgaser till 2050 finns stor risk att man går utanför vad modellerna är kalibrerade för11. I sådana fall rekommenderas ofta backcasting12, 13 (se figur 1 nedan). I metodiken ställs frågor som: Vilka åtgärder krävdes i infrastrukturen för att möta förändringen i

transportbehov och fördelningen mellan olika trafikslag enligt målbilden? Vilka styrmedel krävdes för att få till förändring av transportmönstret enligt målbilden?

Angreppssättet för strategisk planering av transportsystemet, såsom inriktningsplaneringen, utgörs vanligen av en beskrivning av behoven och bristerna i det befintliga systemet med utgångspunkt från transportpolitikens mål och ett antagande om framtida behov och brister med trafikprognoser som ett av underlagen. Trafikprognoserna baseras vanligtvis på beslutat politik. Utifrån analysen föreslås satsningar för att täcka dessa behov och brister.

(18)

Figur 1 Illustration av backcastingmetodik

För att möjliggöra en beskrivning av brister, åtgärdsbehov och styrmedel behövs dels ett underlag som visar trafikutvecklingen för olika färdmedel och trafikslag, dels en bedömning av transportsystemets brister och behov vid en sådan trafikutveckling. Klimatscenariot och FFF-utredningen innehåller en beskrivning av måluppfyllande trafikutveckling på nationell nivå givet samma efterfrågan på personresor och godstransporter som i Trafikverkets basprognos. Basprognosen används alltså som ett mått på efterfrågad tillgänglighet år 2030 och 2050. Eftersom basprognosen bygger på dagens rese- och transportmönster med antaganden om framtida infrastrukturåtgärder, trafikering och ekonomisk utveckling vore det önskvärt att använda andra underlag för bedömning av efterfrågad tillgänglighet vid användning av backcastingmetodik men detta finns inte utvecklat i dagsläget. De stora förändringarna som sker vid en trafikutveckling med basprognosen som grund men som bidrar till uppfyllelse av klimatmål utgörs av minskad personbils- och lastbilstrafik och ökad andel personresor med gång, cykel och kollektrafik samt ökad andel godstransporter med järnväg och sjöfart.

Utifrån trafikutvecklingen har Trafikverket identifierat brister och behov som uppstår i transportsystemet och därefter möjliga satsningar och åtgärdskategorier för att täcka dessa brister och behov. Deltagande i arbetet har framförallt varit medarbetare på Trafikverkets regioner men även nationella experter inom olika områden.har bidragit. Inledningsvis anordnades workshopar med de nationella experterna där de sattes in i klimatscenariot och fick en beskrivning av potentiell framtid 2030 när målbilden nåtts. Utifrån denna

beskrivning var uppgiften för deltagarna att beskriva vilka åtgärder i transportsystemet som krävdes för att nå målbilden med start från 2030 och bakåt i tiden till 2015. Detta arbete fördjupades efter workshoparna. Förutom de interna workshoparna har även en extern workshop med experter från akademi, myndigheter, konsulter och näringslivet anordnats.

Syftet var att kvalitetssäkra förslagen.

2.2.1 Trafikutveckling på nationell nivå i Trafikverkets klimatscenario

På nationell nivå innebär trafikutvecklingen att personbilstrafiken behöver minska med 10- 20 procent (pkm) och ökningen av lastbilstrafiken avstanna till 0-10 procent (fkm) jämfört med idagvi. I relation till basprognosen för trafikutvecklingen fram till 2030 innebär det 30

vi Samma slutsats återfinns även i SOU 2013:84 fossilfrihet på väg

Målbild Nuläge

Vilka åtgärder behövdes för att förverkliga

målbilden?

Vilka styrmedel krävdes för att få till förändring

av transportmönster enligt målbilden?

Utveckling

(19)

procents minskning av personbils- och lastbilstrafiken. Givet samma efterfrågan på resor och transporter innebär detta åtgärder som totalt sett förbättrar alternativen till resor med personbil och godstransporter med lastbil. I scenariot sker det framförallt en kraftig ökning av både resor och transporter på järnväg men även sjöfarten förväntas ta mer

godstransporter och en stor andel personresor behöver flyttas till buss, gång och cykel (se tabell 1 nedan). Ett samlingsnamn för den förändrade trafikslags- och

färdmedelsföredelningen är transportsnålt samhälle. Av tabellen nedan framgår att såväl det totala person- som godstransportarbetet är ungefär detsamma i basprognosen och i

klimatscenariot. Klimatscenariot är därför inte mer transportsnålt totalt sett. Det handlar i stället om en mer effektiv logistik och en annan fördelning mellan trafikslag och

transportsätt. I scenariot sker en viss minskning av efterfrågan på persontransporter genom mer resfria alternativ och kortare avstånd. Detta motverkas dock av att åtgärderna för att öka andelen kollektivtrafik, gång och cykel även inducerar en del nya resor. Om

restriktionerna blir större, eller åtgärderna vad gäller teknik och samhällsutveckling inte genomförs, kan det dock bli nödvändigt att totalt sett minska transportvolymerna för att bibehålla minskningen av utsläppen. Det är också lätt att inse att det totala transportarbetet inte kan öka för evigt i en hållbar värld med begränsade resurser.

Att rymma basprognosens stora efterfrågan på transporter och tillgänglighet innebär stora utmaningar och för att nå 80 procents lägre utsläpp år 2030 och nettonoll år 2050 krävs satsningar på de energieffektiva alternativen. Utan tillräckliga styrmedel och satsningar kommer det inte gå att nå hela vägen fram. Om behovet av transporter och tillgänglighet inte blir lika stort som basprognosen indikerar innebär det att behovet av åtgärder blir mindre även i ett klimatscenario. Det omvända gäller förstås också om behovet blir större än basprognosen.

Givet att tillgängligheten inte ska försämras innebär denna omfördelning av resor och transporter till viss del andra behov och brister i transportsystemet jämfört med en planering utgående från beslutad och aviserad politik.

Tabell 1 Förändring av persontransportarbete (pkm) till 2030 jämfört med 2010 i basprognos 2015 och klimatscenario 2015

Klimatscenario relativt basprognos

2

Personbil 25% -10 till -20% -30%

Lokal

kollektivtrafik (buss, spårvagn,

tunnelbana 13% 130% +110%

Gång och cykel 10% +240% +210%

Järnväg 50% 120% +40%

Totalt 26% 24% -1%

Inrikes flyg 28% 0% -20%

Basprognos

2015 Klimatscenario 2015

(20)

Tabell 2 Förändring av godstransportarbete (tonkm) till 2030 jämfört med 2010 i basprognos 2015 och klimatscenario 2015 (tonkm)

Basprognos

2015 Klimatscenario 2015

Lastbil 47% (45%)* 15-30% (0-10%)*

Järnväg exkl

malmbanan 13% 40%

Sjöfart 61% 80%

Totalt 38% 38%

* Värde inom parantes avser förändring av trafikarbete (fkm)

2.2.2 Trafikutveckling på mer nedbruten nivå

För analys av brister och behov behövs en många gånger högre upplösning än vad de nationella siffrorna ger. Erfarenheter visar att trafikutvecklingen ser olika ut i olika

geografiska segment exempelvis i storstäder, mellanstora städer och i glesbygd. Bland annat minskar biltrafiken mer i storstäder än i glesbygd14. Det skiljer också inom och utom tätort, det vill säga i regionalt och lokalt resande. Se figur 2 nedan som visar fördelning av

personbilsresor och körda kilometer. Av figuren framgår att 86 procent av trafikarbetet med personbil utgörs av resor som är kortare än 10 mil. Potentialen att minska biltrafiken genom överflyttning till kollektivtrafik finns därför huvudsakligen i det regionala resandet.

Vad gäller lokalt resande under 1 mil och som skulle kunna flyttas till cykel är figur 2 mer svårtolkad. Lokalt resande under 1 mil står för 73 procent av antalet resor men bara 19 procent av trafikarbetet. Om en stor del av dessa resor flyttades över på cykel (och

kollektivtrafik) skulle sannolikt behovet av egen bil påverkas. Om bilinnehavet minskar som ett resultat av detta så kommer troligen alternativ sökas för de längre resorna vilket

sammanlagt kan få effekt på minskad personbilstrafik.

(21)

Figur 2 Fördelning av personbilsresor och körda kilometer med personbil ackumulerat över reslängd.

Enligt klimatscenariot ska biltrafiken (antal km) minska med 10-20 procent till 2030 jämfört med 2010.

Källa BRD-databasen som baserar sig på 600 instrumenterade bilar. Fördelen jämfört med resvaneundersökningar är att inga (korta) resor glöms bort. Just för exemplet är skillnaden mot resvaneundersökningar liten då dessa anger att 82 procent av trafikarbetet med personbil är kortare än 10 mil.

För att få ett mer högupplöst underlag för analys av brister och behov har Trafikverket låtit WSP bryta ned och regionalisera klimatscenariots nationella trafikutveckling i olika

segment. För mer detaljerad fakta om metodik se rapport Regionalisering klimatscenario15.

Regionaliserade personresor och godstransporter

De regionaliserade personresorna är indelade i segmenten storstadsregion, medelbebyggd region och glesbygd vilka i sin tur är uppdelade på tätort och landsbygd (inom och utom tätort). Resultatet visar att biltrafiken minskar mer i storstadsregion än i medelbebyggd region och glesbygd. Däremot skiljer det inte så mycket mellan tätorter i storstadsregion och medelbebyggd region. I glesbygd sker en relativt stor minskning av biltrafiken i tätort.

Nedanstående figur 3 visar segmenteringen utifrån geografi, reslängd och ärendetyper.

Godstransporterna har delats in i långväga (> 30 mil) och kortväga (< 30 mil). För mer detaljerad beskrivning av trafikutvecklingen i de olika segmenten, se bilaga 1.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Antal resor

Antal km

(22)

Figur 3 Figuren visar geografisk indelning av kommuner i tre olika regioner samt vilka olika ärendetyper, och områden som ingår i den regionaliserade trafikutvecklingen. Figuren visar också i vilka intervall som korta, medellånga och långa resor delats in i.

2.3 Samhällsekonomisk lönsamhet, samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektivitet

Samhällsekonomi syftar till att väga åtgärdskostnader mot monetärt värderade effekter (nyttor och kostnader). Om nyttorna överstiger kostnaden är åtgärden samhällsekonomiskt lönsam. Nedan följer definitioner av några centrala begrepp inom samhällsekonomi.

Samhällsekonomisk analys (lönsamhetsbedömning): Med samhällsekonomisk analys avses här en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning. Det finns ytterligare några namn på denna metod, bland annat kostnadsnyttoanalys, samhällsekonomisk

kostnadsintäktskalkyl eller på engelska ”cost-benefit analysis” CBA. Det sistnämnda är den internationella och akademiska beteckningen. Egentligen finns det en viss skillnad mellan begreppen analys och kalkyl. Kalkyler är sammanställningar där effekter beskrivs med siffror. En samhällsekonomisk kalkyl är alltså en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning där alla effekter värderats i termer av priser (faktiska marknadspriser eller beräknade skuggpriser). En samhällsekonomisk analys kan omfatta både effekter värderade i priser och

Reslängd km

korta <5

mellan 5-30

långa >30

Segmentering i kommuntyper

Segmentering i typ av område

• Tätort

• Landsbygd

Segmentering i ärendetyper

• Arbetsresor

• Serviceresor

• Fritidsresor

• Tjänsteresor

(23)

verbala beskrivningar av icke-prissatta effekter (svårvärderade effekter). Oftast används dock benämningarna samhällsekonomisk analys och kalkyl synonymt.

Samhällsekonomisk effektivitet: Om samhällets resurser används på ett sådant sätt att vi har bästa möjliga produktionsinriktning ur medborgarnas/konsumenternas synpunkt, d.v.s. vi producerar ”rätt produkter i rätt mängd och till rätt personer/företag”, och detta görs till lägsta möjliga kostnad så maximeras medborgarnas totala nytta av landets samlade resurser. I så fall uppnår vi total samhällsekonomisk effektivitet (i både konsumtion och produktion). Om all samhällsekonomiskt lönsam produktion genomförs och alla

samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder vidtas så kan man uppnå detta optimala tillstånd av samhällsekonomisk effektivitet.

Den samhällsekonomiska effektiviteten tar emellertid inte hänsyn till inkomstfördelning.

Den gäller givet den faktiska inkomstfördelningen (det finns alltså en samhällsekonomiskt effektiv lösning på resursanvändningsproblemet för varje tänkbar fördelning av inkomst).

Samhällsekonomisk effektivitet garanterar att det totala resursvärdet blir större och att några får det bättre. Men det garanterar inte att alla får det bättre eller att fördelningen av resurser blir jämnare. Samhällets mål när det gäller inkomstfördelningsfrågor och

rättvisefrågor måste bestämmas politiskt och dessa frågor analyseras vid sidan av analyserna av samhällsekonomisk lönsamhet och effektivitet.

Kostnadseffektivitet: – innebär att man uppnår ett givet mål, eller ett givet resultat (t.ex.

viss mängd produktion, bevarande av viss mängd resurser etc) till lägsta möjliga kostnad.

Analys av kostnadseffektivitet (cost-effectiveness analysis) används i de fall man inte kan göra en fullständig samhällsekonomisk lönsamhetsanalys (CBA) p g a

intäktssidan/nyttosidan inte går att värdera. Om man t.ex. vill värdera bevarande av en viss mängd ekosystem av en viss specifik typ, och värdet/nyttan av den inte går att fastställa då kan man inte göra en CBA. Då får man nöja sig med att göra en analys av

kostnadseffektivitet där man undersöker olika metoder för att uppnå resultatet (bevarande av ekosystemet) och vad de olika metoderna kostar. Då kan man åtminstone välja det billigaste sättet att genomföra åtgärden. Frågan om huruvida åtgärden ska göras får man alltså bestämma utifrån andra kriterier. Kostnadseffektivitet kan alltså inte användas för att avgöra om man ska genomföra en viss sak (då krävs en samhällsekonomisk

lönsamhetskalkyl) den kan bara ge vägledning om hur man ska göra en sak. Med en samhällsekonomisk analys (CBA) däremot kan man få svar på bägge frågorna.

En del i det övergripande transportpolitiska målet är att transportsystemet ska vara samhällsekonomiskt effektivt. Strävan mot det samhällsekonomiskt effektiva transportsystemet sker genom att genomföra åtgärder som är samhällsekonomiskt lönsamma. När sedan budgeten är begränsad gäller det att rangordna åtgärderna och genomföra de som är mest samhällsekonomiskt lönsamma först.

Om man applicerar ett strikt samhällsekonomiskt perspektiv på åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser så ska det som kostar minst i förhållande till nytta genomföras först och därefter i fallande skala. När det gäller åtgärder i transportsystemet bör således de åtgärder som är samhällsekonomiskt lönsamma, och som dessutom bidrar till minskade utsläpp av växthusgaser, genomföras först. Dessa åtgärder har en negativ kostnad (alltså en intäkt) för att minska växthusgasutsläppen samtidigt som de bidrar till samhällsekonomisk effektivitet.

(24)

Den samhällsekonomiska lönsamheten beror dock alltid på vilka antaganden som görs om framtiden. Exempelvis påverkas lönsamheten för fysiska investeringsåtgärder mycket av vilken prognos för trafikutveckling som används i analysen. Orsaken till detta är främst att stor del av lönsamheten är restidsvinster som uppstår av investeringen. Vid t.ex. en lägre trafiktillväxt eller en negativ tillväxt minskar de samlade restidsvinster och den

samhällsekonomiska nyttan av dessa i motsvarande grad. I samband med

åtgärdsplaneringen 2014-2025 gjordes, enligt instruktion från ASEKviii, en känslighetsanalys av den samhällsekonomiska lönsamheten för alla vägobjekt > 200 miljoner kronor med Trafikverkets klimatscenario. Resultatet visar att en tredjedel av vägobjekten blir

olönsamma i ett sådant scenario. En annan känslighetsanalys med förhöjt pris på koldioxid påverkar däremot knappt alls. Se figur 4 nedan.

Det som saknas i känslighetsanalysen är en motsvarande bedömning av åtgärder för

kollektivtrafik samt godstransporter på järnväg och sjöfart, det vill säga om man antar att en del av de resor och transporter som skulle skett med bil och lastbil i stället sker med dessa färdmedel. Men känslighetsanalysen för vägobjekten ger ändå en indikation på att prognosen är ett viktigt underlag vid bedömning av samhällsekonomisk lönsamhet.

Figur 4 Fördelningen på lönsamhet för de objekt som varit föremål för känslighetsanalys

Genomförande av samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder behöver kombineras med styrmedel som styr resor och transporter mot minskade utsläpp. Styrmedlen kan ha olika effektivitet beroende på vilken utsläppsminskning som ska uppnås, exakt utformning samt vilka andra styrmedel som finns. Styrmedel och åtgärder påverkar också varandra.

viii Arbetsgruppen för samhällsekonomiska analys- och kalkylmetoder inom transportområdet

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Huvudanalys CO2 - 3.50 SEK Klimatscenario

Mycket hög lönsamhet Hög lönsamhet Lönsamt Svagt lönsamt Olönsamt Mycket olönsamt

(25)

Exempelvis ger utbyggnad av kollektivtrafik större priselasticitet på efterfrågan på bilresor vilket gör att beskattning för minskad biltrafik ger bättre effekt.

Teoretiskt sett bidrar en generell koldioxidskatt till samhällsekonomisk effektivitet om den är lika för alla som använder transportsystemet. En generell koldioxidskatt ger också stor flexibilitet för enskilda aktörer att välja olika typer av åtgärder. Samhällsekonomisk effektivitet främjas således av att alla aktörer behandlas lika och att alla

utsläppsminskningar möter samma incitament. Detta talar t ex för att man bör undvika trappstegsliknande incitament (såsom befintlig supermiljöbilspremie) eller särskilda kvoter för bensin och diesel i ett kvotpliktssystem.

Därmed inte sagt att det kan finnas andra skäl till att införa styrmedel av detta slag. En supermiljöbilspremie ger t.ex. en tydlig signal till marknaden och kan vara motiverad för att driva på för ökad andel elfordon. Genom att tillämpa trappsteg som är internationellt använda t.ex. i EU-regelverket, vilket är fallet för såväl miljöbilsgräns som gränsen för supermiljöbilen, kan kostnaderna för fordonsindustrin hållas nere. Det är också svårt för fordonsindustrin genom dess långa ledtider, från ritbordet till att sista exemplaret av modellen sätts på marknaden, att anpassa sig utifrån en generell koldioxidskatt. EU-krav på minskade koldioxidutsläpp, som pekar ut kraven upp till 10 år framåt, ger däremot

förutsättningar för långsiktig utveckling för industrin. Sverige har under lång tid använt sig av undantag från koldioxidskatt (och energiskatt) för att öka andelen biodrivmedel och minska den fossila drivmedelsanvändningen. Även om detta har gjorts under lång tid har det saknats långsiktighet i det då Sverige hela tiden fått söka nya godkännande från EU kommissionen för skattereglerna för biodrivmedel. Detta då EU inte tillåter att biodrivmedel överkompenseras jämfört med fossila drivmedel. En kvotplikt för biodrivmedel är dock förenlig med EU:s regelverk och kan ge mer långsiktiga spelregler. Olika former av marknadsmisslyckanden, exempelvis brist på information, gör också att koldioxidskatten behöver kompletteras med mer riktade styrmedel som verkar på t.ex. nya fordons

effektivitet, biodrivmedel eller samhällsplanering, se avsnitt 3.2–3.4 i nästa kapitel16. Koldioxidskatten kan även behöva differentieras i tid och rum.

I detta underlag har det inte varit möjligt att göra några beräkningar av förslagens samhällsekonomiska lönsamhet eller bidrag till samhällsekonomisk effektivitet. Vissa styrmedel har dock analyserats utifrån kostnadseffektivitet. När det gäller

samhällsekonomisk lönsamhet för fysiska investeringsåtgärder är den mycket beroende på förhållanden i enskilda fall och hur man väljer att lösa de brister som uppstår. Även om lösningen t.ex. är utökad kollektivtrafik så kan detta göras på många olika sätt som innebär olika samhällsekonomisk lönsamhet. Sådana analyser görs mer ingående i

åtgärdsplaneringen.

Klimatscenariot utgår dock från att 80 procents reduktion nås till 2030 och 100 procent till 2050. För att åstadkomma detta krävs maximalt utnyttjande av styrmedel och åtgärder som bedöms rimliga för att minska användningen av fossil energi, dvs samtliga styrmedel och åtgärder behöver genomföras fullt ut. Undantaget är orimliga åtgärder såsom förbud av fossila bränslen och fossildrivna fordon eller utskrotning av fossildrivna fordon i förtid.

Utgångspunkten i maxpotentialer gör det svårt att räkna på kostnadseffektivitet i syfte att välja åtgärder med lägst kostnader.

(26)

Styrmedel för att stegvis minska utsläppen av växthusgaser

För att åstadkomma väsentliga utsläppsminskningar i linje med prioriteringen om en fossilobereonde fordonsflotta och visionen om nettonollutsläpp krävs en kombination av åtgärder och styrmedel för ökad energieffektivisering, övergång till biodrivmedel samt transportsnålt samhälle. Att gå före i klimatarbetet jämfört med andra länder kan, om det görs på rätt sätt, även vara positivt för näringslivet. Det kan t.ex. handla om forsknings- och utbildningssatsningar, infrastrukturinvesteringar eller olika samarbetsprojekt för

effektivisering. Styrmedel som leder till kostnadshöjningar för enbart svenska transporter fungerar däremot mindre bra i en internationell transportvärld.

I ett klimatperspektiv är det viktigt att ta hänsyn till vad som långsiktigt behöver åstadkommas vid utformning av styrmedel. Att enbart fokusera på styrmedel som ger samhällsekonomisk effektivitet på kort sikt innebär en risk att nödvändiga

systemförändringar på längre sikt uteblir. Att t.ex. utveckla bebyggelse och infrastruktur tar tid och går det dessutom i fel riktning finns stor risk att man låser in sig i system som innebär stora koldioxidutsläpp och hög resursanvändning. Detta är också något som IPCC varnar för i de senaste klimatrapporten.17

Flera existerande styrmedel motverkar minskningen av utsläppen genom att de snedvrider de beslut som människor fattar när det gäller bland annat val av körsträcka och fordon. En analys av internaliseringsgraden visar att framförallt godstrafiken inte betalar för sina samhällsekonomiska marginalkostnader. Detta leder till att trafikmängden blir större än vad som skulle vara samhällsekonomiskt optimalt och att de sammantagna kostnaderna för att minska koldioxidutsläppen därmed blir högre än nödvändigt. På samma sätt orsakar reseavdragens utformning större koldioxidutsläpp än vad som annars skulle vara fallet. Den bristfälliga överenstämmelsen mellan förmånsvärdet och kostnaden för att skaffa

motsvarande bil privat leder också till val av fordon med högre utsläpp än vad som annars skulle vara fallet. Vidare ökar subventioner av parkering bilinnehavet. I de fall kollektivtrafik subventioneras mer än vad som är samhällsekonomiskt motiverat blir även resandet med kollektivtrafik högre än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Allt detta fördyrar arbetet med att minska utsläppen av koldioxid. Ur rättvisesynpunkt är det viktigt att förorenaren betalar-principen gäller. Detta implicerar bland annat att trafiken bör betala för sina samhällsekonomiska (marginal)kostnader. Det implicerar också att dyrare drivmedel till följd av ökad andel biodrivmedel bör betalas av trafikanterna och inte av skattebetalarna.18

Samhällsekonomisk effektivitet är komplext och ett enskilt styrmedels effektivitet beror på exakt utformning samt vilka andra styrmedel som finns. En översiktlig jämförelse mellan de olika analyserade styrmedelstyperna kan dock göras. När bilarna redan är relativt snåla (kring 95 g/km) blir ytterligare energieffektiviseringsåtgärder dyrare och börjar överstiga dagens CO2-värdering, såsom den uttrycks i koldioxidskatt. I det läget börjar ytterligare energieffektivisering bli ungefär lika kostsamt som produktion av biodrivmedel (1-3 kr/kg koldioxid).19

Energieffektivisering respektive övergång till biodrivmedel innebär olika påverkan på bilisternas fasta respektive rörliga kostnader för transporter. Medan energieffektivisering sänker den rörliga kostnaden genom lägre drivmedelsförbrukning innebär en ökad andel biodrivmedel att drivmedelskostnaden stiger. Kraftig energieffektivisering i form av t ex

References

Related documents

I frågan hur skulle du ställa dig till styrmedel för minskning av köttkonsumtion, skiljer sig svaren signifikant (p=0,005) mellan män och kvinnor. Kvinnor visade sig mer

Regionalt finns kunskapen om vilka delar av transportsystemet som är speciellt utsatta för problem till följd av väder- och klimatrelaterade störningar.. I vägsystemet finns

I juni 2016 levererade Trafikverket ett regeringsuppdrag om vilka styrmedel och åtgärder i infrastrukturen som krävs för att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser med

För de övriga trafikslagen finns en mer fördjupad genomgång i ”Brister i transportsystemet fram till 2025 med hänsyn till kapacitet och effektivitet”.. Möjliga åtgärder

• Det finns brister i nord-sydliga transporter till följd av ökade godstransporter på väg som orsakar trängsel i vissa större tätorter och kapacitetsbrist och bristande

20 Trafikverket PM, Ökad trafik dämpar effekter av energieffektivsering och förnybar energi, 20160203. I detta ingår inte rallybilar, provfordon, handikappfordon och andra fordon

 Stadsmiljöavtalen skiljer sig från andra åtgärder då de utöver åtgärder i infrastruktur för kollektivtrafik och cykel på kommunalt vägnät även förutsätter

Figur 7.6 Växthusgasprestanda för produktionssystem för produktion av SNG, DME/ metanol och FT-diesel via termisk förgasning samt för HVO, etanol, RME och samproduktion av etanol och