Abstract
This essay will explain the effects of decentralisation, and what impact it has on the efficiency to create a better integration for immigrants on the Swedish labour market. Examples of literature that has been examined are Marcus Gossas and Jon Pierre. From these authors, I have been trying to explain the relationship between decentralisation, cooperation and efficiency.
Since the end of the Second World War until the middle of 1980, Sweden mostly received labour immigrant. Since then, the immigrant pattern has changed to consist of mostly refugees. Changed immigration patterns together with increasing debts for the Swedish government has lead to decentralisation and cooperation between public authorities has therefore become a target to reach better efficiency. Two types of decentralisation are being analysed in this study, vertical and horisontal. Along with these two, I am discussing issues of legitimacy and efficiency. Problems with legitimacy on the local level can arise if private actors are involved as citizens lose some of their democratic influence that they should have if public authorities were deciding. Moreover can the efficiency be affected if too many actors are involved and try to cooperate.
In Kalmar, the biggest problem that was experienced was that very little cooperation existed between private and public actors. More actors therefore need to be involved as immigrants to a large extent do not have access to the labour market and the local public employment service offices are limited in their work due to the centralisation of the public employment service (Arbetsförmedlingen).
Nyckelord: Decentralisering, effektivitet, samverkan, kommun, arbetsmarknad, integration,
Innehållsförteckning
1. Inledning...4
2. Syfte och problemformulering...5
3. Bakgrund...6
3.1 “Hela-Sverige strategin”...7
3.2 Migrant Integration Policy Index, vad är det?...9
3.3 Vilka problem har belysts i tidigare rapporter?...10
4. Teori...11
4.1 Decentralisering...11
4.2 Effektivitet...14
4.3 Samverkan...15
4.4 Den decentraliserade, effektiva och samverkande kommunen...16
5. Metod och material...18
5.1 Metoddiskussion...19
6. Decentralisering och samverkan i Kalmar...21
6.1 Den regionala och lokala överenskommelsen...21
6.2 Nätverket i Kalmar och tendenser av decentralisering...25
7. Avslutning...31
7.1 Resultatredovisning och analys...31
7.1.1 Horisontell decentralisering är inte lika med mindre effektivitet...31
7.1.2 Har man något att förlora på samverkan med privata aktörer?...32
7.2 Sammanfattning...34
Källförteckning...35
1. Inledning
Samverkan mellan myndigheter i introduktionen för nyanlända invandrare började i den svenska politiken under 1990-talet. Ökad samverkan och integrering av kommunala och statliga myndigheter har fortsatt efterlysts idag som en del i att öka effektiviteten i arbetet. Den ekonomiska krisen spås leda till fler arbetslösa vilket kräver fler insatser och en ökad samverkan1. Ökade kostnader inom staten har bidragit till påtryckningar om ökad samverkan för att effektivare arbeta och öka etableringen på arbetsmarknaden för invandrare.
Den nuvarande regeringen har under det senaste året också gjort förändringar i arbetsmarknadspolitiken för att få in fler invandrare i arbete. Tidigare regeringar, och även den nuvarande, har också pekat på vikten av samverkan mellan myndigheter, lokalt och nationellt2. Omstruktureringen av Arbetsförmedlingen (AF) under 2008 ledde till en centralisering av arbetsmarknadspolitiken där en del av tanken var att både statliga och kommunala myndigheter skulle jobba närmare kring introduktionen för invandrare för att skapa en mer sammanhållen integrationspolitik3.
På kommunal nivå har man framhållit samverkan och decentralisering som medel för att öka effektiviteten i introduktionen för invandrare, men frågan är om samverkan och decentralisering självfallet leder till den ökade effektivitet som politiker vill framhålla? Det har länge funnits ett stort utanförskap i Sverige bland invandrare. Detta ökar betydelsen att studera fenomenet samverkan och decentralisering, för som det ser ut idag måste Sverige snabbare och effektivare etablera invandrare på arbetsmarknaden.
1
Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadsutsikterna för år 2009 och 2010, 2008:4. (6 april 2009) <http://www.arbetsformedlingen.se/go.aspx?a=82091>, sida 3
2 H, Emilsson, Integration och introduktion av nyanlända invandrare och flyktingar: utredningar, granskningar, resultat och bristområden, 2008:nr 7. (1 april 2009) <http://www.temaasyl.se/Templates/IntroPage.aspx?id=2305>, sida 5.
3 Arbetsmarknadsdepartementet, den nya myndigheten för arbetsmarknadsfrågor – Arbetsförmedlingen. Ds 2008:67, (1 april 2009) <http://www.regeringen.se/content/1/c6/10/95/31/7ba9c65f.pdf> sida 55.
2. Syfte och problemformulering
Sverige (och hela Europa) står inför ett demografiskt dilemma4, och med detta problem i baktanke är det intressant att studera hur decentralisering och samverkan påverkar effektiviteten i arbetet med introduktionen för invandrare mellan främst myndigheterna Invandrarservice, AF och kommunen i Kalmar. Samverkan blir beroende av att man decentraliserar ansvaret mellan myndigheter men också till andra organisationer. Dessa två begrepp, samverkan och decentralisering, har fått en positiv stämpel, men det är viktigt att studera vilka problem som kan infinna sig när en kommun har decentraliserat ansvaret i en specifik fråga. I teorin kommer eventuella problem med dessa begrepp att belysas tillsammans med möjligheter som infinner sig vid samverkan. Från ett kommunalt perspektiv finns både effektivitetsproblem och legitimitetsproblem vilket också kommer diskuteras i uppsatsen tillsammans med syftet om decentraliseringens och samverkans effekter. De frågor jag ställde innan och under tiden jag arbetade med studien var:
− Hur fungerar samverkan i introduktionen mellan Invandrarservice, AF och kommunen i Kalmar kommun?
− Vad kan en decentralisering på kommunal nivå leda till i termer av legitimitet och effektivitet?
Genom analysen av samverkan och decentralisering kommer jag också in på legitimitet och effektivitet. Viktigt för denna studie kommer att vara vad denna spridning av inflytande kommer leda till för legitimiteten bland invånare, och för effektiviteten i arbetet med introduktionen och invandrares etablering på arbetsmarknaden? Detta kommer analyseras, men för att förstå samtiden behövs som alltid en historisk tillbakablick över vad som hänt tidigare i det svenska samhället.
4 När man pratar om det demografiska dilemmat syftar man på den åldrande befolkningen som Sverige och Europa står inför. Antalet arbetsföra personer i åldrarna 55-65 kommer samtidigt att öka. Med detta brukar man dra slutsaten att invandrare behövs på arbetsmarknaden.
3. Bakgrund
Under 1970-talet bestod invandrargruppen till större delen av arbetskraftsinvandrare5. Invandringen krävde åtgärder från styret i Sverige, vilket ledde till en invandringspolitik med språkundervisning och samhällsinformation. I denna politik hade arbetsmarknadsverket, föregångaren till AF, det största ansvaret. Under 80-talet förändrades invandringsmönstret med minskat antal arbetskraftsinvandrare och ökat antal flyktingar6. Ett större ansvar gavs till kommunerna för att blanda in hela Sverige i mottagandet av invandrare, därav namnet ”Hela-Sverige strategin”7. Man hade insett att staten inte längre själv kunde ansvara för invandrarfrågan. Trots ett bredare ansvar, var integrationen av invandrare, på arbetsmarknaden och i samhället, en långdragen process. Den ekonomiska krisen i Sverige under början av 90-talet gjorde inte situationen bättre för de invandrare som stod utanför arbetsmarknaden. Samtidigt tog också Sverige emot ett stort antal flyktingar från konflikten på Balkan vilket ökade trycket att införa en bra invandringspolitik8. Istället för utbildning såg man invandrares inträde på arbetsmarknaden som en hjälp ur krisen. Man skrev att ”en samhällelig kraftsamling behövs för att stoppa den långvariga negativa utvecklingen” där man under 90-talet började betona vikten av samverkan mellan myndigheter för en bättre introduktion till invandrare och den icke-etableringen på arbetsmarknaden som pågick9. Myndigheten Integrationsverket skapades för att samordna kommunernas mottagande av invandrare. Integrationsverket skulle senare lägga en stor del i att skapa den centrala överenskommelsen för en tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheter i arbetet med introduktionen. Den centrala överenskommelsen (CÖK) var en del i arbetet att ge stöd till regionala (RÖK) och lokala överenskommelser (LÖK) som var tänkt att utarbetas av myndigheter så som AF, länsstyrelsen, och kommun i respektive region10. Med CÖK skapades också fler regionala och lokala överenskommelser för hur introduktionen skulle samordnas mellan myndigheter11. Främst med RÖK var syftet att genom målen om regional tillväxt skapa en effektiv samverkan för att förbättra integrationen och introduktion för invandrare.
5 Finansdepartementet. Migration och integration – Om framtidens arbetsmarknad, SOU 2004:73. (3 april 2009) <http://www.regeringen.se/content/1/c6/02/68/45/e78f308c.pdf>, sida 31.
6 H, Emilsson, Integration och introduktion av nyanlända invandrare och flyktingar: utredningar, granskningar, resultat och bristområden, sida 7.
7 Finansdepartementet. Migration och integration – Om framtidens arbetsmarknad, SOU 2004:73, sida 82-83.
8
Ibid, sida 31.
9
Näringsdepartementet. Sverige, framtiden och mångfalden – Från invandrarpolitik till integrationspolitik, 1997:98/16. (6 april 2009) <http://www.regeringen.se/content/1/c4/22/71/bbd15e5a.pdf>, sida 70.
10
H, Emilsson, Integration och introduktion av nyanlända invandrare och flyktingar: utredningar, granskningar, resultat och bristområden, sida 13-14.
11 Sveriges kommuner och landsting, alla kan inte göra allt – men alla kan göra något, 2009. (5 april 2009), <http://brs.skl.se/publikationer/index.jsp?http://brs.skl.se/skpubl/start.jsp>, sida 17.
Mycket tyder på att samverkan idag och i framtiden inte bara kommer att ske intraregionalt mellan aktörer utan i större grad också interregionalt där regioner samverkar i projekt för att förbättra situationen för invandrare i arbets- och/eller boendefrågor12. Trots att en kultur om ökad samverkan växer fram, verkar Sverige generellt ha svårigheter att få in invandrare på arbetsmarknaden. Enligt ”Migrant Integration Policy Index” (MIPEX) ligger Sverige högst bland alla länder i förutsättningar för en lyckad introduktion av invandrare13. Trots detta tillsammans med ökad samverkan och decentralisering för att öka effektiviteten bland samhällets myndigheter i introduktionsarbetet, har Sverige inom EU den största skillnaden i sysselsättningsgrad mellan invandrare och svenskfödda14. Effektiviteten som efterlyses som ett mål av decentraliseringen, finns den? Samverkan, decentralisering och effektivitet nämns som slagord i ”kampen” för en bättre introduktion och integration av invandrare. Här blir därför viktigt att undersöka ett specifikt fall, Kalmar, för att studera om decentralisering och samverkan leder till ökad effektivitet eller om det endast är inom den politiska retoriken det fungerar. Med en ny ekonomisk kris ser situationen än svårare ut och det kan behövas extra arbete och samverkan bland myndigheter, kommuner och stat för att finna en lösning i arbetet med invandrares etablering på arbetsmarknaden.
3.1 ”Hela-Sverige strategin” och ökad decentralisering
Efter slutet av andra världskriget påbörjades en period av arbetskraftsinvandring i Sverige15. Invandringen skedde till stor del från Europa, och under 70-talet låg invandrares sysselsättningsgrad på samma nivå som den svenskfödda befolkningen16. I takt med att Sverige övergick till ett mer tjänsteinriktat samhälle under 80-talet minskade invandrares sysselsättning. Det var i huvudsak inte bara detta som låg i grunden, utan mönstret av invandrare hade ändrats från att domineras av arbetskraftsinvandring till att nästan enbart bestå av flyktingar17. Med denna förändring tog statens invandrarverk tillsammans med kommunerna över ansvaret för invandrarfrågan istället för arbetsmarknadsverket18.
Tidigare hade invandrare sökt sig till städer med arbete, men med ändrade invandringsmönster såg man inlärningen av språket som en del i att lättare och snabbare etablera
12 M, Gossas. Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning, 2006. Gävle offset AB, sida 87-88.
13 H, Emilsson, Integration och introduktion av nyanlända invandrare och flyktingar: utredningar, granskningar, resultat och bristområden, sida 32-33.
14 Ibid, sida 34-35.
15 Finansdepartementet. Migration och integration – Om framtidens arbetsmarknad, SOU 2004:73, sida 81. 16 Ibid, sida 81.
17 Ibid, sida 31. 18 Ibid, sida 82.
invandrare på arbetsmarknaden19. Detta skulle varje kommun ansvara för tillsammans med staten vilket kom att kallas ”Hela-Sverige strategin”. Projektet var ett första steg mot decentralisering i introduktionen för invandrare. De slutsatser man dragit av ”Hela-Sverige strategin” är att många invandrare blev beroende av socialbidrag då bostadsfrågan blev ett större fokus än etableringen på arbetsmarknaden20. Det ska då inte glömmas att Sverige under denna period gick in i en djup ekonomisk kris, vilket kan ha varit en av orsakerna till att många invandrare hamnade i en ”bidragsfälla” med ökat beroende av bidrag istället för att få arbete. Då effekten av Hela-Sverige strategin blev mer negativa än positiva kan man fråga om styrningen av målen fungerade väl, samt om alla inblandade visste vad deras uppgifter och fokus skulle vara i arbetet med introduktionen för invandrare?
Trots påpekande brister i effektivitet, fortsatte staten och kommunerna att samverka. I kommande rapporter som utarbetats är just en förbättrad samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter något som ansetts att det måste förbättras21. I regeringens rapport från 1996 skriver man att: ”Under senare år har det..” ”..blivit allt mer uppenbart att fler aktörer och nivåer behöver involveras i arbetet och att framför allt den regionala nivån behövs för genomförande och samordning av politiken”22. Här kan man tyda ett behov av en ökad decentralisering vilket säkert ansågs värdefullt för att uppnå dels en ökad samverkan men också högre effektivitet. Vi måste då fråga oss om detta är fallet i praktiken? Den regionala samordningen mellan kommuner ansvarade Integrationsverket för. Integrationsverket lades ner under 2007, och där har landets länsstyrelser tillsammans med migrationsverket tagit över arbetet23. Länsstyrelsernas uppdrag är att samordna kommunerna inom länet och inblandade myndigheter i RÖK. På lokal nivå i Kalmar samverkar man i introduktionsarbetet, men frågan är vad ökade kostnader även på kommunal nivå kommer leda till? I Sverige finns goda förutsättningar för att invandrare ska etablera sig på arbetsmarknaden enligt Indexet Migrant Integration Policy Index (MIPEX)24. Ändå går etableringen av invandrare på arbetsmarknaden väldigt långsamt.
19 Ibid, sida 83. 20 Ibid, sida sida 84.
21 Näringsdepartementet. Sverige, framtiden och mångfalden – Från invandrarpolitik till integrationspolitik, 1997:98/16, sida 80-81. Se även den senare rapporten ”Egenmakt mot utanförskap: regeringens strategi för integration”.
22 Ibid, sida 25.
23 Utredningen om nyanländas arbetsmarknadsetablering, egenansvar – med professionellt stöd, SOU 2008:58. (1 april 2009) <http://www.regeringen.se/content/1/c6/10/65/08/ced5b632.pdf>, sida 319.
3.2 Migrant Integration Policy Index, vad är det?
Under 2004 publicerades för första gången ett mätinstrument för att studera hur ”mottagliga” EU-länder är för invandrare genom lagar och arbetet kring dessa frågor inom myndigheter. Man studerar sex olika faktorer25, vilka är:
− Hinder eller möjligheter för deltagande på arbetsmarknaden − Möjlighet till familjeåterförening
− Om långtidsboende finns − Politiskt deltagande
− Regler angående förvärv av medborgarskap − Arbetet mot anti-diskriminering
Arbetet utgår från EG-bestämmelserna om hur väl länderna har implementerat dessa direktiv i den nationella lagstiftningen. Man studerar även civilsamhällets deltagande och hur väl organisationer och föreningar blandas in då frågan om integration inte bara ska handla om ansvar från staten, utan också hur väl samhället i stort ställer sig till frågan om invandrares integration.
Då indexet endast utgår från hur Sverige ställer sig gentemot EG:s direktiv, svarar den inte på varför invandrare inte kommer in i arbete. Exempelvis visar indexet att invandrare har stor tillgång till arbetsmarknaden, men den visar inte varför problemet existerar26. Det är viktigt att inte dra några ”fasta” slutsatser av resultatet då min studie främst fokuserar på Kalmar, och inte Sverige som stort.
Som förklarats i syftet så kommer uppsatsen studera detta problem i Kalmar kommun och hur samverkan mellan myndigheter fungerar för att etablera invandrare på arbetsmarknaden. Med detta i baktanke, tillsammans med de tidigare orden om att staten inte ensam ska ta ansvar för introduktionen av invandrare, måste eventuella samverkansproblem och effektiviteten (kostnadsmässigt och organisatoriskt) av att ha samverkan studeras. Kan detta vara en anledning till varför invandrare inte etablerar sig i arbete27.
25 Migration policy group. What is MIPEX?, 2007 (25 maj 2009) <http://www.integrationindex.eu/topics/2657.html>
26
Ibid, <http://www.integrationindex.eu/integrationindex/2597.html>. 27 För att läsa mer om MIPEX, gå in på <http://www.integrationindex.eu/>.
3.3 Vilka problem har belysts i tidigare rapporter?
Olika problem, beroende på vilken rapport man läser, belyses kring varför det är svårt för invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. Mycket av detta är generellt för Sverige, vilket jag måste ställa mig kritiskt till då analysen i min studie endast ska vara i Kalmar och problemen i Sverige inte nödvändigtvis behöver stämma in i Kalmar. Statliga utredningar under de senaste åren har dragit slutsatsen att det brister speciellt vid samverkan och ger förslag på att detta måste öka, samt att invandrare inte får ta del av arbetsmarknadspolitiska program28. Vidare har man pekat på bristen av parallella insatser vid introduktionen. Oftast får invandrare kunskaper i språk genom SFI (svenska för invandrare), men eftersom andra aktiviteter som arbete saknas, finns ingenstans man kan utöva eller praktiskt förbättra sina språkkunskaper29. Strukturen och upplägget inom SFI har många gånger varit uppe i debatt de senaste åren då man just klagat på bristande parallella aktiviteter. Varför ska man ha SFI när man inte får utöva den någonstans kan man fråga sig? Detta är något som OECD:s rapport visar att man måste förbättra30. Då språket är en större faktor än tidigare till att komma in i arbete har SFI:s relation till kontakten med arbete blivit mycket större. SFI kommer inte behandlas ingående i uppsatsen men det är ändå viktigt att introducera kopplingen som SFI fått till arbete31.
Studien kommer särskilt att inkludera begreppen samverkan, decentralisering och effektivitet då detta är något som belyses både som en brist i vissa rapporter och något som bör eftersträvas i andra. Det återstår att utifrån studier och rapporter som analyserats att visa hur situationen ser ut i Kalmar kommun.
28 H, Emilsson, Integration och introduktion av nyanlända invandrare och flyktingar: utredningar, granskningar, resultat och bristområden, sida 17-18
29 Ibid, sida 53-54.
30 OECD, economic survey of Sweden, 2007. (25 maj 2009) <http://www.oecd.org/dataoecd/25/53/38081720.pdf>, sida 7-8.
31 För att läsa intressanta tankar kring SFI i Sverige rekommenderar jag Maciej Zaremba:s artikel ”I väntan på Sverige”, del 2 <http://www.dn.se/kultur-noje/debatt-essa/mat-din-snorre-1.811655>.
4. Teori
I de följande kapitel diskuteras kring begrepp som samverkan, effektivitet och decentralisering där de två förstnämnda är det ”politiska idealet” för hur kommuner bör arbeta idag. De positivt laddade begreppen samverkan och decentralisering, finns det några invändningar om hur de kan ha negativa effekter på målet om effektivitet?
4.1 Decentralisering
I inledningen nämndes att ”Hela-Sverige” strategin involverade kommuner mer i mottagandet av invandrare. Denna decentralisering kom att öka mer under 90-talet då även begrepp som samverkan och effektivitet sattes i fokus. Arbetslösheten började stiga under den ekonomiska krisen som pågick under denna period, och för att möta utmaningarna inom arbetssektorn fick kommuner ökat ansvar att införa arbetsmarknadsprogram32.
Decentralisering har olika innebörder, och kan betyda decentralisering på lokal nivå respektive central-lokal nivå. Jon Pierre förklarar definitionen decentralisering som: ”en förflyttning av politisk eller/och administrativ makt och formell kompetens från centrala institutioner till institutioner på lägre nivåer”33. Här presenteras den vertikala (uppifrån och ner) beslutsprocessen, men denna uppsats fokuserar mestadels på en annan typ av decentralisering, nämligen spridningen av makt på lokal nivå (horisontell decentralisering)34. Decentralisering är tänkt att på lokal nivå skapa bättre möjligheter för samverkan mellan myndigheter och samhälle35. Denna samverkan mellan offentlig och privat sektor har blivit alltmer relevant under de senaste åren med ökat inflytande bland organisationer i introduktionen för invandrare. Decentralisering behöver alltså inte likställas med att kommuner får mer makt som den vertikala decentraliseringen syftar på.
Med växande antal åtagande i offentliga myndigheter har ekonomin stramats åt och budgeten minskat vilket lett till att man ser decentralisering från stater till kommuner och från kommuner till privata aktörer som en lösning36. I en rapport från socialstyrelsen från 1991 pekar man just på att det sker en ”tredje decentralisering” där privata aktörer blandas in mer i vad som tidigare var offentliga myndigheters ansvar37. Den moderna decentraliseringen sker alltså på kommunal nivå med förflyttning från centrum (kommunen) till periferi (organisationer och företag).
32 M, Lundin. Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken, 2008:13 (5 april 2009) <http://www.ifau.se/upload/pdf/se/2008/r08-13.pdf>, sida 9.
33 Pierre, J. ”Decentralisering, governance och institutionell förändring” i Politik som organisation, sida 107. 34 Ibid, sida 117.
35 Ibid, sida 119.
36
M, Gossas. Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning, 2006, sida 3 och 33.
37 Socialstyrelsen, Ju fler kockar – desto bättre? Tendensanalys av den svenska välfärdsstatens försök med den tredje decentraliseringen. Sos-rapport 1991:4, sida 7.
Genom decentralisering tror man sig ha hittat en lösning på statens minskade resurser genom kostnadseffektiva samverkansprojekt genom decentralisering. Men som det svenska talesättet säger, ”allt är inte guld som glimmar”. Jon Pierre skriver att ”om decentralisering syftar till ökad kommunal självstyrelse kan det finnas anledning att noga överväga hur denna decentralisering skall utformas för att minska riskerna av en minskad horisontell autonomi”38. Det är alltså viktigt att se över riskerna med decentralisering innan man övergår i praktiskt genomförande, vilket är en del av uppsatsens syfte. Exempelvis, decentraliseringen av arbetsmarknadspolitiska beslut kan i sin tur leda till att makt går från kommunen till andra delar av samhället som i sin tur kan minska effektiviteten eftersom problem om vem som ska göra vad bland myndigheter kan uppstå.
En decentralisering av politiska frågor kräver i dagens samhälle att man samverkar för att öka effektiviteten, men även för att kunna tillgodose medborgarnas behov med arbete och demokratiska rättigheter. Kommuner kan inte helt ensamma ta ansvar i dagens samhälle för exempelvis introduktionen för invandrare när ekonomiska resurser minskar. För att förhindra minskad effektivitet blandas privata aktörer/näringsliv in och får inflytande i arbetet. Vi kommer här in på problemet om legitimitet. Legitimiteten argumenteras att öka när makten kommer närmare folket, och minskar när fallet är tvärtom. Till exempel, samtidigt som det kan ge ökad legitimitet bland kommuner att decentralisera ansvaret från statlig nivå, kan det skapas minskad legitimitet bland medborgarna på kommunal nivå om man från ett medborgarperspektiv upplever ett minskat demokratiskt inflytande med inblandning av privata aktörer vid en horisontell decentralisering. Samtidigt är inblandningen av privata aktörer tänkt att öka effektiviteten då både kommuner och stat har mindre resurser. Detta legitimitets- vs effektivitetsdilemma belyses av Jan-Erik Gidlund39
(se tabell 1). I ett försök att skapa bättre effektivitet och legitimitet har staten decentraliserat makten
neråt, men frågan återstår om effektiviteten som efterlyses som en del av decentralisering verkligen finns? Legitimiteten kanske också försvinner när kommuner ytterligare decentraliserar ansvaret till privata aktörer. Vidare har man kommit fram i en studie att inblandningen av rekryteringsföretag inte alls har samma positiva effekt som insatser från AF hade40. Då studien gjordes i Malmö och Södertälje är fallet inte nödvändigtvis detsamma i Kalmar.
Marcus Gossas skriver att staten genom sin ”finansiella kris” förändrats från en
38 Pierre, J. ”Decentralisering, governance och institutionell förändring” i Politik som organisation, sida 117. 39 JE, Gidlund. Den oansvariga decentraliseringen, 1990. ERU-rapport 60.
40 Integrations och jämstäldhetsdepartementet. Egenförsörjning eller bidragsförsörjning? Invandrarna, arbetsmarknaden och välfärdsstaten, SOU 2004:21. (25 maj 2009)
välfärdsmodell till en ”enabling state”, den möjliggörande staten41. ”The enabling state” möjliggör och uppmuntrar samverkan genom decentralisering av ansvar ut till andra aktörer i samhället. Detta är tänkt att för kommuner skapa ”bättre möjligheter att bilda partnerskap med andra typer av fasta samarbetsorgan” så som näringsliv, organisationer och andra kommuner42. Sverige är här på god väg till vad som beskrivs genom samverkan och bildande av nätverk för att öka effektiviteten och handlingskraften i frågor. Vidare skriver man att lokal kunskap tillförs genom horisontell decentralisering, och här kommer frågan om makten över arbetsmarknadspolitiken in. Ansvaret över arbetsmarknadspolitiken anses från statligt håll fortfarande vara ett statligt ansvar, men vem har kunskap kring den lokala arbetsmarknadssituationen om inte kommuner? Alla kommuner utvecklas olika och förutsättningarna därefter43. Här kan man argumentera för att kommuner ska få mer inflytande över arbetsmarknadspolitiken. Men även om kunskapen finns inom kommuner, och att akademiker och forskare argumenterar för kommunernas kompetens, kan man urskilja en konflikt om makten över arbetsmarknadspolitiken mellan kommuner och staten44. I dagens Sverige vill staten inte decentralisera inflytandet över arbetsmarknadspolitiken samtidigt som kommuner vill ha större inflytande över densamma. Ett dilemma som kommer att belysas mer ingående i
kapitel 5.5.
Tabell 1. Tabellen visar hurivida man har låg eller hög effektivitet respektive legitimitet där man som kommun vill uppnå både hög legitimitet som hög effektivitet.
41 M, Gossas. Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning, 2006, sida 3.
42 J, Pierre. ”Decentralisering, governance och institutionell förändring” i Politik som organisation 43 Sveriges kommuner och landsting, alla kan inte göra allt – men alla kan göra något, 2009, sida 21. 44 Ibid, sida 35.
4.3 Effektivitet
Den kommunala kompetens som man påpekar finns i en given situation argumenteras för att öka effektiviteten45. Men vad är det egentligen för effektivitet som ökar?
När vi pratar om effektivitet är det viktigt att här särskilja mellan två olika betydelser. Den ena är kostnadsmässig och bedömer hur staten kan tjäna ekonomiskt på decentralisering och samverkan mellan myndigheter. Den andra handlar mer om hur effektiv samverkan är i praktiken. Myndigheter, näringsliv och organisationer kan ha gemensamma mål, men hur man når dessa mål kan skapa konflikter. Vidare kan det finnas, inom ett samverkansprojekt, parter med bland annat olika ekonomiska intressen. Även sekretesslagar uppträder ibland som ett hinder för spridandet av information mellan myndigheter46. Flera författare går in på komplikationer vid samverkan, men det är viktigt att se hur det ser ut i praktiken47. I ett fall där man decentraliserar vertikalt kan legitimiteten höjas då det lokala inflytandet ökar, men på grund av konflikter om hur mål ska uppfyllas kan effektiviteten minskas.
Den kostnadsmässiga och organisatoriska effektiviteten går mycket hand i hand, och den ekonomiska situationen för stater och kommuner har trängt fram en politik där samverkan är något som bör implementeras48. Frågan är då om effektiviteten ökar när man samtidigt skär ner och omstrukturerar myndigheters ansvar där AF är det senaste exemplet på där omstruktureringar i organisationen skett49. Staten vill se en ökad effektivitet genom samverkan, men underlättar verkligen omstruktureringen av myndigheter detta?
Jon Pierre skriver att decentraliseringen skapar ökade möjligheter för samverkan med andra aktörer50. Med det öppnas möjligheten för ökad kostnadseffektivitet samtidigt som andra aktörer deltar i introduktionen, något som tidigare påpekats hör till den tredje decentraliseringen51. Den interregionala samverkan i introduktions och integrationsarbetet har vuxit fram mer sen början av 1990-talet och uppfattas som en självklar del i arbetet i dagens samhälle. Varför samverkan sker just mellan kommuner och andra myndigheter är till stor del vad vi tidigare nämnt, kostnadsmässiga. Då denna studie främst fokuserar på invandrares etablering på arbetsmarknaden finns anledning att vara
45 Socialstyrelsen, Ju fler kockar – desto bättre? Tendensanalys av den svenska välfärdsstatens försök med den tredje decentraliseringen. Sos-rapport 1991:4, sida 15.
46 Integrationsverket. Ett förlorat år: indikatorer för nyanländas etablering i det svenska samhället, 2007. (27 april 2009) <http://www.temaasyl.se/Documents/IV/2007-05%20Ett%20f%C3%B6rlorat%20%C3%A5r.pdf>, sida 24.
47
M, Lundin. The Conditions for Multi-Level Governance. Implementation, Politics, and Cooperation in Swedish Active Labor Market Policy, 2007. Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala, sida 11
48 S, Montin. Moderna kommuner, 2004. Sida 56.
49 Sveriges kommuner och landssting. Lokal samverkan i arbetsmarknadspolitiken – Möjligheter och gränser, 2006. (5 april 2009) <http://brs.skl.se/brsbibl/kata_documents/doc38812_1.pdf>, sida 55.
50 J, Pierre. ”Decentralisering, governance och institutionell förändring” i Politik som organisation, sida 119. 51 Socialstyrelsen, ju fler kockar – desto bättre. Sos-rapport 1991:4.
kritiskt till påståendet om att det blir bättre effektivitet vid dels horisontell decentraliseringen men också samverkan. Först med minskade ekonomiska resurserna som statliga och kommunala myndigheter har att röra sig med. För det andra, olika uppfattningar om hur man ska nå målen i en given fråga.
Denna situation är intressant att studera om det är en realitet bland Kalmars myndigheter. Vad som blir intressant är att studera hur effektiviteten i samverkan har påverkats mellan myndigheter efter centraliseringen av AF.
4.4 Samverkan
Med minskade resurser till offentliga myndigheter tenderar också effektiviteten i arbetet att minska. För att öka effektiviteten införs samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter samt mellan kommuner. Denna situation är ett faktum idag där man vill skapa utveckling, men för att göra detta måste man samverka.
Samverkan inom arbetet för integration och introduktion är ett relativt nytt begrepp. Myndigheter som arbetat med regional utveckling har använt begreppet långt tidigare. Med den förändrade demografiska situationen har man sett att den regionala utvecklingen i Sverige (och Kalmar) är beroende av invandrares etablering på arbetsmarknaden52.
För att arbeta vidare tillsammans i denna fråga skapar man nätverk. Nätverk är till exempel en realitet i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen bestående av flera aktörer som är inblandade i arbetet; företag, organisationer, intressegrupper53. På samma sätt försöker man bygga upp detta i arbetet med introduktionen för invandrare. Skapandet av nätverk är beroende av decentralisering där en specifik fråga aktualiseras och samverkar inom flera myndigheter och departement54. Eftersom problem kan uppstå vid samverkan är nätverket svårt att hålla ihop som
organisation och befinner sig därför i ”mitten av en skala mellan helt ostrukturerad social interaktion och en maskinaktig institutionalisering av fasta och stabila interaktionsmönster55. En
horisontell decentralisering är alltså inte nödvändigtvis lika med större effektivitet som politiker ibland vill få det till. I samverkan kan problem uppstå som kan få nätverket att falla, eller möjligheter som kan öka effektiviteten. Det argumenteras också för att det finns en svårighet med att samverka horisontellt mellan olika aktörer då man har olika uppfattningar om hur man ska nå
52 Regionala överenskommelse -RÖK- Kalmar Län, 2007. (25 maj 2009)
<http://www.lansstyrelsen.se/kalmar/amnen/Integration/samverkan.htm>, sida 3. 53 M, Gossas. Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning, 2006, sida 1. 54 Ibid, sida 7.
målen men också att det finns olika intressen om vad man vill fokusera på56. Kommunen Kalmar har helt andra förutsättningar än Hultsfred med en mindre befolkning och därmed kanske Kalmar prioriterar frågan om bättre effektivitet inom SFI:n än Hultsfred, som i sin tur vill ha mer fokus på arbetsfrågor.
Integration av invandrare handlar inte bara om behovet för invandrare att gå till AF, försäkringskassan eller någon annan myndighet. Integration är också kontakt med andra delar av samhället än bara offentliga myndigheter och där är samverkan extra viktigt för att invandrare ska få denna kontakt. Decentraliseringen i arbetet med introduktion för invandrare för med sig att kontakterna med samhället som tidigare inte fanns nu kanske blir synliga men på bekostnad av en minskad legitimitet om man skulle blanda in privata aktörer. På andra sidan finns argumentet att effektiviteten möjligen kan försämras och därmed också introduktionen om inte privata aktörer medverkar. Exkluderande av privata aktörer ger och andra sidan ökad legitimitet (men minskad effektivitet) då ansvaret stannar hos offentliga myndigheter. Den statliga välviljan blir till en paradox eftersom det är svårt att uppnå båda. Med dessa argument mot varandra finns en fråga som måste studeras då den effektivitet som andra studier kommit fram till inte nödvändigtvis behöver existera i arbetet med introduktionen för invandrare.
4.5 Den decentraliserade, samverkande och effektiva kommunen
Jon Pierre argumenterar att det finns en speciell kompetens inom kommuner57. ”Den lilla demokratin” ska genom sitt kunnande av lokala behov lättare tillgodose dessa genom ökad decentralisering58. Genom vertikal decentralisering inom den offentliga sektorn argumenterar Jan-Inge Hansson i sin bok ”det intellektuella kapitalet i kommuner och landssting” att motivationen ökar hos myndigheter när man får större inflytande59. Samtidigt kan man tillgodose medborgares behov genom en snabbare beslutsprocess och därmed öka legitimiteten60.
Här kommer vi in på arbetsmarknadspolitiken där staten besitter den mesta av makten. I departementsserien från 1999 nämns att arbetsmarknadspolitiken inte är en kommunal fråga. Vidare skrivs att ”Ett lokalt/regionalt huvudansvar för arbetsmarknadspolitiken riskerar att begränsa
56 M, Lundin. The Conditions for Multi-Level Governance. Implementation, Politics, and Cooperation in Swedish Active Labor Market Policy, 2007, sida
57 J, Pierre. ”Decentralisering, governance och institutionell förändring” i Politik som organisation, Sida 121.
58
Den lilla demokratin refereras till sociala nätverk och närheten till makten som finns i ett givet område. Referens från JE, Gidlund. Den oansvariga decentraliseringen, 1990. ERU-rapport 60, sida 16-17.
59 J-I Hansson & N-P Magnusson. Det intellektuella kapitalet i kommuner och landsting: verksamhetens dolda potential, 2001. Sida 96.
enskilda människors val- och utvecklingsmöjligheter”61. Under intervjuerna kom det fram att AF tyckte tvärtom vilket berättas om i empiriavsnittet. Vidare ansåg man på AF i Kalmar att centraliseringen har lett till att man tar färre initiativ eftersom beslutsvägarna är så långa62. Frågan är hur kommuner själva kan utveckla en starkare arbetsmarknad? Man har från kommunalt håll inte särskilt mycket att säga till om i arbetsmarknadspolitiken vilket kan tänkas sänka effektiviteten. För att kommuner ska utveckla en starkare arbetsmarknad behövs därför samverkan och skapandet av nätverk vilket bidrar med ökad effektivitet, speciellt som situationen ser ut idag med ekonomisk nedgång. Även om man inte har stort inflytande i arbetsmarknadspolitiken, finns lagar som säger att kommuner får anordna arbetsmarknadspolitiska program63. Kommunerna samverkar tillsammans med andra aktörer för att höja graden av effektivitet men också legitimiteten då medborgarna från kommunalt håll kan tänkas se positivt på kommunens initiativ. Här är det intressant att se vart Kalmar kommun ligger i arbetet med introduktion och etableringen av invandrare på arbetsmarknaden. Hur ser samverkan ut och leder det till hög effektivitet?
61 Socialdepartement. Samverkan för färre bidrag och fler jobb, Ds 1999:54. (25 maj 2009) <http://www.regeringen.se/content/1/c6/01/71/82/b10429f7.pdf>, sida 13.
62 Intervju med Arbetsförmedlingen, 18/5-09.
63 Sveriges Kommuner och Landssting. Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken, 2008. (6 april 2009) <http://brs.skl.se/brsbibl/kata_documents/doc39168_1.pdf>, Sida 31-32.
5. Metod och material
För att bygga en teori har jag varit i behov av att analysera litteratur som tar upp begreppen samverkan, decentralisering och effektivitet. Analysen av dessa begrepp i litteraturen har gett mig en grund till intervjuerna och vad som kan vara viktigt att ta upp i dessa för att skapa ett bra resultat. Analysen av dessa tre begrepp kräver ett stort omfång av litteratur då de används i olika sammanhang. Jag anser ändå att det funnits en bred tillgång av litteratur, både i form av rapporter från staten som facklitteratur.
Den ekonomiska krisen som satt sina spår på arbetsmarknaden har också gjort det intressant att först läsa tidigare rapporter kring samverkan, decentralisering och effektivitet. För att få en objektiv bild av dessa begrepp är regeringsrapporter inte det ultimata att använda för textanalys eftersom begrepp tenderar att sättas i positiva sammanhang. Därför krävs också en textanalys av vad författare skriver om dessa begrepp, från 1990-talet och framåt. Studier från tidigt 90-tal till idag har valts med avsikt för att analysera när och hur idéer kring samverkan och effektivitet kom upp, inte bara inom staten utan också på kommunal nivå. Då tidigare texter ingått i min analys är det än mer viktigt med källkritik då samtidigheten kan uppstå som ett problem64. På andra sidan av argumentationen finns att dessa tidigare källor kan vara till nytta då andra faktorer väger in. En studie från tidigt 1990-tal som analyserar samverkan och effektivitet kan vara till stor hjälp för att förstå dessa begrepp i en tid av ekonomisk nedgång. Senare studier som gjorts under en tid med hög tillväxt kan här vara mer missvisande då resultaten i denna studie kommer att visas från en tid med ekonomisk nedgång.
Även begreppet decentralisering har olika betydelser, vilka vertikal och horisontell är de som kommer förklaras mest ingående i uppsatsen. Här har Jon Pierres kapitel om decentralisering i boken ”politik som organisation” varit till stor nytta som använts tidigare i studien men också kommer behandlas i nästkommande kapitel.65
Vidare benämns decentralisering som något positivt i statliga rapporter vilka undanhåller konsekvenserna med en spridning av makten. Här har källkritiken varit till stor nytta för att ställa vidare frågor om hur det verkligen är i det område som är tänkt att studera: Kalmar. De böcker jag har använt har jag gjort för att bygga en teori utifrån delar av texter som passar mitt syfte. ”Teoretiska fragment” från andra böcker har hjälpt mig bygga en egen teori och i resultaten stödja mig på argument från både böcker och min egen teori66. För att kunna se hur samverkan fungerar
64 P, Esaiasson., M, Gilljam., H, Oskarsson & L, Wängnerud. Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, 2001.
65
J, Pierre. ”Decentralisering, governance och institutionell förändring” i politik som organisation. 66 A-L, Närvänen. När kvalitativa studier blir text, 1999. sida 48.
mellan myndigheter i Kalmar måste jag analysera vad målen med samverkan och decentralisering är, vilket har beskrivits till stor del vara effektivitet. Vi har nu tre nyckelbegrepp som måste förklaras vidare i teorin för att sen relatera dessa begrepp till resultatet.
Kunskapen under informantintervjuerna blev större med inläsning på betydelsen av samverkan och decentralisering och formuleringen av (följd)frågor också effektivare. Inte bara kunskap kring ämnet var nödvändigt utan också kunskap kring hur intervjuer och frågor struktureras. Ämnet om invandrares introduktion väckte mycket frågor, och därför var det extra viktigt att tänka efter i både antalet frågor i min frågeställning som i vad det var jag frågade om för att undvika ämnen som kanske hade med detta att göra men var mindre relevanta. För att inte gå rätt in på ämnet behövdes lättare frågor i början för att sen komma in på mer analyserande frågor67. Genom de intervjuer som gjorts har jag försökt komma närmare på hur relationen mellan offentliga och privata aktörer är i introduktionen, och analysera eventuella möjligheter respektive konsekvenser av samverkan och decentralisering utifrån litteraturstudier som tidigare gjorts.
De myndigheter jag valde att intervjua var Invandrarservice, AF, länsstyrelsen och Kalmar kommun. Eftersom fokus i uppsatsen främst ligger på arbetsmarknaden valde jag att inte intervjua Kalmar gymnasieförbund som också är inblandad i introduktionen, men inte har samma relevans i mitt ämne som de utvalda informanterna. Invandrarservice, AF, länsstyrelsen och Kalmar kommun är antingen direkt inblandade i introduktionen för invandrare eller sköter kontakten med näringsliv. Därför gjordes detta urval. Genom det val av ämne och syfte som gjordes blev informantintervjuer det självklara medlet för att införskaffa mig information för hur situationen ser ut i Kalmar. En enkätundersökning skulle inte ge den detaljrika information som nu skaffats från informantintervjuerna.
5.1 Metoddiskussion
För att en kvalitativ studie ska bli bra krävs att man läser in sig mycket på ämnet och eventuella begrepp som kommer att förekomma i studien. En kvalitativ studie blev lämpligast när begrepp som samverkan, decentralisering och effektivitet började studeras. Det kunde ha varit möjligt att göra en kvantitativ studie, men då skulle jag behövt formulera helt andra frågor. Det blir väldigt svårt att genom kvantitativa studier mäta begrepp som samverkan och decentralisering. Frågan om hur många invandrare som är arbetslösa i Kalmar kommun hade passat bättre i en kvantitativ studie då
67 P, Esaiasson., M, Gilljam., H, Oskarsson & L, Wängnerud. Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, 2001.
detta ger oss svar i siffror68. Jag anser att tidsutrymmet skulle bli för litet för en sådan studie.
Planerna på en kvalitativ studie sattes redan under metodkursen så fallet blev att fokusera på en kvalitativ studie genom att analysera Kalmar kommun.
Samverkan och effektivitet har som tidigare nämnts blivit begrepp som ska eftersträvas mellan myndigheter på kommunal nivå och därför har textanalysen varit ovärderlig för att förstå konsekvenser respektive möjligheter av en eventuell samverkan. Den kvalitativa metoden har också gjort det möjligt att kritiskt granska de rapporter som skrivits från regering och om de skäl som ges för samverkan är tillräckliga för att undvika en minskning av effektiviteten i arbetet69.
68 Ibid, sida 219. 69 Ibid, sida 235.
6. Arbetet och samverkan i Kalmar kommun
”Introduktionen skall ge nyanlända invandrare förutsättningar för att försörja sig själva och bli delaktiga i samhället”70
I detta kapitel kommer mer fokus läggas på de tre nyckelbegreppen decentralisering, samverkan och effektivitet och hur dessa förhåller sig i Kalmar kommun.
Första kapitlet handlar om den regionala och lokala överenskommelsen som skrivits. Hur förhåller man sig till dessa, och har de någon relevans idag? Presentationen av dessa kommer att ge ett litet begrepp om vilka som främst är inblandade i introduktionen och organisationen idag. Detta kommer sen att gå vidare på fördelningen av ansvaret mellan offentliga och privata aktörer och hur de interagerar och samverkar. Har den horisontella och vertikala decentraliseringen haft någon inverkan på effektiviteten, som vi tidigare diskuterat? Det tredje kapitlet analyserar vidare hur samverkan fungerar och eventuella möjligheter respektive problem som jag har hittat vid decentralisering för att effektivare etablera invandrare på arbetsmarknaden i Kalmar kommun. Här kommer diskussionen om statlig-lokal decentralisering bli nödvändig för att hålla en ”levande” diskussion.
6.1 Den lokala och regionala överenskommelsen
Bakgrunden till den lokala och regionala överenskommelsen var när regeringen genom Integrationsverket under början av 2000-talet ville skapa mer kommunal samverkan i introduktionsarbetet71. Här skapade man den centrala överenskommelsen för att lägga en grund för fortsatt arbete ute i kommunerna.
Den lokala överenskommelsen (LÖK) i Kalmar startades 2001 mellan AF, Kalmars gymnasieförbund och Kalmar kommun genom invandrarservice. I LÖK står att varje nyanländ ska få en individuell handlingsplan vilket är en del av metoden att undersöka individens tidigare kompetens72. Tidigare rapporter från regeringen och SKL har också understrukit behovet att införa SFI parallellt med andra insatser73. Introduktionen måste bli en heltidssysselsättning för att undvika de monotona mötena med myndigheter. Detta har också framgått från mina intervjuer där man har erfarenhet av invandrare som vill mer än bara aktivering i SFI, man vill även arbeta74. Här
70 Ny i Kalmar – lokal överenskommelse om introduktionen för nyanlända invandrare, 2004. (25 maj 2009) <http://www.lansstyrelsen.se/kalmar/amnen/Integration/samverkan.htm>, sida 3.
71 Finansdepartementet. Migration och integration – Om framtidens arbetsmarknad, SOU 2004:73, sida 111. 72 Ny i Kalmar - lokal överenskommelse om introduktionen för nyanlända invandrare, 2004, sida 3.
73 H, Emilsson, Integration och introduktion av nyanlända invandrare och flyktingar: utredningar, granskningar, resultat och bristområden, sida 17-18.
föreligger två problem, först då vissa invandrare inte vill ha heltidssysselsättning, men också att man har ett problem från kommunalt håll att skaffa fram praktikplatser75. I den lokala överenskommelsen betonar man just att introduktionen ska vara en heltidssysselsättning med bland annat samhällsinformation och praktik. Det största ansvaret att ta fram praktikplatser ligger hos AF. Detta gör man främst genom kommunen och näringsliv76. Trots detta finns stora problem att få fram praktikplatser åt invandrare.
Eftersom arbete är så viktigt för att komma in i samhället är just målet om praktikplatser i den lokala överenskommelsen den viktigaste analysen för studien. Det står att ”alla skall erbjudas minst en arbetsplatsförlagd praktik under introduktionen och minst 80 % ska genomföra en sådan”
77
. Samverkan mellan offentliga myndigheter är sagt att skapa effektivitet, men under en period som idag, där dessa aktörer får minskade resurser är frågan vad konsekvenserna för introduktionen och målen inom LÖK blir. Blir ökad samverkan och kontakt med privata aktörer alternativet i framtiden, och vilken kontakt har man egentligen med näringsliv och organisationer i Kalmar? I den lokala överenskommelsen finns inga privata aktörer som är direkt inblandade i introduktionen. Den mesta av kontakten med näringsliv sker genom ett nätverk där AF är den närmsta kontakten. Om vi går vidare till den regionala överenskommelsen (RÖK), samordnar länsstyrelsen Kalmar läns kommuner och regionförbundet. Från vad som framkom i intervjun med länsstyrelsen har regionförbundet mycket kontakter med näringsliv, men återigen är näringslivet endast indirekt involverade i introduktionen för invandrare78. Myndigheter som arbetar med introduktionen och invandrares etablering på arbetsmarknaden på lokal nivå (i Kalmar) blir med detta mycket beroende av AF.
Precis som att samverkan mellan myndigheter från ett inomkommunalt håll är viktigt är det även viktigt att kommuner samverkar för att skapa utveckling i regionen. Detta är vad skapandet av den regionala överenskommelsen syftade till. Ett fåtal kommuner kan inte själva ansvara för mottagandet av invandrare. Detta ser man både ur ett tillväxtperspektiv och demografiskt. Hela Sverige (och Kalmar län) står inför ett demografiskt dilemma, och för att lösa en del av detta skriver man i RÖK att invandringen ska ses som en resurs för att öka tillväxten.
75 Under alla intervjuer som gjordes var det just bristen på praktikplatser som framhölls som ett problem. 76 Ny i Kalmar - lokal överenskommelse om introduktionen för nyanlända invandrare, 2004, sida 5.
77 Introduktionen för nyanlända räknar man med innefattar 3 år enligt Arbetsförmedlingen. Citat, Ibid, sida 3.
78
Med indirekt menar jag att de endast har kontakter med antingen AF, invandrarservice eller Kalmar kommun och inte medverkar i introduktionsarbetet. Endast är en del av nätverket i Kalmar.
Två problem har märkts under intervjuerna. Först att det råder en brist på praktikplatser. Invandrarservice påpekar att det ”har ökat med åren att det är konkurrens om praktikplatserna”79. Ökad invandring skulle säkert kunna vara en av orsakerna till detta, men försöker man från kommunalt håll då arbeta fram fler platser? AF i Kalmar säger på frågan om AF i Kalmar har upplevt minskade resurser följande: ”Det finns ingen resursbrist i Kalmar utan ekonomin är bra”. Vad kan då tänkas ligga bakom invandrares långsamma etablering på arbetsmarknaden?
Det andra problemet är att bristen på bostäder har lett till att man inte kan ta emot så många invandrare som man kommit överens om. ”Kalmar är ingen invandrarkommun”80 vilket förklaras av invandrarservice då man pekar på statistik från migrationsverket som visar att både Kalmar län och kommun tar emot färre än vad man kommit överens om81. Vidare påpekas att det råder brist på bostäder i Kalmar vilket då borde hänga ihop med att invandrare inte vill eller kan flytta till Kalmar län/kommun utan istället söker sig till orter där det finns bostad82. För att ta tillvara invandrares potential i Kalmar måste en förbättring ske. Kanske ligger problemet just i att man inte samverkar med privata aktörer i den utsträckning som skulle behövas göra för att förbättra situationen.
Vill Kalmar att ökad tillväxt ska nås genom invandring måste också samverkan ske effektivt med speciella insatser för att bland annat minska längden det tar för invandrare innan de får jobb (se
figur 1). Kanske skulle den lokala överenskommelsen vara i behov av att blanda in fler aktörer,
både offentliga och privata för att öka resurserna.
79 Intervju med invandrarservice, 6/5-09
80 Invandrarkommun menas här om en kommun tar emot många antal invandrare. Ibid. 81 Migrationsverket. Överenskommelse och mottagande 2008 och 2009, 2009. (25 maj 2009)
<http://www.migrationsverket.se/pdffiler/kommuner/overenskommelser2009.pdf>, sida 3. 82 Intervju med invandrarservice, 6/5-09.
Figur 1. I denna tabell ser man att sysselsättningsnivån på arbetsmarknaden för invandrare är låg under de första fyra åren för att sen öka till mellan 60-70%. Till vänster i tabellen visas procentandelen invandrare och inrikesfödda svenskar i sysselsättning. Viktigt att säga är att tiden invandrare får vänta på uppehållstillstånd också är långt, men det är ingen ursäkt för att det tar så lång tid. Invandrare ska få arbetsmarknadskontakt så fort det är möjligt83.
Figur 2. Tabell visar likadan statistik som ovan men hur läget ser ut för Sverige under perioden 1997-2005. Till vänster i tabellen visas procentandelen sysselsatta invandrare efter vistelsetid. Trots att invandrare har varit bosatta i Sverige under 20 år eller mer ligger man på ca 10 % lägre sysselsättningsnivå. Det finns vidare statistik som visar att beroende på ursprungsland tar det olika lång tid för invandrare att komma in på arbetsmarknaden.84
6.2 Nätverket i Kalmar och tendenser av decentralisering
Under de intervjuer som gjorts i studien har det framkommit att man ser positivt på samverkan för en bättre introduktion av invandrare. Under intervjun med länsstyrelsen var den generella uppfattningen om samverkan att ”samverkan mellan myndigheter och olika samhällsorgan har blivit betydligt bättre under senare år än tidigare då kommuner körde sitt, länsstyrelsen sitt. Men nu har behovet blivit så att man samverkar för att nå olika problem”85. Åtstramningar i ekonomin nämns efteråt vara orsaken till behovet att samverka, och kanske för samverkan något positivt med sig. Under samtalet med Invandrarservice nämndes det att introduktion inte bara är kontakten mellan myndigheter och invandrare utan även andra delar av samhället som måste blandas in,
84 SCB. Integration – en beskrivning av läget i Sverige, 2008. (14 maj 2009)
<http://www.scb.se/statistik/_publikationer/LE0105_2008A01_BR_BE57BR0801.pdf>, sida 65. 85 Intervju med länsstyrelsen, 6/5-09.
exempelvis organisationer och företag86. Det framkommer alltså att det finns ett stort behov av en (ökad) horisontell decentralisering och samverkan. Inte primärt för att organisationer och företag ska få mer inflytande över introduktionen utan för att öka möjligheten till en bättre integration för invandrare där man har tillgång till ett stort nätverk. En decentralisering från central till lokal nivå som gjordes under 1990-talet, med flera inblandade myndigheter som invandrarservice och AF räcker inte, utan det krävs att engagera privata aktörer på alla lokala håll inom introduktionen, främst kring arbete. Den vertikala decentraliseringen spelar fortfarande en roll, men med de bristande resurser som uppkommit inom offentlig sektor blir den horisontella decentraliseringen mer aktuell. Särskilt i frågan om invandrares etablering på arbetsmarknaden. Martin Lundin skriver att framtiden kommer handla mycket om samverkan mellan privat och offentlig sektor men även mellan regionala områden87. I en rapport från Sveriges Kommuner och Landssting (SKL) benämns också främst frivilligorganisationer som en viktig del i introduktionen88. När det gäller arbetsmarknadspolitiska program så kan likväl privata som offentliga aktörer utföra dessa89. Invandrarservice i Kalmar behöver alltså inte förlita sig på resurser eller initiativ från AF för att anordna arbetsmarknadsprogram.
Arbetsmarknadspolitiken styrs fortfarande av staten till största delen och den centralisering av AF som skedde under förra året ökad statens makt i denna fråga. Kommunerna är av en annan åsikt, där man vill decentralisera ansvaret för att kommuner ska få mer inflytande eftersom man påverkas mycket av ökad arbetslöshet90. Exempelvis, om en stor andel av invånarna blir arbetslösa påverkar det också kommunen i form av uteblivna skatteintäkter, och även ökade utgifter. Med den nya omstruktureringen av AF under 2008 tog man bort länsarbetsnämnderna som fungerade som en länk mellan de lokala kontoren och staten91. Genom detta beslut har centraliseringen av arbetsmarknadspolitiken ökat. Från intervjun som gjordes med AF i Kalmar anser man att det blivit svårare att ta lokala beslut då avståndet blivit större92. Vidare säger man också att ”allting har blivit så centralstyrt i arbetsmarknadspolitiken. Att ta beslut på lokal nivå är svårare och man tar mindre
86 Intervju med invandrarservice, 6/5-09.
87 M, Lundin. Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken, 2008:13, sida
88 Sveriges kommuner och landssting. Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken, 2008. (6 april 2009) <http://brs.skl.se/brsbibl/kata_documents/doc39168_1.pdf>, sida 29.
89 Sveriges kommuner och landssting. En effektiv arbetsmarknadspolitik: hur kan arbetsmarknadspolitiken styras och samordnas för att fungera bättre lokalt, 2007. (6 april 2009)
<http://brs.skl.se/brsbibl/kata_documents/doc38979_1.pdf>, sida 15. 90 Ibid, sida 28.
91 Arbetsmarknadsdepartementet, den nya myndigheten för arbetsmarknadsfrågor – Arbetsförmedlingen. Ds 2008:67, <http://www.regeringen.se/content/1/c6/10/95/31/7ba9c65f.pdf> sida 55.
initiativ i arbetet eftersom det har blivit just centralstyrt”93. Lokal initiativkraft hindras alltså enligt AF av centraliseringen, vilket vidare kan skapa implikationer för invandrares etablering på arbetsmarknaden. Istället ansåg man att nedläggningen av länsarbetsnämnderna var både kostnadseffektiv samt ökade effektiviteten i AF:s arbete genom bättre statlig styrning vid specifika insatser94. Tar man tillvara den kommunala kompetens som finns i regioner med denna centralisering?
För att kunna utnyttja kompetens som finns inom ”den lilla demokratin” argumenteras att vertikal decentralisering på statlig nivå och horisontell på lokal nivå ökar effektiviteten. Samtidigt påpekar AF i Kalmar att det har blivit svårare att påverka styrningen av arbetsmarknadspolitiken. Detta skapar argument för att fler aktörer än bara AF borde ligga närmare invandrarservice, exempelvis privata arbetsförmedlingar. Under de intervjuer jag gjort har det framkommit att den mesta av kontakten med privata aktörer i introduktionen sker genom arbetsförmedlingen. Denna kontakt är bara en del av nätverket bland organisationer, myndigheter och näringsliv som finns i Kalmar (se figur 3). Om Invandrarservice har kontakt med AF, så varför skulle man då inte kunna skapa en mer direkt kontakt med privata arbetsförmedlingar i arbetet med introduktionen för invandrare? Initiativkraften som saknas hos AF kanske då kompletteras av andra privata aktörer. I Kalmar finns ett brett nätverk av aktörer, men det finns utrymme för förbättring i inblandningen av aktörer i introduktionen då detta nätverk enligt mig står precis som tidigare nämnts, i ”mitten av en skala mellan helt ostrukturerad social interaktion och en maskinaktig institutionalisering av fasta och stabila interaktionsmönster”95
Decentralisering i arbetet med introduktionen är i behov av samverkan för att bli mer effektiv, särskilt när offentliga myndigheter förlorar resurser eller som i fallet med AF, att man centraliserar verksamheten. Då flera rapporter framhållit ökad samverkan som ett medel för bättre introduktion måste andra (privata) aktörer blandas in. I Kalmar är detta till viss del redan igång genom Röda korset, men eftersom man upplever problem med indragna pengar och en brist på praktikplatser är introduktionen än mer beroende av privata initiativ. ”Den lilla demokratin” kan skapa ”sociala nätverk och personkontakter” och det behövs för att förhindra att invandrare endast kommer i kontakt med myndigheter96. I intervjun med invandrarservice sa man att ”Sverige består av..” ”..många delar som ska vara delaktiga. Det kan inte vara en avdelning i kommunen som står
93 Ibid.
94 Arbetsmarknadsdepartementet, den nya myndigheten för arbetsmarknadsfrågor – Arbetsförmedlingen. Ds 2008:67, sida 61.
95 M, Gossas. Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning, 2006, sida 24.
96
för allt mottagande” av invandrare97. Detta belyses också av flertalet rapporter som studerats i arbetet98. Privata arbetskontakter kan knytas, i större grad, till invandrarservice, och i frågan om SFI kan andra än bara offentliga utbildningssamordnare blandas in. Inom SFI:n har det varit mycket debatter om dess effektivitet. Finns en bristande effektivitet så kanske man skulle tänka om och blanda in privata utbildningssamordnare för att också därigenom kanske minska dessa offentliga utgifter.
Erfarenheten av samverkan är god av vad som framkommit från intervjuer, både i termer av längd där man haft tid att arbeta upp en bra målsättning, och själva synen på samverkan99. Informanten på AF säger att ”man måste ju samverka för att komma vidare i arbetet”100.
Kraven på inblandade myndigheter kan bli större med den ekonomiska kris som pågår, men just AF har problem från andra håll då risken för oklara arbetsuppgifter är stor vid den omstrukturering som skedde av AF förra året101. På AF i Kalmar säger man att oklara arbetsuppgifter inte varit något problem, utan att centraliseringen varit det stora problemet. Om centraliseringen bidrar till försämrad effektivitet finns kanske anledningar till att antalet aktörer som är direkt inblandade i introduktionen blir större. Invandrarservice, AF och Kalmar gymnasieförbund är alla direkt inblandade i introduktionen och har nära kontakt och bra samverkan av vad som framkommit. Eftersom man inte ser några problem med samverkan borde man kunna argumentera för att inblandningen av privata aktörer inte leder till samverkansproblem. Utan att inkludera privata aktörer leder till bättre effektivitet, kostnadsmässigt och i det praktiska arbetet.
97 Intervju med invandrarservice, 6/5-09.
98 Se bland annat SKL:s rapport ”alla kan inte göra allt”. 99 Intervju med invandrarservice och länsstyrelsen, 6/5-09. 100 Intervju med Arbetsförmedlingen, 18/5-09
101 Sveriges kommuner och landssting. Lokal samverkan i arbetsmarknadspolitiken – möjligheter och gränser, 2006, sida 54.
Figur 3. Bild över hur nätverket i Kalmar ser ut kring introduktionen. De tre stora aktörerna är AF, Invandrarservice och Kalmars gymnasieförbund. Andra myndigheter som försäkringskassan och landsstinget deltar också i introduktionen, men jag har valt att göra en bild på de aktörer som samverkar kring arbetsmarknadsfrågor.
6.3 Legitimitet vs effektivitet
Effektivitet har blivit ett nyckelord för samverkan mellan aktörer i en kommun. Att skapa högt resultat i frågan om effektivitet är ibland inte lika lätt då dilemman som resurser och demokrati spelar in. Detta kommer till att diskuteras här tillsammans med situationen i Kalmar kommun.
I alla intervjuer som gjorts har speciellt två ämnen alltid tagits upp trots att de inte varit en del av de ursprungliga frågorna. Dessa är bristen på praktikplatser i Kalmar kommun och den lågkonjunktur som infunnit sig i Sverige. Bristen på praktikplatser har funnits länge enligt Invandrarservice, men skulle inte detta också kunna vara ett resultat av lågkonjunkturen. Detta lutas åt speciellt efter att ha läst igenom AF:s arbetsmarknadsprognos inför 2009-2010102. Under arbetsbrist i samhället får AF svårigheter att ta fram praktikplatser samtidigt som de lokala initiativ- och beslutskrafterna minskat. Som nämnts i föregående kapitel borde man här blanda in andra aktörer än bara AF för att hitta lösningar på annat håll. Vad som kan uppstå vid inblandning av privata aktörer i introduktionsarbetet är ett legitimitetsproblem. Legitimiteten bland invånarna kan vara låg både då inflytandet som de tidigare har kanske minskar, och för att ett för stort inflytande av en privat aktör kan leda till att kommunen styrs av deras villkor103. Påståendet är helt korrekt, men när vi studerar invandrares etablering på arbetsmarknaden måste vi fråga oss om det inte är mer viktigt att skapa en bra arbetsmarknad än att utesluta privata aktörer? Vidare så har det framgått
102 Prognosen finner man här: <http://www.arbetsformedlingen.se/go.aspx?a=82091>.
i intervjuerna att invandrare behöver mer kontakt med samhället, och då är frågan om inte inblandningen av rekryteringsföretag och privata arbetsförmedlingar tillsammans med att man minskar en del av de offentliga kostnaderna väger upp slutresultatet till något positivt i termer av bättre arbetsmarknad och därmed ökar legitimiteten. Legitimiteten behöver alltså inte vara lika med låg bara för att inflytande förflyttar sig från offentliga till privata aktörer. Nätverket mellan den offentliga och privata sfären i samhället för att skapa kontakter och integration för invandrare anser jag vara speciellt viktigt i frågan om integration av invandrare.
I Kalmar har man börjat med så kallade mobiliseringsmöten mellan offentliga och privata aktörer för att diskutera lösningar på den ekonomiska krisen i Kalmar. Här samverkar man för att skapa tillväxt genom ett gemensamt ansvar. På samma sätt borde det vara självklart att fler aktörer arbetar gemensamt i introduktionen då man nämnt i RÖK att invandrare är en tillgång för ökad tillväxt104. Tidigare nämndes också att privatiseringar och ett ökat privat inflytande är en del av ”den tredje decentraliseringen” där dessa aktörer delar på vad som tidigare var offentliga myndigheters ansvar. Detta är inget som har hänt över en natt, utan har pågått sedan 1990-talet. Kalmars mobiliseringsmöten genom samverkan är en del av hur Gossas påpekade är en ”enabling state” eller ”nätverksstaten” där staten för över ansvar till andra aktörer105. Det kan också vara på lägre nivå där man för ut en del av ansvaret från kommunen till lokala aktörer. Detta behöver man arbeta mer med i introduktionen för att just skapa kontakter för invandrare.
För att kunna öka effektiviteten behövs speciellt inom introduktionsarbetet en vidare inblandning av aktörer som kan samverka för att motverka den långsamma integration som nu upplevs i samhället och på arbetsmarknaden. Genom inblandning av flera aktörer kan ett nätverk skapas som är nödvändigt inom den lilla demokratin där man kan skapa kontakter lättare genom att myndigheter och organisationer ligger närmare individen. Från ett myndighetsperspektiv säger man från intervjun med länsstyrelsen att ekonomiska åtstramningar inte alltid är så dåligt då det ”för det goda med sig att vi samverkar” och genom samverkan ”lättare att veta vem som har hand om frågorna och man vet vem man ska lotsa frågor till”106.
Speciellt i frågor som berör invandrares etablering på arbetsmarknaden behövs ett nätverk för att bygga upp en effektiv samverkan. Eftersom informanterna påpekar att effektiviteten ökar vid samverkan borde man blanda in fler aktörer för att gå ytterligare ett steg till en ”nätverksstat”, speciellt när AF själva upplever centraliseringen av den egna myndigheten som ett problem.
104 Regionala överenskommelse -RÖK- Kalmar Län, 2007, sida 3.
105 M, Gossas. Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning, 2006, sida 3. 106 Intervju med länsstyrelsen, 6/5-09
7. Avslutning
Här följer ett kapitel med egna tankar tillsammans med erfarenheter från arbetet i Kalmar och analys av teoretiska ståndpunkter. Fick jag utifrån de frågor jag ställde svar på mina frågor? I sista delen kommer en sammanfattning av hela studien.
7.1 Resultatredovisning och analys
Utifrån den frågeställning som skrivits i början av uppsatsen ska här redogöras för en slutsats och analysera effektiviteten respektive legitimiteten inom arbetet med introduktion och invandrares etablering på arbetsmarknaden.
7.1.1 Horisontell decentraliseringen är inte lika med minskad effektivitet
Decentraliseringen respektive centraliseringen kan leda till både effektivitets som legitimitetsproblem. Hur ligger legitimiteten respektive effektiviteten då till i frågan om invandrares etablering på arbetsmarknaden? Det finns ett stort problem att få in invandrare på arbetsmarknaden i Kalmar, trots att man kan flytande svenska och har varit i Sverige en längre tid107. I fallet om nyanlända finns en oerhörd svårighet att få fram praktikplatser för en lyckad introduktion108. Det finns en tydlig samverkan mellan invandrarservice och AF där den senare sköter handledningen av arbete genom information från migrationsverket och även invandrarservice. Med den brist på praktikplatser som finns, och med AF:s centralisering där styrningen av beslut kan bli svårare på lokal nivå finns en risk att arbetsmarknadspolitiska program minskar ännu mer om man inte blandar in privata aktörer då de skulle kunna bli en viktigare kugge i nätverket (se tabell 2). Informationen att det är svårt för lokala AF kontor att ta beslut genom centraliseringen måste se kritiskt på då det inte undersökt hur beslutsfattandet gick innan avvecklingen av länsarbetsnämnderna.
På lokal nivå borde den förlorade effektiviteten kunna kompletteras genom att invandrarservice skapar en mer direkt kontakt med flera aktörer. Som tidigare nämnts finns legitimitetsproblem med detta. Invandrares etablering på arbetsmarknaden har dock blivit en så viktig aspekt för dels tillväxt men också integration att effektivitet måste vägas mot legitimitet. Dels då man inte tar till vara på den kompetens och initiativrikedom som finns hos näringslivet. Utifrån ett integrationsperspektiv måste kommuner, trots centraliseringen av AF, finna andra sätt att möjliggöra en ökad etablering på arbetsmarknaden för invandrare. Även om man inom AF upplever
107 Intervju med invandrarservice och arbetsförmedlingen, 6/5-09 respektive 18/5-09
