Granskning av upphandling av mindre entreprenadtjänster Härryda kommun

(1)

(2)

Granskning av upphandling av mindre entreprenadtjänster

Härryda kommun

Januari 2015

Pernilla Lihnell, Malin Konkell, Linda Liljenvald, Marcus Carlsson

(3)

Innehåll

Sammanfattning 1

1. Inledning 3

2. Identifieringsfasen 6

3. Genomförandefasen 8

4. Trender och tendenser 12

5. Slutsatser 14

6. Förslag på utvecklingsområden 18

Bilaga 1 – Resultat av stickprovskontroll 21

(4)

Bakgrund

Deloitte AB har av Härryda kommuns förtroendevalda revisorer fått i uppdrag att granska upphandling av mindre entreprenadtjänster.

Mindre entreprenadtjänster upphandlas framförallt av Sektorn för samhällsbyggnad (SHB) och Sektorn för teknik och försörjningsstöd (TOF). Sektorerna samarbetar i stor utsträckning med kommunens centrala upphandlingsenhet och sorterar under Sektorn för administrativt stöd (ADM). Sektorn för administrativt stöd stöttar sektorerna med upphandlingsexpertis i form av utbildning och praktisk stöttning med formalia-frågor vid behov.

Kostnader för upphandling av mindre entreprenadtjänster uppgår årligen till stora summor inom Härryda kommun. Denna granskning syftar till att klargöra om det säkerställs att upphandlingen sker på ett ändamålsenligt sätt.

Revisionsfråga

Säkerställer kommunstyrelsen att upphandling av mindre entreprenadtjänster sker på ett ändamålsenligt sätt?

Svar på revisionsfråga

Vi anser att kommunstyrelsen till viss del säkerställer att upphandling av entreprenadtjänster sker på ett ändamålsenligt sätt. Vi har identifierat vissa förbättringsområden för att stärka rutinerna avseende upphandling av mindre entreprenadtjänster ytterligare, vilka presenteras i kapitel 6.

Iakttagelser

 Majoriteten av upphandlingarna avseende mindre entreprenadtjänster hanteras i form av ramavtal och i det stora hela följs föreskrifterna i LOU. Ett antal förbättringsområden har dock identifierats.

 Vid vår granskning har vi noterat att det inte finns någon fastställd rutin kring uppföljning av tröskelvärdet vid direktupphandling.

 Vid stickprovsgranskningen identifierade vi att det i några fall avseende ramavtal med rangordning hade leverantör med rangordning 2 avropats istället för leverantören med rangordning 1. Avseende dessa avrop saknades skriftlig dokumentation med beskrivning av hur urvalsprocessen gått till och varför leverantör med rangordning 2 avropats istället för rangordning 1.

 Det sker utbildning av de personer inom kommunen som arbetar med upphandling samt är beställare i beställningssystemet i Winst. Dock finns det inte någon formaliserad utbildningsplan för respektive person avseende när och vilka utbildningar respektive person skall delta på.

 Vid vår granskning har vi noterat att det råder en viss osäkerhet avseende vem som ansvarar för vad i upphandlingsprocessen och uppföljning av ramavtal, dvs mellan upphandlingsenheten och sektorerna. Detta avser framförallt de ramavtal som hanteras på sektorerna.

 I samband med granskningen noterade vi att det inte finns några rutiner eller checklistor för att säkerställa att förfrågningsunderlagen kvalitetssäkras innan anbudsförfrågan skickas ut. Det finns ej heller några riktlinjer för när och i vilka delar vid upprättade av förfrågningsunderlaget som eventuell expertis (intern och extern) ska användas.

Sammanfattning

(5)

 Det finns ingen strukturerad process på sektorerna för att följa upp att gällande avtal avseende mindre entreprenadtjänster efterlevs och att kommunen erhåller de tjänster och varor samt den kvalitet som har avtalats i ramavtal.

 Utifrån vår granskning kan vi konstatera att det ej sker någon uppföljning av avtalstrohet avseende gällande ramavtal på de granskade sektorerna.

 I våra intervjuer framkom att det finns flera villkor i ramavtalen som kommunen önskar förändra inför nästa upphandling. Det framkom vidare att det idag inte finns någon formaliserad process för dokumentera identifierade problemområden i dagens avtal som kan användas som kunskap vid nästa upphandling. Till viss del sker detta på upphandlingsenheten, men bara avseende de kommunövergripande avtalen.

Rekommendationer

För rekommendationer och utvecklingsområde se kapitel 6.

Göteborg den 30 januari 2015.

DELOITTE AB

Pernilla Lihnell Auktoriserad revisor

Certifierad kommunal revisor

(6)

Bakgrund

Deloitte AB har av Härryda kommuns förtroendevalda revisorer fått i uppdrag att granska upphandling av mindre entreprenadtjänster.

Mindre entreprenadtjänster upphandlas framförallt av Sektorn för samhällsbyggnad (SHB) och Sektorn för teknik och försörjningsstöd (TOF). Sektorerna samarbetar i stor utsträckning med kommunens centrala upphandlingsenhet och sorterar under Sektorn för administrativt stöd (ADM). Sektorn för administrativt stöd stöttar sektorerna med upphandlingsexpertis i form av utbildning och praktisk stöttning med formaliafrågor vid behov.

Kostnader för upphandling av mindre entreprenadtjänster uppgår årligen till stora summor inom Härryda kommun. Denna granskning syftar till att klargöra om det säkerställs att upphandlingen sker på ett ändamålsenligt sätt.

Revisionsfråga

De underliggande revisionsfrågorna har varit:

 Hur är upphandlingsverksamheten organiserad?

 Hur organiseras ett upphandlingsprojekt?

 Hur säkerställs efterlevnad av LOU?

 Hur förmedlas upphandlingskompetens ut i verksamheterna?

 Hur säkerställs kvaliteten i förfrågningsunderlagen?

 Vilken uppföljning sker avseende att leverans sker i enlighet med avtal?

 Hur säkerställs efterlevnad av eventuella ramavtal?

Syfte och avgränsning

Granskningens syfte är att bedöma om Härryda kommun har väl fungerande upphandlingsrutiner vid upphandling av entreprenadtjänster.

Trafikverksamheten inom Härryda kommun definierar en entreprenadtjänst som: ”att en utförare inom en viss tid mot ett uppgjort pris utför ett specificerat fysiskt arbete som förändrar kommunens mark och anläggningar”.

Fastighetsverksamheten inom Härryda kommun definierar en entreprenadtjänst som: "att en extern utförare och utför arbete för kommunens räkning inom området mark, byggnader och installationer."

Granskningen har avgränsats till att enbart omfatta ”mindre entreprenader”, vilket entreprenader kopplade till driftbudgeten.

Metod och granskningsinriktning

Granskningen har genomförts genom intervjuer med berörda befattningshavare samt dokumentstudier.

Granskningen har delats in i följande fem faser:

 identifiering, kartläggning av processer mm

 intervjuer och genomgång av material (genomförandefasen)

1. Inledning

(7)

 utvärdering av processer och eventuella förbättringsområden

 faktakontroll av iakttagelser och slutsatser

 avrapportering till revisorerna

Revisionskriterier

Revisionskriterier mot vilka bedömningarna i granskningen ställs är följande:

 Lagen om offentlig upphandling, LOU

 Härryda kommuns rutiner och riktlinjer för inköp

Identifiera och kartlägga processer

Granskningen har inletts med att vi identifierat de risker som påverkar upphandlingsprocessen inom sektorn. Vi har främst inriktat oss på risker förknippade med verksamheten (operations) och efterlevnad av riktlinjer och lagar (compliance) då risker förknippade med finansiell rapportering till största delen täcks in av redovisningsrevisionen. Vid denna riskidentifiering har vi identifierat väsentliga risker för utvärdering och bedömning av intern kontrollmiljö.

Efter att riskidentifieringen har utförts har vi genomfört en riskklassificering. Vår utgångspunkt har varit att större upphandlingar har en högre riskklassificering än mindre upphandlingar. Andra faktorer som påverkat riskklassificeringen är verksamheternas erfarenhet av upphandling samt mängden

transaktioner en upphandling genererar.

Genomförandefasen

Baserat på ovanstående moment har vi utfört en övergripande flödes-beskrivning av

upphandlingsprocessen. Delmoment i flödesbeskrivningen har granskats utifrån dess riskklassificering.

Granskningen består huvudsakligen av intervjuer. Intervjuer har skett med följande befattningar på SHB, TOF och ADM.

Sektorn för samhällsbyggnad (SHB) Samhällsbyggnadschef

Trafikchef Sektorsekonom

Lokal upphandlingsansvarig trafikfunktionen Sektorn för teknik- och försörjningsstöd (TOF) Sektorschef

T.f. Fastighetschef

Projektledare, el, larm och säkerhet Sektorsekonom

Sektorn för administrativt stöd (ADM) Upphandlingschef

Utvärdering av processer och eventuella förbättringsområden

Därefter har vi utvärderat samt testat den interna kontrollmiljön. Testningen har huvudsakligen bestått av stickprovsgranskning.

I arbetet med att kontrollera om sektorns upphandlingar uppfyller LOU har ett stickprov gjorts av inköp gjorda under 2014. I stickprovet har fakturor från de tre största leverantörerna av mindre

entreprenadtjänster för respektive sektor; SHB och TOF, tagits ut för kontroll. Vidare har ett

(8)

slumpmässigt urval av inköp mellan 50-500 tkr kontrollerats med avseende på om upphandling är utförd samt om det finns giltiga avtal. Totalt har 30 fakturor tagits ut för kontroll.

Faktakontroll/Avrapportering/Slutsatser

Granskningsarbetet inklusive analys och slutsats sammanfattas i denna rapport samt avrapporteras skriftligt och muntligt till Härryda kommuns förtroendevalda revisorer. Rapportens innehåll har faktakontrollerats med berörda personer/verksamheter.

(9)

Granskningen har inletts genom att vi identifierat ett antal risker som påverkar upphandlingsprocessen inom framförallt verksamheten och efterlevnad av riktlinjer och lagar. Efter riskidentifieringen har vi genomfört en riskklassificering. Nedan diagram belyser de risker med hög väsentlighet och sannolikhet som har noterats i samband med identifieringsfasen.

1. Efterlevnad lagstiftning

 Risk att kommunen medvetet eller omedvetet inte följer tillämplig lagstiftning inom upphandling såsom Lagen om offentlig upphandling (LOU).

2. Efterlevnad kommunens riktlinjer

 Risk att kommunen medvetet eller omedvetet inte följer uppsatta riktlinjer för upphandlings- och inköpsverksamhet i Härryda kommun och bryter därmed mot Härryda kommuns uppsatta policys avseende upphandling och inköp.

3. Kunskap om upphandling

 Risk att kunskap om upphandling hos kommunen inte är tillräckligt stor vilket skulle kunna föranleda en risk att upphandlingarna inte håller en hög kvalitet och upphandlingen strider mot lagar och policys.

Sannolikhet

Väsentlighet

Hög Hög

5. Information och uppföljning av ramavtal

4. Rutiner för upphandling

6. Attestinstruktioner 1. Efterlevnad

lagstiftning

2. Efterlevnad kommunens

riktlinjer

3. Kunskap om upphandling

7. Val av leverantör

9. Ramavtal 8. Kvalitet i förfrågningsunderlag

2. Identifieringsfasen

(10)

4. Rutiner för upphandling

 Om det inte finns formella och skriftliga processbeskrivningar finns en risk att anställdas roller och arbetssteg avseende inköp och upphandling ej tydligt kommuniceras, att vissa steg i upphandlingsprocessen ej utförs och att kunskap inom kommun försvinner då viss personal avslutar sin anställning.

5. Information och uppföljning av ramavtal

 Risk att upphandlingsenheten inte tillräckligt tydligt kommunicerar ut i verksamheten vilka ramavtal som gäller samt följer upp efterlevnaden av dessa vilket kan leda till att inköp inte sker enligt ramavtal.

6. Attestinstruktioner

 Risk att kommunen inte innehar formella och tillräckliga attestinstruktioner för att hindra att inköp görs av fel av leverantör eller tjänst.

7. Val av leverantör

 Risk att någon leverantör premieras före annan leverantör, framför allt vid direktupphandling.

8. Kvalitet i förfrågningsunderlag

 Risk att förfrågningsunderlaget i anbudsförfrågan inte håller tillräckligt hög kvalitet och är tillräckligt tydligt och genomtänkt vilket kan medföra att fel typ av leverantörer anlitas, lagar och regler inte efterlevs, felaktiga utvärderingsparametrar används och att sektorn inte erhåller den tjänst eller produkt som tänkt.

9. Ramavtal

 Risk för att behov av nya ramavtal samt förnyelse av befintliga ramavtal inte identifieras inom verksamheterna inom kommunen.

(11)

Utifrån den riskanalys som har utförts i kapitel 2 samt från utförda intervjuer och granskat material har en övergripande flödesbeskrivning av upphandlingsprocessen gjorts nedan. På nästkommande sidor kommer respektive steg i upphandlingsprocessen beskrivas mer i detalj. Där kommer också framgå vilken risk (som tidigare identifierats) som är kopplad till det specifika området för att se hur Härryda kommun hanterar denna/dessa risker i sin process för inköp av mindre entreprenadtjänster.

Exempel på de områden som kommer belysas mer i detalj framgår nedan:

Exempel på områden som kommer att belysas t

 Hur identifieras behovet att identifiera en ramavtalsupphandling alternativt en objektsupphandling?

 Efterlevs kommunens riktlinjer för upphandling?

 Vilka gränsvärden används för utförande av en direktupphandling?

 Vilken rutin återfinns vid upprättande av förfrågningsunderlag?

 Hur sker implementering av avtalet hos enheten?

 Hur säkerställs att erforderlig kunskap återfinns av lagstiftning och regler?

 Återfinns mål för avtalstrohet och hur sker uppföljning?

 Attestinstruktioner?

Övergripande behov Risker:

Efterlevnad lagstiftning Ramavtal

Kunskap om utbildning

Entreprenadupphandlingar

 Enligt de intervjuade avser mindre entreprenadtjänster exempelvis asfaltering och ombyggnad av fastighet och upphandlas av Sektorn för samhällsbyggnad och Sektorn för Teknik- och försörjningsstöd.

Den centrala upphandlingsenheten på Sektorn för administrativt stöd ansvarar för de

sektorsövergripande ramavtalen men de sektorsspecifika avtalen ansvarar respektive sektor för. Den centrala enheten fungerar dock som stöd vid formaliafrågor. I dagsläget är samtliga ramavtal avseende mindre entreprenadtjänster sektorsspecifika och hanteras således av respektive sektor. Det innebär att sektorn ansvarar för att upphandlingen utförs i enlighet med LOU och kommunens riktlinjer samt att uppföljning av ramavtalen sker.

 Behov av nya sektorsspecifika ramavtal identifieras av respektive sektor. Ibland kommuniceras behov från sektorerna till den centrala upphandlingsenheten så att de kan starta en sektorsövergripande upphandling. Det finns dock ingen formaliserad process för när och hur detta skall ske.

 Sektorerna ansvarar för att sätta kravspecifikationen i förfrågningsunderlagen avseende sektorsspecifika upphandlingar. I flertalet av fallen anlitar de externa konsulter för att upprätta förfrågningsunderlagen.

Sektorn annonserar sedan själva via en databas och den centrala upphandlingsenheten stöttar sektorerna vid behov.

Behovsanalys Upprättande av förfrågningsunderlag

Implementering av avtal

Uppföljning av avtal

Behovsanalys

Upprättande av förfrågningsunderlag

3. Genomförandefasen

(12)

 De sektorsövergripande ramavtalen koordineras av den centrala upphandlingsenheten och referenspersoner från sektorerna kallas in till en projektgrupp för att bistå i upprättandet av förfrågningsunderlag enligt de intervjuade.

 Vid ramavtal med rangordning går det i dagsläget inte att följa upp om korrekt leverantör har anlitats då dokumentation kring val av leverantör saknas.

Direktupphandling max 505 800 kr

 Inköp under 505 800 kr kan, enligt LOU, direktupphandlas av leverantör.

 Utifrån våra intervjuer framkom att det ej finns någon strukturerad process inom Härryda kommun för att säkerställa att gränsen för direktupphandling mot en leverantör inte överskrids i de fall direktupphandling sker från flera olika sektorer vid flera olika tillfällen under året.

Utbildning

 Den centrala upphandlingssenheten arrangerar kontinuerliga utbildningar för beställare inom

kommunen. För att bli beställare behöver man genomgå en utbildning i beställningssystemet Winst och få en certifiering. Det finns också utbildningar i upphandling specifikt för nya chefer. Det utförs även punktinsatser i form av utbildningsinsatser för en viss sektor eller för ledningsgrupp vid behov.

Upphandlingsenheten skickar också ut regelbunden information via mail och publikationer på Intranätet.

 Från intervjuerna framkom vidare att det är sektorerna som ansvarar för att deras projektledare har erforderlig kompetens inom LOU. Fastighetsfunktionen (TOF) skickar kontinuerligt sina projektledare som arbetar med upphandlingar på externa utbildningar i LOU. Det saknas dock en formaliserad utbildningsplan. På trafikfunktionen (SHB) ansvarar projektledarna för ca 5 – 7 projekt var per år. Inom denna sektor sker utbildningen framförallt så att kunskaper överförs från mer erfarna projektledare till mindre erfarna projektledare till dess att de har tillräckligt god kompetens att utföra upphandlingarna på egen hand.

Kommunens riktlinjer Risker:

Efterlevnad kommunens riktlinjer

Val av leverantör

Om ramavtal finns

 Vid behov ska sektorn kontakta leverantör och göra inköpet

 Vid ramavtal med flera leverantörer ska rangordning alternativt förnyad konkurrensutsättning tillämpas Om ramavtal inte finns

 Vid inköp överstigande 505 800 kr ska en specifik upphandling göras Direktupphandling

 Inköp under 505 800 kr kan direktupphandlas av leverantör. Utifrån vår granskning har dock framkommit att få direktupphandlingar sker avseende mindre entreprenadtjänster. Enligt Härryda kommuns delegationsordning har beslutsattestant rätt att göra inköp upp till 5 prisbasbelopp; upp till 10

prisbasbelopp får verksamhetschefen utföra direktupphandlingen och över 10 prisbasbelopp har endast sektorchefen rätt att direktupphandla. På sektorn för samhällsbyggnad är det verksamhetschef eller sektorchef som utför eventuell direktupphandling. På Sektorn för Teknik- och försörjningsstöd sker endast direktupphandlingar avseende tjänster där det finns myndighetskrav, ex. myndighetskrav på revisionsbesiktning av brandlarm, RUS-anläggningar samt hissar. För dessa upphandlingar har leverantörerna en monopolställning och ingen uppföljning görs av tröskelvärden för direktupphandling eftersom kommunen inte har några alternativ än att anlita den leverantören som uppfyller de specifika kraven.

Attest av fakturor

 Enligt Härryda kommuns attestreglemente ska externa fakturor attesteras i tre steg; en

mottagnings/granskningsattestant kontrollerar fakturan mot leverans/prestation samt underlagets riktighet, en beslutsattestant kontrollerar mot underlag och villkor samt underlagets riktighet. Slutligen sker en behörighetsattest där systemet kontrollerar attest mot ansvarskod. Beslutsattestanten har endast rätt att attestera på angivna ansvar. Kommunstyrelsen utser beslutsattestanter och en förteckning över utsedda beslutsattestanter finns på ekonomiavdelningen.

(13)

Förfrågningsunderlag Risker:

Efterlevnad lagstiftning Rutiner för upphandling Kvalitet i förfrågnings- underlaget

Anlitande av expertis:

Risker:

Kunskap om upphandling Efterlevnad lagstiftning

Ramavtal entreprenadupphandlingar

 Vid sektorsövergripande upphandlingar bildas en referensgrupp med sakkunniga personer inom det specifika upphandlingsområdet som utformar förfrågningsunderlaget. Vid sektorspecifika upphandlingar ansvarar sektorerna själva för upprättande av förfrågningsunderlag. I flertalet fall tar de hjälp av externa konsulter för att upprätta förfrågningsunderlag och kravspecifikation.

 Utifrån våra intervjuer framkom att de flesta förfrågningsunderlag kvalitetssäkras av den centrala upphandlingsenheten innan de publiceras. Det framgår dock ej tydligt av några skriftliga rutiner vilka riktlinjer som finns för kvalitetssäkring eller när intern och extern specialist skall involveras i upphandlingen.

Implementering av avtal Risker:

Information och uppföljning av avtal

 Alla kommunens sektorsövergripande ramavtal finns tillgängliga för medarbetarna i beställningssystemet Winst. I januari 2015 kommer även de sektorsspecifika avtalen att läggas upp i systemet. Det kommer därmed från och med januari 2015 att finnas en komplett sammanställning av kommunens samtliga ramavtal.

 Den centrala upphandlingsenheten kommer under första kvartalet 2015 att ha en samlad syn över kommunens ramavtal och direktupphandlingar men de specifika upphandlingarna som görs på sektornivå kommer fortfarande att hanteras av respektive sektor.

Avtalstrohet Risker:

Efterlevnad lagstiftning Efterlevnad kommunens riktlinjer

Information om uppföljning av avtal

 Den centrala upphandlingsenheten genomför årligen en internrevision där avtalstroheten avseende de största ramavtal följs upp. Dessa omfattar områden så som livsmedel, kontorsmaterial och

kontorsmöbler. Dock görs ingen uppföljning av de mindre avtalen exempelvis avseende ramavtal inom bygg- och anläggningsentreprenad. Vissa år har det även inkluderat fördjupade granskningar av andra områden så som konsulttjänster eller läromedel. Som ansvarsfördelningen ser ut idag är det respektive sektors ansvar att följa upp sina egna ramavtal. Det har förts diskussioner angående en internrevision av entreprenadtjänster men en sådan har ännu inte implementerats.

 Upphandlingsenheten ansvarar för att kontrollera när ett sektorsövergripande ramavtal löper ut och behöver förnyas.

 På trafikverksamheten vid sektorn för samhällsbyggnad finns en lokal upphandlingsansvarig som ansvarar för att följa upp löptider så att nya upphandlingar kan initieras i god tid innan aktuellt avtals utgång. Ett avtalsregister finns upprättat där avtalsinnehållet finns beskrivet, med vem det är tecknat, dess längd och kontaktperson på verksamheten. Genom länkar finns möjlighet att se pdf:er av avtalet.

För varje avtal anges ett bevakningsdatum. Detta bevakningsdatum signalerar att något med avtalet skall göras. Exempel på detta är förlängning av avtal, att det löper ut, eller att en ny upphandling skall påbörjas. Den som är avtalsansvarig på trafikverksamheten kontrollerar bevakningsdatumen och meddelar kontaktpersonen när avtalet behöver upphandlas på nytt.

(14)

 På sektorn för teknik- och förvaltningsstöd finns en sammanställning över samtliga avtal och respektive projektledare ansvarar för att bevaka löptider och följa upp dessa. Under nästa år kommer den administrativa chefen på TOF att ta över ansvaret för överblick av avtalen i samband med att kommunens samtliga ramavtal ska läggas upp i Winst. Sektorerna ansvarar för att lägga in

sektorsspecifika avtal här samt bevaka löptider för dessa. De sektorsövergripande avtalen ansvarar den centrala upphandlingsenheten för. Påminnelser om att nya avtal bör upphandlas skickas automatiskt från databasen. När databasen är komplett bedömer kommunen att de kommer att ha en god överblick över kommunens samlade ramavtal och när de behöver upphandlas på nytt.

Uppföljning av ramavtal Risker:

Efterlevnad lagstiftning

 Vid godkännande och attest av faktura sker en kontroll mot ramavtalet. Det finns ingen ytterligare formaliserad process/skriftlig rutin för att följa upp att leverantörerna levererar sina åtaganden enligt upprättade ramavtal.

 I vissa fall när underentreprenörer som har anlitats har à conto-fakturering godkänns trots riktlinjerna i ramavtalet om att "Fakturering ska ske efter det att arbetet är avslutat och godkänt vid slutbesiktning".

Det saknas riktlinjer för hur dessa avvikelser ska hanteras.

 Avseende de sektorsövergripande ramavtalen finns en strukturerad process för att säkerställa att sektorn identifierar och dokumenterar erfarenheter från nuvarande avtal som kan användas för att tillse att upphandlingen bättre anpassas till sektorns behov vid nästa upphandlingstillfälle. Den centrala upphandlingsenheten för en logg per ramavtal under avtalstiden för att dokumentera kommentarer som uppstår inför en upphandling och under avtalstiden för att kunna beakta dessa inför en nästkommande upphandling och vid beslut om ett ramavtal ska förlängas eller inte. På sektorerna är det respektive projektledare som ansvarar för att utvärdera avtalen och ta med sig förbättringsåtgärder in i nästa ramavtalsupphandling, detta är dock ej formaliserat.

(15)

Utifrån vår genomgång av material och intervjuer har vi identifierat ett antal trender och tendenser som vi vill belysa i följande kapitel.

Efterlevnad av kommunens riktlinjer för direktupphandling

Kommunen har inte implementerat några specifika riktlinjer för direktupphandling, andra än de som avspeglas i delegationsreglementet. Från och med 1 juli 2014 finns dock krav i LOU att organisationer ska ha riktlinjer för direktupphandling och att det ska finnas dokumentation på direktupphandlingar som överstiger 100 000 kronor. Den centrala upphandlingsenheten kommer därför efter årsskiftet att införa nya rutiner för direktupphandlingar som innebär att ansvarig beställare ska fylla i en blankett med specifikation av syftet med upphandlingen, vilket belopp som upphandlats samt en beskrivning av hur de har konkurrensutsatt olika leverantörer. Blanketterna kommer att arkiveras centralt för kommunens samtliga direktupphandlingar. Kommunen bedömer att en sådan rutin kommer att skapa en god överblick över kommunens samtliga utförda direktupphandlingar.

Vid vår granskning avseende efterlevnad av kommunens riktlinjer har vi noterat att direktupphandlingar är mycket sällan förekommande vid upphandling av mindre entreprenadtjänster. I vårt stickprov fanns inga direktupphandlingar inkluderade.

Gällande ramavtal

Härryda kommun har under granskningstiden 102 gällande ramavtal avseende mindre

entreprenadtjänster, varav 16 har upphandlats av Sektorn för Samhällsbyggnad och 33 av Sektorn för Teknik- och förvaltningsstöd.

Typ av ramavtal SHB TOF Totalt

Ramavtal kommunen 53

Sektorsspecifikt ramavtal 16 33 49

Totalt 16 33 102

Vid våra intervjuer har det framkommit att det inte är en helt tydlig ansvarsfördelning mellan sektorerna och den centrala upphandlingsenheten avseende vem som ansvarar för vad i samband med

upphandling och uppföljning av ramavtal. De flesta projektledare tar hjälp av den centrala

upphandlingsenheten innan förfrågningsunderlag publiceras men det finns exempelvis ingen uttalad instruktion att alla förfrågningsunderlag ska kvalitetssäkras av den centrala upphandlingsenheten.

Avsteg från lagstiftningen och interna policys vid upphandling

Avsteg från lagstiftningen (LOU) och interna policys vid upphandling avser om det finns tillfällen då Härryda kommun har överskridit lagstiftningen och exempelvis upphandlat på ramavtal där utgångsdatum passerat. Diagrammet nedan visar att inga avsteg ifrån LOU och interna policys vid upphandling har noterats.

4. Trender och tendenser

(16)

Övriga kommentarer

 Vid våra intervjuer framkom att det finns en problematik avseende när ramavtalen är utformade med rangordning och det finns en risk att leverantör med rangordning 1 tar på sig för mycket uppdrag: ”Vi vet ungefär hur mycket vi beställer av leverantör med rangordning 1 och när vi

bedömer att denna är fullbelagd frågar vi leverantör 2 i rangordningen. Om vi skulle fråga leverantör 1 först vid varje avrop så skulle de aldrig tacka nej men däremot skulle vi riskera att de inte kan leverera tjänsterna inom den tidsram som vi önskar och till den kvalitet vi förväntar oss. Detta är en problematik vi står inför när vi har rangordning i ramavtalen. Vid vissa större avrop går vi ut och frågar båda leverantörerna.”

 I vissa fall saknades fakturaspecifikation för de stickprovsgranskade fakturorna. Vid efterfrågan kunde projektledaren komplettera med dessa. För att säkerställa att det finns fullständiga underlag när attest skall ske av faktura bör kommunen tillse att specifikation finns bifogad till fakturan.

Attest av fakturor

Kommunens attestreglemente kräver att två personer attesterar fakturor avseende externa transaktioner. Mottagnings/granskningsattestanten granskar fakturan mot leverans/prestation samt underlagets riktighet och beslutsattestanten kontrollerar i sin tur fakturan mot underlag/

beställning/beslut och villkor samt underlagets riktighet. Slutligen görs en behörighetsattest av systemet där en automatmatchning görs för att kontrollera att beslutsattestanten har rätt att attestera på det valda ansvaret. Attesterna kan utgöras av en elektronisk attest eller en manuell attest i form av namnteckning. I vårt stickprovsurval var samtliga fakturor elektroniska och korrekt attesterade enligt kommunens attestreglemente. Enligt uppgift från fastighetsfunktionen hanteras inga fakturor manuellt utan alla fakturor hanteras elektroniskt. Sektorn mottar inga manuella fakturor. Ekonomifunktionen ansvarar för rättigheterna avseende beslutsattestanter.

100%

Avsteg från lagstiftning vid upphandling

Inga noterade avsteg

(17)

Uppföljning riskområden

Utifrån ovanstående genomgång av upphandlingsprocessen avseende mindre entreprenadtjänster har vi identifierat vissa förbättringsområden. De risker som föreligger presenteras i nedan tabell med utgångspunkt från om risken anses omhändertagen i upphandlingsprocessen avseende mindre entreprenadtjänster på sektorerna eller inte. Uppföljningen kommer att delas upp i följande tre delar:

 HELT, dvs sektorn har goda interna kontroller samt formella rutiner varmed den identifierade risken ej anses kvarstå.

 DELVIS, dvs risken kvarstår i upphandlingsprocessen avseende mindre entreprenadtjänster på sektorn eller att risken delvis är hanterad i processen. Vad som inte är uppfyllt kommer beskrivas under kommentarer nedan.

 INTE ALLS, dvs risken anses ej omhändertagen i upphandlingsprocessen på sektorerna eller av upphandlingsenheten. Vad som inte är uppfyllt kommer presenteras under kommentarer nedan.

5. Slutsatser

(18)

Identifierade riskområden (kap 2)

Risk omhändertagen i upphandlings- processen

Kommentar

Efterlevnad lagstiftning

HELT  Inga avsteg från LOU har noterats.

(19)

Kommentar

Efterlevnad kommunens riktlinjer

DELVIS  De granskade upphandlingarna följer kommunens riktlinjer.

 I kommunens riktlinjer anges att sektorerna har ansvar för upphandling av bygg- och anläggningsentreprenader. Vidare anges att den centrala upphandlingsfunktionen har ansvar för uppföljning och utvärdering av ramavtal. Det råder dock oklarheter kring vem som ansvarar för uppföljningen av ramavtal kopplade till bygg- och anläggningsentreprenader. I dagsläget görs ingen formaliserad uppföljning av dessa.

 Avseende direktupphandling finns inga särskilda riktlinjer, utöver de som regleras i

attestreglementet. Kraven på dokumentation av direktupphandlingar har skärpts i LOU till följd av det ökade tröskelvärdet och lagstiftningen kräver dokumentationsplikt vid

direktupphandlingar som överstiger 100 000 kr samt att upphandlade myndigheter ska fatta beslut om riktlinjer för direktupphandling. Upphandlingsenheten kommer att införa rutiner som uppfyller kraven under första kvartalet 2015.

Kunskap om upphandling

DELVIS  Den centrala upphandlingsenheten genomför löpande utbildningar och kommunicerar förändringar inom upphandlingsområdet till berörda parter på de olika sektorerna. För att bli beställare krävs dessutom en certifiering som erhålls genom att delta på utbildning i beställningssystemet Winst som upphandlingsenheten anordnar. Särskilda specifika utbildningsinsatser görs också vid behov.

 Projektledare på sektorerna som arbetar med upphandling går externa kurser i LOU på egen begäran. Det saknas dock en utbildningsplan för att säkerställa att samtliga projektledare som ansvarar för upphandlingar har erforderlig kompetens och uppdaterade kunskaper.

(20)

Kommentar

Rutiner för upphandling

DELVIS  Sektorerna ansvarar för upphandlingen av de sektorsspecifika avtalen och den centrala upphandlingsenheten ansvarar för de sektorsövergripande avtalen.

 Den centrala upphandlingsenheten har en rutin dokumenterad för hur upphandlingen ska gå till för att säkerställa att lagar och interna policys efterlevs. Denna rutin använder sektorerna delvis. På sektornivå skulle rutinerna kunna specificeras ytterligare, exempelvis avseende rutiner för upprättande och kvalitetssäkring av förfrågningsunderlaget. Exempelvis saknas riktlinjer för när ett förfrågningsunderlag ska kvalitetsgranskas av den centrala

upphandlingsenheten innan det publiceras.

Information och uppföljning av ramavtal

DELVIS  Sektorerna bör utveckla en struktur där det sker en löpande utvärdering om det är fler inköpsområden inom vilka det bör tecknas ramavtal. I dagsläget sker detta ad hoc genom att efterfrågan kommer från sektorerna till den centrala upphandlingsenheten.

 Det finns ingen strukturerad process på sektorerna för att följa upp att gällande avtal avseende mindre entreprenadtjänster efterlevs och att kommunen erhåller de tjänster och varor samt den kvalitet som har avtalats i ramavtal.

 I vissa fall när underentreprenörer som har anlitats har à conto-fakturering godkänns trots riktlinjerna i ramavtalet om att "Fakturering ska ske efter det att arbetet är avslutat och godkänt vid slutbesiktning". Det saknas riktlinjer för hur dessa avvikelser ska hanteras.

Attest- instruktioner

HELT  Endast elektroniska fakturor accepteras och attesterna i stickprovsurvalet överensstämmer med attestreglementet.

Val av leverantör

DELVIS  Vid ramavtal med rangordning går det i dagsläget inte att följa upp om korrekt leverantör har anlitats då dokumentation kring val av leverantör saknas.

Ramavtal DELVIS  Avseende de sektorsövergripande ramavtalen finns en logg som fylls i inför, under och efter en ramavtalsupphandling där man specificerar punkter att tänka på inför en kommande ramavtalsupphandling. Avseende de sektorsspecifika ramavtalen ansvarar respektive projektledare för att notera förbättringsåtgärder inför en kommande upphandling.

 Det finns en rutin för att bevaka vilka ramavtal som behöver förnyas men i

stickprovsgranskningen framkom att det finns brister i rutinen avseende bevakning av löptider vilket medför att avrop ibland görs på avtal som har löpt ut. Rutinen bygger på Excel-listor där respektive projektledare har ansvar för att påbörja upphandlingen i tid. Denna rutin kan förfinas under 2015 då samtliga ramavtal samlas i Winst och man därmed får ett systemstöd för att bevaka dessa.

(21)

I samband med våra intervjuer med sektorerna SHD och TOF samt upphandlingsenheten samt från granskning av underlag har vi identifierat följande iakttagelser och rekommendationer som sektorerna och upphandlingsenheten bör arbeta vidare med för att stärka och utveckla upphandlingsprocessen.

Hur säkerställs efterlevnad av LOU och eventuella ramavtal?

Iakttagelse

 Utifrån vår granskning konstaterar vi att samtliga inköp uppfyller kraven i Lagen om offentlig upphandling (LOU).

Iakttagelse

 Vid vår granskning har vi noterat att det inte finns någon fastställd rutin kring uppföljning av tröskelvärdet vid direktupphandling.

Rekommendation

 Den centrala upphandlingsenheten bör i samband med att den nya rutinen för direktupphandlingar implementeras, även implementera en rutin för uppföljning så att man säkerställer att de samlade inköpen från en leverantör inom kommunen inte överstiger tröskelvärdet under ett år.

Efterlevnad av kommunens riktlinjer/val av leverantör

Iakttagelse

 Vid vår stickprovsgranskning uppmärksammade vi att det genomfördes inköp mot ramavtal som har gått ut.

Rekommendation

 Sektorerna bör ta fram tydliga och skriftliga riktlinjer som säkerställer att Härryda kommuns upphandlingspolicy efterlevs. I upphandlingspolicyn för Härryda kommun står bland annat att

”Planering och god framförhållning skall vara regel för alla som ansvarar för upphandling av varor, tjänster och entreprenader”. Här bör man särskilt beakta att det finns en välfungerande rutin för bevakning av löptider på avtal.

Iakttagelse

 Vid stickprovsgranskningen identifierade vi att det i några fall avseende ramavtal med rangordning hade leverantör med rangordning 2 avropats istället för leverantören med rangordning 1. Avseende dessa avrop saknades skriftlig dokumentation med beskrivning av hur urvalsprocessen gått till och varför leverantör med rangordning 2 avropats istället för rangordning 1.

6. Förslag på utvecklingsområden

(22)

Rekommendation

 Vid ramavtal med rangordning med flera leverantörer rekommenderar vi att det upprättas en skriftlig rutin avseende som tydliggör att dokumentation skall ske hur urvalsprocessen har skett. Det är extra viktigt att man dokumenterar anledningen till att leverantören med rangordning 1 ej har valts och varför det inte i så fall är i strid med LOU.

Hur förmedlas upphandlingskompetensen ut i verksamheterna?

Iakttagelse

 Det sker utbildning av de personer inom kommunen som arbetar med upphandling samt är beställare i beställningssystemet i Winst. Dock finns det inte någon formaliserad utbildningsplan för respektive person avseende när och vilka utbildningar respektive person skall delta på.

Rekommendation

 Kommunen bör upprätta formaliserade utbildningsplaner för respektive person för att säkerställa att beställare och de som genomför upphandling har erforderlig kompetens inom LOU och kommunens riktlinjer avseende upphandling.

Hur organiseras ett upphandlingsprojekt?

Iakttagelse

 Vid vår granskning har vi noterat att det råder en viss osäkerhet avseende vem som ansvarar för vad i upphandlingsprocessen och uppföljning av ramavtal, dvs mellan upphandlingsenheten och sektorerna. Detta avser framförallt de ramavtal som hanteras på sektorerna.

Rekommendation

 För att stärka den interna kontrollen i upphandlingsprocessen är det viktigt att det finns en skriftlig ansvarsfördelning mellan den centrala upphandlingsenheten och respektive sektor avseende vem som ansvara för vad i samband med upphandling och uppföljning av avtal.

Hur säkerställs kvaliteten i förfrågningsunderlagen

Iakttagelse

 I samband med granskningen noterade vi att det inte finns några rutiner eller checklistor för att säkerställa att förfrågningsunderlagen kvalitetssäkras innan anbudsförfrågan skickas ut. Det finns ej heller några riktlinjer för när och i vilka delar vid upprättade av förfrågningsunderlaget som eventuell expertis (intern och extern) ska användas.

Rekommendation

 För att tillse att förfrågningsunderlagen håller en hög kvalitet och att gällande lagstiftning och kommunens riktlinjer efterlevs bör det upprättas skriftliga rutiner för när och i vilka delar som eventuell expertis (intern och extern) ska användas samt utarbetas rutiner eller checklistor för kvalitetssäkring av förfrågningsunderlagen.

Vilken uppföljning sker avseende att leverans sker i enlighet med avtal?

Iakttagelse

 Det finns ingen strukturerad process på sektorerna för att följa upp att gällande avtal avseende mindre entreprenadtjänster efterlevs och att kommunen erhåller de tjänster och varor samt den

(23)

Rekommendation

 För att säkerställa att upprättade avtal efterlevs är det av stor vikt att det implementeras en rutin för hur och när upprättade avtal ska följas upp samt vem som ansvarar för uppföljningen.

Iakttagelse

 Utifrån vår granskning kan vi konstatera att det ej sker någon uppföljning av avtalstrohet avseende gällande ramavtal på de granskade sektorerna.

Rekommendation

 För att följa upp avtalstroheten avseende ramavtal hos sektorn bör det implementeras en formell och dokumenterad rutin för uppföljning av avtalen. Rutinen kan exempelvis stipulera

stickprovskontroller av utförda inköp eller uppföljning av vilka leverantörer som finns i

leverantörsregistret. Rutinen bör även beskriva i vilket tidsintervall dessa uppföljningar ska ske samt hur uppföljningen ska dokumenteras och av vem.

Iakttagelse

 I våra intervjuer framkom att det finns flera villkor i ramavtalen som kommunen önskar förändra inför nästa upphandling. Det framkom vidare att det idag inte finns någon formaliserad process för dokumentera identifierade problemområden i dagens avtal som kan användas som input vid nästa upphandling. Till viss del sker detta på upphandlingsenheten, men bara avseende de

kommunövergripande avtalen.

Rekommendation

 För att tillse att sektorerna och upphandlingsenheten drar nytta av den erfarenhet verksamheten har av dagens avtal och för att undvika eventuella problem i framtiden, rekommenderas att rutiner formuleras för att kanalisera identifierade problemområden i dagens avtal som kan användas vid kommande upphandlingar.

(24)

Faktura Belopp (kr) Inköp täcks av ramavtal eller är korrekt gjord

Faktura 1 60 700 JA

Faktura 2 105 500 JA

Faktura 7 63 400 JA

Faktura 8 50 700 JA

Faktura 9 66 200 JA

Bilaga 1 – Resultat av stickprovskontroll

(25)

About Deloitte

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee (“DTTL”), its network of member firms, and their related entities. DTTL and each of its member firms are legally separate and independent entities. DTTL (also referred to as “Deloitte Global”) does not provide services to clients.

Please see www.deloitte.com/about for a more detailed description of DTTL and its member firms.

Deloitte provides audit, tax, consulting, financial advisory, risk management, tax and related services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries and territories, Deloitte brings world-class capabilities and high-quality service to clients, delivering the insights they need to address their most complex business challenges. Deloitte’s more than 210,000 professionals are committed to becoming the standard of excellence.

This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the “Deloitte network”) is, by means of this communication, rendering professional advice or services. No entity in the Deloitte network shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication.