Offentlig upphandling: En studie av vilken effekt en kontraktsuppdelning i delkontrakt har på antalet budgivare vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster

Johan Flinkfelt Examensarbete, 15 hp Nationalekonomi C, 30 hp Handledare: Sofia Lundberg

Offentlig upphandling

En studie av vilken effekt en kontraktsuppdelning i delkontrakt har på antalet budgivare vid offentlig upphandling av

lokalvårdstjänster

Johan Flinkfelt

Sammanfattning

Offentlig upphandling utgör en ansenlig del av svensk ekonomi och står årligen för närmare 20 procent av Sveriges BNP (Konkurrensverket, 2013). På europeisk och nationell nivå finns

målsättning att underlätta för små och medelstora företag att delta vid offentlig upphandling, då ett ökat antal budgivare innebär ökad konkurrens vilket förväntas medföra lägre priser. Ett verktyg för att öka deltagandet vid offentliga upphandlingar kan vara uppdelade upphandlingar, vilket innebär att en offentlig upphandling är delad i delkontrakt. I denna uppsats studeras effekten på antalet budgivare av att dela upphandlingar av lokalvårdstjänster i delkontrakt.

Uppsatsens består av två delar: en teoretisk studie och en empirisk undersökning. Uppsatsens teoretiska del behandlar produktions- och kostnadsteori samt auktionsteori. Den empiriska undersökningen är baserad på regressionsanalyser där effekten av att dela upphandlingar av lokalvårdstjänster i delkontrakt analyseras. Datamaterialet består av 274 offentliga upphandlingar av lokalvårdstjänster. Datat följer en poissonfördelning med överspridning, varför en negativ binomialregression används för modellskattning.

Resultatet av regressionsanalysen indikerar att det finns en statistiskt signifikant positiv effekt på antalet budgivare av att dela upphandlingar av lokalvårdstjänster i delkontrakt. Följaktligen ökar upphandlande myndigheter konkurrenstrycket när upphandlingar av lokalvårdstjänster delas i delkontrakt, vilket i sin tur förväntas generera ett lägre pris och på det sättet ökad välfärd i samhället.

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 4

1.1 Syfte ... 5

1.2 Disposition ... 5

2. Bakgrund ... 6

2.1 Lagstiftning och principer ... 6

2.2 Upphandlingsprocessen ... 7

2.3 Marknaden för lokalvårdstjänster ... 9

2.3.1 Lokalvårdsbranschen: Om offentlig upphandling och konkurrens ... 10

3. Tidigare forskning ... 12

3.1 Upphandling av lokalvårdstjänster ... 12

3.2 Konkurrensstudier ... 13

3.3 Studier på utformning av upphandlingskontrakt ... 13

4. Teoretiska utgångspunkter ... 14

4.1 Stordriftsfördelar, transaktionskostnader och inträdeshinder ... 14

4.2 Auktionsteori ... 16

4.2.1 Budgivningsstrategi ... 18

4.2.2 Asymmetriska auktioner ... 19

5. Data och empirisk analys ... 20

5.1 Variabelsbeskrivning ... 21

5.2 Deskriptiv statistik ... 23

6. Resultat och analys ... 25

7. Slutsatser och diskussion ... 27

Källförteckning ... 29

4

1. Inledning

Offentlig sektor utför årligen offentliga upphandlingar till stora belopp, och utgör en betydande del av Sveriges ekonomi. Enligt en rapport från Konkurrensverket (2013) upphandlar stat, kommuner och landsting årligen varor, tjänster och byggnadsentreprenader till ett värde uppskattat till mellan 550 och 650 miljarder kronor, en summa motsvarande närmare 20 procent av Sveriges BNP. De varor och tjänster som upphandlas innefattar allt från exempelvis livsmedel och kontorsmaterial till uppföranden av arenor och anläggning av vägar. Idén bakom offentlig upphandling är att alla inköp eller annan anskaffning av varor och tjänster inom offentlig sektor ska göras effektivt.

Offentlig upphandling regleras bland annat i lag (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Syftet med reglerna är att tillse att potentiella leverantörer kan konkurrera om offentliga kontrakt på lika villkor samt säkerställa att skattebetalarnas pengar används på mest effektiva sätt.

Regelverket är även skapat för att undvika exempelvis nepotism och korruption inom den offentliga upphandlingen. Den upphandlande myndigheten ska alltså, kort sagt, använda sig av upphandling för att göra bra affärer.

För att nå så hög konkurrens som möjligt är det viktigt att upphandlande myndigheter genomför upphandlingar på ett sätt som stimulerar potentiella leverantörer att delta vid offentlig

upphandling. Hur stark konkurrensen är vid offentlig upphandling kan studeras genom att granska antalet anbud per kontrakt. Inom EU finns en uttalad målsättning om att öka små och medelstora företags möjligheter att delta vid offentlig upphandling. Europeiska kommissionen har därför i en småföretagsakt utformat rekommendationer med tio principer för att underlätta för små och medelstora företag att delta vid offentlig upphandling. Bland kommissionens principer syftar en av dessa till att EU:s medlemsstater bör anpassa offentliga instrument till de små och medelstora företagens behov. Kommissionen anser bland annat att upphandlande myndigheter ska verka för att små och medelstora företag deltar vid offentlig upphandling, då de antas ha svårare att hävda sig vid upphandlingar (COM, 2008).

Det finns ett flertal strategier som upphandlande myndighet kan använda sig av för att kunna öka deltagandet vid offentlig upphandling. Kontrakt kan exempelvis öronmärkas för mindre företag, vilket ökar konkurrensen på de resterande kontrakten, eller använda ekonomiskt mest fördelaktiga anbud som utvärderingsmetod och på så sätt tillskriva kvalitet ett värde. Upphandlande myndighet kan också dela upphandlingen i delkontrakt, vilket möjliggör att fler än ett företag tilldelas

kontraktet. Att dela upphandlingar i delkontrakt studeras i den här uppsatsen.

5

Att på olika sätt öka möjligheten för potentiella leverantörer att delta vid offentlig upphandling kan leda till fler anbud och bättre möjligheter för den upphandlande myndigheten att dra nytta av konkurrens. Konkurrens gynnar både myndighet och leverantör vid upphandling då konkurrens antas leda till lägre pris och högre kvalitet; företag får incitament till utveckling och förbättring, och upphandlande myndigheter får tillgång till ett större utbud. Genom att utföra en upphandling så att fler företag kan delta vid budgivning ökar konkurrenstrycket och sannolikheten att tjänsten utförs till lägsta möjliga kostnad. Det kan i en förlängning spara resurser för offentlig sektor och skapa ett större finansiellt utrymme för dess verksamhet, vilket innebär en ökad välfärd i samhället.

1.1 Syfte

Syftet med uppsatsen är att studera vilken effekt en uppdelning av offentliga upphandlingar i delkontrakt har på antalet budgivare vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster.

Hypotesen för uppsatsen är att den upphandlande myndigheten genom att dela upphandlingar i delkontrakt minskar potentiella budgivares hinder för att delta vid offentlig upphandling minskar.

Det förväntas i förlängningen bidra till att fler budgivare kommer delta vid offentlig upphandling.

Det ökar alltså konkurrensen, vilket antas medföra lägre priser för den upphandlande myndigheten.

1.2 Disposition

Uppsatsen kommer i kapitel 2 kortfattat att beskriva den lagstiftning som omfattar offentlig upphandling samt beskriva marknaden för lokalvårdstjänster. I kapitel 3 redogörs tidigare forskning inom ämnet för. Kapitel 4 redogör för hur skalfördelar, transaktionskostnader, inträdeshinder och auktionsteori påverkar budgivare vid offentlig upphandling av

lokalvårdstjänster. I kapitel 5 beskrivs datamaterialet som används i uppsatsens empiriska undersökning. I kapitel 6 analyseras effekten på antalet budgivare vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster av att dela upphandlingar i delkontrakt med hjälp av en regressionsanalys.

Uppsatsen avslutas i kapitel 7 med formulering av slutsatser.

6

2. Bakgrund

För att förstå hur offentlig upphandling genomförs kommer följande del att behandla relevanta delar av den lagstiftning som omfattar offentlig upphandling. Efter att lagstiftningen och

principerna som ligger till grund för offentlig upphandling genomgåtts beskrivs upphandlingsprocessen och marknaden för lokalvård.

2.1 Lagstiftning och principer

Offentlig upphandling regleras i lag (2007:1091) om offentlig upphandling (förkortas härefter LOU), en lag som i huvudsak bygger på EU-direktivet 2004/18/EG om offentlig upphandling.

Upphandlingslagstiftningen ställer krav på att upphandlingen sker i konkurrens samt att valet av leverantör sker med hjälp av fastställda kriterier så att det på ett enkelt sätt kan granskas av tredje part. Upphandlingar av lokalvårdstjänster regleras i LOU (Nilsson, Bergman och Pyddoke 2005, 49-58). Förutom LOU regleras offentlig upphandling av lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF. Verksamheter som regleras av LUF kallas ofta för försörjningssektorerna och har anknytning till infrastruktur där det i

praktiken ofta finns monopol eller oligopol på marknaden. Exempel på sådant är drift av nät inom elsektorn och lokaltrafik (Forsberg 2004, 23-25).

I LOU beskrivs fem EU-rättsliga principer, principer som följer av EU-fördraget vilket har till syfte att stimulera handel över landsgränserna:

• Principen om icke-diskriminering: Innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera på grund av nationalitet. Upphandlande myndighet kan exempelvis därför inte införa kriterier som bara svenska företag har möjlighet att rent praktiskt leva upp till.

• Principen om likabehandling: Alla leverantörer skall behandlas lika av upphandlande myndighet.

• Transparensprincipen: Den upphandlande myndigheten ska verka för öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Detta för att anbudsgivarna ska få samma förutsättningar, och förstå vad som efterfrågas av

myndigheten. Tilldelning av kontrakt ska ske utifrån i förväg fastställda kriterier.

Transparensprincipen möjliggör vidare att upphandlingarna kan granskas av tredje part.

7

• Proportionalitetsprincipen: Kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i proportion till det som upphandlas.

• Principen om ömsesidigt erkännande: Innebär att intyg och certifikat som utfärdats av en EU-medlemsstats behöriga myndigheter även gäller i övriga EU/EES-länder.

Principerna är till för att säkra god konkurrens bland anbudsgivare. Syftet med reglerna som principerna är att skapa ett skydd mot korruption och populistiska beslut samt att effektivisera offentlig sektor med hjälp av konkurrens, vilket i sin tur förväntas innebära ett mer effektivt nyttjande av offentliga resurser (Bergman et al. 2011, 49-51).

2.2 Upphandlingsprocessen

De som upphandlar enligt LOU kallas för upphandlande myndigheter. Upphandlande myndigheter är statliga och kommunala myndigheter, vilket kan vara beslutande församlingar inom landsting och kommuner, samt offentligt styrda organ (med offentligt styrda organ menas bolag som tillgodoser behov i det allmännas intresse) och sammanslutningar av myndigheter. Kommunala och statliga aktiebolag omfattas av LOU och LUF (Bergman et al. 2011, 33-34).

Offentlig upphandling inleds med att ett behov identifieras och att upphandlande myndighet bestämt att behovet ska tillfredsställas genom att anlita extern leverantör istället för att själv

producera varan eller tjänsten. I figur 1 ges en schematisk illustration över upphandlingsprocessen:

Figur 1: Upphandlingsprocessen (Fryksdahl och de Jounge, 2012).

Efter behovsanalysen tar upphandlande myndighet fram ett förfrågningsunderlag och formulerar en annons. Här finns bland annat beskrivet hur upphandlingen kommer genomföras, vad som upphandlas och vilka krav som upphandlande myndighet ställer på den leverantör som vinner

8

upphandlingen. Förfrågningsunderlaget bör ange föremålet för upphandling på ett precist och tydligt sätt. Förfrågningsunderlaget ska innehålla åtminstone dessa fem saker (Fryksdahl och de Jounge, 2012):

• Krav på leverantören (som exempelvis leverantörens ekonomiska ställning)

• Uppdragsbeskrivning

• Utvärderingsgrund med utvärderingskriterier (de omständigheter som används för att urskilja det mest fördelaktiga anbudet)

• Kommersiella villkor (de villkor som gäller för exempelvis betalning och leverans)

• Administrativa bestämmelser (exempelvis hur upphandlingsförfarandet går till).

Efter att förfrågningsunderlaget lagts fram planeras upphandlingen och den upphandlande myndigheten gör en beräkning av kontraktets värde. Myndighetens beräkning av värdet syftar till att fastställa hur kontraktets värde förhåller sig till de så kallade tröskelvärdena, då tröskelvärdet för upphandlingen avgör vilka regler som ska tillämpas. För upphandlingar under tröskelvärdena innebär enligt LOU att upphandlande myndighet kan välja förenklat förfarande eller

urvalsförfarande för upphandlingen. Förenklat förfarande innebär att alla leverantörer har rätt till deltagande, och urvalsförfarande innebär att samtliga leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud. I specialfall får upphandlande myndighet använda sig av direktupphandling, det vill säga att diskutera direkt med potentiell leverantör (Nilsson, Bergman och Pyddoke 2005, 54-56).

För upphandlingar över tröskelvärdet, som för varor och tjänster är 1 169 378 SEK för statliga myndigheter och 1 806 427 SEK för övriga upphandlande myndigheter (Konkurrensverket, 2013), finns det enligt LOU tre upphandlingsförfaranden: Öppen, selektiv eller förhandlad upphandling.

Öppen upphandling innebär som vid förenklat förfarande att potentiella leverantörer får lämna anbud. Vid detta förfarande tillåts inte myndigheten att förhandla med anbudsgivaren. Selektiv upphandling som upphandlingsform går ut på att den upphandlande myndigheten genom annons bjuder in leverantörer till att lämna anbud. I annonsen ska krav på leverantören vara fastställda, och leverantören får sedan i sin intresseanmälan styrka sin kapacitet genom intyg. Den

upphandlande myndigheten skickar sedan ut förfrågningsunderlaget till så många som angetts i annonsen bland de leverantörer som uppfyller kravspecifikationen. Inte heller här är förhandling med leverantörerna tillåten. Upphandlande myndighet kan även använda sig av förhandlad upphandling. Vid förhandlad upphandling erbjuder upphandlade myndighet vissa inbjudna leverantörer att lämna anbud och där myndigheten förhandlar med de potentiella leverantörerna.

Förhandlad upphandling får dock endast användas i ett fåtal särskilda situationer som specificeras i LOU (Bergman et al. 2011, 107-114).

9

När upphandlande myndighet annonserat om offentlig upphandling är det möjligt för eventuella leverantörer att lämna anbud. Efter att dessa steg genomgåtts utvärderar upphandlande myndighet de inkomna anbuden. Prövningen omfattar olika moment: Myndigheten kontrollerar eventuell grund för uteslutning av leverantör och huruvida anbudsgivaren är kvalificerad som leverantör, samt bestämmer vilken leverantör som tilldelas kontraktet. För uteslutning krävs att den

potentiella leverantören är i konkurs eller liknande, dömd för brott, har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen eller att den potentiella leverantören inte betalat sina skatte- eller socialförsäkringsavgifter i det land där denne är verksam (Forsberg 2004, 93). Kontroll av

lämpligheten är kort sagt att anbudsgivaren klarar av de krav som ställs i förfrågningsunderlaget, och där kvalificerade anbud går vidare till slutprocessen där anbuden utvärderas. Kontraktet tilldelas därefter enligt de grunder som upphandlande myndighet har uppgett i

förfrågningsunderlaget. Upphandlande myndighet antar, utifrån specifikation i

förfrågningsunderlaget, det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet eller det anbud med lägst pris.

Skillnaden mellan att anta det ekonomiskt mest fördelaktiga anbud gentemot att anta anbudet med lägst pris består i att när det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska utvärderas tar myndigheten hänsyn till andra kriterier såsom exempelvis miljö- och kvalitetsaspekter, medan lägsta pris

innebär att den budgivare som lägger det absolut lägsta priset tilldelas kontraktet. Upphandlande myndighet har inte möjlighet att anta anbud som inte uppfyller kraven som ställs vid

förfrågningsunderlaget (Bergman et al. 155-157).

Efter fastställning av tilldelningsbeslut underrättar upphandlande myndighet anbudsgivarna om beslut och skäl till beslut. När upphandlande myndighet meddelat beslutet inträder en avtalsspärr, vilket är ett förbud för myndigheten att ingå avtal under en viss tid. När avtalet träder i kraft avslutas upphandlingen och då kan myndighetens beslut inte längre överprövas. Avtalsspärren finns till för att de anbudsgivare som inte antagits som leverantörer ska få tid att betänka eventuell överprövning, vilket bara får ske under avtalsspärren. Först när tiden för avtalsspärren löpt ut kan kontrakt skrivas. Avtalsspärren löper vanligtvis över tio eller femton dagar beroende på

kommunikationssätt från myndigheten. Slutligen följer en avtalsperiod efter kontraktering där en kvalitetsuppföljning sker där upphandlande myndighet följer upp att leverans och kvalitet stämmer överens med de förutsättningar som kommit överens om i avtalet (Bergman et al. 2011, 211-212).

2.3 Marknaden för lokalvårdstjänster

Almega (2013), tjänsteföretagens branschorganisation, beskriver i en rapport från 2013 att sysselsättningen inom lokalvården har ökat det senaste decenniet. Det så kallade rutavdraget, en skattereduktion som trädde i kraft 2007 för hushållsnära tjänster som innebär att det är möjligt att göra skatteavdrag för bland annat städtjänster, har bidragit till detta, men den stora ökningen av

10

lokalvårdsföretag skedde innan reduktionen infördes. Antalet företag inom branschen har ökat med 24 procent sedan reformen 2007, och sedan dess har sysselsättningen i branschen ökat med fyra procent. 2010 var drygt 50 000 människor sysselsatta inom lokalvården, och de flesta

arbetstillfällena finns där det bor flest människor, det vill säga i storstadsområdena.

Statistiska centralbyrån har skapat ett index med utgångspunkt år 2000 i vilket det går att se att lokalvårdssektorns sysselsättningsutveckling ökat jämfört med varuproducerande företag och tjänsteproducerande företag. I index sätts sysselsättningen för startåret till 100, och i de

efterföljande åren delas sysselsättningen med startåret så att utvecklingen synliggörs (Håkansson, 2012).

Figur 2: Sysselsättningsutvecklingsindex inom lokalvårdssektorn, tjänsteproducerande sektorn och varuproducerande sektorn sedan 2000.

Enligt Almega (2013) består lokalvårdsmarknaden, som definieras som antalet registrerade lokalvårdsföretag hos Bolagsverket, av något fler än 1900 aktiebolag som omsatte drygt 27 miljarder under 2012.

2.3.1 Lokalvårdsbranschen: Om offentlig upphandling och konkurrens

42 procent av Almega Serviceentreprenörernas medlemsföretag deltog under 2012 i offentlig upphandling, en ökning med fem procentenheter sedan samma undersökning utfördes 2011. En vanlig åsikt bland lokalvårdsföretagen är att det läggs för stor vikt på priset när myndigheter väljer att upphandla, varför många väljer att inte lägga bud. 18 procent av de små företagen uppgav att de hade lagt anbud vid offentlig upphandling medan 93,1 procent av de stora företagen uppgav att de lagt bud.

Intresset för att delta vid offentliga upphandlingar har ökat bland lokalvårdsföretagarna, visar

11

Almegas (2013) rapport, även om aktörerna på marknaden för lokalvård anser att det finns problem vid offentlig upphandling. Lägsta pris som utvärderingsmetod anses skapa en situation där marknadsdominerande företag lättare har möjlighet att koordinera sina anbud och skapa en kartelliknande situation. Förutom nämnda prisfokusering, som över 90 procent av företagen ser som problematiskt enligt enkätsvar, anses andra problem vara att uppföljningen av kraven

upphandlande myndighet ställer är för dålig, kunskapsbrist hos upphandlaren, för högt ställda krav eller att förfrågningsunderlagen är för komplicerade. En majoritet anser att offentlig upphandling av lokalvårdstjänster fungerar dåligt, se figur 3 (Almega, 2013).

Figur 3: Hur lokalvårdsföretagare upplever att offentlig upphandling fungerar.

En ytterligare faktor som påverkar konkurrensen är de bidrag som söks från Arbetsförmedlingen för nyanställda, där tolv procent av företagen vid enkätsvar uppger att de får något av de bidrag som finns. Det är inte ovanligt att aktörer använder bidrag för att vinna kontrakt, vilket potentiellt snedvrider konkurrensen vid offentlig upphandling. Prisutvecklingen anses utöver detta kunna minska konkurrensen över tid då kostnaderna har ökat mer än priserna de senaste fyra åren (Almega, 2013).

10,3% 15,5%

74,2%

0 20 40 60 80

Mycket bra/bra Varken bra eller dåligt Dåligt

Hur upplever du att offentlig

upphandling fungerar?

12

3. Tidigare forskning

I tidigare forskningsavsnittet beskrivs ett urval av de studier som gjorts på ämnet och behandlar ämnen som rör denna uppsats. Studier som behandlar ökad konkurrens vid upphandlingar behandlar sällan lokalvårdstjänster, men bör inte ses som irrelevanta då konkurrens undersöks i denna studie.

3.1 Upphandling av lokalvårdstjänster

Gällande upphandling av lokalvårdstjänster har Christoffersen, Paldam och Wurtz (2007) studerat kostnaden för att utföra lokalvård i danska skolor med utgångspunkt i att det finns tre former av organisation för lokalvård i skolor: decentraliserad kommunal lokalvård, centraliserad kommunal lokalvård eller privat lokalvård. För mindre skolor innebär organisationen ingen eller liten skillnad för kostnaden av lokalvården. För större skolor innebär organisationen decentraliserad kommunal lokalvård den dyraste formen av lokalvård. Genomsnittligen minskar kostnaden med sex procent för centraliserad kommunal lokalvård medan privatisering av lokalvård reducerar kostnaden med i genomsnitt 29 procent. Christoffersen, Paldam och Wurtz (2007) menar att resultatet beror på skillnaden i möjligheten att använda sig av skalfördelar och att nyttjandet av konkurrens driver priserna nedåt.

Lunander och Lundberg (2012) undersökt ämnet i en studie där författarnas ansats är att beskriva bud och kostnader i kombinerade och icke-kombinerade upphandlingsauktioner, där bud och kostnader förklaras med data från offentliga upphandlingar inom lokalvårdssektorn. Studien är en empirisk undersökning med två aspekter av offentlig upphandling: för det första utreder

författarna i vilken utsträckning de fristående buden i en kombinationsauktion skiljer sig från bud på enskilda kontrakt utan möjlighet att lägga anbud på kontraktspaket, och för det andra

analyseras huruvida upphandlingskostnaden i en kombinationsauktion är annorlunda än den när ett vanligt auktionsförfarande används. Baserat på upphandlingar av lokalvårdstjänster visar studiens resultat att när flera kontrakt auktioneras ut vid samma upphandling, och när bud på paketkontrakt inte är möjligt, tenderar budgivarna att lägga lägre bud än vad de gör om det bara är ett kontrakt som ska utdelas. Dock, menar författarna, ger inte den empiriska analysen ett entydigt stöd för att en kombinationsupphandling genererar en lägre kostnad för den upphandlande

myndigheten. Lunander och Lundberg (2012) konstaterar också att kontrakten i studien kan ses som substitut och inte som komplement. Ett företags samproduktionsfördel är större när det är stora ytor som ska städas snarare än antalet kontrakt som ska delas ut. Den potentiella fördelen med kombinationsauktion kommer bero på storleken på kontrakten. Om de individuella

kontrakten är stora kommer inte en kombinationsauktion att pressa ned priset.

13

3.2 Konkurrensstudier

Ooi, Sirmans och Turnbull (2006) har i en empirisk studie undersökt stängda auktioner där landområden auktioneras i Singapore. Studieobjektet karaktäriseras av att konkurrensgraden är låg, och studien utgår från teori som menar att högre konkurrensgrad skapar högre priser vid auktion. Resultatet att teorin om högre konkurrensgrad skapar högre priser stämmer: utifrån datamaterialet visar studien att det förväntade priset vid auktionen ökar när antalet aktiva budgivare är fler. Resultatet är giltigt för högsta pris-auktioner, men kan appliceras på offentlig upphandling av lokalvårdstjänster: fler budgivare driver budgivarna att lägga sig närmre sin kostnad för att utföra tjänsten.

Gupta (2002) har studerat konkurrens vid offentlig upphandling av kontrakt på motorvägsbyggen.

Studien undersöker om ett ökat antal budgivare innebär att anbudsgivarna lägger lägre bud, vilket innebär en lägre kostnad för upphandlande myndighet. Resultatet i studien påvisar att ett ökat antal budgivare driver företag till att lägga lägre bud och att det vinnande budet är lägre när antalet budgivare är fler. Det innebär att ökad konkurrens vid offentlig upphandling är positiv för

upphandlande myndighet, menar författaren.

3.3 Studier av utformning av upphandlingskontrakt

Anton och Yao (1992) har genomfört en studie av upphandlingar där den upphandlande myndigheten delar upp produktionen mellan flera leverantörer eller tilldelar kontrakt till en leverantör. För studien antas de potentiella leverantörerna ha asymmetrisk information om varandras kostnader. Hypotesen som testas i studien är huruvida uppdelade kontrakt ger den upphandlande myndigheten tillgång till kostnadsbesparande lösningar. Anton och Yao (1992) får inget entydigt svar på sin hypotes, utan menar att både enbart ett kontrakt och flera kontrakt har fördelar för den upphandlande myndigheten.

Holm (2011) har på uppdrag från upphandlingsutredningen analyserat transaktionskostnader vid offentlig upphandling i Sverige. I rapporten beskrivs transaktionskostnader vid offentlig

upphandling i Sverige teoretiskt, och sedan beräknas dessa kostnader. Holm (2011) gör bedömningen, tack vare den offentliga upphandlingens stora omfattning, att en marginell prissänkning på anbuden är tillräcklig för att motivera ökade transaktionskostnader, som exempelvis att dela upphandlingarna i delkontrakt. Transaktionskostnaderna kan ses som en

investeringskostnad då det förväntas ge lägre priser och varor eller tjänster av högre kvalitet, menar Holm (2011).

14

4. Teoretiska utgångspunkter

De teoretiska utgångspunkterna syftar till att skapa en teoretisk grund för uppsatsen. Kapitlet behandlar skalfördelar, upphandlande myndigheters fördelar av att använda flera delkontrakt, och hur konkurrens om kontrakt påverkar budgivarna. Därför kommer de teoretiska utgångspunkterna att innehålla produktions- och auktionsteori. Kapitlet är anpassat för att utveckla en teoretisk modell som återspeglar det svenska upphandlingsförfarandet. Modellen är förenklad gentemot verkligheten då inga inträdeskostnader (entry cost) eller stordriftsfördelar kommer antas för den empiriska analysen.

4.1 Stordriftsfördelar, transaktionskostnader och inträdeshinder

Företag antas vara rationella och vinstmaximerande. Genom att drivas på ett effektivt sätt kommer företag att kunna producera varor och tjänster till lägsta möjliga kostnad, och för att kunna

producera varor och tjänster bär företag kostnader. Företag bär kostnader som inte beror på hur mycket som produceras, kostnader som uppstår oavsett hur mycket som företaget väljer att

producera. Dessa kostnader kallas för fixa eller fasta kostnader, vilket betecknas i ekvation (1) som FC. Exempel på en fast kostnad är hyra av den anläggning där företaget bedriver sin verksamhet eller maskiner för att producera en vara eller tjänst. Den andra sortens kostnad som företag bär är rörliga kostnader (VC). Rörliga kostnader är kostnader som kommer att förändras med

produktionsnivån (benämnd som q i ekvation (1)). De rörliga kostnaderna är exempelvis löner; för att öka produktionsnivån krävs fler arbetare, och fler arbetare innebär större löneutgifter. Eftersom rörliga kostnader beror på produktionsnivån beskrivs de rörliga kostnader som en funktion av produktionsnivån, VC(q). Läggs de rörliga och fasta kostnaderna ihop fås totalkostnaden. För att få fram den genomsnittliga kostnaden, AC i ekvation (1), som företaget bär delas den totala kostnaden med produktionsnivån (Carlton och Perloff 2005, 29-30):

(1)

Stordriftsfördelar uppstår på marknader där stora företags genomsnittskostnader är lägre än de mindre företagens. Genom att sprida fasta kostnader över fler producerade enheter har ett stort företag lägre genomsnittliga produktionskostnader än vad små företag har. Det ger stora företag en dominerande ställning på marknaden, vilket innebär att de till viss del kan bestämma sina priser och sitt utbud i övrigt oberoende av konkurrenterna (Carlton och Perloff 2005, 112). Om

genomsnittskostnaderna är fallande när produktionen ökar karaktäriseras företaget av stordriftsfördelar och har tilltagande skalavkastning. Det innebär att de genomsnittliga

15

kostnaderna vid offentlig upphandling minskar för det stora företaget när den efterfrågade produktionsnivån vid offentlig upphandling är större. Utifrån detta resonemang har figur 4

konstruerats, som visar hur anbudets storlek (y-axeln) från små och stora företag beror på hur stor yta som ska städas, q. För alla nivåer på hur mycket som efterfrågas av den upphandlande

myndigheten har det stora företaget lägre genomsnittskostnader, vilket ger det stora företaget fördelar vid offentlig upphandling. Det skiljer sig dock mindre mellan det lilla och det stora

företaget ju mindre ytan som ska städas är som efterfrågas av den upphandlande myndigheten, och det stora företagets stordriftsfördelar kommer vara mindre när den yta som ska städas är mindre.

Figur 4: Anbudets storlek med avseende på storleken på den yta som ska städas.

Ett liknande begrepp är samproduktionsfördelar. Samproduktionsfördelar innebär att det är mer kostnadseffektivt att producera två tjänster eller produkter tillsammans istället för att producera dem enskilt. Carlton & Perloff (2005, 44) ger ett exempel med stål, där järnmalm smälts ned till tackjärn i en masugn för att därefter smälta järnet i en ståltillverkningsugn. Det är möjligt att ha två olika fabriker, en för järnmalm och en för stål, men det är mer kostnadseffektivt att en fabrik

skapar båda då processen är liknande. En samproduktionsfördel vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster kan exempelvis vara att en leverantör både kan tvätta fönster och städa golv.

Samproduktionsfördelar är möjliga vid uppdelningen av lokalvårdsupphandlingen i flera

delkontrakt: när exempelvis olika arbetsuppgifter ingår i två kontrakt för samma yta (exempelvis tvätta fönster och städa golv) är det möjligt att det är samhällsekonomiskt effektivt att en leverantör tilldelas båda kontrakten eftersom det är mer effektivt att en leverantör producerar båda tjänsterna än om olika leverantörer ska göra det. Detsamma gäller även för exempelvis två skolor i olika delkontrakt vid samma upphandling, då det är möjligt att det finns samproduktionsfördelar med att en leverantör tillhandahåller tjänsten på två eller fler ytor. Leverantören kan då exempelvis flytta arbetskraft och kapital mellan de två ytorna, vilket kan vara mer effektivt. Därmed inte sagt att uppdelning av kontrakt är negativt; det öppnar fortfarande upp för fler potentiella leverantörer och konkurrens. En fördel med uppdelade kontrakt kan exempelvis vara att upphandlande

myndighet tillåts dra nytta av de mest effektiva producenterna inom sitt delsegment. Ett exempel är specialiserade fönsterputsare om inte samproduktionsfördelar är möjliga för de potentiella

leverantörerna. Det är även möjligt att de mindre företagen har konkurrenskraftiga kostnader på

16

minst ett delkontrakt när upphandlingar delas upp i delkontrakt samtidigt som större aktörer kan upprätta anbud där de kan nyttja av skal- och samproduktionsfördelar. Det skapar ökad

konkurrens, vilket ger incitament till ökad effektivitet och högre kvalitet utan att priset blir högre.

Transaktionskostnader är kostnader som uppkommer vid ekonomiskt utbyte mellan köpare och säljare. För offentliga upphandlingar uppstår sådana kostnader för upphandlande myndighet när upphandlingen ska utformas och när upphandlingskontrakt ska upprättas. Att dela upphandlingar i delkontrakt innebär ökade transaktionskostnader i form av mer arbete för upphandlande

myndighet då det bland annat innebär att fler upphandlingsprocesser ska administreras, att fler avtal ska skrivas och att fler uppföljningar av de skrivna avtalen måste utföras. Det innebär att upphandlande myndighet möjligen undviker att dela upp upphandlingar trots att det potentiellt är ekonomiskt lönsamt. Upphandlande myndighet ställs inför avvägningen om de ökade

transaktionskostnaderna över- eller understiger värdet av den ökade konkurrensgraden. För potentiella budgivare består transaktionskostnaderna i sökkostnaderna att hitta offentliga

upphandlingar och att utforma anbud till upphandlande myndighet. En stordriftsfördel kan bestå i att transaktionskostnaderna för deltagande vid offentliga upphandlingar blir mindre då de slås ut över fler upphandlingar, då processen för offentlig upphandling är liknande från upphandling till upphandling (Carlton & Perloff 2005, 5). En form av stordriftsfördel tillika ett inträdeshinder, och något som företag i branschen uppfattat som problematiskt enligt rapport från Almega (2013).

Inträdeshinder definieras som någonting som hindrar en ny aktör från inträde eller deltagande på marknaden. Det här kan vara både kostnader, som för lokalvårdsföretag kan vara investering i städmaterial och den tid det tar för inträde på marknaden att ske, eller krav som ställs från

upphandlande myndighet vid offentlig upphandling. I fallet med offentlig upphandling finns bland annat inträdeshinder i form av storleksmässigt stora kontrakt som mindre leverantörer inte har möjlighet att utföra och obligatoriska krav som utestänger potentiella leverantörer, något som innebär en minskad konkurrensgrad (Carlton och Perloff 2005, 76-77). Inträdeshinder behandlas inte i den empiriska analysen.

4.2 Auktionsteori

Auktionsförfarandet är det instrument som används vid offentlig upphandling. Auktioner definieras genom en av dess centrala egenskaper, marknadsutjämningsmekanismen, som framkallar jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Typiskt för auktioner är att

prisbildningsprocessen är transparent; de regler som avgör det slutgiltiga priset är tydliga för de som medverkar vid auktionen. I Sverige används vid offentliga upphandlingar sluten lägsta pris- auktion. Den slutna lägsta pris-auktionen innebär att deltagarna lämnar ett slutgiltigt anbud till den upphandlande myndigheten där de inte känner till övriga potentiella leverantörers bud. När

17

anbudstiden har gått ut bedömer myndigheten anbuden och lämnar beslut till vinnaren, som är den som lämnat lägst eller ekonomiskt mest fördelaktiga anbud (Menezes och Monteiro 2004, 6- 11).

För att beskriva budgivningsstrategier som används av budgivare vid auktioner finns tre modeller:

independent private costs-, common costs- eller affiliated costs-modellen. Independent private costs-modellen innebär att budgivaren har information rörande sin egen kostnad för att utföra tjänsten men inte övriga budgivares, och budgivningsstrategin utformas från den egna

produktionskostnaden och de konkurrenter budgivaren antar sig ha i budgivningen (Menezes och Monteiro 2004, 13).

Common costs-modellen antar att kostnaden för att producera en tjänst eller vara är gemensam för alla budgivare vid auktionen, men att kostnaden är okänd när budgivaren lämnar sitt bud.

Budgivaren har viss information om den sanna kostnaden, men de kan inte säga exakt vad

kostnaden är. Common costs-modellen är användbar som modell exempelvis vid upphandlingar av rättigheter till att utföra snöröjning, ett auktionsobjekt vars egentliga kostnad är svår att bestämma då det är svårt att avgöra hur mycket snö som kommer falla under vintern. Common cost-modellen innefattar fenomenet ”vinnarens förbannelse”, som innebär att vinnaren ofta är den som tenderar att överskatta värdet av att vinna upphandlingen (Menezes och Monteiro 2004, 39).

Affiliated costs-modellen, som introducerades av Milgrom och Weber (1982), inkluderar delar av private och common costs. Affiliated costs utgår från antagandet att kostnaden för den enskilde budgivaren av objektet som upphandlas har en privat beståndsdel, men också påverkas av andra budgivares kostnader. Ett exempel är auktioner av fastigheter, där en budgivares värdering av fastigheten har en privat beståndsdel samtidigt som potentiella budgivare tar fastighetens framtida värde i beaktning (Menezes och Monteiro 2004, 11-12).

För att bäst beskriva förfarandet av offentliga upphandlingar av lokalvårdstjänster, som kan beskrivas som en nödvändighetstjänst efterfrågad av offentliga myndigheter där det sker flertalet upphandlingar varje år, lämpar sig independent private costs-modellen. För att kunna applicera modellen krävs att dessa antaganden är uppfyllda:

 Upphandlingskontraktet kan inte delas och kontraktet saknar andrahandsvärde.

 Budgivarna är medvetna om sin egen kostnad för att utföra tjänsten, och ungefärligen hur övriga budgivares kostnader ligger.

 Antalet budgivare är känt.

 Budgivarna samarbetar inte med varandra.

18

När företagen utformar sina anbud tar de hänsyn till sin egen kostnad för att utföra tjänsten och det är rimligt att anta att företagen är medvetna om vilka konkurrenter de har och att de tar hänsyn till dem. Därför passar independent private costs-modellen bra för att beskriva upphandlingarna i datamaterialet. Upphandlingarna i datamaterialet tillåter inte budgivare att lägga anbud på delar av enskilda kontrakt och för uppsatsen antas att anbudsgivarna inte bedriver kartellsamarbete.

Antagandena kan därför anses vara uppfyllda (Menezes och Monteiro 2004, 13-24).

4.2.1 Budgivningsstrategi

En förstaprisauktion kan beskrivas som följande: för uppsatsen antas att ett enskilt kontrakt upphandlas och att det finns n potentiella budgivare, där i = [1, 2, …, n] representerar

uppsättningen av potentiella budgivare. Baserat på sin kostnadsstruktur tillskriver budgivare i kostnaden att genomföra kontraktet värdet ci=[cmin, cmax], där ci står för kostnaden för budgivare i att utföra tjänsten, den lägsta ersättningen som budgivaren i kan tänka sig att utföra tjänsten för.

Varje ci är oberoende av varandra och identiskt distribuerat inom intervallet Fi: [cmin, cmax]  [0, 1].

Derivatan av F är täthetsfunktionen, som benämns f, där budgivarnas kostnader antas tillhöra de positiva reella talen f: [cmin, cmax]  R+. Fördelningen är känd, vilket innebär att budgivaren är medveten om inom vilket intervall som övriga budgivares kostnader ligger men inte exakt hur övriga budgivares kostnader ser ut. Budgivare i:s kostnadstyp för att utföra tjänsten dras sedan slumpmässigt ur denna fördelning (Krishna 2002, 14).

Budet som budgivare i lägger illustreras i ekvation (2) (Menezes och Monteiro 2005, 14-18):

bi(ci) = ci + µ(n) (2)

där bi är budet från budgivare i, som beror på kostnaden ci som budgivaren har för att utföra tjänsten. µ är det prispåslag som budgivaren lägger till och som kommer vara högre ju färre budgivare (n) som budgivaren förväntar sig kommer delta vid upphandlingen. Det innebär att budgivare i förväntas lägga sig närmre kostnaden för att utföra tjänsten när antalet budgivare vid upphandlingen ökar.

Problematiken för budgivaren i ligger i hur ett lägre bud minskar vinsten. Budgivaren är maximalt villig att erbjuda att utföra tjänsten för det belopp som är detsamma som vad det kostar att utföra tjänsten, eftersom det ger en vinst på noll. En minskning av budet kommer att öka möjligheten för budgivaren att tilldelas kontraktet, men samtidigt reducera vinsten som görs av att tilldelas

kontraktet. Budgivaren tvingas därför till en avvägning att maximera vinsten och samtidigt lägga

19

ett så lågt bud som möjligt. Vid upphandlingen lägger budgivaren anbudet bi och förväntar sig vinst enligt ekvation (3) (där bj representerar det lägsta budet av övriga, n-1, budgivare):

(3)

πi representerar vinsten för budgivaren i. Om bi > bj för i ≠ j vinner företag j kontraktet och vinsten är πi = 0. Om bi < bj för i ≠ j blir vinsten πi = bi-ci ≥ 0 (Krishna 2002, 16).

När antalet budgivare, n, växer sig oändligt beskriver ekvation (4) prispåslaget från budgivarna.

Den enskilde budgivarens anbud blir då lika med kostnaden för att utföra tjänsten (Menezes och Monteiro 2005, 17):

(4)

Ekvation (4) förklarar varför konkurrens är önskvärt vid offentlig upphandling: ett ökat antal budgivare leder i förlängningen till lägre prispåslag vid anbud från budgivare och i förlängningen lägre kostnader för upphandlande myndighet(Nilsson, Bergman och Pyddoke 2005, 80-89).

4.2.2 Asymmetriska auktioner

Asymmetriska auktioner kan betraktas som auktioner där budgivarnas kostnadstyper dras ur två fördelningar. Den ena fördelningen innehåller budgivare med lägre kostnader och den andra fördelningen innehåller budgivare med högre kostnader. Dessa kan ses som [cmin, cmax]^L och [cmin, cmax]^H, där dominerande företag med kostnadsfördelar (tack vare skal- och

samproduktionsfördelar, se avsnitt 4.1) dras ur den första, lägre, fördelningen, och mindre företag med högre kostnadsstruktur dras ur den andra fördelningen. Det implicerar en situation där de starkare budgivarna (större företagen) dominerar över de svagare budgivarna (mindre företagen), men att de senare, medvetna om sina högre kostnader, tenderar att bjuda mer aggressivt än de starkare för att kunna vinna budgivningen. Konsekvensen blir att en svagare budgivare ibland slår en starkare vid en stängd auktion, trots att den starkare i regel har en lägre kostnad för att utföra tjänsten (Krishna 2002, 46-49). Baserat på de teoretiska utgångspunkterna är det rimligt att anta att företagens kostnadsstrukturer kan se olika ut, något som inte är möjligt att observera i

datamaterialet varför antagandet för den empiriska modellen består i att auktionerna är symmetriska. För den empiriska analysen antas heller inga så kallade entry-kostnader eller stordriftsfördelar.

20

5. Data och empirisk analys

För att analysera hur antalet budgivare i upphandlingar av lokalvårdstjänster påverkas av olika faktorer utförs en multipel regressionsanalys, där studien utgår från kvantitativ metod och är av typen tvärsnittsstudie. En tvärsnittsstudie innebär att en bild kommer ges över hur konkurrensen ser ut under ett visst tidsintervall. Upphandlingarna i datamaterialet sträcker sig från december 2008 till maj 2010 (Djurfeldt och Larsson 2010, 75). Sambandet mellan antalet budgivare och förklarande variabler undersöks genom en regressionsanalys i statistikprogrammet Stata.

För räknedata är det vanligast att data följer poisson- eller negativ binomialfördelning. Den beroende variabeln, antalet budgivare, kan aldrig anta ett negativt värde, vilket innebär att någon av dessa är att föredra. För att kontrollera vilken av fördelningarna den beroende variabeln följer används ett Pearson goodness of fit-test. Nollhypotesen för testet består i att variansen och medelvärdet är lika. Om medelvärdet signifikant skiljer sig från variansen betyder det att en poissonfördelning inte passar datamaterialet, då liknande medelvärde och varians är en förutsättning för poissonfördelning.

H0: Medelvärde = Varians HA: Medelvärde ≠ Varians

Tabell 1: Pearson goodness of fit-test för poissonfördelning.

Variabel Medelvärde Varians Pearson goodness of fit Prob > Chi²

Antal budgivare 7,45 23,41 464,35 0,00

P-värdet för Pearson goodness of fit är 0,00, och testet innebär att nollhypotesen kan förkastas.

Eftersom variansen är högre än medelvärdet finns stöd för att det råder överspridning i

datamaterialet, vilket betyder att en negativ binomialregression passar datamaterialet. För den asymmetriska överspridningen och att det endast finns positiva värden, se figur 5:

21

Figur 5: Frekvensgraf över antal budgivare vid offentliga upphandlingar av lokalvårdstjänster i datamaterialet.

Datats asymmetri och överspridning indikerar en negativ binomialfördelning.

5.1 Variabelbeskrivning

Utifrån datamaterialet har följande variabler valts ut för regressionsanalys:

• Antal budgivare: Beroende variabel som de oberoende variablerna ska beskriva. Variabeln anger antalet budgivare för respektive upphandling. Betecknas Nrecbids. Beteckningarna används i korrelationsmatrisen av utrymmesskäl.

• Antalet delkontrakt: Oberoende variabel som innehåller information för hur många

delkontrakt en upphandling innehåller. Den förväntade effekten är att en upphandling med fler delkontrakt bidrar till fler budgivare vid offentlig upphandling. Betecknas Delk.

• Antalet delkontrakt, kvadrerad. Anledningen till att antalet delkontrakt även är med som en kvadrerad variabel är att effekten förväntas vara avtagande, vilket innebär att de första ökningarna av delkontrakt innehar en större, förmodat positiv, effekt på antalet budgivare vid offentliga upphandlingar. Betecknas Delk².

• Kontraktsperiod: Hur långt det upphandlade kontraktet sträcker sig. Ett längre kontrakt innebär större säkerhet över en längre tid, varför det förväntas inverka positivt på antalet

2 18

15 35

47

34

26 23

11 11 11 4

7 5 5 6 1

5 3

1 1 1 1 1

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

Antal upphandlingar

Antal budgivare

Frekvens

22

deltagare. Betecknas Kontrp.

• Över tröskelvärdet eller ej: Dummyvariabel som anger om upphandlingens kontraktsvärde ligger över eller under tröskelvärdet. Om upphandlingsvärdet är över tröskelvärdet används ett mer rigoröst regelverk, och innebär också att ett annat upphandlingsförfarande används och att upphandlingen utannonseras i databasen TED. Betecknas TED.

• Erfarenhet: En dummyvariabel för om det krävs erfarenhet av tidigare uppdrag för att få lämna anbud vid upphandlingen. Förväntas ha en negativ effekt på antalet budgivare då det utesluter segment av potentiella leverantörer som inte har erfarenhet. Betecknas Erf.

• Antalet kvadratmeter: Variabel för hur många kvadratmeter som upphandlingskontraktet omfattar. Stora kontrakt förväntas skapa svårigheter för små eller medelstora företag att delta vid upphandlingen, varför antalet kvadratmeter förväntas ha en negativ effekt på antalet budgivare. Betecknas M2.

• Befolkningstäthet: Hur tätbefolkad kommunen där upphandlingen genomförs är, mätt i antalet invånare per kvadratkilometer. Befolkningstäthet fungerar som en proxyvariabel: ju mer tätbefolkad en kommun är, desto fler lokalvårdsföretag förväntas verka i kommunen, vilket bör leda till fler bud vid upphandlingen. Mer tätbefolkade kommuner bör således ha ett högre antal potentiella budgivare, vilket innebär att fler bud bör inkomma vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster. Betecknas pop_dens.

• Utvärderingsmetod: Dummyvariabel som visar om den upphandlande myndigheten väljer leverantör utifrån om lägsta pris- (1) eller ekonomiskt mest fördelaktiga anbud (0).

Intuitionen är att lägsta pris-metoden innebär att färre budgivare väljer att lägga anbud eftersom detta angivits som problematiskt i rapport från Almega (2013), samt att de större företagens skalfördelar skapar en situation där mindre aktörer missgynnas. Därför förväntas lägsta pris som utvärderingsmetod ha en negativ påverkan på antalet budgivare, alltså att färre anbud inkommer till upphandlande myndighet. Betecknas Utvmod.

Ekvationen för regressionsanalysen ser därför ut så här:

Antal anbudsgivare = β0 + β1Antal delkontrakt+ β2Antal delkontrakt2 + β3Kontraktsperiod + β4Tröskelvärde+ β5Erfarenhet + β6Antalet kvadratmeter + β7Befolkningstäthet +

β8Utvärderingsmetod + ε

23

5.2 Deskriptiv statistik

Deskriptiv statistik beskriver datamaterialet. Tabell 2 beskriver statistiken för variablerna som används vid regressionsanalysen.

Tabell 2: Deskriptiv statistik.

Variabel Observationer Medelvärde Standardavvikelse Min Max

Antal budgivare 274 7,45 4,84 1 37

Delkontrakt 274 2,3 4,56 1 51

Delkontrakt² 274 26,07 175,61 1 2601

Kontraktsperiod 274 2,32 0,76 0,69 4,25

Tröskelvärde 274 0,65 0,48 0 1

Erfarenhet 274 0,85 0,36 0 1

Kvadratmeter 274 10145,6 24161,23 265 241182

Befolkningstäthet 274 960,91 1618,93 0,2 4504,3

Utvärderingsmetod 274 0,61 0,49 0 1

Figur 6 visar hur frekvent de offentliga upphandlingarna består av olika antalet delkontrakt. Det är vanligast att upphandlingar består av ett kontrakt (vid 211 tillfällen), och upphandlingar med fler än ett delkontrakt finns vid totalt 63 tillfällen. Majoriteten av upphandlingarna består av två till fem delkontrakt.

Figur 6. Frekvensdiagram över antalet delkontrakt i upphandlingar.

Tabell 3 visar en korrelationsmatris över variablerna som används i regressionsanalysen.

211

11 16 11 9 3 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1

1 2 3 4 5 6 7 8 1 1 1 2 1 6 1 9 2 2 2 4 2 5 2 8 5 1 Antal delkontrakt

Antal upphandlingar

FREKVENS

24

Tabell 3: Korrelationsmatris

Variabel Nrecbids Delk Delk2 Kontrp TED Erf M2 Pop_dens Utvmod

Nrecbids 1

Delk 0,26 1

Delk2 0,15 0,9 1

Kontrp -0,08 -0,02 0,01 1

TED 0,17 0,17 0,1 0,21 1

Erf -0,04 0,07 0,04 -0,21 0,16 1

M2 -0,01 -0,03 -0,03 0,17 0,19 0,1 1

Pop_dens 0,55 0,07 0,05 -0,23 0,02 0,07 -0,01 1

Utvmod -0,02 -0,07 -0,07 0,12 -0,04 -0,19 -0,12 0,02 1

Korrelationskoefficienten är ett mått på styrkan och riktningen på det linjära sambandet mellan två variabler. Ju starkare korrelationen är, desto närmre är värdet 1 eller -1. Huruvida korrelationen är positiv eller negativ beror på riktningen där exempelvis en perfekt positiv korrelation ger ett värde på 1 (Studenmund 2006, 52-53).

Desto mer två eller fler oberoende variabler korrelerar desto svårare blir det att bedöma

koefficienternas effekt på det beroende variabelvärdet (Studenmund 2006, 246). Gränsen för hög korrelation anses vara 0,8, något som så gott som samtliga värden ligger långt ifrån.

Undantagsfallet är när delkontrakt och delkontrakt i kvadrat korrelerar med 0,9, något som beror på att delkontrakt i kvadrat är en funktion av delkontraktsvariabeln, och därför är korrelerade per definition. De låga korrelationsvärdena innebär att det finns underlag att fastslå att inget statistiskt allvarligt problem med kollinearitet finns. Den låga korrelationen de oberoende variablerna

emellan innebär att det är möjligt att använda de oberoende variablerna för att utföra en statistisk regressionsanalys för att beskriva antalet budgivare (Studenmund 2006, 258).

25

6. Resultat och analys

I tabell 4 redovisas resultaten från regressionsmodellerna. Regressionsanalysen utgår från 274 fullständiga observationer. I tabell 6 kommer koefficientvärdet först med standardavvikelsens värde under och inom parentes.

Tabell 4: Resultat negativ binomial regressionsanalys.

Variabel Modell 1 Modell 2 Modell 3

Antal delkontrakt 0,0209*

(0,0057)

0,0620*

(0,0133)

0,0616*

(0,0133)

Antal delkontrakt² -0,0012*

(0,0003)

-0,0012*

(0,0003)

Kontraktsperiod -0,0024

(0,04157)

0,0127 (0,0414)

Tröskelvärde 0,2384*

(0,0659)

0,2052*

(0,0655)

0,2042*

(0,0631)

Erfarenhet -0,2305*

(0,0846)

-0,2364*

(0,0651)

-0,2188*

(0,0781)

Kvadratmeter >-0,0001

(0,0001)

>-0,0001 (0,0001)

Befolkningstäthet 0,0001*

(0,0001)

0,0001*

(0,0001)

0,0001*

(0,0001)

Prisutvärdering -0,0871

(0,0608)

-0,094 (0,0598)

Konstant 1,8207*

(0,1418)

1,7506*

(0,1410)

1,7069*

(0,0795)

Pseudo-R² 0,0895 0,097 0,0954

Beroende variabel: Antal budgivare.

Antal observationer: 274.

* = p < 0,05.

Antal delkontrakt-variabeln är statistiskt signifikant. Effekten är positiv och tolkas som att ett ökat antal delkontrakt har en positiv effekt på antalet budgivare.

Kontraktsperiod indikerar inte statistisk signifikans. Det innebär att kontraktsperiodsvariabeln inte kan styrkas ha någon effekt på antalet budgivare vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster.

Tröskelvärdesvariabeln, huruvida kontraktsvärdet av upphandlingen är över eller under

tröskelvärdet, samt erfarenhetsvariabeln (även den en dummyvariabel) är statistiskt signifikanta.

Effekten av att kontraktsvärdet är över tröskelvärdet är positiv, vilket innebär att när

26

kontraktsvärdet överstiger tröskelvärdet finns en positiv effekt på antalet budgivare. Att upphandlande myndighet kräver att leverantören har erfarenhet av lokalvård har en statistiskt signifikant negativ effekt, vilket innebär att erfarenhetskrav har en negativ påverkan på antalet budgivare vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster.

Kvadratmetervariabeln uppvisar inte något samband med den beroende variabeln och är inte statistiskt signifikant.

Befolkningstäthet indikerar en positiv effekt på antalet budgivare. Ett förväntat resultat då

befolkningstätare kommuner förväntas innebära att fler lokalvårdsföretag verkar inom kommunen.

Det innebär att det finns ett högre antal potentiella anbudsgivare vid offentliga upphandlingar av lokalvårdstjänster inom kommunen, och att budgivarna är fler i dessa kommuner.

Dummyvariabeln prisutvärdering, alltså om det är lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga anbud som potentiella leverantörers bud bedöms utifrån, uppvisar inte statistisk signifikans. Det tolkas som att vilken prisutvärdering den upphandlande myndigheten använder sig av inte kan bedömas ha någon effekt på antalet budgivare vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster.

För den andra modellen (modell 2) lades det kvadrerade antalet delkontrakt till som förklarande variabel. Den uppvisar statistisk signifikans och har en negativ effekt på antalet budgivare. Det kontrasterar mot effekten för antalet delkontrakt, vilket indikerar att effekten av uppdelade

delkontrakt på antalet budgivare är avtagande. Resultatet i modell 2 är i övrigt samma som i modell 1.

Modell 3 är en reducerad modell där kontraktsperiod, kvadratmeter och prisutvärdering är

uteslutna eftersom de inte uppvisade statistisk signifikans i modell 1 och 2. Det motiveras med att de kvarvarande variablerna behåller sin statistiska signifikans även när modell 3 skattas. Detta, tillsammans med att koefficientvärdet är liknande för återstående variabler, tyder på robusthet hos de kvarvarande förklaringsvariablerna.

27

7.

Slutsatser och diskussion

Syftet med uppsatsen har varit att studera hur en uppdelning av offentliga upphandlingar av

lokalvårdstjänster i delkontrakt påverkar antalet budgivare, då det på EU-nivå har uttryckts önskan om ökat deltagande vid offentliga upphandlingar. Ett av medlen för att öka deltagandet kan vara att dela upphandlingar i delkontrakt, varför det är av intresse att undersöka hur uppdelningar i

delkontrakt påverkar antalet budgivare vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster.

Den teoretiska delen utformar det ramverk som uppsatsen bygger på, och redogör för

produktionsteori samt hur budgivare och dess bud påverkas av ökad konkurrens. I den empiriska delen av uppsatsen presenteras inledningsvis den negativa binomiala regressionsanalysen och variablerna, och därefter följer regressionsanalysen baserad på 274 offentliga upphandlingar av lokalvårdstjänster. Den negativa binomiala regressionsanalysen indikerar att det finns en positiv och statistiskt signifikant effekt på antalet budgivare av att dela upphandlingar av

lokalvårdstjänster i delkontrakt, samt att den positiva effekten är avtagande. Ett resultat som ligger i linje med den ursprungliga hypotesen: en uppdelning av upphandlingar i delkontrakt skapar gynnsammare förutsättningar för fler potentiella budgivare att delta i upphandlingen. Hypotesen kan därför styrkas.

Resultatet ger skäl att tro att upphandlande myndigheter kan öka konkurrensen vid offentlig upphandling av lokalvårdstjänster genom att dela upphandlingar i delkontrakt. Förutom

delkontraktsvariabeln uppvisar variablerna huruvida kontraktsvärdet på upphandlingen överstiger tröskelvärdet, om upphandlande myndighet kräver att budgivare har erfarenhet av offentliga lokalvårdskontrakt samt kommunens befolkningstäthet statistiskt signifikanta resultat. Resultat som överensstämde med vad som förväntades.

De variabler som uppvisat icke-signifikanta resultat består i kontraktsperiodsvariabeln (hur lång tidsperiod kontraktet sträcker sig), antalet kvadratmeter kontraktet består av samt vilken

prisutvärderingsmetod som upphandlande myndighet använder sig av.

Resultatet bör tolkas med viss försiktighet då antalet upphandlingar som studeras är förhållandevis få och sker under ett visst tidsintervall. För att ytterligare kunna bevisa att en uppdelning av

upphandlingar av lokalvårdskontrakt i delkontrakt har en positiv effekt på antalet budgivare krävs troligen en studie som sträcker sig över längre tid där upphandlingar av samma objekt undersöks och där fler variabler studeras för ändamålet. Möjligheten att dra allmängiltiga slutsatser begränsas även av att offentliga upphandlingar av lokalvårdstjänster ofta ser olika ut. Förhållanden som exempelvis förfrågningsunderlag och lokalvårdsmarknad varierar från upphandling till

28

upphandling, vilket innebär att de offentliga upphandlingarna inte är att betrakta som homogena.

Resultatet indikerar dock, trots dessa reservationer, att konkurrenstrycket ökar vid offentliga upphandlingar av lokalvårdstjänster när upphandlingen delas i delkontrakt. Det här förväntas, i enlighet det teoretiska ramverk som läggs fram, öka effektiviteten och generera ett lägre pris för den upphandlande myndigheten. Dessa förutsättningar innebär en ökad välfärd i samhället. Det måste dock ställas mot ökade transaktionskostnader för både upphandlande myndighet och

anbudsgivaren, även om den empiriska analysen för enkelhets skull har antagit att entry-kostnaden för potentiella budgivare är noll. Holm (2011) har analyserat transaktionskostnader vid offentliga upphandlingar, och kommer i sin analys fram till att en marginell prissänkning är tillräcklig för att motivera ökade transaktionskostnader. Även om de extra transaktionskostnaderna är betydande bör detta ses som en god investering menar Holm (2011), då upphandlande myndighet får billigare samt bättre varor och tjänster när konkurrensen ökar. Transaktionskostnaderna kan därför ses som en investering för upphandlande myndighet.

Uppsatsens teoretiska del stödjer sig på auktionsteori som antar att fler budgivare leder till lägre bud vid offentlig upphandling. En utveckling av denna studie kan vara att undersöka om det ökade antalet budgivare också leder till lägre bud från anbudsgivarna. I en sådan studie kan även de ökade transaktionskostnaderna beräknas för att undersöka den eventuella ekonomiska vinsten den upphandlande myndigheten erhåller när upphandlingar av lokalvårdstjänster delas i delkontrakt.

Andra möjligheter för att öka deltagandet vid offentlig upphandling bör också studeras.

29

Källförteckning

Almega. 2013. Branschrapport 2013: Fakta och utveckling för städ- och

serviceentreprenadbranschen. http://www.serviceentreprenorerna.se/ (hämtad 2014-05-09).

Anton, James J., Yao, Dennis A. 1992. ”Coordination In Split Award Auctions”. Quarterly Journal of Economics. 107 (2): 681-707.

Bergman, Mats, Tobias Indén, Sofia Lundberg och Tom Madell. 2011. Offentlig upphandling: på rätt sätt och rätt pris. 1:1 uppl. Lund: Studentlitteratur.

Carlton, Dennis W och Jeffrey M Perloff. 2005. Modern industrial organization. Boston:

Pearson/Addison Wesley.

Christoffersen, Henrik, Paldam, Martin och Wurtz, Allan. 2007. ”Public Versus Private Production.

A Study of the Cost of School Cleaning in Denmark”. Public Choice. 130 (1): 311-328.

COM. 2008. ”Think Small First”: A ”Small Business Act” for Europe. http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0394:FIN:EN:PDF (hämtad 2014-05- 20).

Djurfeldt, Göran, Rolf Larsson och Ola Stjärnhagen. 2010. Statistisk verktygslåda 1:

samhällsvetenskaplig orsaksanalys med kvantitativa metoder. Lund: Studentlitteratur.

Forsberg, Niclas. 2004. Offentlig upphandling i praktiken. Stockholm: Elanders Gotab.

Fryksdahl, Ann och de Jounge, Malin. Rapport/Konkurrensverket: Stockholm, 2012.

Gupta, Srabana. 2002. ”Competition and Collusion in a Government Procurement Auction Market”. Atlantic Economic Journal. 30 (1): 13-25.

Holm, Jerker. 2011. En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling.

Rapport/Socialdepartementet: Stockholm.

Håkansson, Maria. 2012. ”Många nya företag i städbranschen”. Tidskriften Välfärd. 2012/01: 5-7.

30

Jönsson, Stefan och Backgård, Björn. 2013. Siffror och fakta om offentlig upphandling.

Rapport/Konkurrensverket: Stockholm.

Konkurrensverket. 2010. Tröskelvärden.

http://www.konkurrensverket.se/t/Process____2159.aspx (hämtad 2014-05-09).

Krishna, Vijay. 2002. Auction Theory. San Diego: Academic Press.

Lunander, Anders och Lundberg, Sofia. 2012. ”Bids and costs in combinatorial and non-

combinatorial procurement auctions – evidence from procurement of public cleaning contracts”.

Contemporary Economic Policy 31 (4): 733-745.

Menezes, Flavio M. och Paulo K Monteiro. 2005. An introduction to auction theory. Oxford:

Oxford University Press.

Milgrom, Paul. 2004. Putting Auction Theory to Work. Cambridge: Cambridge University Press.

Milgrom, Paul och Weber, Robert James. 1982. ”A theory of auctions and competitive bidding”.

Econometrica 50 (5): 1089-1122.

Nilsson, Jan-Eric, Bergman, Mats och Pyddoke, Roger. 2005. Den svåra beställarrollen: Om konkurrensutsättning och upphandling i offentlig sektor. Mölnlycke: Elanders Infologistics Väst AB.

Ooi, Joseph, Sirmans, C.F. och Turnbull, Geoffrey. 2006. ”Price formation under small numbers competition: Evidence from land auctions in Singapore”. Real Estate Economics 34 (1): 51-76.

SFS 2007:1091. Lag om offentlig upphandling. Stockholm: Justitiedepartementet.

SFS 2007:1092. Lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Stockhom: Justitiedepartementet.

Statistiska centralbyrån. 2013. Statistikdatabasen. http://www.scb.se/sv_/Hitta- statistik/Statistikdatabasen. (Hämtad 2014-05-08).