AKADEMIN FÖR TEKNIK OCH MILJÖ
Avdelningen för byggnadsteknik, energisystem och miljövetenskap
Att ställa miljökrav inom upphandling, en utmaning?
En fallstudie av fem svenska kommuner
Emma Forsgren och Sofia Pethman
2020
Examensarbete, Grundnivå (kandidatexamen), 15 hp Miljöteknik
Miljöstrateg
Förord
Med detta arbete avslutar vi våra tre år av studier på Miljöstrategprogrammet vid Högskolan i Gävle. Dessa tre år har varit lärorika, inspirerande och samtidigt
mycket utmanande då både stunder av total ångest och lycka infunnit sig under olika perioder. Vi vill därför rikta ett stort tack till våra klasskamrater för den här tiden, nu är vi äntligen klara!
För denna studietid vill vi tacka alla på högskolan som gjort vår utbildning möjlig och för detta arbete i synnerhet vill vi rikta ett stort tack till våra handledare, Anna Högberg och Robert Ljung. Tack vare ert lugn och den vägledning vi har fått har denna annars hektiska tid ändå varit genomförbar.
För detta arbete vill vi också rikta ett stort tack till de medverkande i studien. Tack för att ni tog er tid och delade med er av era verksamheters tankar kring dessa frå- gor. Utan er hjälp hade inte denna studie varit möjlig.
Slutligen vill vi också rikta ett tack till våra nära och kära som under dessa tre år stöttat, peppat och bidragit med allt mellan himmel och jord för att vi slutligen ska kunna titulera oss Miljöstrateger.
Emma Forsgren Sofia Pethman Högskolan i Gävle, juni 2020
Sammanfattning
I Sverige upphandlar den offentliga sektorn produkter och tjänster för ungefär 680 miljarder kronor varje år. År 2016 genererade detta utsläpp av 12,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter vilket kan jämföras med Sveriges totala mängd utsläpp år 2018 som var 51,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Offentliga upphandlingar bör bi- dra till hållbar utveckling genom att analysera inköpsprocessen på flera nivåer. An- svarig myndighet för upphandlingar inom det offentliga är Upphandlingsmyndig- heten som både har verktyg och metoder för att minska inköps- och upphandlings- processen miljöpåverkan.
Då kunskap inom detta område är mycket begränsad var syftet med denna studie att belysa frågan gällande de utmaningar som finns med att ställa miljökrav inom kom- munala upphandlingar. Studien genomfördes som en flerfallstudie med fem falldelta- gare. Den datainsamling som krävts för att besvara studiens frågeställning har skett genom intervjuer med de deltagande kommunerna. Intervjuerna som genomfördes var av semistrukturerad karaktär och i varierande utförande.
De deltagande kommunerna i studien menade samtliga att utmaningarna i olika ut- sträckning handlar om bristen på kunskap, engagemang och resurser och att utma- ningarna kan variera mellan olika kommuner. Samtliga deltagande kommuner me- nade att miljökrav skall ställas i ett tidigt skede och att uppföljning är en mycket vik- tig del i arbetet med miljökrav. Deltagarna menade att storleken på kommunen kan ha en betydelse för dess möjlighet att ställa miljökrav, bland annat på grund av till- gången till resurser. Gällande lagstiftning menade de flesta kommunerna att denna inte påverkade deras möjligheter att ställa miljökrav. De övergripande förändringar som kommunerna menade skulle kunna underlätta arbetet med miljökrav inom upp- handlingarna var att få tillgång till en stödfunktion vilken i sak också kunde variera beroende på kommun.
Sammanfattningsvis visade denna studie att alla deltagande kommuner fann utma- ningar inom arbetet med att ställa miljökrav inom upphandlingar och att det krävs förändring för att prestera bättre ur ett miljömässigt perspektiv. Detta bland annat genom det övergripande behovet av en miljövetande stödfunktion för att i längden kunna utföra dessa uppgifter utan att urholka den egna verksamhetens grundläg- gande arbete.
Nyckelord; Offentlig upphandling, miljökrav, upphandlingsprocess, hållbar upp- handling, kommun
Abstract
In Sweden, the public sector procures products and services for approximately SEK 680 billion each year. In 2016, this generated emissions of 12.3 million tons of CO2
eq. In year 2018 Sweden's total amount of emissions was 51.8 million tons of CO2
eq. Public procurement should contribute to sustainable development by analyzing the purchasing process on several levels. The responsible authority for public pro- curement is Upphandlingsmyndigheten, which has both tools and methods for influ- encing the procurement process to have less environmental impact.
Since knowledge in this area is very limited, the purpose of this study was to shed light on the challenges of setting environmental requirements in municipal procure- ment. The study was conducted as a case study with several case participants. The data collection required to answer the research question was conducted through in- terviews with the participating municipalities. The interviews conducted were of a semi-structured nature and varied in approach.
Participating municipalities in this study all claimed that the challenges to different extent were about the lack of knowledge, commitment, and resources and that all of these could vary depending on the municipalities. All participating municipalities claimed that environmental requirements should be set at an early stage and that fol- low-up is a very important part of the process of environmental requirements. The participants claimed that the size of the municipality may have a bearing on its ability to set environmental requirements, partly because of the availability of resources. In current legislation, most municipalities claimed that this did not affect their ability to set environmental requirements. The overall changes that the municipalities claimed would make the process of environmental requirements easier to use in the procurement process would be to add a supporting function which would vary de- pending on the municipalities needs.
In summary, this study showed that all participating municipalities deal with differ- ent challenges in the process of using environmental requirements in procurement and that change is required to perform better from an environmental perspective.
This is partly due to the overall need for an environmentally aware support function that can carry out the environmental requirement process in the long term without eroding the core purpose of the organization.
Keywords; public procurement, environmental requirements, procurement pro- cess, sustainable procurement, municipality
Ordlista
Bruttonationalprodukt (BNP): Ett mått på landets totala ekonomiska aktivitet vanligtvis under ett år.
Ekologiskt fotavtryck: Ett mått på hur mycket resurser en människa eller ett land förbrukar. Baserat på markarealer för att producera och ta hand om uppkom- met avfall.
Hydrogenated vegetable oil (HVO): Ett fossilfritt drivmedel som kan användas i fordon anpassade för drivmedlet diesel.
ISO-standard: En oberoende, icke-statlig internationell organisation. ISO är olika former av ledningssystem som både kan ge certifiering och vägleda organisationer i olika områden och frågor.
Koldioxidekvivalent (CO2-ekv.): Ett sätt att beräkna olika växthusgasers effekt på klimatet. Gasen beräkningarna utgår ifrån är koldioxid (CO2). Exempelvis har metan (CH4) 25 gånger så stor växthuspotential som CO2 (Kanth, 2019).
Kriterie-wizard/Kriteriebiblioteket: Ett verktyg som kan användas av upp- handlare för att göra hållbara upphandlingar, finns på Upphandlingsmyndighetens hemsida.
Miljöspendanalys: En inköpsanalys som används av Upphandlingsmyndigheten för att studera offentliga sektorns miljöpåverkan från inköp och upphandling, både inom inköp och mellan olika inköp.
REACH: En förordning som innehåller regler, förbud och restriktioner inom områ- det för kemiska produkter. Förordningen finns till för tillverkare, importörer, säl- jare och användare.
SKL Kommentus: Samordnande verksamhet för upphandlingar som bland annat erbjuder ramavtal för inköp av varor och tjänster.
Svensk Miljöbas: En miljöledningsstandard baserad på miljöledningssystemet SS- ISO 14 001:2015, anpassad för mindre företag och organisationer.
Tröskelvärde: Ett värde inom offentliga upphandlingar som avgör hur en upp- handling skall genomföras. Upphandlingar över tröskelvärdet bearbetas med direk- tivstyrda regler och under tröskelvärdet regleras upphandlingen av svenska regler.
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Problemformulering ... 3
1.3 Syfte ... 4
1.3.1 Forskningsfrågor ... 4
1.4 Avgränsning ... 4
1.5 Målgrupp ... 5
2 Metod och genomförande ... 6
2.1 Litteraturgenomgång ... 6
2.2 Flerfallstudie ... 8
2.2.1 Urval av deltagande kommuner ... 8
2.2.2 Presentation av deltagande kommuner ... 11
2.3 Intervju ... 12
2.3.1 Genomförande av intervjuer ... 14
2.3.2 Bearbetning av material och analys ... 14
2.4 Forskningsmetod och forskningsansats ... 15
3 Teoretisk referensram ... 17
3.1 Upphandlingsprocessen ... 17
3.1.1 Roller i en upphandling ... 19
3.1.2 Lagar som berör upphandling ... 21
3.1.3 Upphandlingsmyndigheten och kriterieverktyget ... 22
3.1.4 Kommunrankning ... 23
3.1.5 Hållbar upphandling enligt SS-ISO 20400:2017 ... 23
3.2 Miljöpolitiska verktyg ... 24
3.3 Kunskaper, resurser och engagemang ... 26
3.4 Kommunstorlek ... 27
4 Resultat ... 29
4.1 Vilka utmaningar finns med att ställa miljökrav inom upphandlingar och vad beror utmaningarna på? ... 29
4.1.1 Störst utmaningar? ... 29
4.1.2 Vilka produktkategorier innebär störst utmaning? ... 30
4.1.3 Utbildning inom miljöfrågor ... 31
4.1.4 Incitament att ställa miljökrav ... 32
4.1.5 Upphandlingsprocessen ... 33
4.1.6 Förändringar för mer utförligt arbete ... 34
4.1.7 Rimligt med krav på miljökrav i alla upphandlingar? ... 36
4.1.8 Störst miljönytta? ... 36
4.2 Hur påverkar kommunstorleken möjligheten att ställa miljökrav inom upphandlingar? ... 37
4.3 Hur påverkar lagstiftningen möjligheten att ställa miljökrav inom upphandlingar? ... 39
4.4 Hur användbart är Upphandlingsmyndighetens kriterieverktyg? ... 40
4.5 Sammanfattning av resultat ... 42
5 Diskussion ... 45
5.1 Vilka utmaningar finns med att ställa miljökrav inom upphandlingar och vad beror utmaningarna på? ... 45
5.2 Hur påverkar kommunstorleken möjligheten att ställa miljökrav inom upphandlingar? ... 48
5.3 Hur påverkar lagstiftningen möjligheten att ställa miljökrav inom upphandling? 48 5.4 Hur användbart är Upphandlingsmyndighetens kriterieverktyg? ... 48
5.5 Metoddiskussion ... 49
6 Slutsats ... 51
7 Framtida studier ... 53
Referenser ... 54
Bilaga A ... 1
Bilaga B... 1
1 Inledning
I detta kapitel presenteras bakgrunden till denna studie följt av problemformulering, syfte, frå- geställning, avgränsning och målgrupp. Dessa delar ämnar således beskriva varför studien bör vara av intresse för området i fråga.
1.1 Bakgrund
Internationellt finns idag många former av mål och krav för att vi tillsammans skall klara av att vända den negativa miljöpåverkande trenden i rätt riktning. Redan år 1987 presenterades en av de mest kända definitionerna av hållbar utveckling i den så kallade Brundtlandrapporten (översatt till Vår gemensamma framtid) vilken kom att bana väg för dagens arbete mot en mer hållbar framtid. I rapporten definieras be- greppet som:
” En hållbar utveckling kan definieras som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.”(Hägerhäll, 1988, s.
57).
För att hållbar utveckling skall ske krävs balanserad interaktion mellan de tre huvud- sakliga dimensionerna; ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet (United Nations, 2015). År 2015 antogs resolutionen Agenda 2030 och dess 17 globala mål för håll- bar utveckling av världens ledare under ett toppmöte inom FN (Regeringskansliet, 2018). De svenska miljömålen ämnar samtidigt leda till ett mer miljövänligt age- rande bland annat genom att ändra människors vanor och konsumtionsmönster (Sve- riges miljömål, 2019a). Preuss (2007) hävdar samtidigt att arbetet med hållbarhet inom lokala myndigheters upphandlingsprocesser kan spela stor roll för den hållbara utvecklingen.
Den offentliga sektorn i Sverige är staten, regionerna och kommunernas verksam- heter. Verksamheter som den offentliga sektorn bedriver är bland annat skola, sjuk- vård och omsorg (Adolfsson och Solli, 2009). Historiskt sett har uppbyggnaden och uppgifterna för den offentliga sektorn förändrats. Enligt Gustafsson och Henrekson (2019) gav industrialiseringen under 1800-talet den offentliga sektorn större ansvar för bland annat infrastruktur, transporter och senare även för samhällsplanering. Ge- nom att befolkningen i Sverige har ökat med tiden har detta bidragit till ökad tillväxt och ökad finansiering i den offentliga sektorn, ökningen har genererat nya arbetsom- råden och krav (Gustafsson och Henrekson, 2019).
En kommun har offentligrättsliga befogenheter, detta innebär rättigheter för att styra över beskattning, avgiftsmakt samt angiven förordningsmakt (Gustafsson, 2019).
Vidare beskriver SKR (2020b) att Sveriges kommuner styrs av folkvalda politiker.
För en kommun har områden såsom samhällsplanering, sociala och kulturella tjäns- ter, näringsliv och fritidsfrågor fått större betydelse. Flertalet samhällstjänster som den offentliga sektorn står för nyttjas indirekt eller direkt av en medborgare (Gus- tafsson och Henrekson, 2019).
Varje år upphandlar den offentliga sektorn i Sverige produkter och tjänster för cirka 680 miljarder kronor vilket motsvarar en sjättedel av Sveriges BNP (Upphandlings- myndigheten, 2020a). Enligt Upphandlingsmyndigheten (2020a) kan produkter och tjänster som upphandlas inom det offentliga vara allt från kontorsmaterial till id- rottsanläggningar, konsulttjänster och IT-tjänster. Av den totala summan som den offentliga sektorn varje år upphandlar för är cirka 300 miljarder kronor inköp och utbetalningar från Sveriges kommuner (Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), 2019). Enligt Upphandlingsmyndigheten (2020b) uppgick miljöpåverkan från upp- handlade varor och tjänster från kommuner år 2016 till 12.3 miljoner ton koldioxi- dekvivalenter. Detta kan jämföras med Sveriges totala utsläpp år 2018 som då var 51.8 miljoner ton koldioxidekvivalenter (Naturvårdsverket, 2019). De största inkö- pen inom offentlig upphandling sker under kategorin mark och byggnad där energi, gatu- och fastighetsskötsel, mark, avlopp och bygg- och anläggningsentreprenad in- går. Denna inköpskategori stod år 2016 för cirka 3,2 miljoner ton koldioxidekviva- lenter (Upphandlingsmyndigheten, 2020b). Upphandlingsmyndigheten är den myn- dighet i Sverige som skall vägleda den offentliga sektorn mot hållbara upphandlingar.
Myndigheten har både verktyg och metoder som kan användas i syfte att påverka in- köpsprocessen att bli mindre miljöpåverkande (Upphandlingsmyndigheten, 2020a).
Enligt Upphandlingsmyndigheten (2019c) påverkar konsumtion av olika varor och tjänster naturens resurser genom användning av råmaterial och energi. Genom en minskad konsumtion kan minskning och reducerad spridning av miljöförstörande ämnen från industrier ske. Detta går också i linje med Naturvårdsverket (2019) som menar att utsläppen av växthusgaser skall vara netto-noll år 2045. För att kunna minska på de miljöpåverkande aspekterna bör de som köper in och upphandlar för de offentliga verksamheterna arbeta strategiskt och skapa leverantörsrelationer ge- nom bland annat kravställning och uppföljning (Upphandlingsmyndigheten, 2019c).
Enligt Naturvårdsverket (2013) bör miljökrav i första hand ställas inom områdena:
energi, bygg, transporter, livsmedel, kemikalier och IT. Enligt Burström (2000) är kommuner både direkt och indirekt ansvariga för flertalet miljömässiga aspekter vilka kan kopplas till den kommunala verksamhetens åtaganden, däribland upphand- ling och inköp av olika varor och produkter.
Bratt, Hallstedt, Robèrt, Broman och Oldmark (2013) menar att offentlig upphand- ling har stor potential att påverka inom området hållbarhet eftersom myndigheternas behov av tjänster och produkter är mycket stora vilket också gör dessa myndigheter till viktiga positionsspelare inom olika värdekedjor. Vidare menar Sporrong och Bröchner (2009) att de som upphandlar står inför stora utmaningar, detta eftersom både prisbildning och miljöaspekter måste beaktas. Det som är bäst ur ett ekono- miskt perspektiv är således inte nödvändigtvis bäst ur ett miljöperspektiv. Michelsen och De Boer (2009) belyser det faktum att det är rimligt att anta att vissa kommuner av mindre storlek både kan sakna tillräckliga resurser och kunskaper inom områdena miljö och upphandling för att tillräckliga krav skall kunna ställas.
Upphandling bör vidare bidra med hållbar utveckling genom att inköpsprocessen analyseras på olika nivåer såsom behovsanalys, målsättning och vidare även uppfölj- ning av processen (Upphandlingsmyndigheten, 2020c). Den kommunala verksam- heten inom upphandling och inköp måste även följa ett antal olika regleringar, bland andra genom Lagen om offentlig upphandling (LOU) (Upphandlingsmyndigheten, 2019e). Enligt Upphandlingsmyndigheten (2019a) finns det i lagarna kopplade till upphandling en så kallad ”bör-regel” vilket uppmanar arbete med frågor inom miljö, sociala och arbetsrättsliga aspekter.
Enligt Forsgren och Pethman (2020) är området miljökrav inom upphandling ett område av stor signifikans att studera för att förstå de olika utmaningar som kommu- nerna själva anser sig möta vid ställandet av miljökrav i upphandlingar på kommunal nivå. Att vidare studera dessa frågor menar Forsgren och Pethman (2020) bör vara av intresse, inte bara för de kommunala verksamheterna utan också för samhället som helhet bland annat på grund av miljökraven möjlighet att minska en verksamhet miljöpåverkan.
1.2 Problemformulering
Då de kommunala verksamheternas användande av resurser innebär att det genere- ras stora mängder utsläpp årligen, krävs det inom detta område också stora föränd- ringar för att uppnå de mål som finns satta för att begränsa den svenska konsumtion- ens påverkan på miljön. Att således studera vilka utmaningar som upphandlande verksamheter möter vid ställande av miljökrav kan således vara relevant ur ett miljö- mässigt perspektiv eftersom en djupare förståelse för utmaningarna möjligen också kan innebära att lärdomar kan dras inom området.
Att också studera hur kommunstorleken och lagstiftningen påverkar kommunernas möjlighet att ställa miljökrav kan även detta leda till större förståelse för olika kom- muners situation inom området att ställa miljökrav, men också se om kommunerna anser att ställande av miljökrav är kompatibelt med befintlig lagstiftning. Då Upp- handlingsmyndighetens roll bland annat skall vara att bidra med hållbarhet inom upphandling är således myndighetens verktyg för att ställa miljökrav inom upphand- ling också av relevans för detta område.
1.3 Syfte
Syftet med studien är att belysa de utmaningar som olika kommuner upplever inom ramen för att ställa miljökrav i den kommunala upphandlingsprocessen och att se vilka förändringar som skulle behöva genomföras för att göra upphandlingarna mer miljömässigt hållbara. Att vidare också belysa kommunstorlekens och lagstiftningens eventuella påverkan samt att se om användandet av Upphandlingsmyndighetens kri- terieverktyg kan vara av betydelse för att ställa miljökrav.
1.3.1 Forskningsfrågor
• Vilka utmaningar finns med att ställa miljökrav inom upphandlingar och vad beror utmaningarna på?
• Hur påverkar kommunens storlek möjligheten att ställa miljökrav inom upp- handlingar?
• Hur påverkar lagstiftningen möjligheten att ställa miljökrav inom upphand- lingar?
• Hur användbart är Upphandlingsmyndighetens kriterieverktyg?
1.4 Avgränsning
Denna studie är avgränsad till de fem deltagande kommunerna vilka tagits fram ge- nom urvalet; tillgång till kontaktuppgifter på kommunens hemsida, tillgång till kom- munala upphandlings/inköpspolicys och miljöprogram, storleksordning och place- ring i Kommunrankningen enligt Aktuell Hållbarhet (2019b). De deltagande kom- munerna i studien är: Eskilstuna kommun, Järfälla kommun, Danderyd kommun, Norrtälje kommun och Sunne kommun vilka alla valts ut genom denna urvalspro- cess. De kommuner där kontaktuppgifter direkt till upphandlings-/inköps-avdelning inte återfunnits har inte heller dessa varit aktuella för deltagande i studien. Detta ef- tersom kontaktförsöken skulle ske så smidigt som möjligt vid genomförande. Även för de kommuner där policys och program fattats valde författarna att bortse från dessa som deltagande i studien. Detta för att göra antalet möjliga deltagare mindre samt att dessa policys och program skulle ha kunnat varit en back-up för författarna om genomförande av intervjustudien inte var möjlig.
I studiens urval har kommuner med egna upphandlingsenheter prioriterats, då cen- trala upphandlingsverksamheter inte eftersökts för denna studie, dock har inte sam- arbeten mellan kommuner gjort att kommuner uteslutits. Anledningen till detta är att författarna anser att en enskild kommuns agerande inom detta område skulle kunna leda till ett tydligare resultat då kommunen enbart svarar för sin egen del.
Då urvalet baserats på kommunala policys och program skall det noteras att dessa enbart använts för urvalet som en kategori att uppfylla, snarare än att dokumenten användes för något särskilt ändamål, på samma sätt har även Kommunrankningen från Aktuell Hållbarhet använts för att enbart bilda ett steg i urvalsprocessen. Anled- ningen till detta är att rankningen i sig inte var något som författarna ville ta i beakt- ning vid det tilltänkta genomförandet utan att denna del enbart fanns till för att kunna bilda ännu ett särdrag mellan kommunerna i studien vid behov av att formu- lera om studien.
1.5 Målgrupp
Målgruppen för denna studie är huvudsakligen medarbetare inom inköp och upp- handlingsenheter i svenska kommuner samt andra berörda aktörer. Arbetet kan också till fördel läsas av andra intressenter inom ramen för upphandling och mil- jöfrågor.
2 Metod och genomförande
I nedanstående kapitel presenteras de metoder och genomförande som använts för att formatera urval, inhämta, sammanställa och analysera empirin för att sedan kunna besvara studiens frå- geställning.
Författarna till denna studie har tidigare genomfört en förstudie och vidare en för- djupningsstudie som bearbetat olika frågor inom upphandlingsområdet. Förstudien bestod av en litteraturstudie av den kommunala upphandlingsprocessen där lagstift- ning och verktyg inom ramen för offentlig upphandling granskades. Vidare genom- fördes en fördjupningsstudie vilken lade grunden för denna studies metod och ge- nomförande. Fördjupningsstudien gjordes i samarbete med Gävle kommun och Ljusdals kommun som således ej deltagit i denna studie. Detta för att bilda en dju- pare förståelse för vilka frågor som skulle kunna vara relevanta att använda i denna studies intervjumall. Den mall som slutligen sammanställdes och vidare användes i denna studie återfinns i bilaga A.
2.1 Litteraturgenomgång
Litteraturgenomgången i denna studie har genomförts för att på ett systematiskt sätt erhålla en myndighetsbaserad och vetenskaplig överblick över området miljökrav inom upphandling och de utmaningar som kan finnas med att ställa dessa krav. Enligt Biggam (2017) är ett systematiskt förhållningssätt under en litteratursökning mycket viktigt för att på ett strukturerat sätt få tillgång till den bäst lämpade informationen som finns för det som valts att studeras, oavsett vilken form av referenser som an- vänts. Urvalet av den litteratur som presenteras i kapitel 3 har utgått från kritiskt granskad och analyserad vetenskaplig litteratur samt relevant information från myn- digheter och organisationer vars verksamhet berör frågor gällande upphandling och miljö. De myndigheter vars information används är huvudsakligen Upphandlings- myndigheten, Konkurrensverket samt Naturvårdsverket.
Studiens litteraturgenomgång genomfördes på följande vis. Författarna påbörjade ar- betet med att studera de olika myndigheternas webbsidor och digitala bibliotek för att se vilken typ av litteratur som fanns att tillgå från dessa sidor. Utifrån denna myndighetsbaserade litteratur samlade författarna förståelsen för vilka sökord som sedan skulle kunna användas vidare. Litteraturgenomgångens sökord innefattade bland annat; offentlig upphandling/public procurement, miljökrav/environmental requirements, kommun/municipality, lagstiftning/legislation, hållbar offentlig upp- handling/sustainable public procurement, med mera. Vidare användes sökorden både för de övriga myndighetsbaserade sidorna samt för samlandet av vetenskaplig litteratur. Vad gäller de vetenskapliga referenserna har dessa huvudsakligen samlats via databaserna Google Scholar och ScienceDirect.
Författarna valde att använda sökorden i olika ordning och med olika ändelser vid sökning i databaserna. Genom att studera de vetenskapliga artiklarnas antal cite- ringar och relaterade artiklar ansåg författarna att de både kunde hitta flera relevanta artiklar men också se i vilken utsträckning artiklarna använts i andra studier vilket längden bör ökat dess trovärdighet enligt författarna. Författarna undersökte även om artiklarna var ”peer-reviewed”. Merriam (1988) menar att en litteraturgenom- gång av tidigare forskning kan leda till ett större bidrag inom forskningsområdet, både genom en bättre anpassad formulering av forskningsfrågan samt att ökad kun- skap inom området minimerar risken att upprepa den tidigare forskningens misstag.
Den litteratur som har samlats har varit av varierande form men med god relevans och tillförlitlighet, dock befinner sig flera referenser i en äldre tidsram vilket förfat- tarna är medvetna om. Enligt Biggam (2017) skiljer sig bra och dåliga referenser från varandra då bra referenser kan beskrivas som att de utgår från tre huvudsakliga “ka- raktärsdrag”. Dessa drag kan beskrivas som relevans, tillförlitlighet och tidsram.
Biggam (2017) menar att dessa tre drag tillsammans utgör den grundläggande ramen inom vilken datainsamlingen bör göras för att erhålla den mest relevanta informat- ionen för studien. Dock påpekar Biggam (2017) vidare att det tredje draget, tids- ram, är det drag som innehar störst flexibilitet. Detta innebär således att en referens vilken både är relevant och tillförlitlig kan ses som användbar trots dess ålder. I föl- jande litteraturgenomgång har både primära och sekundära data använts för att på ett omfattande sätt beskriva studiens sammanhang. Den primära litteraturen som sam- lats är data från myndigheter som ansvarar för de frågor som uppmärksammas samti- digt som den sekundära litteraturen enbart har använts för att få definitioner av vissa begrepp och för att genomföra en av urvalskategorierna. Denna kategori är Kom- munrankningen där Aktuell Hållbarhet sammanställt data från flera myndigheter.
Skillnaden mellan primära och sekundära data är enligt Neville (2016) att primärdata kommer direkt från dess källa, vilket innebär att det är upphovsmannen som själv samlat den data som presenteras. Vidare beskrivs sekundära data som den data vil- ken inte kommer från upphovsmannen. En av de bästa källorna till primärdata skall enligt Merriam och Tisdell (2016) vara den som är upprättad inom kort tid från det inträffade skeendet och av upphovsmannen eller en annan kvalificerad person.
2.2 Flerfallstudie
Denna studie har genomförts som en fallstudie med flera falldeltagare där urvalet av dessa presenteras i kapitlet nedan. Enligt Biggam (2017), är en fallstudie en vanligt förekommande metod eftersom den tillåter studien att ske på en specifik verksamhet eller en särskild utvald del av en verksamhet och kan ske genom att studera ett eller flera fall. Vid användande av flera fall är det samtidigt viktigt att se till att bibehålla samma forskningsmetod (Biggam, 2017). Studiens karaktär är av beskrivande form och ämnar påvisa de utmaningar som kommuner kan uppleva vid arbete med miljö- krav inom upphandling. Den beskrivande fallstudien beskrivs av Yin (2014) som den fallstudie vilken ämnar studera ett fenomen i sin naturliga omgivning. Då studien be- stått av flera falldeltagare i varsina kontextuella områden i form av kommunernas se- parata verksamheter, samtidigt som den samlade empirin analyserats som en samlad mängd data har denna studies fallstudiedesign inneburit att en flerfallsdesign med en enda analysenhet har använts. Detta går i enlighet med beskrivningen av Yin (2007) där denna form av flerfallsdesign med flera falldeltagare i separata kontextuella situ- ationer men som analyserats som en enhet beskrivs som en holistisk flerfallsdesign.
Enligt Yin (2007) kan fallen i en flerfallsdesign vara endera replikationer av varandra eller varandras ytterligheter. De flerfallsstudier där fallen valts ut baserat på dess yt- terlighet inom en viss betingelse beskrivs av Yin (2007) som en mer komplicerad form av flerfallsstudie då studien kräver minst ett fall inom vardera subgrupp. Detta eftersom vardera ytterlighet måste studeras i samband med dess motpart. Vad gäller analysen vid en studie av flera fall inom olika kontext men samma analys skall dessa data enligt Yin (2007) alla beskrivas separat för att sedan kunna ses över som en samlad enhet, detta genom att svaren inte skall samlas till ett enskilt/kvantitativt svar utan bör studeras på ett kvalitativt sätt. Detta innebär i längden att den empiri som presenteras är av kvalitativ form och är det enda som presenteras. Då denna studie beskriver de olika deltagande kommunernas svar var för sig inom ramen för varje fråga för att sedan sammanställa och tolka bidragen som kommunerna haft till en samlad enhet anser således författarna att forskningsmetoden efterföljts. Detta genom att studiens samtliga deltagare presenterats var och en för att tydliggöra den enskilda ståndpunkten för att sedan vägas samman med de övriga svaren erhållna för denna studie.
2.2.1 Urval av deltagande kommuner
För att på ett strategiskt sätt kunna välja ut de kommuner som skulle deltaga i stu- dien påbörjades ett omfattande sorterings- och urvalsarbete utav Sveriges 290 kom- muner. Detta arbete påbörjades med att alla svenska kommuner samt deras invåna- rantal placerades i ett Excel-ark för att börja urvalets sortering. Nedan följer figur 1 som på ett överskådligt sätt visar urvalsprocessens olika steg.
Figur 1. Urval och sortering av kommunerna för deltagande i studien.
Det första steget innebar att ta fram kontaktuppgifter till inköps/upphandlings-av- delningen hos kommunerna. Detta kunde både vara en generell mejladress till avdel- ningen för inköp och upphandling eller en mejladress till en viss person vilket oftast innebar kontaktuppgifterna till den ytterst ansvariga för enheten. Exempel på denna form av kontaktuppgift var en adress till en avdelningschef eller liknande. Kommu- ner vars kontaktuppgift bestod av en generell mejladress till hela kommunen valdes som beskrivet tidigare i avgränsningen bort direkt eftersom författarna ville ha di- rekt kontakt med kommunens upphandlingsavdelning så snabbt och enkelt som möj- ligt. Detta innebar att tillgängligheten på kommunens hemsida och hemsidans ut- formning var av stor påverkan för denna del av urvalet. Av totalt 290 kommuner fanns tydliga kontaktuppgifter till 104 kommuner.
Nästa steg innebar att kommunens hemsida studerades för att finna kommunens mil- jöprogram och upphandlingspolicy. De kommuner där uppgifter gällande miljöpro- gram eller upphandlingspolicy inte var möjliga att hitta via enklare former av sök- ningar valde författarna att bortse från dessa kommuner som deltagande i denna stu- die vilket också beskrivits ovan eftersom dessa dokument enligt författarna kunde ge en förståelse för hur verksamheten arbetar med frågor gällande miljö och upphand- ling samt kopplingen mellan dessa områden om det skulle behövas. Dessa data valde författarna att se som back-up plan utifall det inte skulle funnits någon kommun som kunde deltaga i intervjustudien som var tänkt att genomföras. Även inhämtningen av denna information var beroende av kommunens hemsidas utformning och tillgäng- lighet. När denna sortering gjorts återstod totalt 40 kommuner.
Tredje steget innebar att författarna valde att fördela de återstående 40 kommu- nerna utefter tre storlekskategorier; små kommuner (mindre än 30 k invånare), mellankommuner (30–70 k invånare) och stora kommuner (mer än 70 k invånare).
Valet av att sätta kommunerna i dessa tre olika storlekskategorier baserades på tan- ken att de mindre kommunerna med antaget mindre resurser, troligtvis skulle ha svårare att ta sig tiden att besvara vår kontakt vilket också visade sig varit fallet. För- delningen ansågs även av författarna vara lämpad då de återstående kommunerna var av mycket stor variation där dessa fördelningar således gav tydliga grupperingar av kommunerna som återstod. Av de 40 kommunerna blev fördelningen 17 små kom- muner, 14 mellan och 9 stora kommuner, vilket författarna ansåg vara en rimlig för- delning mellan de olika kategorierna.
För att vidare utveckla urvalet från de 40 kommunerna valde författarna att i steg fyra i processen att använda sig av Aktuell Hållbarhets Kommunrankning, år 2019, för att se vart kommunerna står i ett perspektiv för allmänt miljöarbete enligt rank- ningen. Kommunrankningen har således enbart använts för att bidra till ännu ett kri- terie i urvalsprocessen och har därigenom inte använts i något annat syfte än att sålla fram deltagande kommuner. Denna rankning adderades således enbart som en del i studiens ”back-up”. Detta ledde slutligen till att kommuner kunde väljas ut beroende på deras storlek enligt de tre storlekskategorierna, samt deras placering i Kommun- rankningen. Författarna valde att till första utskicka ta den kommun med högst pla- cering respektive lägst placering för den grupp de tillhörde. I tabell 1 nedan följer de urvalskategorier som de deltagande kommunerna kan kopplas samman med.
Tabell 1. Beskrivande tabell över urvalskategorierna
Inledande mejlkontakt upprättades från början till två kommuner i varje urvalskate- gori vilket innebar att kontaktförsök gjordes till totalt tolv kommuner vid första ut- skick. Utöver detta valdes en extra kommun per urvalskategori att stå som nästa i led att kontaktas, något som inte behövdes för alla kategorier.
Av det totala antalet av tolv kommuner som kontaktades vid första utskick svarade inte fyra av dessa och fem valde att tacka nej. Efter första utskick hade kontakt såle- des upprättats med tre kommuner. Vidare söktes kontakt med kommuner i de ur- valskategorier där tidigare tillfrågade kommuner inte valt att delta. Här kom förfat- tarna i kontakt med två av de tre återstående kommun-kategorierna.
Kommunrankning Stor Medel Liten
Hög placering
Kommun 1 (Stor/Hög)
Kommun 3 (Medel/Hög)
Kommun 5 (Liten/Hög) Låg placering
Kommun 2 (Stor/Låg)
Kommun 4 (Medel/Låg)
Kommun 6 (Liten/Låg)
Då tidsramen för arbetet skulle följas valde författarna att inte fortsätta sökandet för den sjätte och sista kommunen i studien, utan valde istället att avbryta sökningen och gå vidare med det material som samlats. Visualisering i form av en överblick av de kontaktade kommunerna går att se i Bilaga B. Kontakten har huvudsakligen skett till högst ansvariga, i vissa fall har det inneburit kontakt till enstaka medarbetare el- ler hela enheten. I några fall har även andra personer adderats till deltagandet och då genom att kommunerna själva valt att inkludera andra berörda personer inom områ- det. Vidare i kapitlet nedan presenteras de deltagande kommunerna, kontaktperso- nerna samt eventuell förändring av deltagande medarbetare från kommunens håll.
Kommunerna som valde att svara men tacka nej på vår förfrågan hänvisade bland an- nat till det rådande omvärldsläget (Coronavirus SARS- CoV-2) och hävdade att tid för deltagande saknades.
2.2.2 Presentation av deltagande kommuner
Nedan presenteras information om de kommuner och medarbetare som valt att del- taga i studien. I tabell 2 återfinns kommunen, invånarantal, kommunrankning och urvalskategori. Vidare i tabell 3 finns information om deltagarnas namn och titel.
Tabell 2. Deltagande kommuner och utvalda urvalskriterier.
Kommun Invånarantal Kommunrankning Urvalskategori
Eskilstuna 106 859* 5** Stor, Hög
Järfälla 79 990* 42** Stor, Låg
Danderyd 32 857* 16** Medel, Hög
Norrtälje 62 622* 174** Medel, Låg
Sunne 13 306* 85** Liten, Hög
Tabell 3. Kontaktpersoner på deltagande kommunerna och titel.
Kommun Kontaktperson Titel
Eskilstuna Linnea Lindhé Hållbarhetsutvecklare Järfälla
Kerstin Svensson & Ida Boh- man
Inköp- och upphandlingsstrateg &
Miljöstrateg Danderyd
Jonas Qvarfordt & Ruth Meyer
Miljösamordnare &
Energi- och klimatstrateg Norrtälje Peder Stenström Upphandlingschef
Sunne Katarina Gip Upphandlare
* (SCB, 2020) **(Aktuell Hållbarhet, 2019b)
Då kontakten till dessa kommuner både innefattat direkt kontakt till specifik individ på enheten för upphandlings och inköp, men också kontaktuppgifter till kommunens enhet i stort presenteras nedan vilka kommuner som vilken form av kontakt genom- förts till.
• Eskilstuna kommun, kontakt överfördes från Upphandlingschef till Hållbar- hetsutvecklare.
• Järfälla kommun, kontakt med person som eftersöktes (Inköps- och upp- handlingsstrateg), samt adderad kontakt med Miljöstrateg.
• Danderyd kommun, kontakt överfördes från allmän adress för upphandlings- enheten till Miljösamordnare och Energi- och klimatstrateg.
• Norrtälje kommun, kontakt med person som eftersöktes (Upphandlings- chef).
• Sunne kommun, kontakt med person som eftersöktes (Upphandlare).
2.3 Intervju
Den datainsamling som krävs för att besvara studiens frågeställning har skett genom intervjuer med de deltagande kommunerna. Insamlingen av empiri genomfördes ge- nom digitala medier då författarna valde att inte besöka deltagande kommuner på grund av rådande omvärldsläge (Coronavirus SARS- CoV-2). Tre utav intervjuerna genomfördes via Skypesamtal, en intervju genom ett telefonsamtal samt en intervju där kommunen valde att svara på frågorna genom mejlkontakt, nedan följer listan som beskriver vilken kommun som deltog i vilken sorts intervju.
• Eskilstuna kommun Mailintervju
• Järfälla kommun, Skypeintervju
• Danderyd kommun, Skypeintervju
• Norrtälje kommun, Telefonintervju
• Sunne kommun, Skypeintervju
Anledningen till att dessa olika former av kontakt gjordes var för att låta kommu- nerna själva välja hur de ville besvara frågorna för att de skulle ha möjligheten att deltaga. Intervjuerna som genomfördes via telefon eller Skype spelades in och kom- menterades i realtid av en av författarna av denna studie. Syftet med att spela in var för att författarna skulle kunna transkribera intervjuerna, tillåtelse att spela in god- kändes först av deltagande personer.
Enligt James (2016) kan mejlintervjuer tillåta responderande part att deltaga på sina egna villkor, detta genom att individen i fråga kan svara på frågorna i egen takt och på egen hand. Vilket i sin tur gör att respondenten kan svara på ett mer eftertänk- samt sätt.
Vidare enligt Bowden och Galindo-Gonzalez (2015) kan mejlintervjuer implemente- ras i flera olika fall. Exempelvis kan denna typ av intervjuer vara användbara när me- toden är rättfärdigad och användbara för studiens syfte samt när det finns ett behov av denna typ av genomförande.
Intervjun är enligt Yin (2014) ett av de viktigaste verktygen inom fallstudien, ef- tersom den efterliknar en konversation snarare än en utfrågning. Den individ som intervjuar bör ställa bra frågor, vara en god lyssnare, vara anpassningsbar och ha god förståelse gällande ämnet i fråga samt undvika fördomar och föreliggande inställ- ningar (Yin, 2014). Då författarna i tidigare projekt (Forsgren och Pethman, 2020) genomfört en fördjupningsstudie inom området för att bygga den intervjumall som skulle användas i denna studie och som återfinns i bilaga A så har författarna säker- ställt att frågorna varit anpassade i enlighet med denna studies frågeställning och även minimerat riskerna för att frågorna skulle upplevas som irrelevanta. Intervju- erna som genomförts har varit av semistrukturerad karaktär, detta med anledning av att under intervjuns gång kunna be deltagande person om utvecklande resonemang eller förklaringar för sina påståenden.
På samma sätt har öppen kontakt med kommunen vars datainsamling skedde med hjälp av intervju via mejl gjort fast då genom korrespondens mellan författarna och kommunen via vederbörandes mejladress.
Detta sker således i enlighet med Bell, Bryman och Harleys (2019) beskrivning vil- ken hävdar att semistrukturerade intervjuer tillåter den som genomför intervjun att ha ett öppet förhållningssätt till situationen och informationen som erhålls för att se- dan kunna sätta detta i relation till vedertagna koncept. Intentionen med dessa inter- vjuer var att erhålla en djupare förståelse för hur frågor gällande miljökrav inom upphandling betraktas och bearbetas i kommuner utifrån de individer som intervju- ats inom verksamheterna. Detta innebär att den singulära individens åsikter, tankar och erfarenheter inom området har erhållits. Enligt Hallin och Helin (2018) är denna form av intervjuer så kallade tolkande intervjuer. Resultatet av dessa tolkande intervjuer ämnar inte ge ett objektivt eller generellt svar på en frågeställning utan snarare skapa en större förståelse för ett specifikt fenomen (Hallin och Helin, 2018).
Denna form av intervjuer ämnar gå på djupet och identifiera “lokala sanningar” för att skapa en rättvis bild utifrån den intervjuade individen i fråga. Kvalitetsmått inom den tolkande intervjun kan enligt Hallin och Helin (2018) beskrivas som trovärdig- het, autencitet och kritisk hållning. Gällande trovärdigheten för den tolkande inter- vjun menar Hallin och Helin (2018) att alla delar inom studiens ramar måste ses som trovärdiga och för att skapa denna trovärdighet kan den empiri som samlats exem- pelvis presenteras i form av citat.
Gällande frågan om studiens autenticitet ska studiens empiriska material inneha en igenkänningsfaktor för de som deltagit i datainsamlingen, dock kan annan tolkning av vad vederbörande sagt skilja sig från vad studiens upphovsman tolkat empirin till (Hallin och Helin, 2018). Vad gäller kritisk hållning beskrivs det faktum att både empiri och tidigare teori bör tolkas och sammanställas. Detta innebär att varken em- piri eller teori bör tas som sanning utan bör kritiseras på ett befogat sätt (Hallin och Helin, 2018).
2.3.1 Genomförande av intervjuer
I första skedet av intervjuerna presenterade författarna sig själva och studiens syfte och därefter påbörjades själva intervjun. Författarna ställde frågorna och deltagarna svarade på dessa med egna tankar, upplevelser och erfarenheter. Vissa frågor fick kortare svar medan vissa gav längre och bredare diskussioner både på grund av hur frågan var formulerad men också beroende på frågans natur. Intervjuerna tog i ge- nomsnitt 25 minuter och avslutades med en generell diskussion där eventuella frågor utanför frågemallen kunde tas upp från båda parters håll.
Författarna informerade deltagande part att den information som samlats kom att sammanställas tillsammans med andra kommuners svar för att bilda djupare förstå- else inom området. Vidare informerade författarna att resultatet av studien kommer att meddelas alla deltagande parter där dessa kommer att få kommentera sitt tillägg för att minska risken för missuppfattningar eller feltolkning av materialet. Denna in- formation var av intresse för flera deltagare vilka gärna ville ta del av resultatet när det färdigställts. Författarna valde även att be om tillåtelse att använda deltagande medarbetares namn och titel för att tydliggöra vem som sagt vad i studiens resultat.
Detta gjordes för att klargöra om någon deltagare inte skulle vilja ha med sina upp- gifter i studien, vilket inte var fallet. Detta beskrivs enligt Kvale och Brinkmann (2014) som en viktig del då skyddande av personlig integritet är av stor vikt vid mo- ment såsom intervjuer.
2.3.2 Bearbetning av material och analys
Det empiriska material som samlades in via Skype- och telefonintervjuer till denna studie transkriberades för att på ett mer överskådligt sätt kunna se hur de olika kom- munerna svarade på frågorna som ställdes under intervjuerna. Vidare sammanställ- des alla svaren för de olika frågorna för att bilda en djupare förståelse för området som omspänner denna studies frågeställning, men också för att både kunna se de eventuella skillnader och likheter som de olika kommunerna beskrivit i sina egna verksamheter.
Materialet valde författarna att analysera genom en innehållsanalys där de olika kom- munernas svar sammanställdes för de olika frågorna och tolkades genom att plocka fram nyckelord och centrala begrepp och resonemang vilka tillsammans fick besvara studiens frågeställning. Studiens empiriska material presenteras i kapitel 4 och utgår huvudsakligen från studiens frågeställning i de olika kapitlen där generella drag sam- manställdes för kommunernas svar. Kommunernas svar diskuterades sedan för att koppla samman studiens resultat med tidigare litteratur och för att få en samlad överblick över det område som studerats.
Innehållsanalysen är enligt Krippendorff (2004) en empiriskt grundad metod som i processen är förklarande samtidigt som dess avsikt är antydande och förutsägbar.
Resultatet av de genomförda intervjuerna och dess transkriberingar studerades efter studiens syfte och frågeställningar för att se vilka utmaningar som kommunerna kunde se i sin verksamhet med att ställa miljökrav inom upphandling på grund av bland annat kommunens storlek, tillgång eller brist på resurser, engagemang och kunskap samt inställning till lagstiftningens påverkan. Kommunernas svar samlades sedan in i olika kategorier för att inom varje fråga för att vidare se vilka/om skillna- der och likheter kunde tydas. Enligt Gardner (1991, Kapitel 5) beskrivs användandet av “tankeenheter” som ett sätt att sortera olika empiriska resultat för att bilda struk- turer i materialet vilka får data att falla under olika kategorier och underkategorier.
Enligt Hallin och Helin (2018) är den tematiska strategin till för att analysera empi- rin endera genom att forma nyckelord utefter teorin eller använda den samlade em- pirin för att således kunna underbygga ett resonemang för den andra parten.
2.4 Forskningsmetod och forskningsansats
Denna studie har utgått från en kvalitativ forskningsmetod då antalet kommuner som studerats varit lågt och att målet varit att arbeta fram ett djupare resonemang med större bredd med hjälp av arbetets datainsamling. Enligt Trost (2005) skall en kvalitativ studie genomföras när målet med studien är att hitta eller förstå ett möns- ter. Detta går i enlighet med Gerring (2007) som menar att kvalitativ forskning van- ligen analyseras med hjälp av ord och deras betydelse snarare än med siffror. Kvalita- tiv forskning kan enligt Biggam (2017) vanligen beskrivas som djupgående forskning där frågor som börjar med varför oftast används samt att svaren i sig klassas som kva- litativt.
Det finns tre vanligen beskrivna forskningsansatser, den induktiva, deduktiva och den abduktiva. Enligt Alvesson och Sköldberg (2017) brukar man vanligen skilja på just den induktiva och deduktiva, detta genom att den induktiva ansatsen vanligen utgår från en viss mängd enskilda fall för att sedan kunna hävda ett samband mellan observationerna. Detta kan enligt Alvesson och Sköldberg (2017) ses som ett risk- fyllt språng från en samling enskildheter till en allmän sanning. Samtidigt beskrivs den deduktiva ansatsen av Alvesson och Sköldberg (2017) som den ansats där en ge- nerell regel istället enbart förklarar ett visst fall av intresse. Denna ansats ses enligt Alvesson och Sköldberg (2017) som mindre riskfylld. Vidare menar Alvesson och Sköldberg (2017) att denna modell som forskningsansats kan ses som platt eller näst- intill intetsägande. Vidare beskriver Alvesson och Sköldberg (2017) den abduktiva forskningsansatsen som en ansats vilken används i många fallstudier och har rekom- menderats i större utsträckning på grund av dess grepp för en teoridriven innovativ empirisk forskning.
Denna studies forskningsansats har varit abduktiv vilket är i enlighet med beskriv- ningen av Alvesson och Sköldberg (2017). Då denna ansats vanligen används inom fallstudier och innebär att ett fall tolkas utifrån ett övergripande mönster (Alvesson
& Sköldberg, 2017). Bell et al. (2019) menar samtidigt att abduktion utgår från en observation av ett fenomen för att sedan bilda en förklaring till detta och kan baseras på både kvalitativa och kvantitativa data.
Författarnas observation av det rådande fenomenet gjordes vid de tidigare studier som genomförts inom området av författarna själva där det kunde konstateras att kommuner i olika stor utsträckning hade olika former av problem med ställandet av miljökrav i upphandlingsprocessen. Detta gjorde att författarna ville finna en större förståelse för området och att i längden kunna förklara de faktiska problem som lig- ger bakom fenomenet. Anledningen till valet av denna forskningsansats är bland an- nat bristen på tidigare vetenskaplig teori inom området vilket inneburit att den sam- lade empirin har fått sättas i relation till den begränsade tidigare teorin för att sedan kunna dra vissa samband mellan teorin i studiens teoretiska referensram och den samlade empirin för att bidra med djupare förståelse inom området.
3 Teoretisk referensram
I detta kapitel presenteras litteraturgenomgången av relevant teori som vidare med analys och diskussion skall hjälpa till för att besvara studiens syfte och frågeställning.
3.1 Upphandlingsprocessen
Enligt Sveriges kommuner och regioner (SKR, 2020a) finns det flera viktiga delmo- ment som måste uppfyllas för att ett beslut om upphandling skall leda till ett avtal.
Nedan följer de huvudsakliga stegen för förberedelserna för att en upphandling ska kunna inledas. Den cykliska upphandlingsprocessen går att se i figur 2 och delar av processen beskrivs ytterligare i detta kapitel.
Figur 2. Upphandlingsprocessen ur ett förenklat, cykliskt perspektiv (SKR 2020a; SKR 2020c; SKR 2020d).
Behovsanalysen, en analys som ämnar involvera slutanvändaren samt att identifi- era och anpassa vad som skall upphandlas efter organisationens faktiska behov (SKR, 2020a). Det är i denna analys som SKR (2020a) menar att hållbarhetskrav i form av exempelvis miljömål kan beaktas. Enligt Upphandlingsmyndigheten (2017a) skall också upphandlingens värde beräknas i denna analys, detta eftersom värdet påverkar både vilken form av upphandlingsförfarande som kan användas, men också vilka krav som kan ställas på anbudsgivande aktör.
Marknadsanalysen, denna analys innebär en förutsättning för upphandlande verksamhet att under goda konkurrensformer, likabehandling och icke-diskrimine- ring, utforma rimliga och rättvisa krav till upphandlingsdokumentet (SKR, 2020a;
Upphandlingsmyndigheten, 2019b). Marknadsanalysen kan också innebära en möj- lighet att kontakta andra upphandlande aktörer som har erfarenhet om den specifika varan (Upphandlingsmyndigheten, 2019b).
Risk- och konsekvensanalys, denna analys skall genomföras enligt SKR (2020a) för att uppmärksamma eventuella felkällor genom att identifiera problem som sedan kan motarbetas med korrekta handlingsplaner.
Dialog, skall enligt SKR (2020a) upprättas och föras mellan blivande leverantör och användare där upphandlande part skall presentera långsiktiga mål för att leverantö- ren skall ges möjligheten att utveckla sin verksamhet utefter anbudsgivarens behov.
Upphandlingsmyndigheten (2019f) poängterar behovet av dialog på grund av dess betydelse för marknadsanalysen.
Ramavtal, enligt SKR (2020a) skall det också undersökas om det aktuella behovet täcks av ett ramavtal, detta kan vara ett avtal som ligger under kommunen eller ge- nom något samarbete. Ramavtal beskrivs av SKL Kommentus (u.å) som ett sätt att förenkla upphandlingsprocessen. Det finns totalt 19 kategorier för ramavtal som är applicerbara på Sveriges alla kommuner samt ett ramavtal specifikt för Stockholms- regionen. De kategorier för ramavtal som finns för hela Sverige är; Bygg och fastig- het, Fastighetsnära varor och tjänster, Gata och park, Energi, Fordon, Kontor och förbrukning, Förbrukningsmaterial, IT-produkter och tjänster, Programvaror, Digi- talisering, Välfärdsteknologi, Digitala tjänster, Utbildande och lärande, HR och ad- ministrativa tjänster, Resetjänster, Finansiella tjänster, Vårdrelaterad förbrukning och läkemedel, Läkemedel, samt Sociala tjänster (SKL Kommentus, u.å).
Policys och program, enligt SKR (2020a) är det varje enskild kommuns ansvar att upprätta exempelvis konkurrensplan, upphandlingsplan, upphandlingspolicy och program för uppföljning. Dessa skall sedan beaktas under upphandling då de innefat- tar de principer kommunens upphandlingar skall utgå från (SKR, 2020a).
Upphandlingsförfarande, enligt SKR (2020a) görs valet av upphandlingsförfa- rande beroende på vilket förfarande som är lämpligt för den specifika upphand- lingen. Detta kan både vara beroende på tidsfristen, men också om upphandlande aktör får förhandla med anbudsgivande aktör eller inte. Upphandlingsmyndigheten (2019g) menar att det är upphandlingens tröskelvärde som avgör vilket förfarande som skall användas.
Upphandlingsdokumentet, det är detta dokument som enligt SKR (2020c) skall innehålla information och identifiera kommunens ställning till frågor gällande bland annat mål och behov, funktionskrav, säkerställande av kvalificeringskrav, ut- värdering, krav från organisationen samt utformning av krav, prövning och utvärde- ring.
Genomförande, enligt SKR (2020d) efterföljs upphandlingsdokumentet av det egentliga arbetet med upphandlingen, vilket följer kommande ordning; annonsering, anbudsöppning, kvalificering av leverantörer, prövning och utvärdering av anbudet, avbryta en upphandling, underrättelse, teckna avtal och slutligen efterannonsering.
SKR (2020c) menar vidare att engagemang krävs för att genomföra arbetet och att kraven i sig bör vara enkla, relevanta och realistiska samtidigt som de måste vara motiverade för att upphandlingen skall genomföras på ett bra sätt.
Reflektion, enligt SKR (2020a) innebär betydelsen av reflektion en bra förutsätt- ning för kommande upphandlingar. Arbetet med utformning av dokument och kon- trakt, kontakt med leverantörer, uppföljning samt hur den egna verksamheten arbe- tar med dessa frågor kan således förbättra kommande upphandlingsprocesser (SKR, 2020a). Uppföljning och kontroll under upphandlingens tidsram bidrar till utveckl- ing av verksamheten under den kontrakterade tiden. SKR (2020d) poängterar att uppföljning, dokumentation av lärdomar samt dialog är några viktiga delar i det av- slutande skedet av en upphandling eftersom dessa delar innebär att organisationen kan ta tillvara på kunskaper och tankar som kan vara av nytta för kommande upp- handlingar.
3.1.1 Roller i en upphandling
Upphandlingar i sig omfattar många olika delar och kräver också många olika former av kompetens. Enligt Upphandlingsmyndigheten (2018a) och Nordlin (2018) är de olika befattningarna till för att fördela ansvaret för de olika delarna i processen.
Nordlin (2018) menar att rollerna som finns ibland är oklara, då titlarna kan variera trots liknande arbetsuppgifter.
Beställaren, även kallad kravställaren är enligt Upphandlingsmyndigheten (2018a) den person som gör beställningen av vad som skall upphandlas. Beställaren är aktivt deltagande vid utformandet av exempelvis kravspecifikationen. Vidare menar Upp- handlingsmyndigheten (2018a) att även slutanvändaren kan deltaga som kravställare.
En beställare är samtidigt enligt Nordlin (2018), den individ vars jobb det är att göra beställningar på produkter eller tjänster från ett redan färdigt upphandlat avtal. Men även att samma individ kan kalla sig för inköpare och således vara den som gör be- ställningen av produkter eller tjänster (Nordlin, 2018).
Inköpare, beskrivs av Nordlin (2018) som den individ som inom ramen för inköp gör andra saker än upphandling.
Upphandlaren, är enligt Nordlin (2018) den individ som arbetar med att handla upp avtal. Detta stämmer överens med Upphandlingsmyndighetens (2018a) beskriv- ning där upphandlaren är en sakkunnig person inom området och har det generella affärsmässiga ansvaret för upphandlingsprocessen. Denna individ ansvarar bland an- nat för att utforma upphandlingsdokumentet, informera de olika parterna under processen, avgöra om leverantören är kvalificerad för upphandlingen, pröva och ut- värdera anbud, forma tilldelningsbeslut samt efterannonsera. Upphandlingsmyndig- heten (2018a) menar vidare att upphandlaren tillsammans med jurist upprättar avta- let. Upphandlaren i fråga innehar både rollen som sakkunnig och kravställande indi- vid. Vid tecknat kontrakt övergår ansvaret för upphandlingen till beställaren eller upphandlaren, detta ansvar kan ibland även övergå till projektansvarig eller annan chef som ansvarar för kontraktsuppföljningen (Upphandlingsmyndigheten, 2018a).
En enhet som både arbetar med upphandling av avtal samt kommunala inköp kallar sig oftast Inköpsavdelning enligt Nordlin (2018) eftersom upphandling anses vara en liten del av inköpsprocessen. Konsulter kan vidare anlitas av kommunerna i olika frågor men måste enligt Upphandlingsmyndigheten (2018a) agera opartiskt och lika- behandlande.
Enligt Nordlin (2018), finns det operativa, taktiska och strategiska inköp. De opera- tiva inköpen sker från befintliga avtal och görs av beställaren. De taktiska inköpen görs av en upphandlare och är således det inköp som formar avtalet. Slutligen finns enligt Nordlin (2018) det strategiska inköpet där ett helhetsgrepp tas för en viss pro- dukt eller tjänsteområde. Strategisk upphandlare eller inköpare används som titel på den mest erfarna upphandlaren eller inköparen. Nordlin (2018) vill använda titeln som kategoriansvarig inom strategisk upphandling.
3.1.2 Lagar som berör upphandling
Det finns fyra lagar som berör upphandling, vilken lag som skall användas beror dels på vilket område upphandlingarna berör samt vad som skall köpas in (Konkurrens- verket, 2019). Lagarna som ingår under upphandling skall vara till hjälp för berörda personer inom området och varje lag har sina specifika definitioner (Forsberg, 2019). Lagarnas syfte är att säkerställa att medborgarnas skattepengar utnyttjas så ef- fektivt som möjligt samt att bidra till konkurrensfördelar på marknaden (Konkur- rensverket, 2019).
Enligt Upphandlingsmyndigheten (2019e) är det de lagar som står nedan som är till för att reglera upphandlingar inom det offentliga, dessa har både sina egna inrikt- ningar och användningsområden för olika upphandlingar.
• Lagen om offentlig upphandling (LOU) används då inköp av varor, tjänster och byggentreprenad skall göras (SFS 2016:1145).
• Lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) berör områdena vatten, transporter, energi och posttjänster (SFS 2016:1146).
• Lagen om upphandling på försvar och säkerhetsområden (LUFS) berör områdena inom säkerhet och försvar. Exempelvis utrustning för militärer (SFS 2011:1029).
• Lagen om upphandling av koncessioner (LUK) gäller vid tilldelning av koncess- ioner inom tjänster och byggentreprenad (SFS 2016:1147).
Enligt Konkurrensverket (2020) följer kommunerna riktlinjerna från EU genom att använda sig av befintlig lagstiftning. EU-rätten är det direktiv och de förordningar som skall underlätta inköpen av varor och tjänster inom EU:s gränser. Syftet är att skapa en rörlighet mellan länderna. Om den upphandlade verksamheten inte kan ur- skilja vilken lag som skall användas för området skall LOU vara den styrande lagen och alltid vara den lag som efterföljs (Konkurrensverket, 2020).
I de olika lagarna finns den så kallade “bör regeln” vilket bland annat innebär att mil- jöhänsyn bör beaktas i upphandlingarna om det finns motiv för detta. Dock innebär denna regel inga skyldigheter men att det från regeringens sida är en uppmaning att ta hänsyn, vid olika upphandlingar och då till både miljö, sociala och arbetsrättsliga aspekter (Upphandlingsmyndigheten, 2019a).
Vidare finns även Konkurrenslagstiftningen som skall efterföljas vid upphandling.
Lagstiftningen innehar två förbud där det första handlar om förbudet mot olika sam- arbeten som kan orsaka hinder eller begränsningar för en konkurrerande part. Andra förbudet är att som dominant verksamhet missbruka den marknadsmakt som verk- samheten kan ha. Detta innebär nödvändigtvis inte att en verksamhet inte får vara dominant men att det inte är tillåtet att använda sin dominanta ställning som fördel (Konkurrensverket, u.å).
3.1.3 Upphandlingsmyndigheten och kriterieverktyget
Enligt Upphandlingsmyndigheten (2018b) finns ett striktare regelverk för offentliga myndigheter till skillnad från privata aktörer, detta innebär bland annat att upphand- lande myndigheter måste vara objektiva och neutrala inför alla leverantörer som uppfyller de krav satta av den offentliga sektorns aktör (Upphandlingsmyndigheten, 2018b). Offentliga upphandlingar görs idag enligt Upphandlingsmyndigheten (2019c) på många olika sätt och genom mängder av produkter och tjänster.
Upphandlingsmyndighetens Kriterie-wizard och Kriteriebibliotek är ett verktyg vars ändamål är att underlätta möjligheten att ställa hållbarhetskrav i upphandlingar. Kri- teriebiblioteket är en databas, sorterad i vad Upphandlingsmyndigheten (2019d) be- skriver som ett “traditionellt produktträd” där tanken är att navigation av strukturen slutligen leder fram till den information som eftersökts. På denna plats återfinns alla hållbarhetskrav inom de olika nivåerna samt tillhörande och kompletterande inform- ation i form av förslag på verifikat, tillgänglig bakgrundsinformation och marknadsa- nalyser. Kriterie-wizarden är det huvudsakliga verktyget som ämnar söka fram och presentera informationen som finns i databasen beskriven ovan.
Det är också enligt Upphandlingsmyndigheten (2019d) genom denna Kriterie-wi- zard som kriterierna för hållbarhetskraven kan laddas ned. Inom verktyget finns flera olika nivåer för att ställa drivande hållbarhetskrav enligt Upphandlingsmyndigheten (2017b). Dessa kravnivåer kallas basnivå, avancerad nivå och spjutspetsnivå. Enligt Upphandlingsmyndigheten (2017b) innebär basnivå huvudsakligen att kraven är an- passade för att alla upphandlande myndigheter skall ha möjlighet att ställa hållbar- hetskrav oavsett hur dess tillgång till resurser och kompetens ser ut. Dessa krav fo- kuserar på att minska den miljö- och hållbarhetspåverkan som finns för det enskilda produktområdet som skall upphandlas.
Vad gäller den avancerade kravnivån skall kraven enligt Upphandlingsmyndigheten (2017b) vara mer omfattande än baskraven samt att kraven i sig också kräver en större insats, både gällande uppföljning och granskning. Vad gäller verktygets krav på spjutspetsnivå menar Upphandlingsmyndigheten (2017b) att dessa krav ämnar ef- terfråga det bästa alternativet på marknaden som är tillgängligt för den specifika upphandlingskategorin ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv. Kraven på denna nivå innebär också att upphandlande medarbetare kan komma att behöva ägna mer tid åt verifieringsarbetet inom upphandlingen (Upphandlingsmyndigheten, 2017b). Enligt Upphandlingsmyndigheten (u.å) kan upphandlare använda sig av funktionen “Sök via miljömål” via myndighetens hemsida för att effektivisera kommunens miljömålsar- bete. Detta sker genom att upphandlaren kan söka efter krav utifrån de miljömål som kommunen har som fokusområde.
3.1.4 Kommunrankning
Sedan år 2009 har företaget Aktuell Hållbarhet genomfört en rankning av Sveriges kommuner och deras arbete inom hållbarhet och miljö. Frågorna som kommunerna får besvara är av olika relevans inom miljöområden och enkäten är på 25 frågor samt en följdfråga. Enligt chefredaktören Mikael Solo syns en god trend där Sveriges kommuner arbetar med klimatfrågor och att kommunerna börjat använda upphand- ling som ett styrmedel (Aktuell Hållbarhet, 2019a). Sammanställningen av svaren från kommunerna genererar i ett slags poängsystem. Aktuell Hållbarhet (2019a) hämtar även uppgifter från andra relevanta offentliga källor till exempel Vattenmyn- digheten, Livsmedelsverket, Boverket och Naturvårdsverket där kommunerna får olika poäng utifrån arbetet tillsammans med dessa offentliga verksamheter. I enkät- undersökningen från år 2019 hade det tillkommit några nya frågor, bland annat en fråga angående upphandling. Frågan handlade om kommunens upphandlingsarbete och om detta är knutet till de 17 globala målen och till Agenda 2030.
Den andra frågan inom upphandling är kvar sedan tidigare år men är inriktad på uppföljning av sociala och miljömässiga krav och om det sker någon uppföljning via revision eller stickprov under avtalsperioden (Aktuell Hållbarhet, 2019a). Med den nya frågan ville Aktuell Hållbarhet (2019a) belysa bredden med att ställa miljökrav inom upphandling på kommunal nivå, vilket kan anses vara till fördel för att uppnå uppsatta mål för hållbar utveckling. Både krav och uppföljning skall vara självklara inom upphandling, frågan om uppföljning har funnits med sedan år 2010 (Aktuell Hållbarhet, 2019a).
3.1.5 Hållbar upphandling enligt SS-ISO 20400:2017
Det finns en standard som skall vara till hjälp för all slags verksamhet som upphand- lar olika varor och tjänster. Standarden ger ingen certifiering men skall bidra med vägledning inom området. Hållbar upphandling enligt SS-ISO 20400:2017 syftar till att bidra till att FN:s globala hållbarhetsmål uppnås. De olika kapitlen i väglednings- standarden ämnar vara till hjälp för hela verksamheten och dess medarbetare. Kapi- tel fyra inriktar sig på hållbarhet generellt och ger en överblick inom ämnet.
Kapitel fem, är för högsta ledningen i verksamheten, där beskrivs bland annat hur verksamheten på ett strategiskt sätt kan implementera olika strategier för att uppnå hållbar upphandling. Upphandling och inköpschefer kan använda sig av kapitel sex där de får vägledning i hur olika ledningsmetoder kan användas för att förbättra upp- handlingsprocessen. Kapitel sju riktar sig till upphandlare och kan användas som stöd för att integrera hållbarhetsfrågor i upphandlingarna (SS-ISO 20400:2017).
