Regionbyggande genom kommunal
översiktsplanering
En problematisering av kommungemensam översiktsplanering som verktyg för
regional utveckling
Region building through municipal comprehensive planning
A problematization of joint municipal comprehensive planning as a tool for
regional development
Sara Svensson
Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Kulturgeografi/Samhällsplanerarprogrammet C-uppsats, 15 högskolepoäng
Handledare: Lars Aronsson
2
SAMMANFATTNING
Denna uppsats undersöker kommungemensam översiktsplanerings funktion som ett verktyg för regional utveckling. Traditionell översiktsplanering sker inom en kommuns gränser för att peka ut önskad samhällsutveckling inom kommunen, men det finns idag exempel på kommuner som i ett försök att greppa komplexa kommunöverskridande frågor genomför delar av sin översiktsplanering tillsammans med närliggande funktionellt sammankopplade kommuner. Först i landet med denna typ av plansamarbete var Linköpings och Norrköpings kommun i Östergötland genom sin plan Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping som vann laga kraft 2010. Utifrån exemplet Linköping och Norrköping diskuteras i uppsatsen kommungemensam översiktsplanering i förhållande till omkringliggande kommuner, dagens regionala- och kommunala planeringssystem och analyserna ställs mot teorier kring bland annat regionalisering samt storstäders betydelse för samhällsutveckling i en globaliserad värld.
Genom textanalys av Linköping och Norrköpings gemensamma översiktsplan, samt intervjuer med nyckelpersoner inom översiktsplanering i de två kommunerna och regionförbundet Östsam har en kärnproblematik belysts i att regionala grepp tas inom kommunal planering för större geografisk yta än vad kommunerna har rådighet över. Den gemensamma planen upplevs få en regional betydelse genom en statusökning gentemot traditionella översiktsplaner och kan tolkas styra den regionala utvecklingen genom att greppa frågor kring samhällsutveckling kopplat till städernas arbetsmarknadsregioner.
3
Innehåll
SAMMANFATTNING ... 2
1. INLEDNING ... 4
1.1 Bakgrund ... 4
1.1.1 Översiktsplanering i en regional kontext ... 5
1.2 Problemformulering ... 7
1.3 Syfte och frågeställning ... 7
2. METOD ... 8 2.1 Metodlogiska utgångspunkter ... 8 2.2 Metodval ... 8 2.3 Avgränsning ... 11 2.4 Begreppsdiskussion ... 12 2.5 Kritiskgranskning av metod ... 13
2.5.1 Validitet och reliabilitet ... 13
3. TEORI ... 15
3.1 Skala ... 15
3.2 Regionbegreppet ... 16
3.3 Regionalism ... 16
3.3.1 Gammal och ny regionalism ... 17
3.4 Storstadsregioners framväxt ... 18
4. EMPIRI ... 20
4.1 Textanalys ... 20
4.2 Intervjuer ... 25
4.2.1 Intervju Östsam ... 25
4.2.2 Intervju Linköpings kommun ... 26
4.2.3 Intervju Norrköpings kommun ... 28
5. ANALYS ... 30
6. SLUTSATSER ... 33
4
1. INLEDNING
1.1 Bakgrund
Den 2 maj år 2011 började en ny plan- och bygglag gälla i Sverige, och genom den har det lagstadgade kravet ökat på landets kommuner att ha ett regionalt perspektiv i sina översiktsplaner. Kopplingen till det regionala utvecklingsprogramet (även kallat regional utvecklingsstrategi) som tagits fram av den region som kommunen ingår i ska tydligt framgå i planen, liksom viktiga mellankommunala frågor (Plan- och bygglagen, 2010:900, kap 3). Under samma tidsperiod som nya plan- och bygglagen växte fram valde Linköpings- och Norrköpings kommun i sina roller som kommunerna med de två största stadskärnorna i Östergötland att göra en del av sin respektive översiktsplan tillsammans, och denna gemensamma del vann laga kraft i juni år 2010. Den gemensamma översiktsplanen var den första i sitt slag och har fått stor medial uppmärksamhet, samt blivit en föregångare för andra kommuner vad gäller översiktlig planering. Ett syfte som anges för den gemensamma översiktsplaneringen i Linköping och Norrköping är att tillsammans skapa den ”fjärde storstadsregionen” som ska fungera som tillväxtmotor i den geografiska och administrativa regionen bestående av tretton kommuner som ingår i regionförbundet Östsam. År 2006 blev Östsam och kommunerna beviljade projektfinansiering från Nutek (nuvarande Tillväxtverket) för att genomföra projektet Fjärde storstadsregionen – ett nytt storstadsalternativ, inom vilket det första initiativet togs till den gemensamma översiktsplanen. Översiktsplaneringen inom kommunerna sker i tre delar där den gemensamma översiktsplanen är en och båda kommunerna har samtidigt en egen plan för staden, och en för landsbygden. Utifrån dessa tre planer har kommunerna dessutom ett antal gällande fördjupade översiktsplaner för vissa speciella utvecklingsområden (Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping, 2010).
5 1.1.1 Översiktsplanering i en regional kontext
I Sverige har kommunerna ensamrätt vad gäller planläggning av mark- och vattenområden, vilket benämns som det kommunala planmonopolet. Detta innebär att kommunen är ensam om att bestämma över och reglera hur mark används. Enlig plan- och bygglagen ska en kommun upprätta en översiktsplan för att ur ett långsiktigt perspektiv utpeka användningen av kommunens mark och vatten. Översiktsplanerna ska uppdateras kontinuerligt och är inte juridiskt bindande. För att definitivt bestämma och juridiskt binda en plats användning har kommunerna möjligheten att ta fram detaljplaner eller områdesbestämmelser. En detaljplan ska tas fram när exempelvis en plats användning avses förändras av allmänt intresse eller när jungfrulig mark tas i anspråk. Detaljplaneringen bör ske i linje med utpekad viljeriktning i översiktsplanen, vilken ska hantera övergripande strategiska frågor som exempelvis önskad bebyggelseutveckling, infrastruktur, nuvarande förutsättningar och begränsningar av användning av mark i kommunen. Översiktsplaner tas fram genom en i plan- och bygglagen reglerad planprocess där bland annat allmänhet, berörda organisationer och myndigheter som exempelvis regionorgan och länsstyrelse ska samrådas och informeras (boverket.se).
6 uppdrag att ta fram tillväxtavtal där en bred grupp av aktörer inom offentlig och privat sektor tillsammans tog fram mål för regionens utveckling och inriktning (Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, 2013). I samtid med detta beslutade regeringen om den regionala försöktverksamhet som genomfördes i Sverige 1997, inom vilken direktvalda regionfullmäktigen bildades i Skåne, Västra Göraland, Halland och på Gotland. Dessa kom förutom ansvaret för regional utveckling från länsstyrelserna att ta över landstingens uppgifter i länen. Övriga län i Sverige har parallellt med länsstyrelse och landsting skapat regionförbund som byggs upp av politiska representanter från respektive kommun i regionen, samt representanter från näringsliv och utbildningsorgan (Andersson, Ek, Molina, 2008). Från och med årsskiftet 2014-2015 kommer ytterligare sex regioner få statusen av direktvalda regionfullmäktige, däribland Östergötland (boverket.se).
De olika regionala organen har fått uppgiften att utforma strategier för hur regionen ska uppnå tillväxt och konkurrenskraft enligt EU:s riktlinjer och den nationella tillväxtstrategin. Detta har tagit sig praktiskt uttryck genom att varje region år 1997 skulle förhandla fram regionala tillväxtavtal, vilket sedan ersattes av regionala tillväxtprogram år 2003. Senare kompletteringar till dessa dokument är regionala utvecklingsprogram (RUP), vilka allt oftare benämns som regionala utvecklingsstrategier (RUS) (Andersson, Ek, Molina, 2008). Det finns nu också möjligheten enligt plan- och bygglagen att ansöka till regeringen om att få bilda ett regionalt planeringsorgan för att ta fram en regionplan som pekar ut en inriktning för fysisk planering inom kommunöverskridande frågor i en region. Denna möjlighet bygger bland annat på att alla kommuner i regionen är överens om behovet finns av regional planeringshjälp, och i dagsläget är det bara Stockholmsregionen som tagit möjligheten att genom ett regionplaneorgan ta fram en regional plan (boverket.se).
7 tillväxtpolitiska analyser från 2013 - Kommunal översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram.
1.2 Problemformulering
I ovan nämnda rapporter framgår en tydlig viljeriktning från regeringens sida att samverkan mellan fysisk planering på lokal och regional nivå bör öka. Det lyfts fram som önskvärt med ökad integration av regionala perspektiv i översiktsplaneringen, och ökade rumsliga helhetsgrepp i regionala strategier (Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser 2013:01). Även i den förordning från år 2007 som berör regionalt tillväxtarbete lyfts vikten av att det regionala tillväxtarbetet samordnas med kommunernas översiktsplanering (SFS 2007:713). Ur detta perspektiv blir det intressant att se vad som händer när två eller flera kommuner inom en region inleder ett samarbete kring översiktsplanering, och därmed institutionaliserar andra typer av regionala samarbeten inom den större administrativa regionen. Hur dessa kommunala samverkansregioner inverkar på den större regionens planering blir högintressant ur ett maktperspektiv gentemot regionens övriga kommuner.
1.3 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är att undersöka förhållandet mellan kommungemensam översiktsplanering och regional utvecklingsplanering, utifrån fallstudien av Linköping och Norrköpings kommuner.
Uppsatsen ämnar svara på följande frågeställningar:
Kan kommungemensam översiktsplanering med fallexemplet Linköpings och Norrköpings gemensamma översiktsplan förstås som ett kommunalt grepp för regional utveckling i Östergötland?
Upplevs det finnas en konflikt mellan kommungemensam översiktsplanering och regionsförbundens roll som företrädare för regionens samtliga kommuner i det regionala utvecklingsarbetet?
8
2. METOD
2.1 Metodlogiska utgångspunkter
I denna uppsats tillämpas ett deduktivt angreppssätt där avstamp tas i teori kring regionbegreppet, regionalism och den globala storstadens betydelse i en nyliberal diskurs. Utifrån dessa teoretiska infallsvinklar undersöks hur kommungemensam översiktsplanering i fallet Linköping och Norrköpings kommun används i förhållande till den administrativa region som städerna ingår i. På så sätt blir mitt angreppssätt deduktivt då jag undersöker teoriernas relevans och tillämpning i detta specifika fall (Kitchin & Tate, 2000).
Mitt förhållningssätt till kunskap och sanning är att dessa är konstruktioner skapade av människor, där olika sanningar kan existera samtidigt och ges olika betydelse beroende av tid, rum och dess diskursiva sammanhang. Jag försöker i uppsatsen att kritiskt granska och synliggöra de idéer som kommungemensam översiktsplanering upplevs bygga på i mitt valda fallexempel, och utgår från att det finns en diskursiv kontext där idéerna skapats och kan förändras över tid och rum. Denna verklighetsuppfattning kan härledas till social konstruktivistiska tankegångar kring att inte vilja söka en sanning, utan erbjuda en tolkning av verkligheten som avläses utifrån förutsättningen att det finns olika tolkningar i dagens komplexa, globala och föränderliga samhällsklimat (Kitchin & Tate, 2000). Utifrån detta problematiserar jag kommungemensam översiktsplanering som verktyg för regional utveckling, och det är inte min avsikt att dra några generaliserande slutsatser då de kvalitativa analyserna bygger på ett begränsat material och kan färgas av min personliga utgångspunkt.
2.2 Metodval
Som metod har valts textanalys av den gemensamma översiktsplanen, samt intervjuer av nyckelpersoner i den kommungemensamma planeringen på lokal och regional nivå. Textanalys valde jag för att på djupet granska plandokumentet och leta efter tecken på översiktsplaneringens regionala kopplingar, samt för att söka efter tecken på regionalism. Jag har letat efter kopplingar till det regionala samverkansförbundet Östsam, samt granskat vilka typer av regioner som framkommer i dokumentet. Detta har jag gjort genom att utgå från dessa utgångspunkter i en innehållsanalys:
Hur framställs den gemensamma översiktsplanens regionala roll och betydelse i dokumentet?
9 o Det regionala utvecklingsprogrammet?
o Andra eventuella regioner
Rent praktiskt gick textanalysen av plandokumentet till så att jag markerade i texten varje gång ”regionen” nämndes och gjorde där en tolkning av begreppets betydelse utifrån dess kringliggande sammanhang. Även genomgående och återkommande teman och ställningstaganden lyftes ut och kopplades samman i ett fristående dokument, vilket finns tillgängligt vid efterfrågan.
En alternativ metod till textanalys hade kunnat vara diskursanalys. Detta hade varit intressant för att på ett djupare plan läsa av i vilken diskursiv miljö som den gemensamma översiktsplanen tagits fram, och på så sätt försöka att läsa ut planens betydelse utifrån denna insikt. Men min känsla i detta fall är att en diskursiv analys av planen inte hjälpt mig att besvara min frågeställning på bästa sätt då jag nästan kan förutsätta att planen bygger på en nyliberal diskurs där vissa ”typiska” begrepp frekvent används som exempelvis tillväxt, konkurrens och attraktivitet (Andersson, Ek & Molina, 2008). Jag är snarare intresserad av att studera kommungemensam översiktsplanering utifrån frågan om arbetsformen är ett sätt för kommuner att ta på sig rollen som drivande aktörer i regional utveckling. Den diskursiva miljö som planen uppkom i är inte oviktig, men känslan är att en utpräglad diskursanalys hade tagit för mycket fokus från min egentliga utgångspunkt där jag främst ville identifiera konflikter mellan regional utvecklingspolitik och kommungemensam översiktsplanering utifrån översiktsplaneringens ursprungliga grundfunktion.
Förutom textanalysen har intervjuer genomförts med tre deltagande parter i den kommungemensamma översiktsplaneringen i Östergötland, nämligen Linköpings kommun, Norrköpings kommun och regionförbundet Östsam. Detta för att uppnå metodtriangulering och för att få en djupare insikt i förhållandet mellan kommunerna, regionförbundet och omkringliggande kommuner. Intervjuerna kan ses som en komplettering till textanalysen för att få ytterligare dimensioner av den gemensamma översiktsplaneringen, men också som en hjälp i att tolka det vokabulär som används i plandokumentet. Detta går att problematisera utifrån att den analys jag genomfört av plandokumentet kan ha färgats av de perspektiv intervjuerna gav mig, men det kan som sagt också ha gjort att textanalysen fick ytterligare djup.
10 ansvariga tjänstemännen för översiktsplanering i respektive kommun, där båda fortfarande var anställda i kommunerna vid intervjutillfällena. För att få med regionförbundet Östsams perspektiv i uppsatsen tog jag även kontakt med chefen för samhällsbyggnad, som även han fanns i organisationen under perioden när den gemensamma översiktsplanen kom till. Mina intervjupersoner har godkänt att figurera i uppsatsen med namn och befattning.
Anledningen till att jag valt att rikta in mig på tjänstemän är för att få insikt i hur arbetet konkret gick till vid framtagandet av den gemensamma översiktsplanen. En intervju med politiker skulle kanske riskera att hamna på en ytligare nivå där andra frågor än just samarbetet kring planfrågan skulle hamna i fokus. Från de som arbetar med planen i sin yrkesroll hoppades jag på att få mer precisa svar om vad som blir skillnad mellan att arbeta med en ”vanlig” översiktsplan och den kommungemensamma, samt hur planen verkligen påverkar de regionala perspektiven i planeringen.
Jag använde mig av en ostrukturerad intervjumetod där en intervjuguide med några huvudfrågor och spontana följdfrågor tillämpades (Larsen, 2009). Frågorna fokuserade på den process som den gemensamma översiktsplanen tagits fram inom, samt hur den används i förhållande till regionala frågor.
Vid intervjuerna med kommunerna ställdes följande huvudfrågor: 1) När/hur/varför togs initiativet till gemensam översiktsplanering? 2) Hur fungerar det gemensamma översiktsarbetet idag?
a. Kopplat till Linköping respektive Norrköping. Dialog/aktualitetsprövning? b. Kopplat till Östsam. I förhållande till RUP. Dialog i processen GÖP<->RUP? 3) Hur tror du att översiktsplaneringen kommer att skötas i framtiden?
a. I kommunen – Utökat samarbete?
b. I regionen – Regional inverkan på kommunal planering?
Vid intervjun med Östsam ställdes följande frågor:
1) När kom ni i kontakt med samarbetet mellan Linköping och Norrköping? 2) Hur såg ert deltagande ut i processen runt översiktsplanen?
a. Hur såg era möjligheter ut att påverka inriktningen i ÖP:n?
b. Hur väl stämmer översiktsplanen med era intentioner för regionen? 3) Hur stor del spelade Linköping och Norrköpings översiktsplan in i RUP 2030?
a. Vägde den tyngre än övriga kommuners översiktsplaner? 4) Hur tror du att översiktsplaneringen kommer att skötas i framtiden?
a. I kommunerna – Utökat samarbete?
11 Under intervjuerna lyssnades särskilt aktsamt till hur förhållandet till den andra kommunen, regionen och övriga omvärlden framställdes. Intervjuerna dokumenterades genom anteckningar under pågående intervju, samt genom nertecknande av intryck från samtalen direkt efter utförd intervju. Detta resulterade i en löpande text där huvudspåren relevanta för frågeställningarna redovisas i denna uppsats under empirikapitlet. Valet att inte spela in och transkribera hela intervjuerna grundar sig i min tanke om att använda intervjuerna som komplement till textanalysen och som verktyg för att få ökad förståelse kring den gemensamma översiktsplaneringen. Inspelning av intervjuerna bedömdes riskera att verka hämmande för samtalet, och transkribering kändes överflödigt utifrån ovan nämnt syfte.
2.3 Avgränsning
I uppsatsen har vissa avgränsningar gjorts som kan vara relevanta att lyfta fram. Jag har till och börja med gjort en tydlig avgränsning i valet av dokument för textanalysen, där jag endast behandlat den gemensamma översiktsplanen i Linköping och Norrköping. Hade jag valt att i analysen ta in exempelvis fler delar av den tredelade översiktsplaneringen i Linköping och Norrköping, där översiktsplan för staden och översiktsplan för landsbygden är de två övriga delarna, så hade kanske ett andra perspektiv kommit fram än de som lyfts i denna analys. Motiveringen till att jag endast analyserat den kommungemensamma översiktsplanen är att det var dess regionala inriktning som var mest relevant utifrån min frågeställning, och bedömningen var att den ensam kunde ge en bild av kommunernas regionala grepp i planeringen. Ytterligare ett dokument som hade varit intressant att ta med i analysen av förhållandet mellan Linköping/Norrköping och övriga Östergötland hade varit det regionala utvecklingsprogrammet. Detta valdes bort i analysen av tidsmässiga skäl, men en möjlig studie hade varit att jämföra det regionala utvecklingsprogram som fanns innan Linköping och Norrköping började samarbeta med översiktsplanering, med det program som tagits fram efter att det gemensamma översiktplanen klubbats igenom med utgångspunkt i viljeriktningarna som kommer fram i översiktsplanen.
12 översiktsplaneringen uppkommit inom en nyliberal diskurs gör alltså att analysen inte ser tillväxt som det självklart mest fundamentala.
2.4 Begreppsdiskussion
Inom uppsatsen används ett antal begrepp där ett förtydligande av min tolkning och definition i användandet av begreppen kan vara på sin plats. Ett av dessa centrala begrepp är region, vars betydelse diskuteras vidare i teorikapitlet. Dock är en viktig utgångspunkt i vidare läsning att jag, liksom större delen av forskningsvärlden ser på regioner som en social konstruktion, vars funktion kan vara att uttrycka en maktrelation (Paasi, 2011). I uppsatsen använder jag mig också av begreppet regionalpolitik, vilket definieras som den politik som förs från nationell eller europeisk nivå för att påverka utvecklingen och organiseringen inom ett geografiskt område som pekas ut som en region (Andersson, Ek & Molina 2008).
Ytterligare uttryck som används i uppsatsen är nyliberalism och diskurs. Med nyliberalism syftar jag till den politiska ideologi som under 1980-talet främst fördes fram genom Margaret Thatcher i Storbritannien och Ronald Reagan i USA. Denna ideologi bygger på tanken om en fri marknad där statens delaktighet bör vara liten, en positiv konkurrens och individens valfrihet (Peck & Tickle 2002). Med begreppet diskurs syftas i uppsatsen på Michel Foucaults användning av ordet i bemärkelse av en föreställd idévärld vars spår går att finna i allt från begreppsanvändning, teorier, teser och all typ av kommunikation under en tid eller inom exempelvis en organisation. Sammantaget kan dessa spår säga något om de styrande idealen under tidsperiden, eller inom den sociala verklighet där de förekommer – alltså säga något om den diskurs de uppkommit inom (Lindgren, 2010).
13 genom att sätta in den i en diskursiv kontext, liksom en global fråga kan göras lokal genom de konkreta konsekvenser den får för en viss plats.
2.5 Kritiskgranskning av metod
Vid en kritisk granskning av mina forskningsmetoder är det oundvikligt att konstatera det går att ifrågasätta mina analyser av de kvalitativa data som presenteras i min empiri. Resultatet av både textanalysen och intervjuerna har troligen att färgats av min förförståelse för frågan. Därför synliggör jag min egen förförståelse, och diskuterar denna i förhållande till min analys. Min förförståelse är att kommunerna kanske stundtals klär sitt samarbete i orden att det gynnar hela regionen, medan samarbetet kanske egentligen bygger på en vilja att framför allt utveckla Linköping och Norrköpings stadsrum där ett gott klimat för näringsliv står i fokus. Kanske går också att utläsa en viss egoistisk vilja från respektive kommun att önska att den egna kommunen ska utvecklas mest. Att jag på förhand går in med den tron kan påverka min analys, och detta måste jag förhålla mig till.
Problemet med min förförståelse kan kanske framför allt ha påverkat resultatet vid intervjuerna där min tolkning av de svar jag fick, och därmed vilka följdfrågor jag ställde kan ha färgats. Det går inte heller att undvika att påpeka att sättet jag ställde frågorna i min ostrukturerade intervjumetod kan ha påverkat de svar jag fick från informanterna. Det jag har gjort för att mildra dessa faktorers påverkan är att försöka att ställa flera frågor som tar sig an brännpunkten från olika håll. Detta för att på så sätt få mer material som stärker den analys jag sen har gjort. Dessa ”problem” som jag tar upp hör nog egentligen till vetenskapens natur då ingen vetenskapsman kan anses vara helt objektiv, och vi färgas alltid av en förförståelse från tidigare erfarenheter (Kitchin & Tate, 2000).
2.5.1 Validitet och reliabilitet
Validiteten i denna uppsats, alltså giltigheten och relevansen, kan styrkas av de aktuella rapporter som presenteras i inledningen vilka visar på en aktualitet i frågan kring översiktsplanering kopplat till regional utveckling (Larsen, 2009). I uppsatsarbetet har jag sedan strävat efter att hålla en röd tråd genom de frågor som jag ställt till det analyserade dokumentet och vid intervjuerna, och hela tiden burit med mig en medvetenhet om min förförståelse i frågan.
15
3. TEORI
Nedan följer det en teoretiska ramverket för min studie. Fokus ligger på vad en region och regionbyggare genom en introduktion av begreppet regionalism, samt tidigare forskning kring hur staden har kommit att ses som den naturliga utgångspunkten för samhällsutveckling. Teorikapitlet tar sin början i en diskussion kring skala, vilket är ett centralt begrepp inom regionalpolitik som får betydelse för problematiseringen av kommungemensam översiktsplanering.
3.1 Skala
Skala är ett centralt begrepp inom kulturgeografi som används för att beskriva den komplexitet som uppkommer när olika beslutsorgan hanterar samma geografiska yta, men agerar i olika roller och över olika stora områden. Exempel på olika skalnivåer som brukar benämnas är lokal-, regional-, nationell- och globalnivå. I dagens samhälle finns det kanske fler aktörer på flera olika skalor än någonsin tidigare i historien. Det talas om en globalisering där idéer, människor och varor cirkulerar på en global marknad där teknikens utveckling gjort att det mentala avståndet mellan olika geografiska platser minskat. På global nivå finns företag och organisationer som påverkar likväl stater som enskilda människors liv, där exempelvis FN agerar som en överstatlig global organisation. I Europa har vi även en tydlig och mäktig aktör genom EU som också agerar utifrån en överstatlig nivå inom Europa, men också som en global aktör (Herod, 2009).
16
3.2 Regionbegreppet
Vad som menas med begreppet region är något som studerats flitigt inom akademin under senaste år, och olika ämnen använder ordet i en mängd sammanhang. Utanför den akademiska världen används begreppet ofta utan närmare reflektion över dess innebörd, och liksställs ofta med arenan där positiv utveckling kan uppnås (Paasi, 2011). Det finns vissa försök till grupperingar av olika typer av regioner som utgår från den ”gemensamma nämnaren” i den aktuella regionen. Den faktor eller grund som regionen skapas utifrån kan vara av olika karaktär som exempelvis fysisk eller kulturell. En övergripande indelning kan vara: ekologiska regioner, kulturella regioner och administrativa regioner. I detta fall avses med ekologiska regioner områden som hör samman genom naturgivna förhållanden som exempelvis avrinningsområdet till en sjö. Med kulturella regioner menas allt från områden som binds samman av att samma språk eller dialekt, till ekonomiska regioner som binds samman av rådande marknadsförhållanden. Medan ekologiska och framför allt kulturella regioner har en vag specificering av regionsgränsen har de administrativa regionerna en tydlig gräns för vilket geografiskt område som avses. Exempel på en administrativ region är Sveriges län och kommuner (Castensson, 1994).
En typ av region som det talas mycket om i dagens regionalpolitik är funktionella regioner där det syftas på ett visst samband mellan platser av funktionell karaktär. Exempel på detta är storstads- eller arbetsmarknadsregioner. Fokuseringen på funktionella regioner i dagens regionalpolitik kan troligen härledas till det nätverk- och partnerskapstänk som uppkom i samband med den förändrade synen på statens förmåga att styra över samhällsutvecklingen utveckling under 1990-talet. Denna tidsperiod stod för ett idéskifte från den klassiska keynesianska välfärdspolitik som förts i Sverige sedan 1960-talet, till en nyliberal högerpolitik där stor tilltro till marknadens förmåga att själv lösa problem genom konkurens och tillväxt (Andersson, Ek & Molina, 2008). Utifrån detta perspektiv får funktionella regioner som bygger på marknadsförhållanden en ökad betydelse, och en governance-influerad styrning av regionerna gör det intressant granska vilka aktörer det är som samverkar inom regionerna, alltså vilka som är regionbyggarna.
3.3 Regionalism
17 fördjupa sig i själva processen som beskrivs som regionalism (Syssner, 2006). Två tydliga skillnader i olika typer av tolkningar av regionalism är ifall initiativet till regionbyggande kommer från ett ”ovan-” eller ”under-” ifrån. Regionalism kan sägas ske både i fallet där statlig nivån styr genom att ge större inflytande till en regional nivå, antingen genom uttalad ansvarsutdelning eller genom utrymme att lösa problem självständigt på en regional nivå. Samtidigt kan det talas om regionalism i fallet där samverkan sker mellan aktörer på lokal nivå som verkar för ett få ett ökat inflytande över den region som anses vara lönsam för det specifika syftet. Det står klart att vad regionalism är kan variera över tid och är beroende av den plats och sammanhang där den förekommer, men det syftar till att leda till större självständighet eller betydelse för ett avgränsat område, det vill säga en specifik region. En definition av regionalism som öppnar upp för denna tolkning är den av Collin H. Williams som även Josefina Syssner använder sig av i sin bok What kind of Regionalism? från 2006:
Regionalism is the attempt to optimize the interests of a region´s population through the manipulation of the political process
Williams (1997:114) Inom denna definition ryms båda de processer som nedan beskrivs som gammal- och ny regionalism.
3.3.1 Gammal och ny regionalism
I diskussioner kring regionalism brukar det skiljas på gammal regionalism och ny regionalism. Med gammal regionalism menas framför allt det regionbyggande som skedde i Sverige under 60- och 70-talet då ekonomiskt svaga regioner identifierades av staten genom länsstyrelserna och fick ekonomisk hjälp för att kunna behålla samma goda samhällsservice som övriga regioner. Tanken bakom denna utjämningspolitik var att det skulle vara möjligt att bo vart som helst i Sverige och ha samma goda tillgång till landets välfärdssystem. Det fanns också en ambition i detta arbete att verka för att behålla en social eller kulturell samhörighet i den aktuella regionen, samt tillvarata de unika värden som olika regioner stod för. Regionalism i detta fall handlade till stor del om att värja sig från ett upplevt ”hot” om stora geografiska levnadsskillnader och utdöende kulturer till följd av detta. (Syssner, 2006)
18 samman med det kunskaps- och informationssamhälle som under denna tid vuxit fram med en ökad globalisering, där intryck togs från den nyliberala politik som drevs i bland annat USA och Storbritannien. Översatt till regionalpolitiken innebar detta att varje region fick ett större ansvar att ”klara sig själv” och konkurera med övriga regioner för att växa och bli starka. Av stor betydelse i denna utveckling var Sveriges inträde i Europeiska Unionen (EU) år 1995. Medlemskapet i unionen har haft stor inverkan på regionspolitiken i landet då många länder i EU har en helt annan tradition av politiskt arbete på regional nivå, och därmed starkare regioner med mer inflytande i jämförelse med det svenska systemet där kommuner har en starkare maktposition (Andersson, Ek, Molina, 2008). Nyregionalism beskriver alltså den process som verkar för att bygga upp en region utifrån grundtanken att den ska konkurrera mot andra regioner, där regionen ses som en aktör med dess egna rättigheter gentemot staten. Nyregionalism utgår från marknadsmässiga globala förutsättningar där funktionella stadsregioner ofta ses som mest konkurrenskraftiga (Syssner, 2006).
3.4 Storstadsregioners framväxt
20
4. EMPIRI
4.1 Textanalys
Inom uppsatsarbetet har jag genomfört en textanalys av dokumentet Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping som tidigare nämnt är en av tre gällande översiktsplaner i Linköpings och Norrköpings kommun. Övriga två planer är Översiktsplan för staden och Översiktsplan för landsbygden (se fig. 1). Den gemensamma översiktsplanen antogs i respektive kommunfullmäktige år 2010. Utifrån tidigare nämnda utgångspunkter (se metodkapitel) har plandokumentet för den gemensamma översiktsplanen analyserats och nedan redovisas för frågeställningen relevanta utdrag ur planen med fokus på iakttagna ”regionala grepp” som kommunerna tar i sin roll som tillväxtcentrum för regionen Östergötland.
Figur 1. Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping, sid. 6
21 definiera vilka som syftas på när begreppen används kan vara av relevans för fortsatt analys, men ett kritiskt öga vad gäller innebörd har tillämpas vid varje stycke där ”regionen” på ett eller annat sätt omnämns.
Första tillfället i plandokumentet där vi kommer i kontakt med regionbegreppet är i förordet skrivet av de båda kommunernas kommunstyrelsers ordförande. Här tas regionen upp vid flera tillfällen och den gemensamma översiktsplanen ges en regional betydelse genom citat som:
Tillsammans blir vi starkare. Kontakter mellan människor i olika delar av regionen blir enklare efter hand som kollektivtrafiken och andra delar av transportsystemet byggs ut. Ökat utbyte och integration och större befolkningsunderlag, stärker förutsättningarna att få större och rikare utbud av mötesplatser, handel, kultur och andra upplevelser. Då får invånarna i både Linköping och Norrköping, liksom i regionens övriga kommuner, tillgång till fler jobb, bostäder, skolor och annan samhällsservice.
Vår förhoppning är att den gemensamma översiktsplanen, och arbetet med att ta fram den, ska lägga grunden för en långsiktig process, som leder till tillväxt och hållbar utveckling i regionen.
(Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping sid. 3) I denna inledande text tolkas ”regionen” som de tretton kommuner som bygger upp den administrativa regionen som ingår i Östsam och Östergötlands landsting. Vidare i plandokumentet beskrivs en framtidsbild med ett perspektiv framåt i tiden på tjugo år. Där skrivs:
Om tjugo år är de samverkande stadskärnorna i Linköping och Norrköping centrum i en gemensam region med en halv miljon invånare.
Täta och snabba tågförbindelser binder samman städerna med varnadra, den omgivande regionen och andra storstäder
Linköpings och Norrköpings attraktiva och dynamiska utvecklingsmöjligheter lockar till inflyttning och stimulerar näringslivets förnyelse och tillväxt i hela regionen.
22 I det första citatet presenteras den region som senare även kommer att benämnas som kommunernas gemensamma arbetsmarknadsregion, där målet är att nå 500 000 invånare år 2030. På sidan 8 i den gemensamma översiktsplanen beskrivs att denna region närmare.
Den gemensamma översiktsplanen baseras på en arbetsmarknadsregion som utgörs av Linköpings och Norrköpings nuvarande arbetsmarknadsregioner (2010), det vill säga Östergötland, med undantag för Ydre kommun.
(Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping sid. 8) Även användningen av ”stadsregion” får en förklaring på sidan 8 i den gemensamma översiktsplanen:
De större tätorterna i regionen ska länkas samman till ett stadsnätverk, en stadsregion
I samband med detta citat syns en kartbild där det blir tydligt att stadsregionen även innefattar städer utanför kommunernas gränser, vi kan genom detta anta att begreppet ”regionen” även i detta fall syftar till Östergötland. På kartbilden syns de båda kommunernas gränser och orter inom kommunerna markeras med rött, övriga med blått.
Figur 2. Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping sid. 8
23 En ökad befolkning förutsätts leda till stabil regional utveckling. Ekonomiskt står det klart att desto större andel av befolkningen som bor i regionens stadskärnor, desto större framgång förväntas regionen få i form av tillväxt, ökad branschbredd, bredare service etc.
(Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping sid. 21) Stycket ovan finns i kapitel 4 som heter Långsiktigt hållbar ortstruktur under avsnittet framtida utveckling. I ovanstående citat blir det väldigt tydligt att översiktsplanen bygger på förutsättningen att det är i städer som samhällets utveckling sker, och man tar också ett tydligt regionalt grepp i att utvecklingen kommer att påverka hela regionen positivt. Regionen får här tolkas utifrån tidigare redovisade exempel som hela Östergötland, men vad som menas med regionens stadskärnor där större andelen av befolkningen bör bo blir otydligare. Utifrån nedanstående citat från samma avsnitt kan det dock tolkas som att regionens stadskärnor i detta fall är Linköping och Norrköping.
För att stärka Linköpings och Norrköpings utveckling till en gemensam storstadsregion bör en stor del av folkökningen ske centralt i städerna.
(Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping sid. 21) På nästkommande sida fastställs detta ännu tydligare under rubriken Linköping och Norrköping är viktigast.
Högsta prioritet ges satsningar i städerna Linköping och Norrköping
(Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping sid. 22) Näst i prioriteringslistan över utvecklingsområden kommer utvalda orter i kärnstädernas relativa närhet som bedöms ligga inom rimliga att nå med kollektivtrafiksförbindelser, och även vissa områden som kan erbjuda attraktiva boendealternativ i vackra miljöer. Landsbygdsområden inom Linköpings och Norrköpings kommuner hanteras separat i respektive kommuns översiktsplan för landsbygden.
24 och utreder de ekonomiska förutsättningarna för städerna att skapa en stor gemensam stadsregion med två jämnstora kärnor. Det fastslås bland annat i rapporten, vilket redovisas på sidan 16 i plandokumentet, att under uppbyggnadsfasen av en storstadsregion är det primärt kärnområdet som växer, och att endast i etablerade storstäder växer både kärna och omland (Strömqvist, 2007).
Vad gäller regionala grepp i översiktsplanen finns vissa delar i dokumentet som kan lyftas fram som representativa för planens inriktning. På sidan 7 i planen skrivs att det genomgående har ansetts viktigt att redovisa övriga delar i regionen, och hur Linköpings och Norrköpings kommuner ser på relationen till dessa. Det beskrivs också att inriktningen i planen ibland rör områden som kommunerna har stort inflytande över, exempelvis markanvändning i de egna kommunerna, och ibland beskriver inriktningen kommunernas strategiska förhållningssätt i viktiga regionala frågor. Som exempel på en sådan fråga där den egna rådigheten är begränsad tas regional och nationell infrastruktur upp. I planens genomförandekapitel som början på sidan 72 tas denna tråd upp igen och det skrivs att gemensamma strategier för att fortsatt påverka nationella och regionala investeringsplaner för infrastruktur behöver återkommande följas upp och revideras. Detta kan tolkas som en tydlig ambition att den kommungemensamma översiktsplanen kan fungera som utgångspunkt för att påverka regionala och nationella beslut och strategier.
En komplexitet i kommunernas ambition att verka för regional utveckling kommer tydligt fram i nedanstående citat:
Förslagen bebyggelseutveckling och transportsystem lägger grunden för hållbar tillväxt i hela regionen. För att möta konkurrensen från andra regioner och få största möjliga utväxling på olika satsningar behöver kommunernas attraktivitet vara stark.
(Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping sid. 10) Här framkommer tydligt ambitionen att främja tillväxt i hela regionen, och metoden för att konkurrera mot andra regioner är att stärka Linköpings och Norrköpings attraktivitet. Ambitionen att främja tillväxt i hela regionen genom utveckling av Linköping och Norrköping genomsyrar hela dokumentet, men dess egentliga genomslagskraft går att ifrågasätta utifrån exempelvis nedanstående citat från kapitlet Strategiska konsekvenser:
25 locka till inflyttning från andra kommuner, och även underlätta för unga och seniorer att bo kvar i Linköping och Norrköping när deras livssituation förändras.
(Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping sid. 69)
4.2 Intervjuer
Nedan redovisas relevanta utdrag ur intervjuerna med nyckelpersoner inom den gemensamma översiktsplaneringen mellan Linköping och Norrköping i Östergötland. Intervjuerna redovisas här var för sig och jämförs sedan i analyskapitlet.
4.2.1 Intervju Östsam
Sammanställning av intervju med Mats Helander, chef för samhällsbyggnad på regionsförbundet Östsam.
26 Vid intervjun framkom alltså att Östsam var mycket aktiva i förarbetet och initiativtagandet till den gemensamma översiktsplanen, men informanten upplevde att i planprocessen var Östsam en samrådande aktör likt andra. Inriktningen i den plan som togs fram stämmer till stor del överens med regionförbundets tankar kring regionens utveckling. En viktig diskussionspunkt under planprocessen som informanten tycker hanteras mycket bra i det befintliga plandokumentet är förhållandet till omkringliggande kommuner. Dessa tas till viss del tas med i beaktning i planen och finns exempelvis med på kartan över ortanalyser på sidan 20 i plandokumentet. Detta gör att planen får en större regional betydelse.
Regionförbundet Östsam står just nu inför en stor förändring då organisationen från och med årsskiftet 2015 går samman med landstinget och bildar ett regionorgan likt det som idag finns i Skåne, Västra Götaland, Halland och Gotland. I och med detta kommer nya tag tas för att skapa en strukturbild för hela Östergötland som beskriver förutsättningar och inriktning för rumslig utveckling. Strukturbilden skulle bygga på kommunernas översiktsplaner, och där väger Linköping och Norrköpings gemensamma översiktsplan tungt. Vad strukturbilden exakt kommer att innehålla är ännu oklart, men arbete pågår med att ta fram vilka frågor som är möjliga att hantera regionalt. Exempel på frågor som diskuteras är infrastruktur och viss bebyggelseutveckling. Kanske att man också kan greppa frågor som exempelvis skola och annan samhällsviktig service och från regionens sida peka ut vart det är prioriterat att behålla dessa funktioner för att hålla balansen i regionen och främja god tillgänglighet. Fokus i den regionala planeringen borde enligt informanten vara att hitta funktionella samband i regionen och planera utifrån dessa snarare än kommungränser.
4.2.2 Intervju Linköpings kommun
Sammanställning av intervju med Karin Elfström, översiksplanechef i Linköpings kommun.
27 Idag sker en kontinuerlig kommunikation mellan kommunerna, även om det inte är samma intensiva kontakt som de hade under planarbetet. Regelbundna träffar varvas med kommunikation kring fördjupade översiktsplaner. En aktualitetsprövning av den gemensamma översiktsplanen är på gång, och detta blir extra aktuellt i samband med framtagandet av den regionala strukturbilden.
Vad gäller kopplingen till övriga regionen och kringliggande kommuner anser informanten att Östsam har varit bra i att ”medla” och att få övriga kommuner att se de positiva konsekvenserna av att Linköping och Norrköping växer. Dock så framkommer det att informanten uppfattar att Östsam till viss del ”begränsas” i sin roll som regional samordnare genom att främst värna om den egna regionen, och inte alltid ser fördelarna som Linköping och Norrköping skulle kunna ha i att samverka mer med andra aktörer utanför den administrativa regionen. Informanten är noga med att påpeka att Linköping och Norrköping inte har något ansvar för övriga kommuner i regionen, vilket kan förklara ställningstaganden som skiljer sig från Östsams ståndpunkt. Vad gäller framtidsutsikter för kommungemensam planering i länet så ser informanten inte att det skulle kunna tänkas bli lönsamt för Linköping att samarbeta med någon annan kommun än Norrköping. Dock ser informanten att det blir väldigt intressant att se vad som händer med regionens gemensamma strukturplan. Den gemensamma översiktsplanen bör enligt informanten väga tungt i strukturplanen.
Övriga fördelar som den gemensamma översiktsplanen har gett är enligt informanten att Linköping och Norrköping har hamnat på kartan och gjort sig ett namn genom planen. Ett konkret exempel på detta är att Linköping finns med i kartbilden i Stockholmsregionens regionala utvecklingsplan. Hade inte samarbete skett mellan Linköping och Norrköping tror informanten att risken är att bara Norrköping skulle finnas med i bilden för Stockholmsregionens utvecklingsplan då det främst är Norrköping som har funktionella samband med Stockholm.
En annan viktig funktion som den gemensamma översiktsplanen anses ha är att den fungerar som en gemensam nämnare i all planering som sker i kommunen, och informanten upplever att det åberopas ofta i det dagliga arbetet. En styrka i den gemensamma översiktsplanen gentemot övriga planer anser informanten vara att den bygger på en ekonomisk analys (Linköping-Norrköping – Gemensam marknad och framtid, Tyréns temaplan år 2007).
28 kommunerna samarbetar. Viss rivalitet och kulturskillnad kan upplevas mellan städerna och dess medborgare, framför allt inom äldre generationer.
4.2.3 Intervju Norrköpings kommun
Sammanställning av telefonintervju med Linda Apelgren processansvarig översiktsplanering i Norrköpings kommun.
Informanten uppfattade att översiktsarbetet tog sin början år 2007 inom projektet ”Fjärde storstadsregionen” på dess inledande möten. Dock benämndes samarbetet inte i orden av en gemensam översiktsplan. Upplevelsen var dock att initiativet kom från Linköping som redan tidigare nämner gemensam översiktsplanering i fullmäktigeprotokoll. Östsam var starkt involverade och positivt inställda till samarbetet, samt finansierade med hjälp av Nuteck en stor del av det inledande projektet. Östsam har under hela planprocessen stämt av arbetet med Linköping/Norrköping och hanterat stor del av dialogen med övriga omkringliggande om varför den gemensamma översiktsplanen är positiv för alla.
Idag ses översiktsplanerarna i Linköping och Norrköping ett antal gånger per år för att stämma av arbetet och prata om hur de kan utvecklas. Dock sker det mesta av översiktsarbetet var kommun för sig, men med den gemensamma översiktsplanen som utgångspunkt. Den gemensamma översiktsplanen känns fortfarande aktuell, och den senaste versionen ska snart klubbas igenom i Norrköping. Nyheteten där är ett tillrättaläggande av avsnittet som rör Ostlänken vilket fallit på plats efter Trafikverkets senaste prioriteringar. En gemensam aktualitetsprövning av den gemensamma översiktsplanen hade kanske varit på sin plats enligt informanten. Norrköping ligger annars idag lite efter Linköping i planarbetet, översiktsplanen för landsbygden är under arbete, men har inte kommit lika långt som i Linköping.
30
5. ANALYS
Följande analys av framtaget empiriskt material tar sin början i en fördjupning av textanalysen av den gemensamma översiktsplanen, för att sedan gå vidare till intervjuerna och därefter ställa materialet mot varandra och uppsatsens teoretiska bakgrund.
Utifrån min textanalys av plandokumentet för Linköpings och Norrköpings gemensamma översiktsplan går det tydligt att utläsa en problematik i kommunernas ambition att skapa en kommunal plan utifrån en arbetsmarknadsregion som består av ett större geografiskt område än det som kommunerna har rådighet över. Denna problematik framkommer bland annat i de olika användningarna av begreppet region i planens syfte där begreppet ibland syftar till den administrativa regionen Östergötland, och ibland syftar till städernas funktionella arbetsmarknadsregion. Visionen i planen beskrivs i ord av att samarbetet ska stärka hela regionen (där framför allt arbetsmarknadsregionen används som utgångspunkt), medan de konkreta förslagen som presenteras främst syftar till att stärka Linköpings och Norrköpings kommuner. En viktig utgångspunkt i visionen i den gemensamma översiktsplanen är antagandet om att övriga kommuner med tiden kommer uppleva en positiv utveckling genom att ligga i närheten av två stora städer. Planens huvudsakliga syfte kan utifrån denna textanalys utläsas vara att stärka Linköpings och Norrköpings kommuner, och en långsiktig effekt antas vara att även resterande kommuner i regionen får ta del av den positiva befolkningsutvecklingen. Viktigt att poängtera i denna analys av skillnaden i användandet av regionbegreppet för den administrativa regionen, respektive den funktionella arbetsmarknadsregionen är den förändlighet som ligger inom arbetsmarknadsregionen. Att planeringen sker utifrån denna betyder alltså att den geografiska omfattningen av planen kan upplevas vara föränderlig och abstrakt, vilket kan upplevas som problematiskt inom dagens regelverk för översiktsplanering.
31 även att den gemensamma översiktsplanen ligger till största del i linje med tidigare regionala utvecklingsprogram. Utifrån denna dubbla påverkan både från Östsam mot kommunerna, och från kommunerna mot Östsam blir kanske den främsta frågan kring hur maktrelationen mellan dokumenten ser ut. Ska den gemensamma översiktsplanen ses som ett rumsligt förverkligande av det regionala utvecklingsprogrammet, eller blir planen att sätt för regionens starkaste kommuner att styra den regionala planeringen?
Vidare kan den reella betydelsen av den gemensamma översiktsplanen diskuteras utifrån dess funktion som kommunikativ plan som lyfts fram vid intervjuerna. Planen upplevs ha en funktion som språngbräda i kommunikation med andra regionala aktörer som har funktionella samband med Linköping och Norrköping. Denna funktion av planen som lyfts fram stämmer väl överens om det fokus på funktionella regioner och ett arbetssätt präglat av governance som beskrivs i teoriavsnittet, där samverkan med den aktör, privat som offentlig, som anses mest funktionell för önskad utveckling sker oavsett administrativa gränser. Att den kommungemensamma översiktsplaneringen sker just mellan Linköping och Norrköping kan förklaras genom dess önskan om att stiga i den globala stadshierarkin, och genom samarbetet bli en av Sveriges största stadsregioner med större inflytande på den globala marknaden. Det faktum att den gemensamma översiktsplanen bygger på en ekonomisk analys som den utförd av konsultföretaget Tyréns temaplan kan även det tolkas som att den kommungemensamma översiktsplaneringen i kommunerna ligger inom den nyliberala tillväxtdiskurs som beskrivs i metodkapitlet.
Den kommungemensamma översiktsplaneringen kan utifrån uppsatsens empiriska material tolkas ske på en annan skala än den traditionella översiktsplaneringen. Detta då den upplevs ha en större påverkan på den regionala planeringen än övriga översiktsplaner i regionen, och även gör anspråk på utvecklingen i hela den funktionella arbetsmarknadsregionen. Hur denna konstruerade mellannivå påverkar det befintliga planeringssystemet går bara att resonera kring i denna uppsats, men utifrån nedanstående citat från myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser blir Östsams roll som ”medlare” mellan Linköping/Norrköping och regionens övriga kommuner intressant.
32 spelar planerings- och förhandlingsprocesser en avgörande roll för att förhindra att upplevelsen av att vara ”förlorare” hindra överenskommelser om goda lösningar för den samlade regionen.
(Rapport Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser 2013:01, sid 139)
33
6. SLUTSATSER
Utifrån denna uppsats frågeställningar ska jag nu försöka att dra några slutsatser angående den kommungemensamma översiktsplaneringens roll i den regionala utvecklingspolitiken, med utgångspunkt i fallexemplet med gemensam översiktsplanering i Linköping och Norrköping. Översiktsplanering idag genomförs med en tydligt tillväxtfokuserad utgångspunkt, och genom kommungemensam översiktsplanering tas tydligt ett större grepp kring komplexa frågor rörande exempelvis hållbar utveckling och funktionella samband mellan kommuner. Frågan blir dock vilka demokratiska problem denna typ av planering skapar genom att som vid detta fallexempel formalisera ett samarbete mellan två starka kommuner i en region där elva andra kommuner också ingår. Från kommunerna går det enligt mitt empiriska material att utskilja en viss attityd av att det inte ingår i kommunernas uppdrag att känna något ansvar gentemot övriga kommuner i regionen (vilket kan sägas stämma med den administrativa indelning vi idag har i kommuner, län och stat), trots detta så verkar den kommungemensamma översiktsplaneringen både syfta till, och i realiteten påverka den regionala planeringen i stor utsträckning. Dagens plansystem bygger på att kommunerna har möjlighet att reglera utvecklingen av kommunen i en annars allt mer marknadsstyrd samhällsutveckling, och det kan tolkas bli ett problem när översiktsplaneringen som i det undersökta fallexemplet syftar till att styra utvecklingen i en region utanför kommunens formella gränser. Vid planering av frågor av en kommunöverskridande karaktär är det kanske motiverat att se över alternativet att utifrån ett regionplaneorgan ta fram en regionplan, som kan ha samma funktion som en gemensam översiktsplan men inte i lika stor utsträckning bygga på de samverkande kommunernas premisser.
Gemensam översiktsplanering kan tolkas som positivt ur ett demokratiskt perspektiv om den verkar för att synliggöra nätverksregioner och partnerskap som inverkar på samhällsplaneringen, men kan alltså enligt min analys tolkas bli problematisk när större regionala grepp tas än vad kommunernas uppdrag innebär. Det kan å andra sidan diskuteras om det kan det vara så att de kommuner och städer som definieras som tillväxtmotorer i en region faktiskt har makt över hela regionens utveckling i styrande diskurs, och då blir gemensam översiktsplanering bara ett sätt att föra upp utvecklingsfrågorna på bordet. På så sätt ges också övriga kommuner chansen att tycka till i en öppnare och mer transparent dialog vid exempelvis samråd.
34
Kan kommungemensam översiktsplanering med fallexemplet Linköpings och Norrköpings gemensamma översiktsplan förstås som ett kommunalt grepp för regional utveckling i Östergötland?
Upplevs det finnas en konflikt mellan kommungemensam översiktsplanering och regionsförbundens roll som företrädare för regionens samtliga kommuner i det regionala utvecklingsarbetet?
Genom att i den gemensamma översiktsplanen tydligt utgå från kommunernas gemensamma funktionella arbetsmarknadsregion kan det tolkas som att planen verkar för en regional utveckling utom kommunernas administrativa gränser. Om detta ska tolkas som en naturlig utveckling i ett långsiktigt planarbete utifrån dagens komplexa samhällsklimat låter denna uppsats vara osagt, men vissa problem kan identifieras med att föra en regional politik inom det planeringsdokument som enligt plan- och bygglagen är ett verktyg för att peka ut inriktning och begränsningar av utvecklingen inom en kommun. En viss konflikt kan identifieras mellan regionförbundets roll som företrädare för samtliga kommuner som ingår i en region, och samtidigt stöttande av en mellankommunal plan som ger mer inflytande till två kommuner över den regionala utvecklingen. Detta visar sig exempelvis i den inverkan som den gemensamma översiktsplanen fallexemplet Linköping och Norrköping upplevs ha på det regionala utvecklingsprogrammet och den kommande strukturbilden i Östergötland. Dock får det inte i denna diskussion glömmas att regionförbundets stöd bygger på antagandet att den gemensamma översiktsplaneringen i förlängningen leder till positiv utveckling i hela regionen. Frågan blir dock vilka värden och sanningar detta antagande bygger på, och hur dessa sanningar kan komma att förändras i framtiden.
Framtida studieområden
35 traditionella översiktsplaner vore även det spännande att ta del av, och även studier kring vilken reell påverkan en kommungemensam översiktsplan har på planeringen inom och utom de deltagande kommunerna.
36
LITTERATUR
Andersson, Frida. Ek, Rikard. Molina, Irene. ”En regionalpolitik i förändring” i Andersson, F. Ek, R. Molina (red.), I. Regionalpolitikens geografi: regional tillväxt i teori och praktik. Upplaga 1. Lund: Studentlitteratur AB
Brenner, Neil (2006) ”Global Cities, ´Glocal´States: Global City Formation and State Territorial Restructing in Contemorary Europé” I The Global Cities reader Brenner, Neil. Keil, Roger. (red.) New York: Routledge, Taylor & Francis Group
Castensson, Reinhold (1994) Region – Ett mångfaldigt begrepp. I Blomberg, Barbro. Lindqvist, Sven-Olof (red.) Den regionala särarten sid. 40-54. Lund: Studentlitteratur Hall, Peter (2002) Urban and regional planning – Fourth edition Sid. 11 London och New York: Routledge, Taylor & Francis Group
Hall, Patrik (2012) Managementbyråkrati – organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning Malmö: Liber AB sid. 29
Harvey, D. (2011) Pengar, tid, rum och staden i Ojämlikhetens nya geografi - Texter om stadens och rummets förändringar i den globala kapitalismen. Lund Hansen, Anders. Wennerhag, Magnus (red.) Stockholm: Bokförlaget Atlas
Herod, Andrew (2009) Scale: The Local and the Global. I Clifford, Nicholas J. Holloway, Sarah L. Rice, Stephen P. Valentine, Gill (red.). Key Concepts in Geography Second edition. SAGE Publications
Kitchin, Rob. Tate, Nicholas J. (2000) Coundicting Research into Human Geography – Theory, methodology and practice Person Education Limited, Harlow. Sid. 1-27 och 211-256
Kommunfullmäktige i Linköping och Kommunfullmäktige i Norrköping (2010). Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping. Linköping och Norrköping: Linköpings- och Norrköpings kommuner
Kommunfullmäktige Linköpings kommun (2005) Inriktning i det fortsatta översiktsplanearbetet. Linköping: Linköpings kommun
Larsen, Ann Katrin (2009) Metod helt enkelt – En introduktion till samhällsvetenskaplig metod Malmö: Gleerups Utbildnings AB
Lindgren, Sven-Åke (2010) ”Michel Foucault och sanningens historia” i Månsson, Per (red.) Moderna samhällsteorier - Traditioner,riktningar och teoretiker Åttonde upplagan. Finland: Norstedts förlagsgrupp AB
Paasi, Anssi (2011) The region, identity and power. Procedia Social and Behavioral Sciences 14, 9-6.
37 Rapport 2011:3 Rumslig utvecklingsplanering – Länken mellan regionalt tillväxtarbete och kommunal översiktsplanering Karlskrona: Boverket
Rapport 2013:01 Kommunal översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram Östersund: Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
Sassen, Saskia (2011). “Cities and Communitis in the Global Economy” I The Global Cities reader Brenner, Neil. Keil, Roger. (red.) New York: Routledge, Taylor & Francis Group
SFS 2007:713 Förordning om regionalt tillväxtarbete Stockholm: Näringsdepartementet SFS 2010:900 Plan- och bygglag Stockholm: Socialdepartementet
Strömqvist, Ulf. (2007) Linköping – Norrköping: Gemensam marknad och framtid Rapport Tyréns temaplan, Stockholm
Swyungedouw E. (2005) ”Governance innovation and the citizen: The janus face of governance beyond-the-state” i Urban studies. 42:11
Syssner, Josefina (2006) What kind of Regionalism? Sid. 19-40 Frankfurt: Peter Lang - Europäischer Verlag der Wissenschaften
Williams, Colin H. (1997) ´Territory, Identity and Language´ i Keating, M och Loughlin, J (red.), The Political economy of Regionalism, London: Frank Cass, 114
Muntliga källor
Apelgren, Linda. Processansvarig i Norrköpings kommun. Telefonintervju utförd den 7 maj 2014 kl. 11:15
Elfström, Karin. Översiktsplanechef i Linköpings kommun. Intervju utförd på Karins kontor den 23 april 2014 kl. 10:30
Helander, Mats. Chef samhällsbyggnad Regionförbundet Östsam. Intervju utförd på Mats kontor den 23 april 2014 kl. 09:00
Webbsidor
Boverkets kunskapsbank – Om regionplanering:
http://www.boverket.se/Vagledningar/PBL-kunskapsbanken/Regionplanering/Om-regionplanering/ 2014-05-27
Boverkets kunskapsbank – Regional utvecklingsplanering:
38 Boverkets kunskapsbank – Översiktsplanens funktion:
http://www.boverket.se/Vagledningar/PBL-kunskapsbanken/Oversiktsplanering/Oversiktsplanens-funktion/ 2014-05-25 Boverkets kunskapsbank – Krav på att upprätta en detaljplan:
http://www.boverket.se/Vagledningar/PBL-kunskapsbanken/Detaljplanering/Detaljplaneinstrumentet/Krav-pa-att-uppratta-detaljplan/ 2014-05-25
Falu Kommun: http://www.falun.se/www/externa/plan.nsf 2014-05-13 Tillväxt Bohuslän: http://tillvaxtbohus.drift.senselogic.se/projekt/suscodblaop.4.544dc9c813a541299b624d9.htm l 2014-05-13 Nationalencyklopedin: http://www.ne.se/lang/urbanisering 2014-05-22 Bildkällor Figur 1.
Kommunfullmäktige i Linköping och Kommunfullmäktige i Norrköping (2010). Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping. Linköping och Norrköping: Linköpings- och Norrköpings kommuner. Sid. 6
Figur 2.
