Barnkonventionen som svensk lag: En komparativ fallstudie om kommunal implementering av lagen 2018:1197 om FN:s konvention om barnets rättigheter

Barnkonventionen som svensk lag

En komparativ fallstudie om kommunal implementering av lagen 2018:1197 om FN:s konvention om barnets rättigheter

Convention on the rights of the child as a Swedish law:

Emma Cornbert

Fakulteten för samhällsvetenskap och humaniora Politices Kandidatprogram/Political science Kandidatuppsats, 15 hp

Handledare: Idris Ahmedi Examinator: Mikael Granberg 2020-06-09

Antal sidor: 42

Abstract

The purpose of this thesis is to analyze which factors that enables the implementation of UN’s Convention on the Rights of the Child to differ in different places in Sweden. The aim of this study is achieved by analyzing two study objects that both have been implementing the Convention on the Rights of the Child with the help of the implementation theory. The study objects that are analyzed in this case are the municipality of Kalmar and municipality of Örebro. This study uses a deductive- and to some extent also an abductive research method and analyzes the results of the study with the help of implementation analysis. Using the theory of implementation, the author makes assumptions related to the study's empirical study. In order to later serve as explanations for why the

implementation has differences in different municipalities around Sweden. The result of this study is based on the municipalities own strategy plans for implementing the Convention on the Rights of the Child, together with the Swedish law about UN’s Convention on the Rights of the Child.

The result of this thesis shows that the new legislation requires a joint power collection among all decision-makers. This means that municipalities must actively work to implement the legislation in their operations. The result of this study also shows that there are differences between how the investigated municipalities implemented law about UN’s Convention on the Rights of the Child in their operations. This thesis shows that what separates the study objects in this case it is whether or not there is a political council decision, to which the knowledge-enhancing efforts are directed, number of employees who will work with the Convention on Rights of the child and the intensity of the work with follow-up and evaluation work.

In this case, the differences in the implementation can be explained by, among other things, unclear and difficult legislation, a lack of state financial and material instruments, that the implementation has taken place in several stages and a lack of understanding of the policy to implemented. The study highlights that the deciding factor for differences in the implementation of UN’s Convention on the Rights of the Child has to do with the unclear and incomprehensible legislation.

Nyckelord

Barnkonventionen, implementeringsteori, komparativ fallstudie, lokal implementering, svenska kommuner, lagen om FN:s konvention om barnets rättigheter

Innehållsförteckning

1. INLEDNING ... 1

1.1BAKGRUND ... 1

1.2FORSKNINGSPROBLEM ... 2

1.3SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 4

1.4DISPOSITION ... 4

2. TIDIGARE FORSKNING ... 6

3. TEORETISK REFERENSRAM ... 9

3.1IMPLEMENTERINGSTEORI ... 9

3.2IMPLEMENTERINGENS HUVUDFAKTORER... 9

3.2.1 Politiska beslut och otydlighet ... 11

3.2.2 Implementering i flera led... 12

3.2.4 Frontbyråkrater... 13

3.2.5 Politikens slutmottagare ... 13

4. METOD ... 15

4.1METODOLOGI OCH FORSKNINGSANSATS ... 15

4.1.1 Metodologisk ansats och forskningsdesign ... 15

4.1.2 Forskningsansats ... 16

4.2VAL AV STUDIEOBJEKT OCH AVGRÄNSNINGAR ... 18

4.3URVAL AV EMPIRISKT MATERIAL ... 19

4.4VALIDITET OCH RELIABILITET ... 19

5. EMPIRI ... 21

5.1BARNKONVENTIONEN SOM SVENSK LAG ... 21

5.2ÖREBRO KOMMUN ... 23

5.2.1 Strategi för implementering ... 24

5.3KALMAR KOMMUN ... 27

5.3.1 Strategi för implementering ... 28

6. ANALYS OCH PRÖVNING AV ANTAGANDEN ... 31

6.1SKILLNADER I IMPLEMENTERINGEN ... 31

6.2.PRÖVNING AV ANTAGANDEN ... 33

6.2.1 Antagande 1, Otydlig lagstiftning... 34

6.2.2 Antagande 2, Statliga styrmedel ... 35

6.2.3 Antagande 3, Implementering i flera led ... 36

6.2.4 Antagande 4, Implementerarens förstå-vilja-kunna ... 37

6.2.5 Antagande 5, Slutmottagare ... 38

7. DISKUSSION OCH SLUTSATSER ... 39

7.1AVSLUTANDE DISKUSSION ... 39

7.2SLUTSATSER ... 41

8. REFERENSLISTA ... 43

8.1OFFENTLIGT TRYCK ... 43

8.2LITTERATUR ... 43

8.3VETENSKAPLIGA ARTIKLAR ... 43

8.4INTERNETKÄLLOR ... 44

8.5EMPIRISKA KÄLLOR ... 45

1. Inledning

Först under 1900-talet började barn i internationell- och nationella rum att betraktas som egna individer med egna rättigheter och egna behov, innan dess var barn föräldrars och familjers ensak som samhället inte ansvarade över. Under 1970-talet framkom det att barn var en av de grupper som var i behov av ett starkare skydd och Förenta Nationerna (FN) tillsatte därför en kommission för att utreda ett folkrättsligt initiativ för barnets rättigheter. ¹ Den 20 november 1989 antog FN:s

generalförsamlingen enhälligt konventionen om barnets rättigheter (Barnkonventionen).

Barnkonvention slår fast att barn är individer som precis som vuxna har egna rättigheter och syftar därför till att ge alla barn rätten att behandlas med respekt och få komma till tals. Barnkonventionen förväntades därmed göra barnet som tidigare setts som ett objekt till att bli ett eget subjekt med egna rättigheter.²

Principen om barnets bästa har dock förekommit i svenska familjerättsliga regleringar sedan 1920- talet. I samband med barnkonventionens tillkomst beslutade Riksdagen 1990 att Sverige likt många andra medlemsländer skulle ratificera konventionen. Ratificeringen av barnkonventionen innebär att den svenska staten åtagit sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionen om barnets rättigheter.³ Trots detta har Sverige fått återkommande kritik för sin bristande efterlevnad av barnkonventionens artiklar, specifikt när det gäller att barnets geografiska position påverkat vilket barn som fått vad och hur. År 2013 tillsatte regeringen därför en utredare med uppdrag att kartlägga hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter stämmer överens med FN:s barnkonvention. Längre fram kom regeringen att utvidga uppdraget till att också undersöka förutsättningar för en

inkorporering av barnkonventionen i svensk lag. ⁴

Utredningen lyfte fram en rad brister när det gäller genomslaget för barnets rättigheter enligt barnkonventionen. I juni 2018 röstar därför den svenska Riksdagen för regeringens förslag att göra FN:s konvention om barnets rättigheter till svensk lag med förhoppningen om att ge konventionen ökad spridning och därmed stärka barns skydd. Lagen 2018:1197 om FN:s konvention om barnets rättigheter trädde i kraft den 1 januari 2020. ⁵ Genom att konventionen blir lag ställs det krav på en kraftsamling för ökad spridning inom all offentlig förvaltning med förhoppningen om ett likformigt

1 Prop.1989/90:107 om godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter, s. 5

2 Barnombudsmannen, Barnkonventionen, u.å.

3 Barnombudsmannen, Frågor och svar inför att barnkonventionen blir svensk lag, 2019.

4 SOU 2016:19. Barnkonventionen blir svensk lag, s. 19

5 Regeringskansliet, Barnkonventionen som svensk lag, u.å.

skydd för alla barn. Trots nya krav på den offentliga förvaltningen visade undersökningar att problematiken kring bristen på ett lika skydd av konventionen för alla barn kvarstod. Vilka faktorer är det då som utgör att det finns skillnader i vilket skydd barn får av konventionen? Det skall denna studie undersöka.

1.2 Forskningsproblem

I Sverige har regeringen det främsta ansvaret för att barnkonventionen skall förverkligas. Men i och med att mycket av den verksamhet som rör barn och unga är placerad på kommunal och regional nivå är denna studie primärt intresserad av att undersöka den lokala implementeringen av

barnkonventionen. Problematiken som denna studie intresserar sig för, grundar sig i att det finns olikheter i hur svenska kommuner implementerat lagen om FN:s konvention om barnets rättigheter.

Detta trots att lagen tillskriver alla instanser samma skyldigheter. Barnet tillskrivs därmed olika skydd av konventionen baserat på hur väl de kommunala instanserna implementerat konventionen och vart dem bor i landet. ⁶

FN:s barnrättsliga kommitté har vid upprepande tillfällen riktat kritik mot att Sverige decentraliserat ansvaret gällande förverkligandet av FN:s barnkonvention till kommunerna. Den barnrättsliga kommittén menar att det framför allt funnits en skillnad i hur den lokala implementeringen av barnkonventionen sett ut och att den svenska staten generellt sett inte kunnat säkerställa att barn fått ett lika skydd av konventionen. Med utgångspunkt på vart barnet bott har de fått olika tillgång till samhällsservice baserat på hur väl de kommunala instanserna implementerat konventionen på ett sätt som gör att den genomsyrar hela verksamheten.⁷

I och med den nya lagstiftningen läggs ett större ansvar på myndigheter, rättsväsende och andra typer av beslutsfattare att förverkliga barnkonventionens innehåll. Regeringen menade säkert att den gemensamma ansvarsfördelningen och lagstiftningen var lösningen på den barnrättsliga kommitténs kritik.⁸ Att barnkonventionen blir svensk lag innebär dock inte per automatik att implementeringen på kommunal nivå blir mer likställd. Ansvaret är fortfarande decentraliserat och ansvarat vilar

fortfarande på kommunernas förmåga att implementera beslutet på ett sätt som gör att de genomsyrar all form av verksamhet och beslutsfattande. Det innebär att den kraftsamling som kommuner

6 Unicef, Barnkonventionen blir svensk lag 2020!, 2018.

7 Kalmar Kommun, Implementering av barnkonventionen i Kalmar kommuns verksamheter, 2019.

8 Unicef, Barnkonventionen blir svensk lag 2020!, 2018.

förväntas göra i och med nya lagstiftningen per automatik inte görs i lika omfattning i alla

kommuner.⁹ Barnens rätt i samhället (BRIS) är en organisation som inför lagstiftning uttryckte sin oro angående faktumet att flera av Sveriges kommuner inte var tillräckligt förbereda inför att barnkonventionen blev svensk lag. Ett samhälle som skall kunna leva upp till barnets rättigheter är en process och förväntas inte ändras över en natt. BRIS tryckte på att alla offentliga förvaltningar behövde göra en kraftsamling för att möjliggöra en implementering såväl nationellt sätt som lokalt.¹⁰ Precis som BRIS förutspådde var flera kommuner inte förbereda på att lagen om barnets rättigheter blev svensk lag. I november 2019 synliggjordes det att 45% av Sveriges kommuner saknade strategi för att implementera den nya lagen vid årsskiftet 2020. Trots att 104 kommuner hade en aktiv strategi, såg implementeringen i landet ändå väldigt olika ut. Undersökningen lyfte fram att långt ifrån alla kommuner uppdaterat sina rutiner och arbetssätt och ännu färre har fört in skrivningar i sina styrdokument inför att barnkonventionen skulle bli lag. Trots att syftet med lagen var en ökad spridning hos den offentliga förvaltningen saknade nästan varannan kommun en strategi för att förverkliga barnets rättigheter inför årsskiftet 2020. ¹¹ Trots ökande resurser och mer skärpt lagstiftning som skall gälla hela landet, saknade nästan varannan kommun en strategi för att förverkliga barnets rättigheter inför årsskiftet 2020. Vilket skydd barn får av konventionen tycks därför påverkas av hur väl väl de lokala instanserna implementerat besluten och hur väl

tjänstemännen kan applicera dem på verkligheten.¹²

Denna studie syftar till att studera de bakomliggande faktorer som föranleder att implementeringen kan se olika ut, genom att studera skillnader i implementeringen av barnkonventionen i två svenska kommuner. Inom ämnet barnkonventionen har det tidigare utförts en rad med studier, men studier om lokal implementering av konventionen är få. Både forskningen och regeringen förtydligar att barnrättsansvaret är en fråga som behöver prioriteras på kommunal nivå. Tidigare forskning problematiserar kommunernas demografiska skillnader och det kommunala självstyret och framhåller att detta i många fall resulterat i att barn inte givits ett tillräckligt starkt skydd av konventionen. Därför ses det problematiskt att lokal implementering inte fått ett större utrymme

9 Kalmar Kommun, Implementering av barnkonventionen i Kalmar kommuns verksamheter, 2019.

10Järeskog. M, Valinder. E, Kommuner inte redo för nya barnlagen, Svd Debatt, 2019-11-20.

11BRIS, Nästan varannan kommun saknar strategi för att förverkliga barnets rättigheter, 2019; BRIS, Faktablad kommunundersökning: Implementering av barnkonventionen, 2019.

12BRIS, Nästan varannan kommun saknar strategi för att förverkliga barnets rättigheter, 2019; BRIS, Faktablad kommunundersökning: Implementering av barnkonventionen, 2019; Leviner. P,Child protection under Swedish law—

legal duality and uncertainty, European Journal of Social Work

inom forskningen tidigare. ¹³ Att en konvention blir lag är en unik situation. I detta fall innebär det att kommuner får en ny typ av ansvar och skyldighet och där blir implementeringsstrategin allt viktigare. Ambitionen med denna studie är att bidra med kunskap gällande huruvida den nya lagen, FN:s konvention om barnets rättigheter, påverkat den lokala implementeringen av barnkonventionen samt vilka huvudfaktorer som kan användas för att förklara att implementeringen ser olika ut i olika kommuner. Studien förväntas därför komplettera tidigare forskning inom lokal implementering av barnkonventionen genom att analysera två nya studieobjekt som tidigare inte studeradats utifrån implementeringsteorin.

1.3 Syfte och frågeställningar

Denna studie syftar till att undersöka vilka bakomliggande faktorer som föranlett att

implementeringen av lagen 2018:1197 om FN:s konvention om barnets rättigheter skiljer sig åt på olika platser i landet. Syftet förväntas uppnås genom att analysera två studieobjekt som båda implementerat konvention med hjälp implementeringsteorin. Kommunerna som studeras är Kalmar kommun och Örebro kommun.

För att uppfylla syftet med studien har följande frågeställningar utformats.

• På vilket sätt skiljer sig implementeringen av lagen om FN:s konvention om barnets rättigheter åt mellan Kalmar kommun och Örebro kommun?

• Vilka faktorer kan förklara skillnader i implementeringen av lagen om FN:s konvention om barnets rättigheter i svenska kommuner?

1.4 Disposition

I uppsatsens inledande kapitel redogör studien för barnkonventions bakgrund, den aktuella problematiken som studien vill undersöka för att senare presentera studiens syfte och

forskningsfrågor. För att ge läsaren förståelse om vad som tidigare studerats lyfter studiens andra kapitel fram tidigare forskning inom implementering av barnkonventionen. Det tredje kapitlet redogör för studiens teoretiska referensram implementeringsteori. I kapitlet presenteras Vedungs huvudfaktorer med tillhörande underfaktor som i detta fall förväntats påverkat implementeringen, detta följs av studiens fem antaganden om implementering. I studiens fjärde kapitel presenteras

13 Englundh. E, Folkrätt för barn som pedagogiskt åtagande: statligt ansvar-regionalt lärande? s. 31; Leviner. P, Child protection under Swedish law-legal duality and uncertainty, European Journal of Social Work.

studiens medologiska tillvägagångssätt samt studiens forskningsdesign. Denna uppsats förväntas genomföra en komparativ fallstudie om kommunal implementering av barnkonventionen. Med en forskningsansats som är deduktiv och till viss mening även abduktiv kommer uppsatsen använda sig av ett hypotesprövande tillvägagångssätt för att genomföra en implementeringsanalys. Med det sagt kommer studien på sätt och vis vara teoriprövande och teorin kommer därmed ha en central del i denna uppsats.

I studiens femte kapitel presenteras det empiriska materialet som kommer ligga till grund för studiens analys. I implementeringsforskning är det viktigt att noggrant beskriva både objektet som implementeras och själva implementerandet. ¹⁴ Kapitlet inleds därför med ett avsnitt om

barnkonventionen som svensk lag, detta för att ge en övergripande bild av den policy som skall implementeras. Därefter redogörs det för hur kommunerna arbetat för att implementera beslutet i sina verksamheter.

I studiens sjätte kapitel kommer studiens empiriska material analyseras genom

implementeringsteorin. Analysen inleds med en del som besvarar studiens deskriptiva frågeställning och fortsätter därefter med en förklarande analysdel. I den första delen av analysen lyfter studien fram vilka skillnader som finns i implementeringen av lagen om barnets rättigheter mellan de båda kommunerna. I den andra delen av analysen relateras studien empiriska material gentemot de

antaganden som utformats utifrån implementeringsteori, för att finna vilka faktorer som kan förklara skillnaderna i implementeringen av barnkonventionen. Detta för att avslutningsvis kunna besvara studiens forskningsfrågor och redogöra för studiens slutsatser och en avslutande diskussion i studiens sjunde och sista kapitel.

14 Vedung. E, Implementeringsobjekt: en typologi, s. 30

2. Tidigare forskning

Inom området barnkonventionen och barnets rättigheter finns det tämligen mycket forskning likaså gällande implementering av barnkonventionen på nationell nivå. Men däremot är forskningen gällande den lokala implementeringen av barnkonventionen få, specifikt när det handlar om

implementeringen av barnkonventionen på lokal nivå. Att en lag blir en konvention är en unik och ny situation därför har den forskning som finns snarare intresserat sig av vilka förutsättningar och konsekvenser det finns nationellt för att göra konventionen till lag istället för att studera hur lagen fungerar i praktiken eller vad lokala implementeringen av lagstiftningen innebär.

När det gäller forskning relaterat till implementering läggs ett stort fokus på nationell

implementering. I Philip Veeram och Hephzibah Levine vetenskapliga artikel jämförs olika staters initiativ för att implementera barnkonventionen för att utveckla hur konventionen kan implementeras på lokal nivå. Artikeln förtydligar det faktum att implementering av konventioner i huvudsak är en statlig skyldighet och att det är förklaringen till att forskningen inte fokuserat lika mycket på den lokala implementeringen. Forskarna ser dock att det är problematiskt att den praktiska

implementeringen på lokal nivå inte tidigare fått större uppmärksamhet i forskning eftersom stor del av den verksamheten som rör barn faktiskt finns hos lokala instanser. Artikeln synliggör även att den lokala implementeringen av konventionen varit bristfällig. Forskarna lyfter därför fram att det finns ett behov av att nationella myndigheter och NGO’s (Non-governmental organisations) ställer högre krav på att konventionen skall både implementeras och studeras lokalt. ¹⁵

Även Elizabeth Englundh uttrycker att det finns en problematik i att få studier gjorts gällande lokal implementering. I sin avhandling från 2008 utgår hon från teorier om policyimplementering och kunskapsbildning för att studera de kunskapsprocesser som skapas i en organisation som beslutat att implementera barnkonventionen på lokal nivå. Englundh synliggör att en förutsättning för

implementering är det finns och kunskap om konventionen och dess innehåll på alla nivåer i organisationen samt en vilja att implementera inom den politiska förvaltningen. Englundh

synliggjorde att högre beslutfattare efter beslut överlämnade ansvaret till de tillämpare som var direkt berörda av konventionen utan att säkerställa att beslutet genomfördes. Vidare synliggjorde studien att det var problematiskt att inte barnkonventionen nämndes i några styr- och budgetdokument eftersom det då inte fanns några tydliga mål att återkoppla och utvärdera till på politisk nivå, vilket resulterade

15 Veerman. P, Levine. H, Implementing children’s rights on a local level: Narrowing the between Geneva and the grassroths, ss. 373-375.

i att implementeringen av konventionen avstannade. Studien tydliggjorde att det som inte efterfrågas av politiker och chefer i många fall faktiskt inte heller leder till någon implementering. Vidare lyfter avhandlingens resultat fram att och lokala nivån var i behov av statliga initiativ med konventionen som utgångspunkt eftersom det i dagsläget inte finns någon enhetlig tolkning av konventionen.

Detta bidrar till att finns en skillnad mellan dokumentnivå och handlingsnivå, vilket gör att de resultat som faktiskt appliceras på verkligheten kan se olika ut. ¹⁶

En förutsättning för att en konvention skall implementeras är att Sverige antagit och ratificerat konventionen. Således krävs det att konventionen implementeras i såväl rättssystemet så som i den offentliga förvaltningen. Pernilla Leviner undersöker i en vetenskaplig artikel från 2014 de rättsliga utmaningar och dilemman det svenska barnskyddssystemet möter i samband med användandet av barnkonventionen. Leviner synliggör att Sverige i och med att de ratificerat barnkonventionen åtagit sig att skydda barn från brott och utsatthet, men trots detta får dem återkommande kritik för sin bristande förmåga att agera för barnets rättigheter. Leviner lyfter fram att det finns en rättslig otydlighet i fråga om när och hur ansvariga myndigheter skall ingripa, vilket leder till en osäkerhet hos de barn som är utsatta och i behov av att av konventionen. Leviner tydliggör att barnrättsansvaret ofta är en fråga som hamnar på en kommunal nivå. På grund av att de svenska kommunerna både har demografiska skillnader och präglas av ett självstyre menar hon att detta kan leda till att utsatta barn faller mellan stolarna. Leviner synliggjorde att Sverige trots att de redan har gjort många insatser för att förverkliga barnkonventionen, behövde göra en kraftsamling för att stärka rättssystemet. ¹⁷

2018 fattar regeringen beslutet om att barnkonventionen skulle bli svensk lag. Att barnkonventionen skulle bli svensk lag är något som forskare under lång tid intresserat sig och därför undersökt

förutsättningar för. Långt innan barnkonventionen blev lag ifrågasattes konventionens effektivitet i det svenska rättssystemet och förmågan att hantera Anne-Li Lindgren och Gunilla Halldén synliggör i en vetenskaplig artikel för förutsättningar och fördelar med barnkonventionens aktiva roll i den svenska politiken. Artikeln lyfter fram att barnets roll under tid förändrats och att intresset för barnets bästa och barnets rättigheter har haft en framträdande roll under 1900-talet. Vidare åskådliggör artikeln för att barnets bästa under slutet av seklet istället fungerat som ett politiskt styrningsinstrument som därmed blivit en allt mer aktiv fråga på kommunalnivå. ¹⁸

16 Englundh. E, Folkrätt för barn som pedagogiskt åtagande: statligt ansvar -regionalt lärande? ss. 233-237.

17 Leviner. P, Child protection under Swedish law—legal duality and uncertainty, European Journal of Social Work.

18 Lindgren. A-L, Halldén. G, Individuella rättigheter; autonomi och beroende, ss. 65-79.

Karin Åhman professor i offentlig rätt fick inför att barnkonventionen skulle bli svensk lag i uppgift att utreda vilka förutsättningar som fanns i Sverige för att inkorporera barnkonventionen med svensk rätt. Artikeln synliggör genom fakta samt en analys huruvida det skulle vara möjligt att inkorporera barnkonventionen till svensk lag. Åhman menade att en inkorporation skulle ge rättigheterna i konventionen en starkare individuell betydelse tillskillnad från idag när konventionen i största mån används som en riktlinje för riksdag och myndigheter vid utformning av lagar. ¹⁹ Åhman redovisar även för hur barnkonventionen tidigare använts i svensk rätt samt drar paralleller med hur

Europakonventionen tidigare inkorporerats i svensk lag samt hur Norge handlat när

barnkonventionen blev lag där. Åhman är tydlig med att Sverige precis som Norge kan se ett tydligt genomslag om konventionen blir lag, men att konventionen inte behöver innebära att barn får ett starkare skydd i praktiken. Åhman tydliggör att Sverige gemensamt behöver göra en kraftsamling om beslutet skall bli lag. ²⁰

Sammanfattningsvis har tidigare implementeringsforskning lagt ett specifikt fokus på internationell- och nationellimplementering av barnkonventionen. Endast ett fåtal studier har intresserat sig av hur den lokala implementeringen fungerar. Forskarna är överens om att den lokala implementeringen av barnkonventionen fått ett alldeles för litet utrymme i forskningen och att detta kan ses som

problematiskt eftersom mycket av den verksamhet som påverkar barn är placerad på lokal nivå. Det finns därför ett behov av fler implementeringsstudier som undersöker den lokala implementeringen av barnkonventionen genom nya studieobjekt. Denna studie syftar därför till att komplettera tidigare forskning inom lokal implementering av barnkonventionen genom att analysera två nya studieobjekt som tidigare inte studerats utifrån implementeringsteorin.

19 Åhman. K, Rättsutlåtande om inkorporation av barnkonventionen.

20 Åhman. K, Rättsutlåtande om inkorporation av barnkonventionen.

3. Teoretisk referensram

Studien syftar till att synliggöra vilka faktorer som föranlett att implementeringen av en lag ser olika ut. För att kunna förklara vilka bakomliggande faktorer som möjliggör att kommuner agerar olika i förhållande till lagen om FN:s barnkonvention kommer studien att använda sig av

implementeringsteori. I detta kapitel presenteras därför detta teoretiska perspektiv,

implementeringens huvudfaktorer samt studiens antaganden. Utifrån studiens teoretiska referensram formulerar författaren teoretiska antaganden som senare kommer relateras gentemot studiens

empiriska material för att förklara skillnaderna i implementering av barnkonventionen.

3.1 Implementeringsteori

Nils Hertting skriver i sitt verk Politik som organisation-förvaltningspolitikens grundproblem att implementering är genomförandet av politiska beslut. Implementering är ofta en komplicerad policyprocess som involverar många aktörer och faktorer. Där en ursprunglig intention skall färdas från beslutfattare till verkställare för att slutligen nå det slutliga utfallet. ²¹ I processen mellan politiskt fattade beslut och deras verkställande kan det hända mycket. Inte allt för sällan inträffar det att den implementerade politiken blir något annat än det som ursprungligen var avsikten. För att förklara varför implementering får ett visst utfall, intresserar sig implementeringsforskare av de interna och externa faktorer som påverkar processen.²² Forskningen om genomförandet av offentlig påbörjades i USA under 1960-talet och grundade sig i bristande tilltro till offentlig politik baserades på en rationell diskurs. Under 1980-talet nådde teorin även Sverige och kom därifrån att genomsyra svensk politik och intellektuell debatt.²³

Implementeringsforskningen intresserar sig av de kontexter som kan tänkas påverka

implementeringsprocesser och hur objektets egen karaktär är tänkt att påverka och också påverkar olika aktörers mottagande på olika nivåer. ²⁴

3.2 Implementeringens huvudfaktorer

För att närmare förstå och förklara implementeringsprocesser har forskare under lång tid försökt att skapa en generell teori om villkoren för en framgångsrik implementering. Något som visat sig vara svårt med tanke på att samma faktorer i olika situationer och kontexter kan få olika konsekvenser.

21 Hertting. N, Implementering: perspektiv och mekanismer, s. 197

22 Vedung. E, faktorer i det som ska implementeras, ss. 49-50

23 Rothstein. B, Kan staten styra? ss. 77-81

24 Vedung. E, Sex faktorer i det som ska implementeras, ss. 49-50

Något som vid en situation varit ett hinder kan vid en annan vara en förutsättning, detta eftersom situationens omgivning på många sätt påverkar utfallet. ²⁵ Denna studie vill ge en

förklaring till varför implementeringen lokalt sett kan skilja sig åt. Detta kan illustreras enligt Vedungs tabell om implementeringens huvudfaktorer som i många fall används som

förklaringsmodell till skillnader i implementering. ²⁶

Tabell 3.1 Vedungs fyra huvudfaktorer med tillhörande underfaktorer. ²⁷

Vedungs fyra huvudfaktorer med tillhörande underfaktorer kan enskilt eller gemensamt förväntas påverka en implementeringsprocess. I nästa stycke redogör studien för dessa fyra huvudfaktorer med tillhörande underfaktorer och förklarar hur de kan förväntas påverka implementeringen av en policy.

Varje stycke avslutas med en eller flera antaganden som i en senare del av studien kommer att prövas gentemot det empiriska materialet.

25 Vedung. E, Sex faktorer i det som ska implementeras, ss. 49-53

26 Vedung, E, Sju breda faktorer som påverkar implementering, ss. 51-53

27 Ibid

Huvudfaktor Underfaktor

1. Implementering: Politiska beslut och otydlighet

1. Synvändor, gestatomkopplingar och byråkratisk tröghet

2. Stigberoende

3. Dolda strategiska motiv som anas 4. Otydlighet som hämmar

5. Otydlighet som främjar

6. Styrmedel och styrmedelspaket 2. Implementering:

Implementering i flera led

1. Implementerarens förstå, vilja, kunna 2. Entreprenörer, eldsjälar, förkämpar 3. Byråkratins egenintresse

3. Implementering:

Frontbyråkrater

1. Frontbyråkratens förstå, vilja, kunna 2. Frontbyråkratens bemästringsstrategier 3. Brukarmedverkan

4. Tillsyn

5. Tillsynens organisering 4. Implementering:

Slutmottagare

1. Förstå

2. Vilja: samproduktion, strategi, gratispassagerare 3. Kunna: formativt ögonblick

4. Kundval 5. Infångning

3.2.1 Politiska beslut och otydlighet

En av faktorerna som kan influera implementeringen är huruvida policyn verkar legitim och effektiv.

En annan har att göra med om det anar ett underliggande strategiskt motiv i beslutet och därför inte lägger ner samma energi på att implementera beslutet.²⁸

En annan underliggande faktor har att göra med de politiska beslutens tydlighet. Sedan länge har implementeringslitteratur synliggjort att tydliga politiska beslut varit ett avgörande villkor för en effektiv implementering. Att de politiska besluten kommunicerar tydliga budskap om vad

beslutsfattaren vill, är avgörande när målen skall omsättas till direkta åtgärder. En otydlighet skapar osäkerhet som i många fall försvårar möjligheterna för att implementera att implementera olika former av beslut. Detta eftersom en otydlighet signalerar att uppgiften inte är särskilt prioriterad och gör det svårt för ansvariga att leverera det som efterfrågas. Otydliga mål ger även utrymme för utomstående grupper utan politiska mandat att få mandat över de politiska målens tolkning och därmed den faktiskt implementerade politikens inriktning. ²⁹ I vissa fall kan dock otydlighet istället främja implementering. Oftast görs detta strategiskt om det inte finns tid och utrymme att skapa en förståelse för policyn. Med avsikt görs interventionen luftig och abstrakt för att tillämparen själv skall få applicera innehållet. ³⁰

För att implementera ett beslut ses tillförandet av styrmedel som en viktig faktor som kan tänkas påverka processen. Huruvida staten tillför regleringar, ekonomiska styrmedel och information kan vara en avgörande del för i vilken grad policyn kan få spridningen på övriga nivåer. ³¹

Antagande 1, otydliga politiska beslut: Ju mer otydlig och svårförståelig lagstiftning, desto större är sannolikheten att det finns skillnader i implementeringen.

Antagande 2, brist på statliga styrmedel: Ju större behov och brist på statliga finansiella och materiella styrmedel, desto större är sannolikheten att det finns skillnader i implementeringen.

28 Vedung. E, Sex faktorer i det som ska implementeras, ss. 56-63

29 Hertting. N, Implementering: perspektiv och mekanismer, ss. 201-203

30 Vedung. E, Sex faktorer i det som ska implementeras, ss. 70-72

31 Vedung. E, Sex faktorer i det som ska implementeras, ss. 73-74

3.2.2 Implementering i flera led

En annan huvudfaktor som påverkar implementeringen har att göra med om policyn integrerat mellan olika nivåer i implementeringsprocessen. Sannolikheten för ett framgångsrikt genomförande av politiska beslut minskar med antalet inblandade länkar i kedjan mellan intentioner och resultat.

Desto längre kedja av handlingar som implementeringsprocessen kräver, desto större är sannolikheten att det som levereras i slutet avviker från det som önskades i början. ³²En implementering i många led med flera inblandade aktörer är vanligt i Sverige. Ett beslut som barnkonventionen är antaget på det globala territoriet och skall därigenom färdas genom en genomförandevandring till frontbyråkrater och slutmottagare i lokalsamhället. Därigenom skall beslutet färdas genom olika geografiska rum och en mängd politiskt administrativa nivåer som alla på något sätt skall implementera beslutet. ³³ En avgörande del i en lyckad implementering brukar förklaras utifrån Lundqvist treenighet förstå-vilja-kunna. Enligt denna modell är en avgörande faktor för implementering att implementeraren i detalj förstår innebörden av interventionen. Förstår inte implementerar beslutet som skall implementeras finns det risk att implementeringen att policyn implementeras på olika sätt i olika geografiska rum. En annan faktor som kan påverka

implementeringen är viljan av att implementera beslutet. Genomförandet att implementera policyn kan både hämmas och främjas av implementerarens politiska uppfattningar. Den tredje delen i triaden handlar om att kunna. Denna faktor handlar om implementeras resurser att kunna handla med hjälp av såväl materiella- och immateriella resurser. ³⁴

Dessa faktorer kräver olika typer av resurser för att slutligen resultera i att rum har samma

förutsättningar. På samma sätt kan underfaktorn om byråkratins egenintresse spela roll i en process av ett beslut som rest genom flera nivåer. Denna underfaktor synliggör att egenintresset ofta främjas över allmänintresset i samband med att ett beslut skall implementeras i olika verksamheter.

Antagande 3, implementering i många led: Ju längre kedja av handlingar som

implementeringsprocessen kräver, desto större är sannolikheten att det som levereras i slutet avviker från det som i början önskades.

32 Hertting. N, Implementering: perspektiv och mekanismer, ss. 203-205

33 Vedung. E Implementering på högsta och mellersta nivåer, ss. 81- 83

34 Vedung. E Implementering på högsta och mellersta nivåer, ss. 81-86

3.2.4 Frontbyråkrater

Den tredje huvudfaktorn som kan påverka implementeringen är frontbyråkraternas handlande.

Frontbyråkrater är de tjänstemän som finns i genomförandets yttersta förgreningar och arbetar direkt mot slutmottagaren. Frontbyråkratens huvudsakliga uppgift är att kompetent och neutralt applicera gällande regelverk på inkommande fall. I utgångspunkten om frontbyråkratin betydelse är de först i mötet med de medborgare som berörs av de politiska besluten som besluten får en verklig existens, det är vid denna tidpunkt som beslutet får en reell betydelse för medborgarna. Frontbyråkratin är en generell term och i detta perspektiv definieras det som alla sorters funktionärer som sysslar med beslutsfattande längst bort i genomförandeledet. Utifrån denna faktor har olika typer av tjänstemän en avgörande roll i implementeringsprocesserna trots att de inte är dem som skapar policyn. ³⁵ Traditionellt sett har tjänstemän som en sista roll i implementeringsprocessen och därför stort handlingsutrymme att själva tolka lagar och regler. En avgörande del i implementeringen har därför att göra med frontbyråkratens förståelse, vilja och handlingsförmågan. Precis som på högre nivå kan detta ha en avgörande roll för hur policys lokalt sett implementeras. Till exempel kan bristen på resurser vara avgörande för hur policyn får spridning. Ytterligare en avgörande faktor är

frontbyråkraternas totalitetsprincip, den lyfter fram att offentlig förvaltning i sin implementering av en intervention ibland måste beakta andra regelverk vilket kan påverka implementeringens

effektivitet. Men även byråkraternas uppgift att se till att alla ”kunder” blir tillfredsställda. ³⁶ Antagande 4, Implementerarens förstå-vilja-kunna: Ju sämre förståelse, vilja och handlingskraft kring den policy som skall implementeras, desto större är sannolikheten att det som levereras i slutet avviker från det som i början önskades.

3.2.5 Politikens slutmottagare

En annan faktor som kan påverka implementeringsprocessen är mötet med implementeringens slutmottagare. Det handlar om de enskilda individer eller kollektiva aktörer som beslutet förväntas påverka. Många instanser kräver inte bara lojala och kunniga tjänstemän, utan också att mottagarna är uppriktiga och själva bidrar. Där båda sidor av implementeringsprocessen behöver integrera med varandra genom en form av samarbetsspel. Teorin menar att tjänstemännen själva inte producerar resultaten av sina insatser, utan att det i verkligheten är mottagarna som verkställer besluten i

35 Vedung. E, Frontbyråkrater, ss. 89-91

36 Vedung. E, Frontbyråkrater, ss. 93-96

praktiken. ³⁷ Precis som vid högre nivåer kan även slutmottagarens del i implementeringsprocessen förklaras igenom treenigheten förstå, vilja och kunna. En policys genomslag är beroende av

huruvida mottagaren förstår den eller inte och även om slutmottagaren förstår är viljan avgörande för om policyn överhuvudtaget kommer att användas. ³⁸ Den sista underfaktorn har att göra med

mottagarens förmåga att verkställa beslutet. Beroende på vilka förutsättningar beslutsfattaren har givit slutmottagaren påverkas implementeringsprocessen olika. En slutmottagare som precis

implementerat ett annat beslut torde inte ha förutsättningar för att verkställa ett nytt beslut vid samma tidpunkt och därför kommer implementeringen av det nya beslutet att dröja.

Antagande 5, politikens mottagare: Ju sämre mottaglighet hos slutmottagaren desto större är sannolikheteten att implementeringen skiljer sig åt.

Tidigare nämnda antaganden kan i detta fall förväntas fungera som förklarande faktorer för det givna utfallet hos de undersökta studieobjekten. Studien syftar till att undersöka vilka av dessa antagande som i detta fall kan förklara skillnader i implementeringen av lagen om barnkonventionen.

37 Hertting. N, Implementering: perspektiv och mekanismer, ss. 212-213

38 Vedung. E, Implementering: Slutmottagare, s. 108

4. Metod

I denna del av studien presenteras studiens metodik och forskningsansats. Som en del av detta

presenteras valet av studieobjekt och valet av empiriskt material. Kapitlet avslutas med en diskussion angående studiens validitet och reliabilitet.

4.1 Metodologi och forskningsansats

4.1.1 Metodologisk ansats och forskningsdesign

En policyprocess som implementeringen studeras ofta från metodologin fallstudie eftersom den ofta är intresserad av sammanhang mellan händelser. En fallstudie möjliggör för forskaren att närmare analysera en process av händelser. ³⁹ Eftersom denna studie är intresserad av att studera faktorerna som påverkar implementering lämpar sig en implementeringsanalys. I detta fall görs en

implementeringsanalys av två kommuners arbete med barnkonventionen med fokus på att lyfta fram vilka faktorer som påverkar implementering av lagen om barnkonventionen. Eftersom studien är intresserad av relationen mellan ett flertal studieobjekt kan den främst beskrivas som en komparativ fallstudie. Den komparativa fallstudien är en slags förlängning av fallstudien och bygger på viljan att analysera ett fåtal fall med syfte att jämföra dem.Genom att jämföra två eller fler fall kan forskare beskriva under vilka förutsättningar en teori håller streck eller är otillräcklig. ⁴⁰ I detta fall hur implementering av kontexten barnkonventionen ser ut i Kalmar Kommun respektive i Örebro kommun. Denna studies primära syfte är dock inte att jämföra de två studieobjekten utan snarare att studera två typiska fall inom den bredare kategorien av fall: implementering. Typiska fall väljs ofta för att representera en bredare kategori av fall eller för att de utgör en passande kontext för studiens frågeställningar och inte för att de är extrema eller ovanliga. I detta fall väljs kommuner som kan tänkas representera det breda spektrumet av kommuner för att med hjälp av teorin kunna bidra till att resultatet är generaliserbart. ⁴¹

Studiens har en kvalitativ ansats. Den kvalitativa ansatsen syftar till att skapa förståelse om fenomen och händelser genom analys av textmaterial. I detta fall analyseras implementeringsprocessen utifrån policydokument kopplade till implementeringen av barnkonventionen genom en

implementeringsanalys. Studien förväntas därför kunna ge en djupare förståelse och beskriva och förklara processen vid en implementering utifrån empiriskt material och analys. Eftersom denna studie primärt är intresserad av att närmare förstå innebörden av olika händelser och egenskaper och

39 Yin. R, ”Fallstudier: design och genomförande” ss. 61-63

40 Bryman. A, Olika typer av forskningsdesign, ss. 82-83

41 Bryman. A, Olika typer av forskningsdesign, s. 77

klargöra vad dessa relativt okända fenomen innebär, lämpar sig en kvalitativ studie. ⁴² En kvantitativ studie intresserar sig snarare av att undersöka statistiska- och matematiska samband, det vill säga saker som kan kvantifieras i kategorier eller siffror. Detta valdes bort då denna studie snarare är intresserad av att finna djupare samband genom textmaterial än slutsatser som kan kvantifieras.

4.1.2 Forskningsansats

Studien har primärt haft som ambition att finna förklaringar till forskningsfrågorna genom att använda sig av en teori. För att finna förklarande faktorer har studien med hjälp av Vedungs teori därför tagit fram antaganden som empiriskt relateras gentemot studiens material. Denna studies forskningsansats är därmed deduktiv. ⁴³ Men eftersom den kvalitativa forskningen intresserar sig av den empiriska utgångspunkten kan tänkandet till stor del även beskrivas som ett abduktivt

tillvägagångssätt. Studien är abduktiv i den mening att studien grundar den teoretiska förståelsen utifrån de kontexter och människor som studeras utifrån de språk, de innebörder och de perspektiv som formar kontextens och människornas världsbild. ⁴⁴

En deduktiv studie representerar den vanligaste uppfattningen av förhållandet mellan teori och praktik. Utifrån det forskaren redan vet inom ett specifikt område och de teoretiska överväganden som finns inom detta område förklarar eller bevisar forskaren en eller flera hypoteser som ska utsättas för prövning i en empirisk undersökning. Detta kan illustreras enligt Brymans figur. ⁴⁵

42Esaiasson. P, Giiljam. M, Oscarsson. H, Towns. A, Wängnerud. L, Kvalitativ textanalys, s. 211

43 Bryman. A, Strategier i samhällsvetenskaplig forskning, ss. 46-47

44 Bryman. A, Kvalitativ forskning, s. 478

45 Bryman. A, Strategier i samhällsvetenskaplig forskning, ss. 46-47

1. Teori

2. Hypoteser

3. Datainsamling

4. Resultat

Figur 4.1 Processen vid en deduktiv forskningsansats. ⁴⁶

Eftersom studien också är abduktiv väljer studien att röra sig mellan teori och empiri och väljer därför också kalla de som i många fall hade förklarats som hypoteser för antaganden. Det är emot dessa antaganden studiens empiriska undersökning relateras och som slutligen förklarar varför det finns skillnader i implementeringen.⁴⁷Teorin och de antagande som utformats för studien formar därmed datainsamlingsprocessen och har även en aktiv del i analysdelen där studiens antaganden bekräftas eller förkastas. Studien använder därmed det teoretiska ramverket för att utifrån studien empiriska material relatera vilka faktorer som förklarar implementeringens utfall.⁴⁸

Det empiriska materialet kommer således att analyseras genom en förklarande

implementeringsanalys. Implementeringsanalysen grundar sig i forskaren Edvert Vedungs verk Implementering i politik och förvaltning. En implementeringsanalys förväntas ge en förklaring eller beskrivning om de objekt som implementeras, de aktörer och processer varigenom denna

implementering sker samt ett antal av de kontexter som detta utspelar sig genom. I Vedungs verk går han tydligt igenom vilka huvudfaktorer som kan påverka implementeringen av en policy. Dessa huvudfaktorer möjliggör grunden för studiens fem antagande som förväntas förklara varför implementeringen kan skilja sig åt och därmed hjälpa till att besvara studiens frågeställningar i studiens analysdel. ⁴⁹ Studien avgränsas till att bara använda fyra av implementeringsteorins sju huvudfaktorer eftersom teorin anger att det är dessa fyra som handlar om implementeringsprocessen.

Resterande tre handlar snarare om kontexten av en implementering. ⁵⁰

Objekt för implementeringsanalys kan sorteras in under olika typer av rubriker. Fallet

barnkonventionen är ett fall av implementering av integrerad politik. Integrerad politik uppstår när

46 Bryman. A, Strategier i samhällsvetenskaplig forskning, ss. 46-47

47 Bryman. A, Kvalitativ forskning, s. 478

48 Bryman. A, Strategier i samhällsvetenskaplig forskning, ss. 46-47

49 Vedung. E, Sju breda faktorer som påverkar implementering, s. 49

50 Vedung. E, Sju breda faktorer som påverkar implementering, ss. 52-53

5. Hypoteserna bekräftas eller förkastas

6. Omformulering av teorin

de offentliga inför en ny sak inriktad policy, men hävdar att implementeringen inte ska anförtros en ny sektor, utan införlivas i befintliga sektorer som ett nytt åtagande invägt i det gamla. ⁵¹

Eftersom denna studie primärt är intresserad av vilka faktorer som förklarar skillnader i implementering lämpar sig Vedungs implementeringsteori och en implementeringsanalys.

Nackdelen med implementeringsanalysen är att den inte säger något om vilka faktorer och

omständigheter som är viktigare än andra och att det därmed kan vara svårt att avgöra vilka faktorer som primärt bidragit till det faktiska utfallet.⁵² Denna studie väljer att relatera samtliga huvudfaktorer som handlar om implementeringsprocessen för att finna vilka faktorer som bäst förklarar olikheterna i implementeringen.

4.2 Val av studieobjekt och avgränsningar

Studien syftar till att undersöka två typiska fall inom fall av implementering. Ett typiskt fall

representerar en bredare kategori av fall. Givet studiens tidsram och begränsningar väljer författaren att avgränsa studien till att analysera två strategiskt utvalda fall som båda arbetar med

implementering av barnkonventionen men under olika förutsättningar. I detta fall kommer de att fungera som studiens analysenheter. ⁵³

Urvalet av analysenheter baseras utifrån ett strategiskt urval för att få ut bästa möjliga värde av studien. Studien väljer att studera två studieobjekt som båda har strategier men arbetar utifrån olika förutsättningar. Studien väljer att inte analysera den största kommunen eller den minsta kommun eftersom det resultatet inte förväntas kunnat säga lika mycket om andra närliggande fall. Istället anses två mellanstora kommuner med olika förutsättningar vara mer representativa i förhållande till liknande fall. Urvalet baseras även utifrån kriteriet om två studieobjekt som tidigare inte analyserats tillsammans utifrån implementeringsteorin.⁵⁴ Ytterligare ett kriterium var att materialet vid

tidpunkten för studiens utförande skulle finnas tillgängligt och lättåtkomligt eftersom studien på grund av de rådande omständigheterna med pandemin Covid-19 väljer att inte använda sig av intervjuer. Analysenheterna som undersöks utifrån valda kriterier är Kalmar kommun och Örebro kommun. Båda kommunerna fick inför lagstiftningen i uppgift att framställa lokala handlingsplaner

51 Vedung. E, Implementeringsobjekt: En typologi, s. 33

52 Rothstein. B, Kan staten styra? ss. 90-91

53 Esaiasson. P, Giiljam. M, Oscarsson. H, Towns. A, Wängnerud. L Att generalisera resultaten: Strategiska urval. s. 159

54Ibid

och behovsanalyser för implementering av barnkonventionen och båda kommunernas material finns publicerat och tillgängligt.

4.3 Urval av empiriskt material

För att uppfylla uppsatsens syfte kommer studien att studera dokument kopplade till den kommunala strategin för implementering. För att finna dokument som var användbara baseras urvalet på styr- och policydokument som är direkt kopplade till det kommunala arbetet med barnkonventionen men även med koppling till kommunernas beslutsfattande och verksamhet. I detta fall kommunala

strategiplaner för implementering av barnkonventionen. Detta material förväntas ge en övergripande bild av hur de enskilda kommunernas arbete med barnkonventionen ser ut.

Studien kommer även att använda sig av material från statens offentliga utredning samt den aktuella lagtexten. Detta för att kunna redogöra för vilka krav som policyn som ska implementeras ställer gentemot de lokala mottagarna. Materialet som ingår i studien anses vara relevant och nödvändig för att klargöra hela processen och därmed stärka studiens validitet.

Ett annat material som kunde varit användbart är intervjuer med nyckelpersoner inom den

kommunala förvaltningen. Men givet studiens avgränsningar, tidsram samt omständigheterna kring pandemin Covid-19 valdes detta bort. Med det sagt kan visst relevant material som hade kunnat forma studien analys och slutsatser undgåtts. Detta är dock något som författaren tar hänsyn till när denna format studiens analys och slutsatser.

4.4 Validitet och reliabilitet

En central del i den empiriska samhällsvetenskapen är huruvida en studie har validitet och

reliabilitet. Validiteten syftar till att synliggöra huruvida studien empiriskt undersöker det som den på den teoretiska nivån påstår att den skall undersöka men har också att göra med huruvida resultatet är generaliserbart gentemot andra liknande fall. Validitet delas därför ofta upp i två delar, intern validitet och extern validitet. ⁵⁵

En studies externa validitet syftar på möjligheterna att generalisera studiens slutsatser till en större form av större och mer relevant population.⁵⁶ Fallstudier kan i många fall sägas inte vara

55 Esaiasson. P, Giiljam. M, Oscarsson. H, Towns. A, Wängnerud. L, Om validitet, ss. 58-59

56 Esaiasson. P, Giiljam. M, Oscarsson. H, Towns. A, Wängnerud. L, Om validitet, s. 59

generaliserbara eftersom de i många fall precis som denna studie utgår från strategiska urval och inte kan säga något om ett helt lands population. Istället används en alternativ logik för att generalisera, en teoretisk generalisering. På så sätt kan teorin lyfta fram de allmängiltiga aspekterna som kan säga något väsentligt om övriga närliggande fall i populationen. Eftersom denna studie studerar hur två kommuner implementerar ett beslut utifrån implementeringsteorin kan teorin bidra med en teoretisk generalisering. Det innebär att studien kan lyfta fram allmängiltiga aspekter om implementering och därmed säga något om närliggande fall i populationen och därför per automatik bidrar med ett resultat som är generaliserbart till andra fall inom implementering.⁵⁷ Studier om implementering får ofta kritik över svårigheterna att generalisera resultaten. Studier om implementeringsstyrning sägs vara svåra att generalisera eftersom de avgörande faktorerna ofta finns inbäddade i större sociala system och därmed kan ha påverkats av faktorer på djupare nivåer som kan se olika ut på olika platser.⁵⁸

Intern validitet avser istället om författaren kan dra välgrundade slutsatser från antalet analysenheter studien valt att studera. Det handlar om huruvida en slutsats som rymmer ett kausalt förhållande mellan två eller flera variabler är hållbar eller ej. ⁵⁹ I detta fall analyseras två analysenheter inom fall av implementering för att testa vilka teorier som förklarar varför implementeringen ser olika ut.

Studien använder sig av ett strategiskt urval och har valt analysenheter som kan representera den större populationen av kommuner. Med hjälp av detta kan författaren formavälgrundade slutsatser kring fallet som studien syftade till att undersöka.⁶⁰

När det gäller studiens reliabilitet handlar det om till vilken nivå en annan forskare kan reproducera studiens resultat och slutsatser med det material och tillvägagångssätt som studiens redovisat. Det innebär att studiens material inte bör innehålla systematiska eller slumpmässiga fel.⁶¹ Kritiker brukar kritisera fallstudien för att de finns svårigheter att kontrollera materialet. En studie ges reliabilitet genom att materialet framställts noggrant och att författaren kommit fram till slutsatserna genom noggrann läsning. Denna studie ges därmed reliabilitet genom att materialet noggrant arbetats igenom och att analysen kommit till från noggrann läsning av materialet. Materialet finns noggrant

57 Esaiasson. P, Giiljam. M, Oscarsson. H, Towns. A, Wängnerud. L, Att generalisera resultaten: Strategiska urval, s.159

58 Rothstein. B, Kan staten styra? s. 91

59 Bryman. A, Forskningsdesign, ss. 72-73

60 Esaiasson. P, Giiljam. M, Oscarsson. H, Towns. A, Wängnerud. L, Om validitet, s. 59

61 Esaiasson. P, Giiljam. M, Oscarsson. H, Towns. A, Wängnerud. L, Om validitet, s. 64

redovisat och utgår från offentliga handlingar vilket gör att det finns möjlighet att reproducera en liknande studie. ⁶²

5. Empiri

I detta avsnitt redogör studien för hur Örebro kommun och Kalmar kommun arbetat för att implementera lagen om barnets rättigheter i sina verksamheter utifrån kommunernas egna implementeringsstrategier och behovsanalyser. I implementeringsforskning är det viktigt att noggrant beskriva både det objektet som implementeras och själva implementerandet. ⁶³ Kapitlet inleds därför med ett avsnitt om barnkonventionen som svensk lag, detta för att ge läsaren en överblick av den policy som skall implementeras. För att därefter redogöra för hur kommunerna arbetat för att implementera lagen i sina olika verksamheter.

5.1 Barnkonventionen som svensk lag

År 1990 beslutar den svenska regeringen om att ratificera barnkonventionen. Ratificeringen av barnkonventionen innebär att den svenska staten åtagit sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionen om barnets rättigheter. Eftersom det redan innan konventionen fanns en relativt omfattande barnrättslig lagstiftning ansågs det inte finnas ett behov av att konventionen skulle bli nationell lag. Istället har det varit Riksdagens och regeringens uppgift att anpassa den svenska normgivningen efter konventionens innehåll.⁶⁴ Trots detta fick Sverige återkommande kritik från FN:s barnrättsliga kommitté.

År 2013 tillsatte regeringen därför en utredare med uppdrag att kartlägga hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter stämmer överens med FN:s barnkonvention. Senare kom regeringen att

utvidga uppdraget till att också undersöka förutsättningar för en inkorporering av barnkonventionen i svensk lag. ⁶⁵ Utredningen synliggjorde genom en kartläggning på en rad brister när det gäller

genomslaget av barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Både när det gäller de rättsliga

bedömningar som gjorts med barn inblandande men även när det gäller att föra samtal med barn, där barn många gånger inte fått komma till tals och även synen på barn som rättighetsbärare. ⁶⁶

I juni 2018 röstar därför den svenska Riksdagen för regeringens förslag att göra FN:s konvention om barnets rättigheter till svensk lag med förhoppningen om att ge konventionen ökad spridning och

62 Esaiasson. P, Giiljam. M, Oscarsson. H, Towns. A, Wängnerud. L, Om validitet, s. 64-65

63 Vedung. E, Implementeringsobjekt: en typologi, s. 30

64 SOU 2016:19, s. 19

65 Ibid

66 SOU 2016:19, s. 21

stärkt skydd av barnets rättigheter. Lagen om FN:s konvention om barnets rättigheter trädde i kraft den 1 januari 2020. Den nya lagen syftade till att synliggöra barnets rättigheter och skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i all offentlig förvaltning. Beslutet om den nya lagen innebar ett förtydligande av att domstolar och övrigt rättsväsende ska beakta de rättigheter som lyfts fram i barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn och därmed att lagen ställs likformig med annan svensk lagstiftning och därmed ska gälla över hela landet. ⁶⁷

Lagen 2018:1197 om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter är en direkt

inkorporering av barnkonventionen, det innebär att konventionen blir lag i sin originaltext. Lagen inkluderar varje människa under 18 år och synliggör att den offentliga förvaltningen är skyldiga att tillgodose barnets rättigheter. Eftersom lagen är direkt inkorporeringen av barnkonventionen är den generellt utformad för att fungera gentemot alla medlemsländer. Lagen lyfter även fram att

konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa- och andra nödvändiga åtgärder för att tillgodose barnets rättigheter. Det gäller även åtgärder för att skydda barn mot alla typer av våld. Vilket innebär konventionsstaterna till fullo skall utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. ⁶⁸ Lagen tydliggör att barnet är en egen individ med egna rättigheter och att samhället skall giva barnet möjligheter att utvecklas, uttrycka sig och påverka samhället. Lagen lyfter därmed fram att barnet inte är någons ägodel utan själv har rätt att bestämma över sin egen utveckling. ⁶⁹

I och med den nya lagen tillskrivs barn inga nya rättigheter. Däremot får barn och unga ett starkare skydd och kan i större utsträckning använda konventionen för att utkräva sina rättigheter. I och med att barnkonvention blir lag får barn inga nya skyldigheter, utan precis som med andra typer av lagar blir det vårdnadshavare, övriga vuxna och framförallt staten som blir skyldiga att uppfylla barnets rättigheter. ⁷⁰ Den nya lagstiftningen innebär därför att det behöver ske en gemensam

attitydförändring hos både de som arbetar med barn och unga men även politiker på lokal, regional och nationell nivå. ⁷¹ I och med den nya lagstiftningen läggs därmed ett större ansvar på

myndigheter, rättsväsende och olika typer av beslutsfattare.⁷² I regeringens proposition från 2019

67 Regeringskansliet, Barnkonventionen som svensk lag, u.å.

68 SFS 2018:1197. Lagen om FN:s konvention om barnets rättigheter.

69 Ibid

70 Unicef, Vad betyder det att barnkonventionen blir svensk lag, 2018.

71 Barnombudsmannen, Frågor och svar inför att barnkonventionen blir svensk lag, 2019.

72 Unicef, Barnkonventionen blir svensk lag 2020!, 2018.

framgår det att regeringen anser att det behöver förtydligas att Sveriges konventionsåtagande innebär att barnkonvention ska säkerställas på alla nivåer inom offentlig förvaltning och att ett

barnrättsbaserat synsätt skall prägla all verksamhet som berör unga och barn. Med det sagt krävs en gemensam kraftsamling från hela samhället. ⁷³

För att ge barnkonventionen genomslag krävs det enligt regeringen en kombination av olika åtgärder vid sidan av inkorporeringen i svensk lag. Regeringen har därför tagit initiativ till ett paket med insatser för att främja implementeringen. Paketet består av vägledning, en utredare som ska kartlägga barnkonventionens bestämmelser och kunskapshöjande insatser om barnets rättigheter.

Vägledningen kommer att vara av generell karaktär och inte besvara frågor om några enskilda fall men skall samtidigt vara pedagogisk, tillgänglig och anpassad för alla rättstillämpare.

Kartläggningen syftar till att belysa hur svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med barnkonventionen. De kunskapshöjande insatserna syftar till att höja kompetensen hos olika

yrkesgrupper och beslutsfattare inom kommunen om barnets rättigheter. Regeringen har därför gett barnombudsmannen i uppgift att stödja kommuner och regioner i arbetet för barnets rättigheter.

Regeringen tydliggör att det dock inte riktat något ekonomiskt stöd till kommunerna utan att implementeringen inte förväntas medföra några större utgifter och därför skall rymmas i de egna budgeteringarna. ⁷⁴

5.2 Örebro kommun

Örebro kommun ligger i Örebro län. År 2019 uppgick folkmängden i 155 696 personer av dem är drygt 32 000 barn mellan 0-18 år. ⁷⁵ Örebro kommun har en lång tradition av arbete med

barnrättsfrågor och antog redan 2001 en vision för barnets rättigheter i kommunfullmäktige. Några år senare initierade Örebro kommun ett nationellt partnerskap för att inkludera barnrättsperspektivet i även sina styrprocesser. 2014 antog kommunfullmäktige den nu gällande policyn för barnets rättigheter som vilar på FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och

barnkonventionen med syfte att förtydliga kommunens förhållningssätt gällande barnets rättigheter.

76 Policyn är ett nästa steg i det fortsatta arbetet med barnets rättigheter. Policyn fungerade som ett

73 Kalmar Kommun, Förutsättningar och konsekvenser för implementering av barnkonventionen- Implementeringsplan och ekonomisk konsekvensbeskrivning, 2019, s. 3.

74 Kalmar kommun, Förutsättningar och konsekvenser för implementering av barnkonventionen- Implementeringsplan och ekonomisk konsekvensbeskrivning, 2019, ss. 4-5.

75 Statistiska Centralbyrån, Kommuner i siffror, 2019; Örebro kommun, Temarapport- Att vara barn i Örebro kommun, 2017, s. 3

76Örebro kommun, Redovisning av kartläggning och behovsanalys inför att barnkonventionen träder i kraft som lag, 2019, s. 2.

styrdokument för förtroendevalda, chefer och medarbetare. Men även som vägledare för det kommunala arbetet och som ett stöddokument för barn. ⁷⁷

5.2.1 Strategi för implementering

Som tidigare nämnt har Örebro kommun en lång tradition av att arbeta med barnkonventionen och har länge baserat sitt arbete utifrån ett barnrättsperspektiv. Kommunalt sett finns det en vilja att fortsätta arbeta med barnrättsperspektivet och kommunen uttrycker själva att det finns en förståelse för vad implementeringen av barnkonventionen innebär. Inför att barnkonventionen skulle blir svensk lag påbörjades 2017 därför ett arbete med att ta fram en behovsanalys och en handlingsplan för att synliggöra vilka insatser som lokalt sett behövde göras och åtgärdas. Handlingsplanen och behovsanalysen hade som syfte att förbereda kommunen på lagstiftningen av barnkonventionen genom att lyfta fram bristerna i den aktuella implementeringen av konventionen och med det sagt även tydliggöra vilka behov som fanns i den kommande implementeringen. Detta synliggjordes genom en genomlysning av kommunens förvaltningar.⁷⁸

Implementeringsplanen lyfte fram att den nya lagstiftningen innebar att kommunen behövde ett nytt förhållningssätt på barn och unga i form av konkreta åtgärder och ett systematiskt och strukturerat arbetssätt för barnets rättigheter. Detta för att få barnkonventionen att genomsyra alla kommunens verksamheter. Implementeringsplanen fungerade senare som ett underlag till kommunstyrelsens beslut angående fortsatt arbete med barnets rättigheter och kom att fungera som vägledning för vidare implementering i de kommunala verksamheterna. Kommunstyrelsen antog

implementeringsplanen i sin helhet och gav kommundirektören i uppdrag att säkerställa att utvecklings- och implementeringsplanen hanterades i kommunens nämnder. Kommunstyrelsen beslutade även att kostnader för implementering skulle rymmas inom budgeten för barnets

rättigheter. Denna implementeringsplan skulle däremot användas som riktlinjer snarare än faktiska beslut.⁷⁹

Inför att konventionen blir lag föreslog därför Örebro kommun en rad insatser för att säkerställa ett fortsatt arbete med barnrättsarbetet i kommunen. Förslagen baseras på behovsanalysen där

77Örebro kommun, Policy för barnets rättigheter i Örebro kommun, 2019, s. 4.

78 Örebro kommun, Redovisning av kartläggning och behovsanalys inför att barnkonventionen träder i kraft som lag, 2019, s. 7-8

79 Örebro kommun, Kommunstyrelsens utskott för hållbar utveckling, 2019, s. 3.