Vad innebär det att planera för flexibilitet?

Vad innebär det att planera för flexibilitet?

Kommunala strategier för flexibilitet i bostadsplaneringen

Astrid Barla

Masterarbete 30 hp Masterprogram i Stadsplanering

Blekinge Tekniska Högskola

2022-05-23

2

Författare: Astrid Barla

Titel

Vad innebär det att planera för flexibilitet?

Kommunala strategier för flexibilitet i bostadsplaneringen

Handledare: Gunilla Lindholm Examinator: Abdellah Abarkan

Blekinge Tekniska Högskola: Institutionen för fysisk planering

Program: Masterprogram i Stadsplanering Kurs: FM2594 Masterarbete i Stadsplanering

Nivå: Avancerad Omfattning: 30 hp Utgivningsort: Karlskrona

Datum: 2022-05-23

Vad innebär det att planera för flexibilitet?

KOMMUNALA STRATEGIER FÖR FLEXIBILITET I BOSTADSPLANERINGEN

ASTRID BARLA

Förord

Detta är ett examensarbete på 30 högskolepoäng inom masterutbildningen i stadsplanering vid Blekinge Tekniska Högskola. Arbetet har pågått under perioden januari-maj 2022 och innefattar det avslutande momentet i min femåriga utbildning inom fysisk planering.

Jag vill rikta ett stort tack till min handledare Gunilla Lindholm för all hjälp och stöttning under arbetets gång.

Jag vill även tacka de personer som har ställt upp på intervju för era värdefulla kunskaper och åsikter!

Karlskrona maj 2022 Astrid Barla

Sammanfattning och nyckelord

Utifrån befintliga och framtida samhälsutmaningar som klimatkrisen, demografiska skillnader samt ekonomiska och ekologiska förutsättningar kan ett behov av motståndskraftiga, eller resilienta, samhällen utläsas. Implicit innebär resiliens en förmåga att vara flexibel inför framtidens förutsedda och oförutsedda händelser. Studien intresserar sig för hur ovanstående utmaningar påverkar kommunernas arbete med bostadsförsörjning med hänsyn till en fortsatt hög urbaniseringstakt samt rådande bostadsbrist. I samband med de allt ökande kraven för bostads- och byggnadsbranschen är det relevant att undersöka andra tillvägagångsätt för att underlätta en omställning till mer hållbara produktions-och bruksformer. Detta innefattar även en ökad flexibilitet samt förmåga till anpassning i ett senare skede.

Uppsatsen har utformats inom ramen för en explorativ studie som ämnar kartlägga innebörden hos begreppet flexibilitet inom bostadsplaneringen. Med hänsyn till kommunernas verktyg i form av planmonopolet samt deras lagstadgade ansvar att främja för bostäder intresserar jag mig för hur arbetet med flexibilitet förekommer på den kommunala och regionala nivån. Därmed ämnas en undersökning av retoriken inom ämnet, med grund i en presentation av begreppets definitioner samt ett antal medel och verktyg för ökad flexibilitet inom litteraturstudien.

Undersökningen fokuserar även på eventuella spänningar, motsättningar samt målkonflikter som kan framträda i denna retorik. Studiens forskningsstrategi består av fallstudier med Helsingborgs stad och Norrköpings kommun respektive Region Skåne och Region Östergötland som utvalda fall.

Studien har funnit att begreppet flexibilitet definieras på olika sätt beroende på den studerade nivån. Inom studien har planerna kommit att kategoriseras som antingen strategiska eller konkreta/praktiska. Inom ramen för strategiska dokument likt regionplaner och kommunala översiktsplaner innefattar detta främst mångfunktionalitet utifrån kartläggning av behov samt identifiering av trender och tendenser. Inom ramen för konkreta planer såsom detaljplaner kan flexibilitet på byggnadsnivå skönjas genom åtgärder för ökad variation beträffande upplåtelseform och utformning av bostaden. Den vanligaste strategin inom bostadsförsörjning på samtliga nivåer består av förtätning och nyproduktion. De undersökta planerna beaktar omvandling och anpassning endast under specifika förhållanden, vilket tyder på behovet av en samlad strategi för det befintliga bostadsbeståndet.

Studien har även funnit att ett antal motsättningar kan utläsas i den retorik som framförs av kommunerna. Med hänsyn till det uttalade målet att främja hållbarhet utifrån sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter har studien kunnat konkludera att planeringen inte beaktar flexibilitet i tillräcklig omfattning vilket kan medföra negativa konsekvenser för samtliga hållbarhetsaspekter.

Den höga detaljeringsgraden i planerna kan ge upphov till spårbundenhet i framtiden genom att anpassning kan försvåras eller omöjliggöras under rådande bestämmelser. Studien finner att detta kan bero på planeringens motvilja att beakta innovativa tekniker med hänsyn till föråldrade planeringsprinciper samt ett ökat sektorsintresse inom planeringen som ställer stora krav på kommunerna att beakta samtliga behov.

Nyckelord: flexibilitet, variation, omvandling, anpassning, scenariobyggande

6

Innehållsförteckning

1. Introduktion 8

1.1 Bakgrund 8

1.2 Problemformulering 9

1.3 Syfte 10

1.4 Forskningsfrågor 10

1.5 Uppsatsens disposition 10

2. Kunskapsöversikt 12

2.1 Begreppet flexibilitet 12

2.2 Medel och verktyg för att åstadkomma flexibilitet 13

2.3 Sammanfattning 19

3. Planeringsförutsättningar 20

3.1 Inledning 20

3.2 Bostadsbristen idag 21

3.3 Bostadssegregation 23

3.4 Planeringspraxisen förr och idag 25

3.5 Planeringslagstiftning 27

3.6 Hållbarhetsarbetet 27

4. Teori och metod 29

4.1 Teoretisk bakgrund 29

4.2 Teoretiskt ramverk 31

4.3 Forskningsstrategi 32

4.4 Tillvägagångssätt 34

4.5 Urval 36

4.6 Analysram 39

5. Analys 41

5.1 Helsingborgs stad och Region Skåne 41

5.2 Norrköpings kommun och Region Östergötland 49

5.3 Sammanfattning 55

7

6. Avslutande diskussion och slutsats 59

6.1 Hur kommer flexibilitet till uttryck inom det kommunala och regionala

arbetet med bostadsförsörjning? 59

6.2 Finns det några motsättningar i den framförda retoriken? Om ja, vad kan

dessa bero på? 60

6.3 Avslutande reflektion 61

6.4 Förslag på vidare forskning 62

7. Litteraturförteckning och bilagor 64

7.1 Litteraturförteckning 64

7.2 Bilagor 69

8

1. Introduktion

1.1 Bakgrund

Till år 2050 förväntas sjuttio procent av världens befolkning bo i städer (UNDP, u.å.). Den snabba urbaniseringstakten kommer att ställa stora krav på hur våra städer planeras utifrån demografiska förändringar, ekonomiska och klimatmässiga utmaningar. Detta medför ett behov för hållbara och samtidigt effektiva lösningar (Bergevoet & van Tuijl, 2016, s. 31). Målsättningar inom överenskommelser såsom Agenda 2030 ämnar effektivisera arbetet med hållbarhet. Exempelvis syftar delmålet 11.1 säkerställa tillgången till fullgjorda, säkra och ekonomiskt överkomliga bostäder till just 2030 (UNDP, u.å.) Detta innebär i sin tur en implicit ökad byggnadstakt. Utöver sådana, dedikerade mål, berör samtliga sjutton mål bostadsfrågan på ett eller annat sätt (Regeringskansliet, 2021a).

Det befintliga bostadsbeståndet i sin nuvarande form klarar däremot inte av dessa nya utmaningar, vilket medför att stora investeringar kommer att behövas i bostäder, infrastruktur, kollektivtrafik och olika samhällsnödvändigheter (Bergevoet & van Tuijl, 2016, ss. 33-35). Denna nybyggnation förväntas även komplettera befintligt underskott. Statistiken har visat på att 207 av landets 290 kommuner upplever bostadsbrist. Som svar på detta har bostadsbyggandet ökat på senare år, men för att kunna möta den befintliga och framtida efterfrågan behöver byggnadstakten ligga kvar på samma nivå under lång tid (Regeringskansliet, 2021b). Å andra sidan finns det även en stark ambition om minskade koldioxidutsläpp under överenskommelser som Parisavtalet, Agenda 2030 och Addis-agendan (Regeringskansliet, 2021a, s. 12). Den uppenbara diskrepansen mellan dessa målsättningar exemplifieras genom de höga koldioxidnivåerna som byggbranschen står för. År 2019 har byggindustrin genererat 11,7 miljoner ton koldioxid. Detta motsvarar cirka tjugo procent av landets totala årliga utsläpp av växthusgaser (Boverket, 2021b).

Inom ramen för det nybyggda finns röster som menar att bostadsbyggandet präglas av rigiditet med hänsyn till en framtida anpassning i takt med förändrade behov (Bergevoet & van Tuijl, 2016, ss. 31, 33). Författarna pekar istället på att en genomsyrande resiliens behövs för att kunna hantera framtidens förutsedda och oförutsedda utmaningar. Resiliens kan även ses som att vara flexibel. Inom ramen för detta finns ett behov för mer flexibla bostäder genom brukarorienterade strategier. I en rapport från Global Utmaning (2019, s. 50), en tankesmedja inom hållbar samhällsutveckling definieras flexibilitet som ett sätt att bättre nyttja befintligt byggnadsbestånd genom en blandning av upplåtelseformer och funktioner. Författarna menar att en mix av olika upplåtelseformer bidrar även till ökad social hållbarhet genom att motverka segregation och utanförskap. Detta är särskilt relevant då flexibilitet i byggandet inte är ett uttalat mål men kan skönjas i andra, mer tydliga bestämmelser. Detta gör beskrivningen av flexibilitet i en svensk kontext något tvetydigt. Den mest lättförenliga definitionen kan skönjas inom målen om minskade koldioxidutsläpp, effektiv hushållning med material och resurser samt ökad social hållbarhet (Regeringskansliet, 2021a, s. 100; UNDP, u.å.).

Vidare är åtgärder för ökad flexibilitet även att föredra ur klimatsynpunkt med hänsyn till att en ökad användbarhet kan förlänga byggnadens livslängd. Till skillnad från dagens slit-och-släng- samhälle, kan åtgärder för ökad flexibilitet bidra till att bevara tidstypiska och arkitektoniska kvaliteter hos byggnader. I samband med nybyggnation förs en aktiv diskussion om att införa åtgärder som syftar till att öka förutsägbarheten i byggbranschen. Ett sådant exempel är regeringens lagrådsremiss som ämnar förkorta byggprocessen och därmed sänka kostnaderna

9

(Regeringskansliet, 2021b, s. 1). Lagförslaget skulle därmed kunna öppna dörrarna för vidare användning av prefabricerade element, ett område som har stagnerat sedan 1970-talet och särskilt prefabricerade element i trä då materialet har förmågan att binda kol (Global Utmaning, 2019, ss. 25, 55-57). Implicit innebär däremot detta att nyproduktion framhålls som den huvudsakliga åtgärden för att lösa denna problematik. Fuertes (2017, ss. 432-433) diskuterar energiförlusterna som uppkommer i samband med att befintlig bebyggelse rivs i syfte att ersättas i takt med förändrade behov. Ur energisynpunkt medför om-och påbyggnad bättre alternativ.

Författaren argumenterar att tydligare utvärderingssystem kan förbättra förutsättningarna för sådana projekt.

Även Bengtsson (2020, s. 2) argumenterar att enbart nyproduktion i sin nuvarande form inte är en lösning på bostadsbristen. Detta grundas i en diskussion om att förmågan att betala för en nybyggd bostad koncentreras till en liten grupp i samhället och exkluderar grupper som unga, studenter, nyanlända och hushåll med låga inkomster. En lösning skulle därmed kunna vara att använda befintligt bestånd på ett mer effektivt sätt. Skribenten Matilda Stannow (2022) argumenterar att dagens arkitektur- och planeringspraxis till övervägande del prioriterar nyproduktion. Enligt skribenten medför detta att många arkitekter saknar idag förståelse för hur det befintliga ska förvaltas och förbättras. Stannow menar även att arkitektbranschen behöver utbildas för att kunna hantera och värdera ett allt växande byggnadsbestånd. Skribenten uppmanar till ett förändrat synsätt kring det redan byggda samt en tydligare definition av begreppet återbruk med hänsyn till att framtidens byggnader redan är byggda. Både Fuertes (2017) och Stannow (2022) beskriver vikten av en ny retorik inom ämnet. Fuertes (2017, s. 432) pekar även på att inställningar hos beslutsfattare kan vara nyckeln till en ökad flexibilitet i bostadsbyggandet.

Inför denna uppsats frågar jag mig hur detta ter sig i praktiken. Med hänsyn till att bostadsförsörjningsansvaret i Sverige tillfaller kommunerna finner jag att det är angeläget att undersöka hur kommunal planering hanterar frågan utifrån sitt ansvar och resurser, såsom planmonopolet. Ovanstående röster argumenterar för en ny retorik inom ramen för bostadsplanering. Framtidens förändrade förutsättningar behöver därmed nya strategier för att kunna hantera förutsedda och oförutsedda händelser utifrån sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter. Detta förutsätter att de åtgärder som implementeras idag medför ett utrymme för anpassning. Ett viktigt bidrag är därmed en medvetenhet om att förutsättningar kommer att förändras vilket medför ett behov för att våra bostäder och närmiljöer ska kunna förändras med dem.

1.2 Problemformulering

I samband med de allt ökande kraven för bostads-och byggnadsbranschen är det relevant att undersöka andra tillvägagångsätt för att underlätta en omställning till mer hållbara produktions- och bruksformer. Flexibilitet inom planeringen kan medföra att andra, tidigare negligerade aspekter och verktyg kan prioriteras (Global Utmaning, 2019, s. 15). För att främja flexibilitet i samband med ny-och ombyggnation, kan åtgärder som förlänger byggnadens livstid samt ökar dess användbarhet premieras.

Adapteo och BSK Arkitekter (2021, s. 6), två konsultföretag inom anpassningsbar bebyggelse respektive arkitektur, argumenterar att just termen flexibilitet i denna kontext har fått för lite utrymme i planeringen. Detta beror enligt författarna på att dagens byggnader är skräddarsydda utifrån sin tilltänkta uppgift. Denna tendens kan även skönjas beträffande storskaliga projekt, då ombyggnad ofta framställs som ett krångligare och dyrare alternativ (Global Utmaning, 2019, s.

10

10; Israelsson & Hansson, 2009, s. 138). I syfte att kunna möta de ökande hållbarhetskraven behövs en omställning till ett arbetssätt som premierar anpassning och återanvändning redan i projektens inledande skede. Inte minst motiverar förändrade samhällssituationer såsom pandemin, demografiska skillnader, digitalisering etc. till ett ökat ansvar vad gäller flexibilitet då behov har setts kunna ändras över tid (Hållbart byggande, 2021).

Israelsson och Hansson (2009, s. 139) beskriver att samtidigt som flexibla lösningar kan förlänga den initiala planeringsprocessen och höja de ursprungliga kostnaderna, är dessa förluster försumbara jämfört med en total renovering eller nybyggnation när nya behov så småningom uppstår. Detta medför inte att åtgärder för flexibilitet automatiskt innebär en total avsaknad av ombyggnad, men att kostnader och omfattning beräknas minska betydligt. Åtgärder som syftar till större flexibilitet har även setts bidra till en cirkulär materialprocess vilket i sin tur minskar koldioxidutsläppen som byggbranschen bidrar med (Gosling, Naim, Sassi, Iosif, & Lark, 2008, ss.

2-3; Global Utmaning, 2019, s. 14). Med flexibilitet menas således förmågan att vara anpassningsbar inför framtidens oförutsedda händelser. Konkret för denna studie innebär detta åtgärder som bidrar till en planeringsprocess som beaktar exempelvis anpassning och omvandling samt främjar för en öppenhet i planprocessens alla skeden.

Det är därför viktigt att undersöka hur åtgärder för ökad flexibilitet används i den svenska planeringen. Inom detta ryms även viljeyttringar och eventuell positiv inställning till flexibilitet specifikt eller åtgärder som möjliggör för detta, som kan framträda i källor som policydokument eller vid intervjuer. Dessa skapar förutsättningarna för vidare diskussion. Jag intresserar mig för hur koncept som flexibilitet används i kontexten för bostäder, både vad gäller nyproduktion men även en anpassning av det befintliga bostadsbeståndet. Undersökningen omfattar därmed en bred begreppsdefinition av fenomenet flexibilitet i en svensk kommunal och regional kontext.

1.3 Syfte

Studien ämnar undersöka hur flexibilitet kommer till uttryck genom att analysera åtgärder och strategier i kommunala och regionala planer. Inom ramen för en explorativ kvalitativ studie, ämnar jag undersöka vilken definition av flexibilitet som återkommer i den retorik som framförs på kommunal och regional nivå med hänsyn till åtgärder som berör bostadsplaneringen. Studien avser även undersöka om det finns några spänningar, motsättningar eller målkonflikter som påverkar hur bostadsplaneringen hanteras inom svensk planeringspraxis. Detta görs för att kartlägga eventuella aspekter inom arbetet med bostadsförsörjning som motarbetar varandra.

1.4 Forskningsfrågor

Utifrån ovanstående syfte har följande forskningsfrågor formulerats:

1. Hur kommer flexibilitet till uttryck inom det kommunala och regionala arbetet med bostadsförsörjning?

2. Finns det några motsättningar i den framförda retoriken? Om ja, vad kan dessa bero på?

1.5 Uppsatsens disposition

Det inledande kapitlet består av uppsatsens bakgrund, problemformulering, syfte samt frågeställningar. I kapitel 2 presenteras tidigare forskning som finns inom ämnet. Detta består av en redogörelse av begreppet flexibilitet utifrån den undersökta litteraturen samt medel och verktyg för ökad flexibilitet. Kapitel 3 består av en presentation av de förutsättningar som påverkar svensk bostadsplanering idag. Här redogörs förhållanden utifrån ett antal övergripande utmaningar som sedan mynnar ut i specifika diskussionsämnen utifrån förhållanden på

11

bostadsmarknaden, svensk planeringspraxis, lagstiftning samt arbetet med hållbarhet inom planeringen. I kapitel 4 presenteras uppsatsens teoretiska och metodologiska överväganden.

Kapitlet omfattas av en teoretisk bakgrund inom ämnet bestående av teorier om flexibilitet och scenariobyggande. I kapitlet presenteras även uppsatsens teoretiska verktyg bestående av en modell för utvärderingen av kommunala utvecklingsplaner. Modellen används i samband med analysarbetet. Efter detta diskuteras uppsatsens forskningsstrategi och metoder. Vidare presenteras urvalskriterierna inför analysen samt uppsatsens analytiska verktyg som komponerats med grund i teorin. I kapitel 5 kombineras det insamlade materialet med uppsatsens analytiska verktyg. Här diskuteras kommunernas och regionernas åtgärder för bostadsförsörjningen utifrån ett antal ämnen samt utifrån teorins strategier för ökad flexibilitet. I kapitel 6 presenteras uppsatsens slutsatser med grund i forskningsfrågorna. Den avslutande reflektionen ämnar diskutera fynden utifrån en större kontext inom svensk planering. Slutligen i kapitel 7 återfinns en förteckning över litteraturen som har ingått i studien samt bilagor i form av intervjuguide och ett kort utdrag ur transkriberingen.

12

2. Kunskapsöversikt

I detta kapitel presenteras litteraturstudien som syftar till att presentera ämnet utifrån befintlig litteratur. I kapitlet ämnas även en kartläggning av den kunskap som ännu saknas inom området samt en placering av studien inom fältet. Vidare är kapitlet uppdelat i tre delar. Den första delen diskuterar begreppet flexibilitet ur ett generellt perspektiv med anknytning till ämnena bostadsplanering och samhällsplanering. Efter detta följer en beskrivning av ett antal verktyg som syftar till att berika diskussionen om flexibilitet. Kapitlet konkluderas med en kort sammanfattning.

2.1 Begreppet flexibilitet

Inom ramen för begreppet flexibilitet har hållbarhetsdiskursen haft en avgörande roll för att definiera och appropriera begreppet som en strategi. Bergevoet och van Tuijl (2016, s. 31) likställer hållbarhet med en inneboende flexibilitet. Författarna pekar på rigiditet som ett uttalat problem i ett flertal europeiska städer, vilket motiverar till nya förhållningssätt som kan hantera oförutsägbarhet i dagens samhälle med hänsyn till de sociala, ekonomiska och miljömässiga utmaningarna som väntar.

Hållbarhetsdiskursen har också gett upphov till begrepp som resiliens, vilket syftar till att öka motståndskraften hos våra städer (Bergevoet & van Tuijl, 2016, s. 31). Begreppet återfinns även inom andra grenar av hållbarhetsdiskursen (Global Utmaning, 2019, ss. 30-37). Därmed kan en koppling till det motståndskraftiga och implicit även det långsiktiga och långvariga skönjas. En dikotomi mellan hållbarhetsdiskursen och forskningen om flexibilitet kan däremot tydas i den undersökta litteraturen, då i hållbarhetsdiskursen benämns just långvariga lösningar som ett av de viktigaste verktygen för resilienta samhällen (Regeringskansliet, 2021a, s. 21). Bergevoet och van Tuijl (2016, ss. 31,39) intar ett kontrasterande perspektiv och argumenterar att ett sådant förhållningssätt kan leda till att mer flexibla, kortsiktiga alternativ förbises. Samtidigt medför långvariga åtgärder enligt författarna ofta en inneboende rigiditet, vilket i sig kan ses som ett hinder för det implicita hållbarhetsmålet. Inom hållbarhetsdiskursen beskrivs temporära eller tillfälliga lösningar som motparten till långvarighet då de ofta associeras med en ohållbar konsumtion och resursslöseri. Bergevoet och van Tuijl (2016, s. 39) argumenterar däremot att under de rätta förutsättningarna kan temporära lösningar med fördel svara bättre mot ett aktuellt behov och samtidigt lämna färre, om inga, spår efter sig. Detta beror främst på att långvariga lösningar påverkas i högre grad av förändringar i sin kontext, såsom ekonomiska, politiska och sociala omställningar (Rauws, Cook, & Van Dijk, 2014, s. 143). Adapteo och BSK Arkitekter (2021, s. 10) intar ett liknande perspektiv och menar att den långsiktiga och tröga staden behöver kompletteras med en lättrörlig buffert i form av anpassningsbar bebyggelse. Utifrån denna diskussion kan flexibilitet således också associeras med det temporära.

Andra författare har valt att fokusera på skillnaderna mellan begreppen anpassningsbarhet och flexibilitet på byggnadsnivå. Anpassningsbara byggnader definieras av författarna som en process, där tanken om att förlänga byggnadens livstid har varit central i samband med gestaltning, uppförande och underhåll (Kronenburg, 2007, s. 7; Gosling et al. 2008, s. 5). Även här kan kopplingar till hållbarhetsdiskursen göras. Detta är särskilt relevant då inom debatten om bostadsförsörjning framhålls nyproduktion som en universell lösning på stadens problem (Global Utmaning, 2019, ss. 10,15). Författarna är kritiska mot nyproduktion som lösning på bostadsfrågan då denna i sin nuvarande form stänger ute andra lösningar. Diskussionen behöver således nyanseras i syfte att omfatta ett förändrat synsätt, där andra aspekter också tas tillvara.

13

Det är här som anpassning och flexibilitet på byggnadsnivå blir särskilt relevant. Konceptet för flexibla byggnader innebär att en framtida anpassning skall vara möjlig genom renovering. Syftet med detta är att kunna tillgodose de boendes framtida behov, vilket tjänar ett socialt syfte utöver de ekologiska och ekonomiska fördelarna (Addis och Schouten i Gosling et al. 2008, s. 3). Det kan också beaktas att skillnaderna mellan just flexibilitet och anpassningsbarhet, respektive engelskans flexibility och adaptability,inte är glasklara i litteraturen.

Vidare har byggnadstekniska lösningar som möjliggör för flexibilitet och högre anpassningsförmåga setts medföra en rad fördelar såsom förbättringar i underhåll hos byggnaden samt lägre renoveringskostnader (Gosling et al. 2008, s. 2). Flexibilitet beskrivs som förmågan att anpassa sig till osäkerheter i omgivningen. Mer specifikt beskrivs det som förmågan hos ett system att snabbt förändras eller reagera på yttre omständigheter. Flexibilitet i den byggda miljön bör därmed vara proaktiv snarare än reaktiv, genom att vara en integrerad del i systemet (Gosling et al. 2008, s. 3). Edmonds och Gorgolewski (i Gosling et al. 2008, s. 3) ser anpassningsbara byggnader som ett sätt att integrera förmågan till förändring redan i samband med gestaltnings-och uppförandearbetet. I sin tur menar Kronenburg (2007, s. 11) att flexibla byggnader ämnar svara mot förändrade behov genom sin användning, funktion och lokalisering.

Adaptionsförmågan tillsammans med förmågan till förändring, rörlighet och interaktivitet är centrala och kräver i sin tur ett tvärvetenskapligt och multifunktionellt designperspektiv.

Flexibilitet på byggnadsnivå och därmed flexibel arkitektur som fenomen är däremot inte nytt.

Historiskt har människan alltid behövt anpassa sig till olika förutsättningar. Flyttbara eller nedmonterbara boenden och multifunktionella möbler är några exempel. Hemmet är heller inte statiskt, utan skapas under livets gång och anpassas utifrån behov (Kronenburg, 2007, s. 13).

Människan har alltid haft ett behov av att skapa sig en plats eller ett rum som hon kan vistas i, begreppet har kommit att heta place-making. Rummet kan i sin tur skapas genom en mängd olika instrument, men behöver inte innefatta just fysisk bebyggelse. Här hänvisar författaren till den japanska traditionen som syftar till att skapa designerade platser genom att binda ihop träd, stenblock och även tomma ytor med rep och tyg. På det här sättet kan platser bildas med hjälp av temporära och flyttbara objekt. Handlingen om att skapa en plats behöver i sig inte vara statisk.

Bergevoet och Van Tuijl (2016, s. 31) menar att ju mer flexibla våra byggnader är, desto bättre kan de handskas med framtidens okända utmaningar. Ökad hållbarhet i den byggda miljön bidrar till platser som är attraktiva både för människor idag men även människor i framtiden, under förutsättningar som vi ännu inte känner till. Författarna pekar på att det kan vara värt att integrera perspektiv som syftar till en stegvis förändringsprocess. Därmed kan även planeringsprocessen resultera i ökad flexibilitet genom att värka för lösningar och byggnadsverk som inte är statiska i sin karaktär (Bergevoet & van Tuijl, 2016, s. 43).

2.2 Medel och verktyg för att åstadkomma flexibilitet

Kommande avsnitt syftar till att presentera ett antal perspektiv som utifrån litteraturen har visat sig kunna bredda diskussionen om flexibilitet inom bostadsplaneringen. Avsnittet diskuterar bostadsplanerings olika aspekter utifrån ett kommunalt perspektiv, anpassning av det befintliga beståndet samt förslag på innovation inom fältet.

2.2.1 Verktyg för kommunalt planarbete

Med hänsyn till att studien intresserar sig för bostadsplaneringen utifrån ett kommunalt och regionalt perspektiv, anses det relevant att inom ramen för studien lyfta olika synvinklar som kan främja en mer flexibel planprocess.

14

Inom diskussionen om kommunal planering, har behovet av högre flexibilitet inom detaljplaneringen uppmärksammats särskilt. Arbetet med flexibla detaljplaner har i sin tur blivit allt vanligare i svenska kommuner. I en rapport framtagen av Göteborgs stad (2018, s. 3) beskrivs flexibla detaljplaner som både ett verktyg och ett tankesätt som kommunerna kan använda sig av när det kommer till planering. Intentionen med flexibla detaljplaner är att de ska hålla över längre tid samt möjliggöra för ett flertal lösningar rörande byggnadens utformning. Detta säkerställs genom att planen inte använder så kallade tvingande bestämmelser. Författarna betonar att arbetet med flexibla detaljplaner används särskilt till att skapa större blandstadskvaliteter, genom att möjliggöra för en bredd i användningen och utformningen av byggnader.

Inom ramen för detaljplanering, kan planens flexibilitet i hög grad begränsas av bestämmelserna i detaljplanen. För nyproduktion betyder detta att kommunerna kan själva bestämma detaljeringsgraden i sina planer. I rapporten från Göteborgs stad (2018, ss. 4,14) diskuteras fördelarna med att säkerställa önskad utformning genom andra verktyg än detaljplanen. Aspekter som istället kan bestämmas genom fördjupade översiktsplaner, planbeskrivning eller kvalitetsprogram innefattar exempelvis bebyggelsens exakta typ. Flexibla planer möjliggör att bestämmelser kring gestaltning och utformning kan beskrivas mycket kort i detaljplanen. Vidare beskrivs ett exempel på en flexibel detaljplan för ett bostadsområde vid Mandolingatan i Göteborg. Bestämmelserna som regleras i detaljplanen innefattar endast aspekter som byggnadens placering och höjd samt entréernas placering och rumshöjderna i bottenplan beskrivs i detalj. Gestaltningsprinciperna presenteras endast mycket kort och inget kvalitetsprogram har tagits fram för området. Författarna argumenterar att flexibla planer likt planen för Mandolingatan möjliggör i själva verket för en helt annan utformning än vad som har illustrerats i planhandlingarna (Göteborgs stad, 2018, ss. 15-16). Att säkerställa önskat resultat ställer däremot större krav på ett samordnat arbete med bygglovsenheten. Även dialog med byggherren behöver beaktas i större grad i syfte att undvika oönskade resultat (Göteborgs stad, 2018, s. 18). Det kan däremot diskuteras i vilken mån som flexibilitet inom detaljplanering kan vara ett användbart verktyg för att öka anpassningsförmågan inom nyproduktion. Detta tycks vara beroende av kommunens visioner för platsen genom exempelvis utformnings-och kvalitetsprogram som tagits fram i samband med planarbetet.

En bredare användning av flexibla detaljplaner medför inte automatiskt radikalt nya arbetssätt för kommunerna (Göteborgs stad, 2018, s. 19). Genom att bygglovsenheten involveras tidigt vid framtagandet av gestaltningsprinciperna kan de eftersökta kvaliteterna lättare säkerställas under bygglovet. Detta är särskilt viktigt om marken är privatägd. Flexibiliteten i detta kan skönjas genom att förslaget reduceras till mer generella bestämmelser som kan innebära ett flertal valmöjligheter i framtiden. Utifrån ett kommunalt perspektiv kan flexibilitet skönjas i samband med detaljplaner och då i syfte att inte utforma planen alltför mycket efter ett specifikt förslag eller binda den vid en särskild aktör (Göteborgs stad, 2018, ss. 20-21). Författarna menar att det inte finns ett tydligt uttalat arbetssätt för flexibla detaljplaner, utan graden av flexibilitet avgörs från fall till fall. Detta kan innebära utmaningar i samband med uppföljning och bygglov. Större planer är särskilt relevanta då det kan dröja många år mellan planens olika etapper, exempelvis antagande och bygglov. Under denna tid kan även aktörerna bytas ut vilket skulle kunna äventyra resultatet (Göteborgs stad, 2018, s. 19; Adapteo & BSK Arkitekter, 2021, s. 6).

Markanvisningsprocessen beskrivs som ännu ett verktyg som kan främja flexibilitet. Tidpunkten för markanvisningen under detaljplaneprocessen har implikationer för hur flexibelt förslaget kan utformas. Att markanvisning sker efter att planen har vunnit laga kraft säkerställer att projektet

15

inte är låst vid en specifik utformning eller aktör, utan att projektets generella ambitioner beaktas (Göteborgs stad, 2018, s. 3). Detta med grund i att planer som markangivits efter samråd har en tendens att anpassas efter det vinnande förslaget. Författarna argumenterar att även i det senare fallet kan planerna bistå en viss flexibilitet men att tillvägagångssätten skiljer sig från plan till plan (Göteborgs stad, 2018, ss. 4-5,19). Samtidigt som att självaste detaljplanen hålls flexibel finns det möjlighet för kommunerna att reglera olika aspekter genom efterföljande markanvisning-och bygglovsprocess. På det här sättet säkerställs att de eftersökta kvaliteterna levereras av byggherre och exploatör. Andra verktyg kan innefatta framtagningen av strukturskisser, utredningar och övergripande gestaltningsprinciper i början av planarbetet (Göteborgs stad, 2018, s. 20).

Kommunerna har även andra instrument till sitt förfogande för att verka för större flexibilitet.

Inom bygglovsenheterna finns det verktyg för att möjliggöra för olika typer av boenden under tider med stor efterfråga. Intresseorganisationen Jagvillhabostad.nu (2021, s. 8), som arbetar för att stärka ungas ställning på bostadsmarknaden, argumenterar att tillfälliga bygglov kan med fördel användas för mobila boenden för att nyttja mark som ännu inte är planlagd. Genom att anvisa mindre tomter tillåts även små byggaktörer komma in i processen. Syftet med detta är att det ska vara lättare att driva projekt för alternativa typer av boenden såsom byggemenskaper, kooperativ och delningslägenheter (Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 8; Göteborgs stad, 2018, s. 21).

Att vara flexibel kan därmed också ses som att vara mobil. Detta kan likställas med Kronenburgs (2007, s. 101) resonemang om en separation mellan byggnaden och platsen. Istället för att se bostaden som egendom kan den snarare ses som en bekvämlighet och en investering, likt andra mobila bekvämligheter som bilen. I storstäderna skulle användningen av överblivna platser medföra en ökad grad av mobilitet genom att tillvarata platser intill vägrenar, uteblivna centrala tomter, före detta industrimark samt takutrymmen (Kronenburg, 2007, s. 101).

En aspekt som däremot inte benämns i Göteborgs stads rapport innefattar behovsidentifiering i syfte att öka flexibiliteten för framtida boende. Bergevoet och van Tuijl (2016, s. 37) argumenterar att samtidigt som konkreta verktyg behövs för att öka flexibiliteten i våra städer, är ett användardrivet perspektiv central för att strategierna ska lyckas. Jagvillhabostad.nu (2021, s. 6) hävdar i sin tur att planprocessens tröghet kan medföra ett hinder för effektiv bostadsbyggnation genom att det kommunala beslutsfattandet inte är transparent nog för medborgarna. Samtidigt anses självaste medborgardialogen vara föråldrad. Kartläggningen av invånarnas behov är en förutsättning för en bättre bostadsmarknad genom minskad segregation och bostadsbrist.

Sammanfattningsvis beskrivs fördelarna respektive nackdelarna med flexibla detaljplaner utifrån ovanstående diskussion med grund i Göteborgs stad (2018), Jagvillhabostad.nu (2021) samt Adapteo & BSK Arkitekter (2021):

Fördelar:

 resulterar i detaljplaner som håller över tid, även vid byte av exploatör

 möjliggör för ett större antal tekniska lösningar och byggsystem

 möjliggör för småskalig fastighetsindelning

 möjliggör för små markanvisningar och fler mindre byggaktörer

 kan ge snabbare planprocess

 kan främja en lättare omvandling, däremot beror detta på kommunens visioner för platsen Nackdelar:

 större krav på kommunen i detaljplanearbetet och vid bygglov

16

 risk för oönskade resultat då detaljplanen möjliggör för alternativa lösningar

 risk för att monofunktionella områden kan uppstå om inte bestämmelserna eftersträvar en blandning av funktioner

2.2.2 Anpassning av det befintliga bostadsbeståndet

Inom ramen för studien är det även relevant att beakta åtgärder som kan erbjuda högre flexibilitet på bostadsmarknaden genom att tillvarata det som redan finns. Förutsättningarna för detta varierar beroende på bebyggelsetypologi. Med hänsyn till dagens klimat-och utsläppsmål samt förändrade sociala, ekonomiska och klimatmässiga förutsättningar är det angeläget att även beakta vilken påverkan befintligt byggnadsbestånd har på framtidens strukturer (Gosling et al.

2008, s. 1). Inom ramen för anpassning är aspekter som ändrad användning och ombyggnad av betydelse. Med anpassningsbarhet menas ett ingripande som ämnar förändra byggnadens kapacitet, funktion och prestanda i syfte att återanvända, uppgradera eller anpassa inför nya krav eller behov (Fuertes, 2017, ss. 432-433).

Med anledning av klimatmålen som Sverige har förpliktat sig att följa (UNDP, u.å.) är återanvändningen av befintliga strukturer beaktansvärt. Fuertes (2017, s. 438) pekar på vikten av en ny retorik inom ämnet genom att befintlig arkitektur bör ses som en resurs som kan tillvaratas.

Författaren menar att byggnader förkroppsligar energin som ingår i deras uppförande och underhåll. Återanvändning bör således premieras i takt med att den ursprungliga funktionen försvunnit. Utöver energieffektiviteten är det relevant att även titta på byggnadens kulturella, sociala, miljömässiga och ekonomiska värde samt vilken roll denna spelar i en större kontext.

Samtliga aspekter har relevans för byggnadens omprogrammering (Fuertes, 2017, s. 432).

Vidare diskuterar Fuertes (2017, s. 433) begreppet amortering för att beskriva förhållandet mellan den ursprungliga energin som ingår i byggnaders färdigställande i förhållande till besittningstiden. Förhållandet mellan dessa kan användas som en hållbarhetsindikator. En byggnad som aldrig blir bebodd är därmed inte heller hållbar. Formeln är även relevant för uppförandet av nya strukturer. Fuertes menar att det kan ta upp till trettio år för att kumulativ energibesparing ska uppnås efter att en byggnad rivs och ersätts. Om målet är att minska koldioxidutsläpp genom att reducera mängden energi, är rivning följt av nybyggnation inte särskilt effektivt. Formeln har även betydelse för omvandlingen och anpassningen av befintlig bebyggelse, då resultatet påverkas av att hela eller delar av strukturen sparas. Därmed sänks den totala energiförbrukningen. Den politiska viljan är avgörande även på denna front då Fuertes (2017, s. 432) påpekar vikten av tydliga kriterier när det kommer till utvärderingen av sådana projekt i syfte att minska koldioxidutsläppen. Påbyggnation (eng. complementarity) är exempel på en omvandlingsåtgärd som tjänar till att utöka bostadens yta och förbättra dess energieffektivitet genom minimala störningar. Målet är att bespara byggnadens ursprungliga struktur och samtidigt vidga dess funktion med hjälp av komplementära element som kan demonteras i takt med ändrade behov. Sådana minimala ingrepp syftar till att bevara byggnadens ursprungliga arkitektur (Fuertes, 2017, ss. 433-434, 437).

Inom den svenska kontexten är miljonprogrammets flerfamiljsbostäder exempel på lättanpassade strukturer. Dessa präglas av en hög grad generalitet och byggdes efter specifika standarder i syfte att uppnå effektivitetskraven under åren 1965-74 (Hall, 1999, s. 7). Intentionen var att lägenheterna skulle kunna byggas om i takt med nya standarder. Resultatet blev en rad standardiserade lösningar i form av lättmonterade, prefabricerade element. Stenberg (2015, s. 56) pekar på lägenhetshusens flexibla karaktär med hänsyn till bland annat stomsystemen byggda för att vara lättanpassade i takt med att familjens behov ändras. Detta möjliggjordes bland annat

17

genom en separation mellan stomme och rumsindelande element. En känd sådan prototyp var Skarne 66 av Ohlsson & Skarne. Liknande lösningar är vanligt förekommande i många områden från denna tid. Syftet med stomsystemets höga generalitet var att underlätta byggandet av mer yta.

Stenberg (2015, ss. 56-58) har experimenterat med ombyggnad av sådana strukturer i miljonprogramsförorten Tensta utanför Stockholm. Projektets syfte var att erbjuda variation genom att bygga om typiska trerumslägenheter till enrums-och femrumslägenheter.

Trerumslägenheterna räknas som vanligast i dessa områden med hänsyn till standarden för en familj under 1960-talet (Vidén, 1999, s. 47). Åtgärder som har genomförts i samband med omvandlingen innefattar omflyttning av lägenhetens innerväggar, för att öppna upp lägenheten men även byte av fasadelement och stam-, fönster-och dörrbyten i syfte att sänka energiförbrukningen. Stenberg (2015, s. 58) menar att tack vare den höga standardiseringen och precisionen som lägenheterna besitter, kan renoveringarna ske med minimal störning för de boende.

Vad innebär detta för staden och dess strukturer? Urban expansion utöver stadens gränser har setts leda till utglesning samt utgöra ett hot för grönområden och åkermark. Utöver detta behöver stora investeringar göras i infrastruktur för att kunna motstå dagens och framtidens utmaningar, vilket motiverar till användning av det befintliga beståndet samt en komplettering med nya strukturer (Bergevoet & van Tuijl, 2016, ss. 35,51,57). Utifrån litteraturen kan verktyg för ökad flexibilitet sammanfattas som omvandling, anpassning, förtätning, mobilitet, interaktivitet och i vissa fall rivning (Bergevoet & van Tuijl, 2016, s. 37; Kronenburg, 2007, s. 7). Bergevoet och van Tuijl (2016, s. 35) menar även att den flexibla staden är en förutsättning av flexibilitet på lokal nivå. För att kunna fungera på lokal nivå, behöver åtgärder formas efter den aktuella platsen.

Detta motiverar till en mer inkluderande planeringsprocess genom att samla in input och säkerställa att de föreslagna åtgärderna besvarar platsens behov genom ökad brukarflexibilitet.

2.2.3 Ett effektivare bostadsbyggande

Frågan om anpassning till olika förhållanden har diskuterats tidigare. Utifrån diskussionen om olika samhälleliga utmaningar såsom bostadsbrist kan det konkluderas att det finns ett antal behov som inte kan tillgodoses av bostadsmarknaden i sin aktuella form. Problemet består i att det finns en så kallad standard som inte tar hänsyn till en varierad målgrupp med skilda behov.

En av nackdelarna med standardisering har varit just brist på variation och specificitet. Byggande är i själva verket en massproducerad industri, men till skillnad från andra industrier, har byggnadsbranschen aldrig uppnått fördelarna med massproduktion, såsom effektivitet vid produktion och leverans (Kronenburg, 2007, s. 12). Författaren menar att detta beror på ett antal felaktiga antaganden om byggnadens funktion som resulterar i sänkta byggnadskostnaderna för exploatören. Till skillnad från andra massproducerade artiklar, skiljer sig byggnader genom att placeras på en permanent plats, samtidigt som miljön runtomkring är föränderlig. Självaste byggnaden kan ändra funktion ett antal gånger, men även om funktionen förblir densamma kan genomförandet ändras markant över tid. Byggnader kan därmed genomgå betydande förändringar och är beroende av regelbundna investeringar i underhåll och anpassning (Fuertes, 2017, s. 432). Förmågan att anpassa sig till nya omständigheter är viktigt när det kommer till att mäta ekonomisk effektivitet och prestation inom ramen för hållbarhet (Kronenburg, 2007, s. 12).

Inom debatten om ökat bostadsbyggande brukar det framhållas att byggnads-och planeringsprocessen behöver förenklas. Global utmaning (2019, s. 25) argumenterar i sin rapport att om kostnaderna för byggande ska minska, behöver detta ske på ett sätt som inte äventyrar

18

kvaliteten, då en sådan förenkling är i många fall synonymt med en lägre standard. I syfte att sänka priset men behålla den goda kvaliteten måste innovationer ske vad gäller effektiviteten.

Under 1900-talet har effektiviteten i bostadsbyggandet successivt ökat tack vare mekaniseringen under 1940-och 50-talet samt genom repetition och ökad prefabricering under 1960-och 70- talet. Sedan dess har denna utveckling avstannat och produktiviteten är idag oftast lägre och med flera dokumenterade brister. Anledningen till denna stagnation både i intresse och produktivitet beror enligt författarna på bristande samverkan mellan forskning, näringsliv och politik (Global Utmaning, 2019, s. 25).

Utifrån denna diskussion kan vi ställa oss frågan, hur kan dessa motstridiga aspekter förenas inom ramen för effektivt och hållbart bostadsbyggande? Samtidigt som Kronenburg (2007, s. 12) menar att standardisering är orsaken till den enformiga bostadsmarknaden kan däremot fördelar som ökad produktivitet studeras. Svaret kan möjligen finnas i frågan om vad standardisering har att erbjuda. Inom ramen för nyproduktion kan det handla om hållbara materialval, systematisering samt större diversitet bland aktörerna (Global Utmaning, 2019, s. 12). Det sistnämnda är någonting som efterfrågas mer i syfte att kunna erbjuda varierade bostadsformer genom att även mindre aktörer kan komma in på marknaden (Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 8). I samband med en omställning mot hållbara produktionsformer är trä, genom sin förmåga att binda kol, ett viktigt material. Trä är även ett lätt material som möjliggör en hög grad av prefabricering vilket kan innebära en snabbare och billigare byggprocess samt jämnare kvalitet (Global Utmaning, 2019, s. 57; Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 7)

Standardisering kan även ses inom ramen för industriellt byggande. Med detta menas att hela eller delar av en byggnad produceras i en separat anläggning, därefter sätts bitarna ihop på plats.

I rapporten av konsultföretagen Adapteo och BSK Arkitekter (2021, ss. 8-9) är modulärt byggande ett återkommande ämne. Med modulärt avses just möjligheten att kunna förändra, återanvända, skala upp och skala ner byggnader inom förloppet av ett par veckor (Adapteo & BSK Arkitekter, 2021, s. 12). Författarna hävdar att utvecklingen av modulära byggnader har kommit långt under de senaste åren och kan konkurrera med så kallade statiska (icke modulära) byggnadsverk.

Fördelarna kan främst skönjas i den höga variationen som modulära byggnadsverk kan erbjuda i form av att kunna ändras, tas ner, flyttas och återanvändas i takt med förändrade behov. Likaså kan en högkvalitativ estetisk utformning tillgodoses. I takt med att funktionen hos byggnader förändras, kan modulära element användas i syfte att snabbt genomföra anpassningen, med minimalt resursslöseri (Adapteo & BSK Arkitekter, 2021, ss. 8,9,10,11). Det svenska byggkonceptet BoKlok är ett konkret exempel på massproducerade bostäder som ämnar erbjuda ett mer kostnadseffektivt alternativ genom en hög grad av standardisering och effektivisering (Kronenburg, 2007, s. 92). Geraedts (2011, s. 54) diskuterar i sin tur fördelarna med IFD-byggande (eng. Industrial Flexible Demountable), ett projekt som har tillkommit som en motreaktion till bygg-och fastighetssektorns uttalade rigiditet. IFD-bostäder skapas genom industriella tillverkningsmetoder i nära samarbete med målgruppen eller konsumenten och syftar till att erbjuda variation i volym, planlösning och utseende (Geraedts, 2011, s. 56). Flexibilitet i byggandet behöver däremot inte begränsas endast till byggnaders funktion och utformning.

Adapteo och BSK Arkitekter (2021, ss. 10-11) pekar på att kommunerna genom sin planering kan verka för ytor som möjliggör en flexibel användning. Detta säkerställer att det finns en tillgång till de byggnader som behövs för tillfället. Inte minst är detta aktuellt med hänsyn till samhällets snabba förändringar.

19

2.3 Sammanfattning

Uppsatsens andra kapitel har haft som syfte att presentera begreppet flexibilitet ur olika synvinklar och problematisera dess användning i enlighet med syftet för en explorativ studie. Det undersökta materialet har visat på en variationsbredd beträffande begreppets olika definitioner och användningsområden. Inom ramen för bostadsplanering-och byggande har det undersökta materialet pekat på att det finns ett behov av strategier som präglas av hög flexibilitet i syfte att kunna tillgodose dagens och framtidens utmaningar. Inom ramen för kapitlet har försök gjorts till att presentera olika ämnen som anses vara relevanta för att bredda diskussionen om vad som konstituerar flexibilitet inom bostadsplaneringen och erbjuda perspektiv. Avsnitten har behandlat kommunala perspektiv och verktyg tillsammans med insikter om hur befintliga strukturer och standardisering kan hanteras för att kunna tillgodose ett flertal behov.

Utifrån ovanstående forskningslitteratur, policydokument och kommunala utredningar har flexibilitet kommit att likställas med en inneboende resiliens och därmed en proaktiv inställning.

Adaptionsförmågan medför att åtgärderna kan beroende på förutsättningarna, vara antingen långvariga eller temporära. Som konkreta strategier har flexibilitet också kommit att förknippas med en omvandling av det befintliga, ett beaktande av förändrade behov i form av anpassning och förtätning samt åtgärder för ökad mobilitet och interaktivitet hos bebyggelsen. Inom ramen för kunskapsöversikten har ett flertal ämnesområden berörts vilket visar på vikten av ett tvärsektoriellt perspektiv när det kommer till arbetet med flexibilitet.

Illustration 2.3: Sammanfattning av de ämnesområden som arbetet med flexibilitet tangerar utifrån litteraturstudien.

20

3. Planeringsförutsättningar

I syfte att kunna diskutera kommunernas strategier i den kommande analysen är det angeläget att belysa nuvarande förutsättningar och därmed även utmaningar inom bostadsplaneringen och planeringen allmänt. Inledningsvis diskuteras dessa förutsättningar endast övergripande för att sedan redogöras med utförligt utifrån ett antal specifika teman.

3.1 Inledning

Till grunden för problemet om rigiditet hos våra städer ligger ett antal aspekter som behöver allt större uppmärksamhet. Utifrån en demografisk analys kan en populationsminskning tydas i de flesta europeiska länder, däribland Sverige. Denna minskning kommer inte att spridas ut jämnt över kontinenten, utan kommer att omfatta främst perifera områden och landsbygden, vilket på sikt kan leda till ökad obalans mellan europeiska regioner. Utöver detta är åldrande befolkning ett allt större bekymmer, vilket kan leda till en på sikt kraftigt minskad arbetskraft (Bergevoet &

van Tuijl, 2016, s. 29). Kronenburg (2007, ss. 19, 92) diskuterar dessa demografiska skillnader och pekar på en livsstilspluralisering som kommer att innebära stora förändringar för hur vi bor tillsammans med andra och för våra bostadsbehov. Författaren menar att en flexibel ansats kan underlätta för omställningen mot nya arbetsvanor samt förändrade familjestorlekar och grupperingar. Exempelvis kommer konventionella familjestrukturer på sikt att ersättas av mer flytande familjegrupperingar. Förekomsten av allt fler ensamhushåll kan vara ett sådant tecken.

Dessa är den vanligaste boendetypen i Sverige idag. Likaså har man under längre tid kunnat studera en ökning i antalet hushåll med ensamstående föräldrar (Boverket, 2020a; SCB, 2021). På motsvarande sätt har världen, i takt med den ökade globaliseringen, blivit en plats för rörelse.

Vanligast är att individer flyttar på grund av jobbmöjligheter eller sociala behov men även andelen flyktingar beräknas öka. Detta antas bero på omfattande sociala och ekonomiska förändringar men i takt med att klimatförändringar blir allt mer påtagliga, även naturkatastrofer (Kronenburg, 2007, s. 18; Dawson, 2017, s. 193)

Utifrån dessa förutsättningar, pekar författarna på ett antal inneboende problem hos planerings- och byggnadsbranschen. Bergevoet och Van Tuijl (2016, s. 49) diskuterar utmaningar inom konventionella planeringspraktiker (eng. blueprint planning). I anslutning till att premiera långsiktiga, ofta oflexibla lösningar, har den konventionella planeringen setts ha en begränsande roll för flexibiliteten i planerna. Författarna argumenterar att specifika utformningar och strategier inom planen begränsas redan i ett tidigt stadie, vilket gör att planeringen ligger ett par steg efter i samhällsutvecklingen. Adapteo och BSK Arkitekter (2021, s. 6) pekar på att problemet är särskilt påtagligt i storstäderna då det ofta går minst tio år mellan behovens identifiering och byggnadens färdigställande. Detta medför att den konventionella planeringen bygger för en tid som har passerat redan när första spadtaget tas. Till skillnad från detta föreslår Bergevoet och Van Tuijl (2016, s. 49) en stegvis metod (eng. stepwise approach) som syftar till att bibehålla anpassningsbarheten i projektets alla skeden. Bebyggelsens utformning hålls därmed relativt flexibel samtidigt som arbetet med planen kan fortsätta under uppförandet. Även efter planens antagande, kan ändringar tillkomma. Parter som ansluter sig till projektet under ett senare skede har fortfarande möjlighet att påverka dess utfall.

En hög detaljeringsgrad medför att den planerade bebyggelsen alltid är spekulativ i någon mening (Kronenburg, 2007, s. 19) . Detta medför en risk att de framtida boendes behov inte blir bemötta, som på längre sikt kan bidra till upplevda brister hos bostaden, vakanser och segregation (Bergevoet & van Tuijl, 2016, ss. 35,47; Bengtsson, 2020, ss. 5-6). Vidare pekar

21

Kronenburg (2007, s. 17) på byggnaders roll som utöver att vara viktiga resurser för mänskligheten är trots allt en form av kapitalinvestering. Tillsammans med marken de står på, är byggnader egendom som förvaltas för att uppnå störst möjlig avkastning. Enligt författaren är detta förklaringen till uppkomsten av olika prestigeprojekt under de senaste åren såsom kontorshöghus och lyxlägenheter. Dessa projekt är högst spekulativa då aspekter som utformning och läge baseras på antaganden om högre avkastning. Eftersom den här typen av fastighetsinvesteringar inte behöver ha förutbestämda användare, resulterar detta ofta i standardiserade lösningar (eng. one size fits all). Kronenburg ställer sig frågan om det är rimligt utifrån dagens utmaningar, att en stor del av bebyggelsen blir endast en symbol av appropriation.

Därutöver finns det även problem från kommunalt håll. Intresseorganisationen Jagvillhabostad.nu (2021, s. 4) menar att många kommuner hanterar bostadsfrågan passivt, vilket medför att byggföretag inte utnyttjar färdiga byggrätter, trots att dessa finns i stora delar av landet. När markförsäljningen väl sker, hanteras det som en stor inkomstkälla för kommuner vilket bidrar till att öka priset på de färdiga bostäderna.

En flexibel planeringsprocess medför att de faktiska behoven kan identifieras och att planen kan ändra riktning. Med hjälp av gemensamma beslut säkerställs det att det finns en efterfråga för vad som slutligen kommer att byggas. En sådan approach förutsätter nya samarbetskonstellationer och nya beslutsfattargrupper med förändrade hierarkier (Bergevoet &

van Tuijl, 2016, s. 47). Synsättet kan liknas vid olika kommunikativa metoder och i viss mån olika gräsrotsinitiativ. Aktörerna inom samarbetet tar hjälp av varandra genom exempelvis resurser eller värdefull input. Bergevoet och van Tuijl betonar däremot att vissa aktörer kommer att ha större inflytande i processen, men att utsträckningen kommer att variera från fall till fall.

Exempelvis kan det vara rimligt att exploatören och initiativtagaren har mer att säga till om. Syftet är ju trots detta att bjuda in till en dialog. Planerarens roll i samband med en sådan approach kan vara att presentera intressenternas förslag, då besluten tas gemensamt med alla sakägare. Detta medför i sin tur att processdeltagarna förpliktar sig att utifrån den egna kompetensen, utföra olika uppgifter som är till nytta för projektet (Bergevoet & van Tuijl, 2016, s. 47).

3.2 Bostadsbristen idag

För att kunna tala om ett fenomen behövs en definition i syfte att säkerställa att alla parter förstår varandra. Bengtsson (2020, ss. 4,10) ämnar nyansera diskussionen genom att ställa sig frågandes till definitionen av begreppet bostadsbrist. Detta är ett tämligen ovanligt perspektiv då han menar att begreppet ofta tas för givet utan en bredare diskussion om dess innebörd. Samtidigt är själva fenomenet svårt att mäta i praktiken (Bengtsson, 2020, ss. 4,10).

Grunden för Bengtssons rapport utgörs av Boverkets Bostadsmarknadsenkät (BME), som består av en sammanfattning av kommunernas bostadssituation. Enkäten innefattar 96 frågor som besvaras av varje kommun i samråd med länsstyrelsen. Enkäten baseras på att kommunerna själva kan bedöma sin egen bostadssituation då de anses ha mest kunskap om det aktuella läget (Boverket, 2021a; SOU 2018:35, ss. 57-58). Däremot kan utifrån Bengtssons kritik tydas att en begreppsdefinition saknas i bostadsmarknadsenkäten vilket medför att kommunerna själva formulerar problemet och sedan undersöker respektive förhållanden. Enkätens bedömning anges i termer av balans eller obalans (över- eller underskott) vilket kan ställa frågan, vad betyder balans på bostadsmarknaden. Bengtsson pekar på en distinktion mellan begreppen ”efterfråga” och

”behov” i kontexten för bostadsbrist. Hushållens behov är svåra att identifiera, däremot är efterfrågan något som kan observeras. Utifrån en tidigare definition av Bo Bengtsson, beskrivs det att bostadsbrist innebär ett förutbestämt marknadstillstånd där någon grupp har en

22

bostadsstandard som är lägre än vad som motsvarar deras efterfråga (Bengtsson i Bengtsson, 2020, s. 9). Detta är särskilt relevant menar Bengtsson då samhället har krav på vad som anses vara en acceptabel nivå av bostadskonsumtion. Denna nivå ligger så pass högt i de flesta samhällen att alla hushåll inte kan efterfråga den. Den socialt acceptabla bostadsnivån är en rättighet, exempelvis genom minimistandarden, oavsett om hushållet själv efterfrågar det. Trots föreställningen om bostaden som en social rättighet, har kommunerna inga skyldigheter att erbjuda alla kommuninvånare en bostad, utan endast verka för att främja att bostäder finns i kommunen (Boverket, 2021c, s. 18).

Att begreppet bostadsbrist är otydligt bekräftas även i betänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35, ss. 119-120). Bakgrunden utgörs av 2§ andra stycket bostadsförsörjningslagen, där det framgår att kommunerna behöver genomföra demografiska analyser om bostadsbehovet för särskilda grupper när de ska ta fram riktlinjer om bostadsförsörjningen. I författningsförslaget Ds 2021:2 (s. 25) görs hänvisningar till Boverkets kategorisering av särskilda grupper, där ingår följande: hushåll med låg betalningsförmåga, trångbodda hushåll, hemlösa, äldre, personer med funktionsnedsättning, ungdomar, unga vuxna samt studenter, nyanlända och ensamkommande barn och ungdomar och personer i behov av skyddat boende. Vidare har betänkandet konstaterat att kommunerna i sin bedömning om bostadssituationen inte gör någon skillnad på särskilda gruppers och den övriga befolkningens behov och utbud av bostäder (SOU 2018:35, s. 119; Ds 2021:2, s. 26). Detta kan anses vara märkligt med hänsyn till kommunernas lagstadgade ansvar om att säkerställa bostäder åt grupper som nyanlända med uppehållstillstånd samt genom Socialtjänstlagen ta ansvar för äldre och funktionshindrade. Både dessa ingår i Boverkets kategorisering om särskilda grupper. Lagen ställer däremot inga formella krav på vilken typ av bostadslösning som ska nås. Det ställs inte heller några krav att enbart åldern eller funktionshindret ska vara ett kriterium för att erhålla en bostad (Boverket, 2021c, s. 18). Däremot förutsätter ansvaret att aktuella analyser, i form av bland annat bostadsmarknadsenkäten, om dessa gruppers behov skall finnas. Kravet på särskilda grupper kan förklaras genom att det finns ett antal trösklar, i form av socioekonomiska faktorer till bostadsmarknaden, som hindrar vissa grupper från att erhålla en bostad. Detta medför att grupper med låga socioekonomiska resurser söker sig till hyresrätter. Långa kötider samt specifika inkomst-och anställningskrav innebär ännu ett problem (Boverket, 2021c, s. 18). I den meningen är dessa grupper extra utsatta på bostadsmarknaden. Vidare konstateras att det även finns hushåll som inte ingår i Boverkets kategorisering om särskilda grupper, men som av olika anledningar inte kan få sina bostadsbehov tillgodosedda. Dessa grupper fångas därmed inte upp i BME (Ds 2021:2, 2021, s. 26).

Utifrån detta argumenterar Bengtsson (2020, ss. 7,10) att det inte räcker med att endast räkna antalet bostäder i förhållande till populationen då detta inte säger något om bostadsbristens specifika egenskaper. Ett exempel på detta är att hushåll accepterar undermåliga kvaliteter hos en bostad när inga andra alternativ finns. Likaså kan hushåll uppleva bostadsbrist när de önskar flytta till andra orter men inte finner en bostad, trots detta är de i grunden inte bostadslösa.

Bengtsson (2020, ss. 3-4) menar att i verkligheten uppfylls bostadsbehovet gradvis i takt med att tillfredställelsen hos bostaden ökar. Dessa består av hushåll med låg betalningsförmåga, likt Boverkets kategorisering. Bengtsson argumenterar att ett generellt utbud av bostäder finns, men att inom detta utbud är antalet bostäder som realistiskt kan sökas av dessa grupper begränsat.

Även bostadsstandarden innebär ett potentiellt problem då den typen av bostäder som den här gruppen skulle kunna efterfråga inte anses bra nog av samhället. Författningsförslaget ovan ämnar införa krav på en grundligare analys av kommunernas bostadssituation genom att särskilt

23

beakta vilka behov som inte tillgodoses. Denna bedömning bör göras utifrån Boverkets rimlighetskrav för boenden (Ds 2021:2, ss. 24-26).

Den höga standarden inom svenskt bostadsbyggande samt höga markpriser medför att nybyggda lägenheter är i princip alltid dyra, vilket begränsar den kundkrets som efterfrågar de (Bengtsson, 2020, ss. 9-10; Jagvillhabostad.nu, 2021, ss. 4,6). Samtidigt som nyproduktion i exempelvis centrala lägen kan dämpa obalansen något, gäller detta endast hushåll med redan hög betalningsförmåga. Av den här typen av bostäder finns idag ett överskott, vilket i sig bidrar till att nyansera argumentet om var bostadsbristen går att finna (Bengtsson, 2020, s. 5). Samtidigt som hyresrätter är eftertraktade i många av landets kommuner med en hög konkurrens mellan potentiella hyresgäster, är bostadsrätter inte en rimlig alternativ för hushåll som är nya på bostadsmarknaden eller inte har tillgång till kapitalmarknaden. Däremot har ekonomiskt starka grupper flera valmöjligheter i form av tillgång till hyresrätts-, bostadsrätts-och äganderättsmarknaden. (Boverket, 2021c, s. 18-19).

Detta medför att endast nybyggnation i sin nuvarande form inte kan tillfredsställa det behov som många hushåll har. Bengtsson går ett steg längre och beskriver att problemet snarare ligger i att det finns för många hushåll som upplever brister i sitt boende och likaså boenden som inte motsvarar förväntningar. Aspekter av betydelse innefattar läge (tillgänglighet), lägenhetsstorlek (trångboddhet), lägenhetskvalitet (standarden inklusive utemiljön) samt tids-och trygghetsaspekter (besittning över bostaden) (Bengtsson, 2020, ss. 6,10). Frågan om behov och efterfråga diskuteras även av Bergevoet och van Tuijl (2016, s. 37) som menar att utbudet av bostäder har traditionellt varit ett resultat av olika antaganden om marknadens efterfråga, inte av en faktiskt efterfråga. Detta medför att befolkningens egentliga behov inte har fått utrymme i planeringen. En exemplifiering av detta är just en bostadsmarknad där befolkningens behov inte blir bemötta.

I syfte att dämpa bostadsbristen kan åtgärder som ämnar tillgodose några av de ovannämnda aspekterna vara viktiga. I rapporterna av Global utmaning (2019) och Jagvillhabostad.nu (2021), ges ett antal exempel på hur dessa behov kan bättre tillgodoses. Rapporterna betonar vikten av att använda sig av alternativa och innovativa lösningar. I syfte att förbättra aspekter som lägenhetsstorlek och kvalitet kan ombyggnation och anpassning användas i högre grad. Inom ramen för anpassning är åtgärder som renovering och ändrad lägenhetssammansättning att föredra. Det sistnämnda är särskilt viktigt utifrån tillkomsten av allt fler ensamhushåll samt ett ökat behov av bostäder för äldre och personer med funktionsvariation. Aspekter som läge kan förbättras genom långsiktig strategisk planering som ökar tillgängligheten genom bättre trafikplanering och tillgång till service och funktioner (Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 7). Slutligen, kan tids-och trygghetsaspekten i sin tur tillgodoses genom en bättre blandning av upplåtelseformer inom samma trapphus. Detta kan uppnås genom att i större utsträckning bygga på befintlig bebyggelse i form av exempelvis tredimensionell fastighetsbildning (Global Utmaning, 2019, ss. 21,50).

3.3 Bostadssegregation

Med grund i den diskussion som presenteras ovan bör ännu en del av problemet tilläggas. Detta är segregationsproblematiken. Med segregation avses en separering eller differentiering där grupper eller funktioner skiljs åt (Boverket, 2021c, s. 21). Segregation är ett omfattande samhällsproblem vars förekomst och utbredning är långt ifrån självklar. Däremot brukar diskursen om boendesegregationen domineras av så kallade utsatta områden, som exemplifieras med miljonprogramsförorter. I enlighet med Boverkets definition ovan, kan det därmed konstateras

24

att denna separation kan likaså ske vad gäller hushåll med hög inkomst eller områden med etnisk svensk befolkning. Dessa betecknas däremot sällan som segregerade. Inom ramen för segregation brukar någon av dess underkategorier i form av ålders-, socioekonomisk samt etnisk segregation benämnas. På stadsnivå innebär segregation att stadsdelar har olika social status som hör ihop med bebyggelsemönster, upplåtelseform och befolkningssammansättning (Boverket, 2021c, ss. 21-22). Utifrån segregationsproblematiken är det därmed intressant att undersöka kopplingen mellan demografi och segregation på bostadsmarknaden.

Som presenterades ovan har så kallade särskilda grupper svårare att etablera sig på bostadsmarknaden med hänsyn till olika socioekonomiska förutsättningar. Dessa avser främst anställning, inkomst och socialt kapital (Boverket, 2021c, s. 19). Utifrån dessa förhållanden brukar sådana grupper främst koncentreras till hyresrättsmarknaden. I rapporten Risk för diskriminering och hinder för etablering på bostadsmarknaden (2021), diskuterar Boverket den historiska bakgrunden till bostadssegregationen. I rapporten beskrivs det att bostadssegregationen inte är något som har tillkommit på senare år. Även tidigare har det varit vanligt att vilja ha renodlade områden genom att inte blanda boendesammansättningen alltför mycket. Exempelvis undvek man placera problemfamiljer i mer attraktiva bostadsområden, redan så tidigt som på1960-talet.

I rapporten beskrivs det att under 1970-och 80-talet, ansågs det relativt enkelt att hitta bostad till ett rimligt pris i någon förort i Stockholm. Däremot gällde detta inte alla hushåll. Författarna hänvisar till en artikel i Dagens Nyheter från 1978 som beskriver att bostadsförmedlingen i Stockholm slutat hänvisa sökande till vissa områden med vetskap om att de inte skulle få hyreskontrakt. Orsaken till nekade hyreskontrakt uppgavs vara att den sökande saknade fast anställning alternativt hade för kort anställningstid, hade för låg inkomst, dåliga referenser, betalningsanmärkningar eller utländsk bakgrund. Arbetslösa och invandrare hänvisades därmed till andra områden, där det var lättare att få hyreskontrakt. Detta gjordes för att underlätta både för sökande och förmedlare (Boverket, 2021c, s. 20).

Inledningsvis förekom fenomenet om differentiering oftast hos privata hyresvärdar men så småningom spreds det även till kommunala bostadsbolag. Detta resulterade i att de som inte kunde möta bostadsbolagens krav tvingades bo kvar hos släktingar eller betala höga hyror för andrahandskontrakt (Boverket, 2021c, ss. 20-21; Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 5). Det finns därmed en koppling mellan etableringen på arbetsmarknaden och etableringen på bostadsmarknaden.

Problemet har inte ändrat karaktär avsevärt sedan det först upptäcktes. Låga inkomster gör etableringen på bostadsrätts-och äganderättsmarknaden svårt än idag. Inom hyresrättsmarknaden medför ovannämnda utmaningar att många har svårt att hitta större bostäder, vilket resulterar i trångboddhet och undermåliga boendelösningar (Boverket, 2021c, s.

26). De som inte har andra alternativ vänder sig till den otrygga andrahandsmarknaden (Jagvillhabostad.nu, 2021, s. 5). Hemlösheten har i sin tur ökat då socialt utsatta grupper riskerar att drabbas hårdast av en instabil bostadsmarknad.

Problemet är särskilt påtagligt i storstadsområdena, där trångboddheten är som störst (SCB, 2018). Anledningen till detta beror på ett antal faktorer. Först och främst har det skett en gradvis försäljning av allmännyttiga bostäder till privata fastighetsvärdar eller bostadsrättsföreningar. I samband med att tillståndsplikten avskaffades år 2007, har det varit fritt fram för kommunerna att sälja av stora delar av sina bostadsbestånd utan tillstånd från länsstyrelsen. Detta har endast bidragit till att förstärka den redan växande trenden bland kommunerna. En del kommuner har sålt hela sitt bestånd redan innan tillståndsplikten avskaffades och många av dessa har även jobbat aktivt med att omvandla hyreslägenheter till bostadsrätter. I Boverkets rapport Fritt fram att sälja allmännyttan: Konsekvenser i kommunerna av tillståndspliktens upphävande (2009)