Visionen om
professionen
Visionen om professionen
Torbjörn Forkby
Samverkan kring barn och ungdom i riskzon
i Kungsbacka. En utvärdering av B.U.S.
© FoU i Väst
Första upplagan december 2001 Layout: Infogruppen GR
Tryckeri: InformTrycket AB, Göteborg ISBN: 91-89558-06-5
FoU i Väst
Göteborgsregionens kommunalförbund Box 5073, 402 22 Göteborg
e-post: fou@gr.to
Innehåll
Sammanfattning ... 7
Detta är B.U.S. – version 1.0 ... 9
Utvärderingsfrågor ... 11
Rapporten ... 13
Metod ... 15
Vad är B.U.S. – egentligen? ... 19
Den möjliggörande jordmånen ... 20
Den professionella visionen eller visionen om professionen ... 22
Det politiskt möjliga ... 25
Samverkansprojektet ... 29
Från projektgrupp till utvecklingsgrupp Att komma till skott – en kommande fas? ... 33
Organisation för och i förändring ... 37
En soptunna fylld av möjligheter ... 39
Beslutsstruktur ... 40
Verksamhet för äldre tonåringar – från brygga till spång ... 41
De olika verksamheterna ... 47
Förstärkning av basorganisationen ... 47
Har B.U.S. lett till metodutveckling? Familjehuset ... 55
Fritidsledare ... 57
BiM ... 59
Resursskolorna ... 63
”Alla vill ju vara så normala som möjligt”
”Problem med att sitta still och läsa och skriva”
”Att må dåligt” – verksamheternas svarta låda Att balansera på randen till kaos
”Tänk om man blir pissenödig”
Social träning för normalisering Samverkan i Resursskolorna Samverkan för Resursskolorna
Verksamheterna slås samman och personalen slutar Vilka lärdomar kan man göra av Resursskolorna?
Varför ska verksamheter samverka? ... 91
Samarbetsnivåer ... 93
B.U.S. – den påförda samverkansidén ... 96
Organisera er! ... 99
Referenser ... 103
Tabell 2 Nya metoder i B.U.S. 1999 ... 53
Tabell 3 Dikotomisering av konsult och teammedlem ... 84
Figur 2 Fördelning mellan olika ”B.U.S.-ärenden” ungdom, 1999 ... 52
Sammanfattning
FoU i Väst ansvarar på uppdrag av Kungsbacka kommun för en utvärdering av B.U.S. Denna ska ske under tiden 1999 till 2002 och presenteras i två rapporter varav detta är den första.
Kvalitativa metoder såsom intervjuer och deltagande observation har använts i utvärderingen. Det har varit viktigt att komma nära verksamhete- rna för att kunna uttala sig om vad som egentligen sker och för att analysera bakomliggande faktorer och processer. Samtidigt har utvärderingen avsikten att i dialogform kontinuerligt bidra till utvecklingen av verksamheten och inte bara i revisionsmässig anda lämna ett kvitto på mer eller mindre lycka- de insatser och verksamheter. Detta ställer utvärderingen inför vissa problem när det handlar om att både ha närhet till det studerade och tillräcklig dis- tans för att kunna analysera utan att bli partisk.
En bärande argumentation i utvärderingen är att B.U.S. bör förstås i sitt historiska sammanhang. När man spårar verksamheten bakåt i tiden ser man att B.U.S. måste förstås i förhållande till Individ- och Familjeomsorgens utveckling. I mitten av nittiotalet sammanstrålade en rad faktorer som gav upphov till ett slags förändringstryck. Detta bestod av lika delar visioner om ett annat sätt att arbeta och frustration över sakernas tillstånd vad gäller arbetsbelastning med mera. Detta ledde fram till en översyn över arbetet med barn och unga i riskzon med förslag till en rad satsningar. Dessa förela- des sedermera kommunstyrelsens arbetsutskott, som återremitterade och gav förvaltningen i uppdrag att lägga fram ett gemensamt förslag tillsammans med fritids- och skolförvaltningarna. Först då kan man tala om att B.U.S började handla om samverkan. Detta innebar att individ- och familjeomsor- gen fick argumentera för att få de andra förvaltningarna att acceptera de i princip redan framtagna idéerna. Organisationen fick komma i efterhand, något som projektet kommit att lida åtskilligt av.
Det finns en rad spännande metoder och idéer som växer fram i Kungs- backas arbete med utsatta barn, ungdomar och deras familjer. De olika verk- samheterna bör kunna bli till viktiga inspirationskällor för andra delar av landet. Några av verksamheterna har redan idag kommit tämligen långt och
funnit en fungerande form. Andra och speciellt Resursskolorna, som är speci- alskolor för unga i sociala svårigheter, har haft större problem. Utvärdering- en ger en bild av vad dessa innebär för de unga och personalen. Inte minst måste man diskutera verksamheterna i förhållande till segregation och inte- gration. De unga förstår sig själva i jämförelse med en ”normal” och ”ordi- narie” skolgång, det sammanhang de är uteslutna från. Placeringen i verk- samheten var inte den första avskiljningen, men kanske den tydligaste, och snarast en bekräftelse på en lång segregationsprocess mellan den unge och skolan. Verksamheterna kommer därför att vara ständigt dubbla för de unga - samtidigt en asyl, en fristad från en alltför stressande och krävande om- värld och en exil, en förvisningsort från det ordinarie och de normalas skara.
Utvärderingen mynnar ut i uppmaningen till koncentration kring utveck- lingen av goda organisationer för verksamheterna. Goda stödjande struktu- rer krävs om unga och personal ska kunna hantera tillvarons hotande kaos och splittrande egenskaper. Detta bör ske i olika former av dialog och med utgångspunkt i vad verksamheterna faktiskt innebär för de deltagande - det som sker mellan målformuleringar och medelsäskanden.
Detta är B.U.S. – version 1.0
B.U.S utläses Barn Ungdom Samverkan och är en satsning på att utveckla stöd på hemmaplan för unga i riskzon. Beslut fattades av kommunstyrelsen i Kungsbacka våren 1998 och verksamheten startade officiellt hösten 1999.
Denna innehåller dels en förstärkning av personalresurser inom individ- och familjeomsorgens ”basverksamhet”, dels genom nya förebyggande och be- handlande verksamheter och dels genom förbättrad samverkan mellan för- valtningarna. Ett övergripande mål är att minska kostnaden för institutions- placeringar genom ökad kvalitet i arbetet, alternativ på hemmaplan, för- bättrat förebyggande arbete och bättre arbetsmiljö för personalen.
Utvärderingsfrågor
B.U.S. närmar sig utvärderingens frågeställningar från några olika ingång- ar. Den första fokuserar organisationen av projektet. Inte minst när det hand- lar om samverkan är organisationsfrågor centrala. Hur och i vilka forum man samverkar bestäms till stor del av de kanaler som organisationen ska- par. En organisation skapas för att lösa vissa uppgifter och måste då ha resurser för att kunna vidta förändringar. Förbättrad samverkan är ett ofta förekommande mål i projektsammanhang i offentlig verksamhet. För att kunna diskutera om B.U.S. har lett till detta måste man också diskutera vad sam- verkan handlar om. Förutom samverkan tänks projektet leda till utveckling- en av metoder. Vad som är nytt och vad som kan kallas för metoder är inte alldeles självklart. Utvärderingen kommer ändå att försöka diskutera detta och visa vad som pågår inom verksamhetens ram i form av metodutveck- ling. Slutligen avser B.U.S. att utveckla stödet för unga i riskzon. Det är därför väsentligt att lyfta fram vilken betydelse det har fått för dem. Det går naturligtvis inte att göra en heltäckande värdering, men i vissa aspekter kommer jag att försöka belysa detta, speciellt i förhållande till vad hemma- planslösningar innebär i förhållande till segregation/integration och tillhörig- het/utanförskap.
• Hur fungerar organisationen av B.U.S.?
• Har projektet inneburit en förbättrad samverkan mellan yrkesgrupper och förvaltningar?
• Har metoder utvecklats inom projektet?
• Vad har projektet inneburit för de unga i verksamheterna?
Rapporten
Detta är den första av två utvärderingsrapporter av B.U.S. Den inleds med att ge ett perspektiv på vad B.U.S ”egentligen” är genom att belysa bakgrun- den, de faktorer som ledde till framväxten av projektet. Detta leder vidare till en diskussion om organisation och projekt på ett mer generellt plan för att visa att det som skett i B.U.S. ingalunda är unikt för Kungsbacka, till exempel rörande den begränsade möjligheten att rationellt styra och planera för olika utvecklingar. Projekt skapas av en mängd aktörer, visioner och problem vars exakta komposition avgörs av hur olika situationer är konstru- erade.
Nästa del redovisar de olika verksamheterna i B.U.S. Speciell tonvikt kommer att läggas vid Resursskolorna. Det finns ett antal skäl till detta. För det första har de drabbats av en mängd problem som satt fokus på hela projektets sätt att fungera och dess förmåga att lösa olika problem. För det andra är dessa kärnverksamheter, när det handlar om att utveckla hemma- planslösningar, och för det tredje är dessa både segregerade och integrerade lösningar. Min ambition är att försöka ta utgångspunkt i hur de unga förstår verksamheterna och sig själva i förhållande till dem.
Rapporten avslutas med att diskutera samverkan, dess förutsättningar och problem och – inte minst – sätta detta i relation till organisationsfrågor.
Slutrapporten kommer att följa upp en del av de teman som lyfts fram i rapporten om samverkan t.ex. de ungas situation och personalens roll. Förut- om detta är tanken att de diskussioner, idéer och frågeställningar som denna första rapport ger upphov till, kan ges utrymme i slutrapporten.
Jag vill tacka Annica Bokvist, Halmstad FoU för synpunkter på materia- let och Margot Fonselius för språkgranskning.
Flera olika metoder har använts för att samla in data till utvärderingen. Jag menar i likhet med många andra att metoderna måste styras av forsknings- frågorna istället för av en förhandsinställning om ”den rätta” metoden (se ex vis Holme & Solvang 1991, Vedung 1998). Det finns många olika sätt att utvärdera: målutvärdering, målfri utvärdering, resultat, intressentmodeller, teoridrivna ansatser med flera och därtill olika metoder för utvärdering. Inom socialt arbete finns särskilda svårigheter att ta hänsyn till: hur man bedömer interventioners effekter, vad som skulle ha skett om de inte genomförts (Rom- bach & Sahlin Andersson 1995) och vad som egentligen är kvalitet i socialt arbete (Karlsson & Eriksson 1990, 1999). Oavsett metod och teoretisk in- gång och bortom den revisionsmässiga aspekten finns några aspekter som gör utvärderingsarbetet till en ganska spännande resa. Det tillåter studier av sociala processer i verkliga livet och vad som faktiskt sker med de föresatser som finns när en verksamhet sätts igång och när dessa ska förverkligas av handlande och interagerande människor. Vidare ger det möjlighet att kom- ma i kontakt med dessa komplexa sociala processer och få del av aktörernas meningsskapande och självförståelse. I detta finns intressanta möjligheter att integrera praktisk och teoretisk kunskap i en process som handlar om att bidra till förbättringar. I många avseenden kan en utvärdering få formen av en fallstudie (Yin 1994, Merriam 1994), vilket innebär nära studier av vad som faktiskt sker.
Två kvalitativa metoder har använts för att få förståelse för hur de män- niskor som är involverade faktiskt tänker och skapar mening av sin verklig- het. För det första har jag använt mig av kvalitativa intervjuer (Kvale 1997).
Dessa har förts som relativt ostrukturerade ”livsvärldsintervjuer” fokuserade till vissa temaområden. Jag har sett det som en stor fördel att kunna fördjupa de temaområden som var speciellt angelägna för intervjupersonen. Denna metod liknar till sin form ett samtal, även om intervjuaren parallellt måste arbeta med att skapa struktur i förhållande till grundfrågeställningarna. På detta sätt är det egentligen riktigare att säga att metoden är ”metastrukture- rad” än ostrukturerad, då den kontinuerliga och parallella struktureringen
Metod
är en väsentlig del i arbetsprocessen. Skillnaden från intervjuer med fasta svarsalternativ är, att den mer tar tillvara det som är den kvalitativa meto- dens styrka. Detta ger möjlighet att faktiskt kunna arbeta med det som kom- mer upp och undersöka det på djupet. En frågemall har kompletterat detta sätt att ställa frågor och har använts som ett slags checklista, om inte annat så mot slutet av intervjun. Intervjuer har dels genomförts med personal indi- viduellt och i grupp, med unga i Resursskolorna och med en förälder.
Jag har lagt ned relativt mycket energi på att få del av vad det inre livet i Resursskolorna betyder för de unga och personalen. Det har varit viktigt att kunna få förståelse för vad B.U.S egentligen innebär. För detta har jag förut- om intervjuer använt mig av deltagande observation som metod (Hughes &
Månsson 1988). Ambitionen har varit att komma närmare samspelet mellan de olika personerna i verksamheten och förstå hur de ungas livssituation och föreställningar kommer till uttryck och inte minst hur vardagens rutiner och regler upprätthålls i verksamheten.
Ett övergripande och delvis problematiskt val för utvärderingen är det deltagande förhållningssättet. Detta innebär att jag som utvärderare inte avsett att samla in uppgifter på avstånd för att sedan komma tillbaka med ett om- döme. Denna syn på utvärderingar poängterar att det viktigaste målet för utvärderingar är att bidra till förbättringar. Förändringar som sker genom dialog, där olika bilder kan möta varandra och ingen har ”patent” på san- ningen. Det skulle vidare vara en etiskt problematisk position att se ett miss- förhållande under hela projekttiden för att vänta med att delge detta först i och med att den skriftliga rapporten kommer.
Ett konkret uttryck för detta förhållningssätt har varit att jag tillsam- mans med Gunnar Jirvén, enhetschef IFO, hållit i en kvalitets- och utvärde- ringscirkel med medverkan från några olika verksamheter. Syftet med detta var att stödja och initiera att verksamheterna tar fram och utprovar modeller för hur de själva skulle kunna utvärdera och utveckla den egna verksamhe- ten.
Ett deltagande förhållningssätt vid utvärderingar försvåras av att själva processen också måste innehålla ett mått av distans och eftertanke. Tankar måste få tid att växa fram och få liv och inte minst är själva skrivandet också en konstruerande och skapande del i utvärderingen. Insikter, idéer, förståelse och problem uppstår, som faktiskt inte fanns där innan. Skrivandet beskriver i sig självt ett slags resa mellan polerna att begreppsliggöra och förstå, gå tillbaka till materialet för att kontrollera och analysera det som inte stäm- mer och så skriva igen och så vidare.
Tabell 1 Materialinsamling
Deltagande under konferens, planeringsdag o. dyl. ... 5
Observationer ... 5
Individuella intervjuer av unga ... 6
Gruppintervjuer av personal ... 10
Individuella personalintervjuer ... 8
Den här ”gula bibeln”, som man använder sig av som något slags grund för vad det handlar om. När man har gjort allt som står i den, enligt den här genomförandeplanen, tar det egentligen slut. Men sedan kunde man få pengar till projektledare och annat, och då blev det något annat, fast det kanske inte riktigt uttalades.
(…)
Ja, alltså utmaningen nu är att på något vis börja om från början, och utmaningen i detta är alltså att folk måste börja prata med varandra hur man ska få till det här. Folk måste förstå att det här inte är färdigt. För många är ju kritiska och tycker att det här blev ju inget bra. En del är ju nöjda också, men det är klart att det är ju en hel del kritik och så eftersom en del av verksamheterna faktiskt inte fungerar fullt och så.
Projektledare B.U.S
Projektledaren ger sin syn på B.U.S. i juni 2000, nio månader efter att pro- jektet startades. Den ”gula bibeln”, alltså projektbeskrivningen med tillhö- rande genomförandeplan, hade hon läst gång på gång, utan att förstå vilken hennes roll skulle vara eller vad B.U.S. egentligen handlade om. Ett ”slags grund för vad det handlar om”, men en som huvudsakligen innehåller en beskrivning över situationen för individ- och familjeomsorgen, vilka verk- samheter som skulle startas och hur många personer som behövde rekryte- ras. Diskussion om hur B.U.S. skulle fungera i praktiken, varför man valde just dessa verksamheter, vilka behov målgruppen hade och vilka metoder man tänktes arbeta med, ja det mesta som handlar om de innehållsmässiga delarna av ett projekt saknas. Samtidigt som avsaknaden av dessa delar lämnar öppet för efterföljande tolkningar under genomförandet, är denna frånvaro en tämligen tydlig redovisning av mer underliggande processer och tankefigurer. Jag avser sådana som har sin vagga inom individ- och familje- omsorgen där idéer om ett mer professionellt socialt arbete började växa långt innan B.U.S. blev lika med förvaltningsövergripande samverkan.
Vad är B.U.S. – egentligen?
Man kan se B.U.S. som en konkretisering och sammansmältning av en rad olika faktorer, där en kombination av de problem och möjligheter som fanns i Kungsbacka under mitten av 90-talet avgjorde var spadtagen sattes.
Som sådan kan den på flera sätt uppfattas som olikartad och osammanhäng- ande till sin utformning, men, sett i sitt historiska sammanhang, också som en tämligen naturlig följd av en intern och extern utvecklingsprocess inom socialtjänsten.
På ett övergripande plan är det tämligen enkelt att säga vad B.U.S. avses åstadkomma. Projektet avses leda till metodutveckling, stimulera till ökad samverkan, minska kostnader för institutionsplaceringar av barn och unga samt öka föräldraansvaret. Det svåra uppkommer som vanligt i praktiken:
vad innebär detta egentligen, vem ska ansvara för vad, vem ska bära ansva- ret att handla när saker går snett och när olika yrkesgrupper har mycket olika syn på ”vad som är vad”. Jag kommer att visa, att ett sätt att förklara vad B.U.S. innebär är genom att beskriva dess historiska framväxt och hur B.U.S. förändrats i några olika stadier. I det första stadiet är B.U.S. ett slags professionell vision, i det andra framställs B.U.S. som svaret på det politiskt möjliga och i det tredje har B.U.S. övergått till ett samverkansprojekt. Den- na stadieindelning är starkt associerad med individ- och familjeomsorgens utveckling och förändring. Poängen med denna stadieindelning är att den kan ge förståelse för varför det visat sig vara så olika svårt att starta och genomföra vissa verksamheter och hur det kommer sig att vissa problem verkar ha en sällsynt förmåga till överlevnad. Det är viktigt att påpeka att även om en fasindelning ger bilden av att det gamla ersätts med ett nytt, så handlar det om flytande övergångar och inte minst om överlagringar där en ny fas lägger sig ovanpå tidigare. Denna betraktelse flyttar fokus från att söka förstå projektet utifrån dess uttalade mål till dess organisatoriska sam- manhang för att söka mer underliggande förklarande mekanismer (Dane- mark m.fl. 1997).
Den möjliggörande jordmånen
Individ- och familjeomsorgen frångick 1994 samverkansprojektet SAMS.
Förvaltningen centraliserades och socialsekreterarna, som tidigare suttit på vårdcentralerna i distrikten, placerades i Kungsbacka centrum. Med en stör- re grupp socialsekreterare skapades också behov av och möjligheter till en målgruppsrelaterad organisering, och särskilda familje- och ungdomsenhe- ter bildades. Man kan säga att organisationen övergick från en direkt och lokalmässigt integrerad samverkanstanke till en centraliserad och funktions-
indelad specialiseringstanke. Med detta följer att helhets- och generalistkun- skapen nedtonas till förmån för specialistens smalare och djupare kompe- tensfält.
I och med att förvaltningen centraliserades kunde socialsekreterarna i högre grad träffas och föra kollegiala diskussioner. Man insåg att de andra hade likartade problem att lösa och gemensamma idéer om vad som sakna- des. Det fanns nu ett forum där man kunde börja föra fram sina åsikter med en starkare röst. För barn- och ungdomsområdet uppfattades den väl utbygg- da missbrukarvården både som en inspirationskälla och ett slags beklagligt bevis för hur man alltid hade nedprioriterat satsningar på barn i förhållande till vuxna.
Det var ett antal olika faktorer som medverkade till dessa förändringar.
Många socialsekreterare som satt utlokaliserade på distrikten på vårdcentra- ler uttryckte ett missnöje över att de var ensamma i sin yrkesroll. Antalet anmälningar, utredningar och placeringar på institution rörande barn och unga började också öka under denna period1. Detta gav ett stort tryck på den enskilde handläggaren, som inte hade någon stödjande eller skyddande or- ganisation mellan sig och de akuta problemen. När belastningen blev större och den enskilde handläggaren inte hade tillräcklig möjlighet till avlastning, blev situationen till slut ohållbar. Närheten till de andra yrkesgrupperna började ifrågasättas och behovet av inomprofessionell utveckling förtydliga- des.
Man kan även se B.U.S. i ljuset av förändring inom socialbyråarbetet generellt i Sverige. Det handlar dels om en utveckling som poängterar rätts- säkerhet och myndighetsansvar och dels en utveckling av fler förebyggande verksamheter. Det förtydligade ämbetsmannaansvar som socialsekreterarna ålades under denna period har säkerligen många förklaringar. Men inte minst förstärktes denna inriktning med anledning av den uppmärksammade döds- misshandeln av 5-årige Mikael i Hedemora, ett fall som skakade om social- tjänsten i Sverige och ledde till att en 1:e socialsekreterare fälldes för tjänste- fel. Socialtjänstens rättsäkerhets-, utrednings- och ansvarsfrågor i förhållan- de till barn började sättas mer i fokus. Förstärkning av utredningsfunktioner tedde sig på många håll som en nödvändighet. Inte minst då det samtidigt gavs en ökad betoning av anmälningsskyldigheten för olika yrkesgrupper och speciellt inom skola och barnomsorg.
Detta sammanfaller med en förhärskande stor skepsis i förhållande till institutionsvårdens effekter. Man hade länge talat om ”brottsskolor” och an- såg att denna vård inte förmådde förändra de negativa familjemönster som i mycket sågs som problemens uppkomst. Vården tycktes snarast förstärka det avvikande beteende man skulle undvika. Därtill började man också diskute-
ra samhällets vård av de mest utsatta i termer av kostnadseffektivitet, sanno- likt i den samhällsekonomiska krisens spår under 90-talet.
De av staten riktade medlen till utvecklingen av öppenvårdsverksamhe- ter inom barn- och missbruksområdet2 blev i många kommuner en tändande gnista till en nästan explosionsartad utveckling av olika projekt och andra satsningar. Man ville göra socialtjänstens barn- och ungdomsvård mer offen- siv, mer metodiskt förankrad och mer differentierad.
Som förelöpare till B.U.S fanns redan en verksamhet för ungdomar i skolsvårigheter: Centralskolan, en skolserviceenhet – SSE – och en verksam- het till barn i missbruksmiljöer – BiM. Dessa verksamheter inkorporerades senare i B.U.S. 3
När verksamheten för barn i missbruksmiljöer startade kan man se en koppling mellan en yttre impuls från en nationell konferens, att det fanns ett kollegialt diskussionsforum – ett vi att ”komma hem till” i Kungsbacka och att missbruksvården blev en hävstång för att motivera motsvarande satsning på barn.
Man hade varit på en Satellitkonferens i Göteborg där man tog upp ämnet barn i missbruksmiljöer och så gick man hit hem i Kungsbacka och då föddes frågan ”vad gör vi i Kungsbacka för dessa barn”. Det är ju så att vi har en ganska väl utbyggd missbruksenhet här. Det har satsats på den genom åren. Så den är bra, på det vuxna planet. Men ingenting fanns för barnen, utan det traditionella ”vad man gör på soc” då. Och så var det tre eldsjälar som kände att det här måste vi göra något åt.
Personal, BiM Dessa strömningar och förändringar ledde fram till en dynamisk situation, en kraft att gå utöver de befintliga nedärvda ramarna och skapa nytt. Denna kom, åtminstone inledningsvis, att bäras av projektmakarna, dessa besjäla- de entreprenörer som förmådde länka samman uppfattade problem med lös- ningar och mobilisera den energi som krävdes för att faktiskt få saker att hända (Bjerkman 1992).
Den professionella visionen eller visionen om professionen
Myllan i den bädd i vilken detta ”B.U.S-frö” skulle sättas att gro var en till lika delar sammansatt blandning av frustration och förhoppningar. Denna komposition gav ett förändringstryck som 1995 kanaliserades hos avdelnings- chefen för individ- och familjeomsorgen. Hon initierade därför en utredning som skulle göra en översyn av arbetet med barn och ungdomar och ta fram
förslag för hur kostnaderna för institutionsplaceringar kunde hållas nere 4. Det frö som gavs möjlighet att gro bar förhoppningar om ett nytt sätt att arbeta och skulle få vatten, värme och ljus genom socialarbetarnas dittills outnyttjade källor av kunskap och erfarenheter.
I denna fas börjar också ett slags projektets retorik ta tydligare form.
Talet om vad som skulle åstadkommas, varför och av vilka gavs en språklig dräkt. Denna tjänade det dubbla syftet att internt ytterligare höja tilltron till den egna förmågan och externt sälja idéerna. En sådan idé var konstruktio- nen av vad som skulle kunna kallas en kollektiv erfarenhetsbank. Denna bestod av alla de människoöden som socialarbetarna kommit i kontakt med, alla de insatser och de erfarenheter som gjorts. Konkret materialiserades denna idé genom att man redovisade summan av de tjänsteår som socialar- betarna hade tillsammans. En idé som man sloganmässigt skulle kunna be- skriva som ”över hundra års erfarenhet av socialt arbete i Kungsbacka kan inte ha fel”.
Utredningen skulle egentligen bara registrera och dokumentera den pro- cess som skulle ges utrymme. När nu socialarbetarna äntligen kommit sam- man och börjat formulera sig över problem och möjligheter skulle de också verkligen få chansen. Mycket stor tilltro fanns till vad som skulle komma ut från denna process när socialarbetarna äntligen tilläts. Utredningen skulle markera ett brott mot tidigare hårt hierarkiskt styrda utredningar inom soci- altjänsten i Kungsbacka.
De idéer och uppslag som finns hos den person som arbetar med barn och ungdomar skulle få lov att komma fram. Möjliga alternativ att, på kortare och längre sikt, utveckla arbetet på hemmaplan skall presenteras. Målet är att samla ihop, ta tillvara och utveckla den kunskap som finns hos persona- len och att förmedla denna vidare. Förändringsbenägenhet och kreativitet skall få stort spelrum. (mina markeringar)
Förslag till åtgärder… sid. 6 Det finns ett slags professionellt expansionistiskt drag i denna formulering.
Den underliggande tanken är att det finns en mängd kunskap som förut inte tillåtits komma fram. Det hela andas en sedan länge undertryckt längtan efter att få utrymme. Personalen ansågs ha tillräcklig kunskap för att formu- lera behoven och ta fram de insatser som krävdes. Utredningen fick mer prägel av journalistik. Det handlade om att samla ihop, ta tillvara, utveckla och förmedla denna kunskap vidare. Förändringsbenägenhet och kreativitet uppfattades som en naturlig del av socialarbetarens egenskaper.
Jag vill först understryka att det är mycket positivt med en stor tilltro till erfarenhetskunskap och att ge den möjlighet att blomstra. Det finns dock en
del svagheter. För det första skulle enligt samma idé större arbetsplatser ha större kunskap och mer kompetens vid samma genomsnittliga tjänsteår bland personalen. Äldreomsorgen torde i de allra flesta fall ha ”mer” kunskap än IFO, då de har så mycket större personalgrupp. För det andra ses kunskap som något som ackumuleras i ett slags bank, oavsett om man gör medvetna förvaltningar eller om erfarenheterna bara ”slinker in” på kontot. Till viss del lagras nog erfarenheter på detta sätt, men det finns stora felkällor i detta.
Rutiner, byråkratisering och invanda tanke- och handlingsmönster gör att vi inte ser ”verkligheten”. De skapar en tröghet mot att uppfatta olika situatio- ner som nya och unika, och vi handlar ungefär på samma sätt som tidigare.
Det innebär att värdet av ”år ett” som socialarbetare mätt i erfarenheter torde vara väsentligt högre än år tjugo, om inget extraordinärt inträffar.
Slutligen är det ett mycket problematiskt antagande att man skulle kunna summera individers erfarenheter och få fram ett slags kollektivt medvetande.
För att inte föra denna diskussion för långt, kan man fundera över om det inte i så fall krävs fungerande kommunikationskanaler för överföring, lag- ring och uttag av erfarenheter vid behov. Visst är det rimligt att tänka sig att de erfarenheter som görs i en verksamhet har betydelse för framtida hand- lingar. Men utan systematik, ifrågasättande av tankefigurer och föreställ- ningsvärldar samt jämförelse med andra verksamheter och kunskapskällor kan den tänkta ansamlingen lätt bli till en cirkelgång med bekräftelse av vad man redan vet i ett nollsummespel.
Denna för B.U.S. första och grundläggande fas ”ägdes” av individ- och familjeomsorgen. Så här långt var projektet en längtan och vision om att få möjlighet och utrymme som skapats i glädjen över att ha funnit en samhörig- het i ett större socialarbetarkollektiv. Det är alltså inte ett samverkansprojekt i denna fas. När samverkan nämns så här långt är det mer utifrån de pro- blem som man sett som svåra att lösa för den egna organisationen. Det fanns exempelvis ingen strategi för att på motsvarande sätt från personal i andra förvaltningar få del av idéer om hur utsatta barn kunde få ett stöd på hem- maplan. En grundstruktur rörande resursfördelning med utskott till verksam- hetsidéer skapas under denna fas. och de andra förvaltningarna kom senare att inbjudas att diskutera utifrån denna struktur.
Jag kommer nu att gå vidare till efterföljande faser, ”det politiskt möjli- ga och det vardagliga samverkansprojektet”. I detta kommer jag att göra gällande att dessa övergångar bör ses som kvalitativa förändringar av pro- jektet och inte som en enkel form av komplettering och omarbetning av olika förslag, vilket nedanstående citat ger bilden av. De ger olika förutsättningar för vad som är möjligt att genomföra i de olika faserna. Denna fasförskjut- ning har ställt B.U.S. inför ständigt nya problem. Genom att inte uppmärk-
samma att varje fas har sitt behov av samtalsordning och organisering mel- lan aktörerna, har B.U.S.-projektet under lång tid haft kvar mycket av ka- raktären hos sin grundläggande fas, den professionella visionen, trots att projektet övergått till något annat. Omvänt kan man säga att om individ- och familjeomsorgen fått utveckla de idéer man ursprungligen hade och på det sätt man valde, hade troligen många av de efterföljande problemen kun- nat minskas.
Föreliggande rapport är resultatet av den översyn som gjorts under 1996.
De idéer och uppslag som finns hos personalen har diskuterats och utveck- lats.
Rapporten har under februari 1998 omarbetats och kompletterats efter samarbete med skolkontoret och fritidsförvaltningen.
(aa sid. 1)
Det politiskt möjliga
Nästa fas i utvecklingen av B.U.S. är enligt min mening när det lämnar de inomprofessionella grupperna för att presenteras för politiker. Syftet var att få möjlighet att gå vidare och genomföra idéerna. Det fanns två sådana passager, den första var presentationen för socialnämndens politiker och den andra inför kommunstyrelsens arbetsutskott. Dessa innebar att B.U.S. i två steg fick en väsentligt större överrock. Vid temadagen med socialnämndens politiker 1996-10-25, lades ett antal samordnings-/samverkansidéer till B.U.S.
Man skulle ”utveckla förslag till samordning mellan olika sektorer i kom- munen och andra huvudmän” och föreslå åtgärder för att ”utveckla de redan etablerade samverkansgrupperna”. Därtill kom en punkt som kanske också speglar socialnämndens förhållande till kommunledningen ”föreslå åtgärder för att fördjupa kontakter/dialog med kommunalråd och kommunstyrelse”.
Man gav förvaltningen också i uppdrag ”att påvisa” att det lönar sig att arbeta förebyggande och på hemmaplan. ”Finansiering och påvisande av sannolika resultat är särskilt värdefullt” och därtill skulle förslag om kompe- tenshöjande insatser för personalen läggas (aa s6).
Trots att uppdraget nu på flera sätt också kom att innefatta att utveckla samordning mellan de olika sektorerna i kommunen, är arbetsgruppen fort- farande sammansatt av personal internt inom individ- och familjeomsorgen.
Det förefaller som att visionen togs upp och välsignades som en angelägen- het för hela socialförvaltningen inklusive dess politiska ledning, med ambi- tionen riktad mot att få kommunledningens uppmärksamhet. Med bakgrun- den i den professionella visionen var dock samverkansidéerna tämligen löst påklistrade, men tillräckliga för att kommunledningen inte skulle kunna av-
färda projektet som något som enbart berörde individ- och familjeomsorgen.
Den andra politiska behandlingen lämnar socialtjänstens hägn och åter- finns hos kommunstyrelsens arbetsutskott, det tyngsta beslutsorganet i kom- munen, i slutet av 1997. Det lilla som finns dokumenterat över denna pro- cess, är ändå tillräckligt för att man ska kunna konstatera att det blir start- skottet för nästa fas i B.U.S historiebeskrivning. Arbetsutskottet återremitte- rar ärendet och bryter loss projektet från individ- och familjeomsorgen ge- nom att göra det till ett samverkansprojekt mellan social-, skol- och fritids- förvaltningarna. Det skulle nu ”läggas fram ett gemensamt förslag som ut- går från kommunens gemensamma ansvar för barnen och ungdomarna samt deras familjer” (aa s 7).
Detta innebar att projektet fick ett nytt sammanhang att förhålla sig till, vilket innebar ett slags moment 22-liknande tillstånd. För att kunna komma fram till ett gemensamt förslag behövdes det ett slags samtalsordning, alltså en erfarenhet av hur man löser förvaltningsövergripande problem – en sam- talsordning som skapas genom att olika aktörer uppfattar att de har gemen- samma problem/utmaningar att hantera. Problemet som det uppfattades inom IFO var hur de skulle få de andra förvaltningarna att ”hoppa på tåget”. Det egna projektet och idéerna sågs som det stora, nya och utmanande, de andra förvaltningarna i motsvarande grad tröga och ointresserade om de inte hop- pade på. Då det saknades en fungerande samtalsordning mellan förvaltninga- rna, hade det inte varit naturligt att förankra idéerna hos de andra tidigare, än mindre att utveckla dem tillsammans för att skapa gemensamma uppfatt- ningar om problem och visioner. Det var dock inte alldeles enkelt för de andra förvaltningarna att uppfatta hur och varför de skulle vara en del av B.U.S.-projektet. För att på ett mer avgörande sätt kunnat göra B.U.S. till en angelägenhet för andra förvaltningar, hade det redan i förväg krävts en na- turlig förvaltningsövergripande grupp, ett slags samtalsordning. Delvis kan detta förklaras av att IFO hade en ny organisation med nya tjänstemän.
Tidigare samverkan mellan förvaltningarna hade för IFO:s del främst skett på distriktsnivå. Det var exempelvis i centrumdistriktet som en sådan sam- talsordning mellan förvaltningarna ledde fram till Centralskolan. Detta ka- pital av relationer och erfarenheter hade dock splittrats i och med omorgani- sationen.
För IFO var B.U.S. en vision som förenade specifika problem och lös- ningar och innebar en ansenlig investering av personligt och kollektivt kapi- tal i form av förhoppningar, ambitioner och prestige. De andra förvaltningarna hade helt andra problem, lösningar och visioner och hade heller ingen lik- nande investering att vårda. På så sätt blev processen att komma fram till ett gemensamt förslag till en plågsam och utdragen kamp för att få de andra
förvaltningarna ”på tåget”. Därtill fanns interna motsättningar i ledningen inom IFO, vilket gav en splittrad bild för de tilltänkta samverkanspartnerna.
Det som i praktiken kom ut av denna process, i avsaknad av fungerande samtalsordning, blev till ett slags övergripande skal kallat ”Resursverkstan’”
som inrymde det mesta. Ett exempel är en idé om en stor satsning på en verksamhet med uppdrag att skapa förutsättningar för att ta hem ungdomar placerade på en institution kallad ”Kraftbolaget”. Ett annat är en tänkt sats- ning på fritidsområdet, med en verksamhet liknande Frontlöparna i Åhus.
Varken denna eller Kraftbolaget har dock kommit till stånd. Att en sådan idé som Frontlöparna inkorporerades i projektet innebar visserligen, att fritids- förvaltningen till viss del projicerade egna idéer på vad B.U.S. skulle kunna innebära, men den kom inte att driva detta i någon högre utsträckning. Pro- jektet gavs viss legitimitet inom fritidsförvaltningen, utan att det för den skull behövde leda till en konkret satsning. Annorlunda blev det med fritids- ledarna som anställdes i projektet, se nedan.
Samtidigt förfogade de andra förvaltningarna över nyckeln till den kom- munala skattekistan. Utan gemensamt förslag blev det inga medel till pro- jektet, inga nya tjänster, inga nya verksamheter utan slut på projektet. Det var mycket som stod på spel. Å andra sidan var arbetsutskottets beslut en press på de andra förvaltningarna. Ingen av dem hade råd att förlora i anse- ende på grund av att de förstört möjligheten till samverkan mellan förvalt- ningarna.
Den bakgrund som B.U.S. hade som svar på visioner och problem inom IFO blev till en besvärande låsning när det skulle säljas till andra. Det var både för klart och för slutet för att kunna locka och stimulera och för att andra förvaltningar skulle kunna projicera sina idéer och visioner på det.
Oklarhet och öppenhet, inte minst i samverkan, kan vara en produktiv möj- lighet i projekteringens första faser, i ”få med på tåget-fasen”, menar Kerstin Sahlin-Andersson (1989). Författaren diskuterar projektsamarbete utifrån ett av de största byggnadsprojekten i Sverige, uppförandet av Globen, som pre- senterats som en triumf för den tekniska planeringskonsten. Hon konstaterar att under ytan av tillrättalagd, ”managementad” verklighetsbild fanns ett myller av situationer, där en mångfald av handlingsalternativ, förhandlande mellan olika intressen samt långsiktiga professionella och organisatoriska strategier vidmakthölls. Ett utvecklat samarbete gynnades faktiskt av dessa förhållanden som präglades av oklarhet, mångtydbarhet och ambivalens.
Genom att olika intressen kunde definiera sitt specifika innehåll och sin bety- delse på projektet, kunde samarbetet fortgå och utvecklas. I de fall som en part kunde acceptera att befinna sig inlåst i den andres sfär och rätt att definiera verkligheten, präglades situationen av den andres storlek, makt,
tillgång till resurser och faktiska befogenheter och kompetens. Dessa förhål- landen uppkom också först då byggnationen lämnade idéstadiet för faktisk projektering.
Kanske var denna fas extra kritisk för nya verksamheter i B.U.S. i över- gången från en ordnande logik till en annan, från en angelägenhet för IFO till en kommunövergripande. I denna saknades en infrastruktur av personli- ga relationer, know-how, översättandeforum för förståelse av varandras yr- kesroller, sätt att tänka och lämpliga grupper som kunde ta fram förslagen.
Sådana idéer kan inte på ett enkelt sätt bara beslutas fram, utan måste ges tillfälle att växa. Det handlar om att personal och förvaltningar måste få tid att inse värdet av att investera personligt och socialt kapital, attityder, avsik- ter och prestige i samarbetet. De verksamheter som planerades under denna fas bars inte heller fram av eldsjälar eller problemlösare och kom aldrig till stånd, som t ex Kraftbolaget. Ett annat exempel är Resursskolorna som fick lida oerhört av denna brist på planering och förberedelse. De resurser som däremot var tämligen enkla att organisera – såsom tillskott av personal i de olika grupperna inom IFO – eller bars av den personal som var med och utvecklade idén – såsom Familjehuset – berördes inte av att det saknades en dylik samtalsordning. Dessa verksamheter eller detta tillskott har ju heller aldrig behövt lämna idéerna i den första fasen av B.U.S., den professionella visionen.
Denna fas, som jag kallat för ”det politiskt möjliga”, skapade grunden för nästa fas – det vardagliga ”samverkansprojektet”. Det handlar dock inte om skarpt avgränsade faser utan om flytande övergångar och om komplice- rade omställningsprocesser. Även om de första incitamenten till att projektet övergår i något kvalitativt nytt är när andra yrkesgrupper måste komma in och göra investeringar i det, så är det så trevande och ambivalenta försök att de mest måste betecknas som ”i väntan på”. Under denna fas tar kommunfull- mäktige 1998-05-14 beslut om medel till projektet, och under denna oklara period startas också flera verksamheter. Det är i detta slags mellanrum som projektledaren kommer in i början av år 2000. Visst finns verksamheterna, men vad är B.U.S. mer än de, och vem ska lösa alla problem som uppstår?
Min frustration handlar om att jag inte fått tydligt formulerat för mig vad jag ska göra från början. Att jag fått gå i två månader och försökt komma på vad som är mitt uppdrag. Sedan så klarnar det mer och mer och jag får mer grepp om det, det är en process. Jag förstår nu att jag måste få dem (cheferna, min anm.) till att ta ett gemensamt grepp om det. Jag börjar kunna sätta fingret på det.
Projektledare
Samverkansprojektet
Nästa fas för B.U.S. övertar sakta denna fas av avvaktan. Det sker dels som ett ganska stilla flöde av händelser i vardagliga kontakter i att folk börjar hitta sätt att tala med varandra och dels som en följd av mer dramatiska situationer. Om den förra avvaktandefasens ”uppgift” präglades av avsak- naden av en samtalsordning mellan förvaltningarna, så kommer denna näs- ta fas att kretsa kring problemet av avsaknad av handlings- och problemlös- ningsorganisation. Man kan säga att B.U.S.-projektet har visat fram behovet av kommunikativ infrastruktur i kommunen, där varje ny fas också visar på vilka olika aspekter en sådan behöver fylla. På det sättet har B.U.S. ”fått i uppgift” att lösa ett antal utvecklingsuppgifter inom arbetet med barn och ungdomar i kommunen – liksom barnet måste lösa sina uppgifter innan det blir tonåring och sedermera vuxet.
Jag kommer nedan att diskutera samverkan mer specifikt, här handlar det om en diskussion om projektets faser. Det finns väldigt olika behov av organiserad samverkan i B.U.S. För vissa delar, såsom tillskott av familje- hemssekreterare, krävdes ingenting utöver personalens egna kontakter, men för Resursskolorna behövdes det en mycket väl fungerande organisation. Vad jag menar kännetecknar denna fas är att den kretsar kring behovet av att skapa en organisation för det som faktiskt inträffar i vardagen i de olika verksamheterna. Detta är en process av att identifiera gemensamma pro- blem, en gemensam problemlösningsgrupp och ett gemensamt mål. I föregå- ende fas, när andra förvaltningar skulle lockas med, var möjligheten för de olika förvaltningarna att lägga sin egen betydelse i projektet viktig, medan det för denna alltmer måste skapas en gemensam idé och handlingsram.
Detta gäller i och för sig inte B.U.S som helhet, utan det är mer i förhållande till den fas en aktuell idé befinner sig i, mellan vision och genomförande.
Detta innebär att organisationen också måste vara flexibel för att kunna anpassa sig till de olika behoven.
Det var situationen för Resursskolorna som tydligast provocerade och satte fokus på behovet av en mer välfungerande organisation. Situationen blev alltmer alarmerande under våren 2000 och ledde till att rektor för Re- sursområdet5 ställde ett brev till förvaltningscheferna. Brevet upptar situa- tionen för alla de sju smågrupperna som då fanns inom Resursområdet, men specifikt också för B.U.S. resursskolor.
Eftersom ingen psykolog, skolsköterska, kurator eller handläggare inom IFO har uppdraget att specifikt ägna sig åt problemen i Resursområdet, finns det nu heller ingen som anser sig i sin tjänst ha tid avsatt för dessa elever och personalgrupper. Vi försöker därför att lösa frågan för varje
barn, vilket kan innebära att personalen i en och samma grupp kan, om det överhuvudtaget finns hjälp att tillgå, tvingas att samarbeta med och få hand- ledning av olika personer från IFO, olika personer från BUP, olika personer från SSE olika skolpsykologer o.s.v. Det finns alltså ingen linje eller konti- nuitet i handledning m.m., den sker slumpmässigt och utan struktur, det finns heller inget stöd i akuta situationer. Hur mycket personalen än enga- gerar sig i varje elev kan den omöjligt i dagsläget tillgodose alla de behov som finns hos eleverna. Personalen slits hårt och har en hopplös arbetssitu- ation. En förändring måste genast till stånd. När det gäller den s.k. B.U.S.- verksamheten anser jag att om det inte blir en snar förändring, måste beslu- tet om det s.k. B.U.S.-projektet omprövas.
Brev från rektor för resursområdet 20000511 Detta brev gjorde tillsammans med andra liknande beskrivningar inte att situationen i grupperna förändrades på något drastiskt eller snabbt sätt, men det skapade en medvetenhet om situationen, om att barnen for illa och att det faktiskt är kommunen som är ansvarig för verksamheterna och måste göra något åt det. Denna akuta situation och brist på organisation präglades många olika nivåer. Om förvaltningschefsnivån som är styrgrupp för B.U.S. mena- de projektledaren:
Jag vill att de ska ta gemensamt ansvar och visa att de är intresserade av att detta ska bli något bra. Jag måste känna ett stöd i att de tycker att detta är bra som vi kör på. Sedan behöver inte det vara så mycket mer än det. Jag behöver deras stöd i ryggen, de är ju styrgrupp, en projektledare kan ju inte arbeta utan stöd, det är inte mer än så. Det är inte möjligt som jag ser det.
Men där finns inte en dialog mellan dom ser jag. När de sitter i gemensamma möten så vet den ene inte vad den andra pratar om. Finns ingen som helst, det är jättestora brister och då är det klart att det brister hela vägen ner. Och då är det klart att det blir väldigt mycket IFO-chefens6 grej bara. Och det känner jag att det var ju inte meningen att det skulle vara.
Projektledare, 000609 Parallellt med B.U.S. övergång från Individ- och familjeomsorgen växte be- hovet av en samtalsordning mellan förvaltningarna fram. På arbetsledar- och förvaltningschefsnivå fanns inga sådana grupper tidigare. På basnivån fanns i och för sig samverkansgrupper, men på grund av omorganisationen inom IFO så var det inte så naturliga samverkansgrupper som tidigare. För att överhuvudtaget kunna göra något åt det krävdes det en organisation be- stående av aktörer med mandat och intresse av att förändra situationen.
Även om viktiga steg för att forma en sådan organisation togs under hösten 2000 och våren 2001, är det en alltjämt pågående process. Förvaltningsche- ferna kom tillsammans med projektledaren att träffas tätare och blev mer
fokuserade vid att förtydliga uppdrag och mandat och att tillsammans med projektgruppen lösa vissa mer akuta problem för projektet.
Från projektgrupp till utvecklingsgrupp
Även om det är viktigt att alla nivåer kan samverka, så menar jag att arbets- ledarnivån har särskild betydelse för B.U.S. utveckling. Denna nivå är ett slags knutpunkt i organisationerna och det också från denna nivå som pro- jektgruppen hämtas. Arbetsledarna har kontakt både med den faktiska verk- samheten, vet vilka människor som organisationen möter och hur den över- gripande förvaltningsnivån fungerar. De är också den nivå som oftast före- träder ”sakkunskapen” inom ett visst fält, och som tar fram idéer och till- sammans med de anställda driver utvecklingsfrågorna.
Till det första mötet med projektgruppen som jag deltog i, i maj 2000, kom endast två av sex ledamöter i gruppen. Det fanns ett stort missnöje och irritation över att Resursskolorna inte fungerade. Socialtjänsten tog inte sitt ansvar att ge stöd till eleverna, verksamheten var märkligt underbudgeterad och skolan hade inte i tid engagerat sig i planering av skolorna, var några av de åsikter som lyftes fram. I februari året därpå träffades projektgruppen för en halvdags planering. Alla utom en kom, stämningen var god och man hade många idéer. Jag menar att det finns ett antal förhållanden som med- verkade till denna förändring. Gruppen hade fått tillskott av några nya ar- betsledare som var måna om att utveckla sin roll, skapa ett eget fungerande arbetsnätverk och utveckla verksamheterna. Projektgruppen var nu knappt tiotalet ledamöter och bestod av dem som var berörda av B.U.S. Det vikti- gaste var dock att de började se sig som en grupp med sociala relationer till varandra och med ett visst uppdrag. Dessa sociala relationer ger gruppmed- lemmarna en förpliktelse i förhållande till varandra och ställer större krav på att faktiskt försöka förstå och ta den andres roll. Ett yttre tecken på den nya identitet gruppen börjar skapa sig är att de också tar sig ett nytt namn – Utvecklingsgruppen.
Uppdraget att delta i projektgruppen var under lång tid diffus. Vad skulle man egentligen samverka om? Var det de konkreta verksamheterna, alla som anställdes eller något mer övergripande som man skulle träffas om- kring, och vem gav dem detta uppdrag i så fall? En viktig fråga för gruppens funktion var att fastslå vilket uppdrag de egentligen hade. Detta steg var början till att lösa upp den gordiska knut som gruppen inte förut vetat hur de skulle hantera. De kanske inte som Alexander den store klöv den mitt itu, men genom att börja formulera och ge sig själva det uppdrag, som de behöv-
de för att kunna fungera som grupp, började den ses som allt mindre omöjlig att lösa upp. De slutade så att säga att vänta på att något skulle inträffa som gav klarhet eller att någon annan skulle komma och ge dem tydliga direktiv.
Projektgruppen enades om att de inte bara eller i första hand skulle vara en grupp som skulle leda och följa de enskilda verksamheterna, utan en grupp med ansvar och uppdrag att utveckla situationen för utsatta barn och unga i Kungsbacka. I detta ingick naturligtvis B.U.S. verksamheter. Uppdraget blev på detta sätt större men samtidigt mer lättförståeligt. Det var en plattform som skapades, men som ännu inte är säkrad eller en gång för alla vunnen, utan de tillfälliga stöttorna måste successivt bytas ut mot ett mer stabilt fun- dament.
Inte minst är gruppens ”självuppfattning” en viktig del i att identifiera sig som en grupp med ett uppdrag; att de börjar uppfatta sig själva som ett vi som kan och skall göra en skillnad; att se att man har ansvar, inte bara att lyssna på föredragningar av projektledaren om utvecklingen, utan också att vidta nödvändiga åtgärder. Deltagarna måste se gruppen som viktig för att komma fram till gemensamma ståndpunkter och fatta beslut. För projekt- gruppen har det också varit ett positivt tillskott med nya medlemmar, perso- ner som tillträtt nya tjänster och varit intresserad av att skapa ett eget kon- taktnät. Projektgruppen stod där som en möjlighet för flera att relativt snabbt få en mer etablerad plats och ett eget arbetsnätverk. Det fanns ett slags vaku- um på denna nivå av samverkan med gemensam planering och samtalsord- ning mellan centrala personer i de olika förvaltningarna i Kungsbacka, vil- ket gjorde att de som ville framåt kom att sugas in i gruppen för att besätta dess alltför tomma platser.
Den typ av mer offensiv formulering och att deltagarna identifierade sig själva och gruppen som viktig, var en avgörande del i utvecklandet av ett slags samtalsordning och gemensam handlingsorganisation som så väl be- hövdes mellan förvaltningarna i Kungsbacka. Det är inte osannolikt att om denna typ av formation funnits redan under planerings- och igångsättnings- arbetet, skulle många av de problem som följt B.U.S. ha undvikits. I prakti- ken innebar det att man tog i anspråk en större del av det friutrymme att handla som organisationerna gav dem. Detta hade tidigare varit tämligen obefolkat – som ett ingenmansland. Detta tror jag är en mycket väsentlig del för B.U.S. fortsatta utveckling. Om inte personalen också ger sig själv ett personligt och gruppmässigt uppdrag att arbeta i projektet i relation till mer övergripande målsättningar, kommer B.U.S. vara ett tämligen diffust paket av vissa konkreta och avgränsade verksamheter och vissa idéer om ett annat sätt att arbeta.
Att komma till skott – en kommande fas?
Som visats är det alltså ingen enkel uppgift att göra en avgränsning mellan vad som är och vad som inte är B.U.S. Tvärtom hamnar man rakt in i ett grundläggande problem för projektet när man har ambitionen att beskriva dess innehåll. B.U.S. saknar en tydlig och enande gemensam identitet och kärna. Detta gör att personal och hela verksamheter å ena sidan kan säga att de självklart är en del av B.U.S., men å andra sidan att de – på ett annat lika självklart sätt – inte är det. Ska exempelvis de socialsekreterare som anställ- des när B.U.S. utformades vara med, så varför inte deras kollegor som arbe- tar precis likadant. Kan inte hela IFO:s barn och ungdomsarbete sägas vara B.U.S.? Vilka delar av skolorganisationen bör vara delaktiga, o.s.v.? Dess- utom har B.U.S. förändrats över tid då det utgått från IFO till andra verk- samheter i kommunen.
Ett sätt att förstå B.U.S. är att betrakta det som ett slags samman- hållande kitt mellan tre relativt löst kopplade beståndsdelar; de konkre- ta nya verksamheterna, förstärkning- en av de befintliga verksamheterna och ett idémässigt innehåll. De olika delarna har viss beröring och gemen- samt innehåll, men det finns betydan- de delar som måste förstås och häm- ta sin näring vid sidan av det som är B.U.S. Familjehuset kan på så sätt ha en idémässig överlappning med
B.U.S i det att de bedriver behandling på hemmaplan. Det handlar om ett tidigt förebyggande arbete och lyfter upp föräldrarnas förmåga, men det är inte i någon högre grad ett samverkansprojekt. Den gemensamma ytan i figurens mitt kan sägas bygga in alla delarna i B.U.S, dess ideologiska inne- håll, att de utvecklar nya metoder, att de också är ett slags resurstillskott.
Den tydligaste verksamheten som kompletterar alla dessa delar är fritidsle- darna. B.U.S. idémässiga innehåll kan inte begränsas till de nya verksam- heterna eller resursförstärkningen utan måste beröra allt arbete med barn och unga i Kungsbacka. Alla verksamheter måste omfattas av idén om ett integrerande synsätt, handlande och samverkan.
B.U.S. historiska och underliggande drivkraft kan åskådliggöras med hjälp av figuren, om man betraktar unionen mellan de tre cirklarna som det professionella projektet. Kring denna kärna har sedan lager lagts till av idé-
Nya
verksamheter Idémässig t inne
håll
Res
ursförstärking Figur 1 En bild av B.U.S.
mässigt och politiskt gångbart material. B.U.S. måste i denna beskrivning förstås som en processuell rörelse över tid och i olika sammanhang. Olika aktörer lägger sin betydelse på det och ”uppväcker” det från sina utgångs- punkter. Detta kan både vara förvirrande och utnyttjas konstruktivt. För Pro- jektgruppen innebar det att man började lösgöra sig från tidigare idéer om vad B.U.S. var, för att formulera en egen vision utefter de problem som de olika aktörerna såg – man började faktiskt ”befolka” projektets lednings- grupp. För detta var en viss omformulering nödvändig: från att leda ett visst antal verksamheter till att ge sig i uppdrag att utveckla uppväxtvillkoren för utsatta barn och ungdomar i Kungsbacka. Detta hade inte varit möjligt utan en viss oklarhet inför vad projektet egentligen var. Samtidigt varken var eller är det någon självklar utveckling. Mycket återstår att göra för att pro- jektgruppen verkligen ska bli en grupp som förmår att identifiera och ta sig an de problem som hindrar samverkan och goda uppväxtvillkor för utsatta barn och unga i Kungsbacka.
Efter att nu ha försökt beskriva ett sätt att B.U.S. på, skulle jag vilja föreslå en nytolkning av vad det hela handlar om. Man skulle kunna säga att sammanhanget mellan i och för sig relativt löst kopplade delar mellan ideo- logi och olika resurstillskott skapar ett övergripande mål som kan uttryckas i ”att komma till skott”. Det skulle innebära att fokusera handling. Att den stora utmaningen i B.U.S. faktiskt är att i handling ta sig an uppgiften att utsatta barn och unga ska få ett reellt stöd och fungerande uppväxtmiljöer i Kungsbacka. Betraktat på detta sätt är det naturligtvis extra angeläget att skapa en fungerande handlingsorganisation. Därför är projektgruppens ut- veckling avgörande för B.U.S. och de första stegen mot en formulering av ett eget uppdrag så intressanta. Jag skulle också vilja säga att den formulering projektgruppen, som också tar sig ett nytt namn ”Utvecklingsgruppen”, lig- ger mer i linje med det idémässiga innehållet i B.U.S., än om de enbart skulle ha sett sig vara en styrgrupp för några olika verksamheter.
Sammanfattningsvis kan man säga att:
- B.U.S. gradvis övergår från ett av frustration framdrivet visionärt pro- fessionsprojekt till en vardaglig samverkan,
- denna övergång har varit och är fortfarande fylld av komplicerade omställningsprocesser,
- behovet av en samtalsordning mellan förvaltningarna blev tydligt så fort projektet lämnade individ- och familjeomsorgen,
- det går inte att driva gemensamma projekt utan en fungerande och aktiv organisation, som förmår att agera i förhållande till alla pro- blem som uppkommer. Denna är fortfarande i vardande.
1 Mellan 1994 och 1996 ökade för familjeenheten antalet sociala utredningar per år från 97 till 251 och placeringar på institution från 30 till 43, källa Socialförvaltningen dnr 95/000567, Kungsbacka kommun.
2 Med riksdagsbeslut 930416.
3 Dessa kommer redovisas och diskuteras senare i rapporten.
4 Källa: Förslag till åtgärder för barn- och ungdomsverksamheten. Kungsbacka kommun dnr 390/97 – 72:7
5 Brev daterat 20000511
6 Jag har ersatt förnamn med titel.
Såsom processen som ledde fram till B.U.S. har framställs här, så har den inte så mycket gemensamt med hur organisationer vanligen brukar berätta om hur deras planering gått till, eller ännu mindre, hur de uppfattar att de borde planera och projektera nya verksamheter. Nu är detta inget unikt för B.U.S eller för Kungsbacka, utan snarare en tämligen vanlig bild, om man tittar innanför väggarna och bakom de programmatiska versionerna av det som skett (Björkenmarken 1995).
För att förstå hur detta kommer sig behöver man diskutera vad det är som utmärker dessa typer av organisationer och vad tjänstemännen måste hantera för att verksamheten ska fungera. Man kan förstå mycket av forsk- ningen på detta område som en kritik mot grundantaganden som tillhör det som kallats för det moderna projektet. Det gäller den sortens tänkande som tog tydligare form i och med industrialismens genombrott och som bland annat kom till tydligt uttryck i Sverige genom den sociala ingenjörskonsten.
Jag kommer att lyfta upp två delar i denna kritik. För det första kritik av idén om rationalitet7 och för det andra synen på byråkratin som en neutral maskin. Kombinerade med varandra skapar dessa antaganden ett slags ma- nagementliknande idealbild av verkligheten, där planering är en rationell process som ger underlag för beslut som ofta fattas på en högre nivå i orga- nisationen och som på ett neutralt och okomplicerat sätt implementeras ned- åt för att bli verkställda i mötet med medborgarna. Istället för att på revisor- manér sätta röda bockar för alla de sätt som verkligheten avviker från den tänkta idealbilden, måste man försöka förstå vad som skapar de processer som upprätthåller organisationen. Inte minst om man vill medverka till det som kallas för lärande organisationer.
En positionering av dessa projektorganisationer är att de är en del av välfärdsstatens människovårdande organisationer, eller vad som brukar kal- las för Human service organizations (HSO). Eriksson och Karlsson (1990) menar med stöd i Hasenfeld, att dessa organisationer karaktäriseras av att människor är råmaterialet. De arbetar ofta på uppdrag av politiska försam- lingar och de är för sin finansiering extremt omvärldsberoende samtidigt
Organisation för och
i förändring
som deras processer vidmakthålls genom traditioner och vanor. Ett oundvik- ligt ackompanjemang till HSO är idén om vilka som arbetar inom dessa.
Lipsky har kallat dessa för street-level bureaucrats. Denna byråkrat, som kan vara den enskilde tjänstemannen i exempelvis socialtjänst, polis eller skola, har en relativt stor frihet att handla och blir så att säga bärare av organisationen genom sin egen person. Detta blir möjligt och faktiskt nöd- vändigt på grund av en rad osäkerhetsfaktorer omkring hur omvärlden för- ändras, orsaken till de problem som behandlas, hur de egentligen ska åtgär- das osv. Välfärdsorganisationerna är alltså i hög utsträckning löst kopplade organisationer. Framträder ur denna osäkra situation gör komplexa organi- sationer (Perrow 1986), där många mål verkar samtidigt och delvis också i motsättning till varandra, där omgivningen skiftar och där råmaterialet, så- väl som produkten, är motsättningsfullt.
Det är inte konstigt att detta är en utmärkt grogrund för ideologiproduk- tion och konstruktion av varjehanda svar genom speciella projekt ämnade för olika problem. Genom projektet kan organisationerna få möjlighet att rikta åtgärder till vissa problem och på så sätt skapa en sorts tillfällig ratio- nalitet, skyddad från tillvarons komplexitet och befriad från byråkratins stel- benthet och rutinisering. Härmed visas också en bild av handlingskraft och genomtänkthet upp och organisationen kan på så sätt höja sin legitimitet. Ett visst friutrymme skapas och man kan få arbeta på utan att bli alltför störd från hot och krav från omvärlden (Sahlin 1992).
Samtidigt som projektet ger möjlighet till att koppla problem till åtgär- der, ska de gestaltas i en organisation som oftast har en avsevärt lägre grad av strukturering och förutsägbarhet än de redan komplexa traditionella or- ganisationerna.8 Med projektorganisationer följer, att den enskilde tjänste- mannen har stor betydelse för vilka handlingar som görs och hur de görs.
Inte minst kan detta ses i den så vanligt förekommande uppfattningen om eldsjälens/projektmakarens betydelse (Brännberg 1996). Den specifika situa- tionen där handlingarna gestaltas är vidare av högt förklaringsvärde på grund av lägre grad av rutinisering, vilket ju också är mycket av idén med projekt.
Roller och positioner har ofta mindre betydelse för vad som faktiskt sker.
Frågornas art som projektet är riktat mot ligger ofta utanför det som går att enkelt hänföra till en viss kompetens och position. Ofta kanske de inte heller ligger så högt i organisationens problemhierarki. Problemen som aktörerna ska hantera löses i mindre utsträckning med hjälp av explicit regelverk, så- som projekt riktat till ungdomars delaktighet, samverkansprojekt eller kan- ske lösningsfokuserad korttidsterapi. Om det finns uttalade mål är de oftast så vaga att de kan formuleras till att innebära just det man arbetar med (Sahlin 1992). Projekt innebär ofta att organisationsstrukturen sätts inom
parantes till det i vardande och organiseras genom projektledningsgrupper, ofta med oklara mandat och rollfördelningar och projektledare utan tydlig position.
En soptunna fylld av möjligheter
March & Olsen (1976) menar att organisationers handlande måste förstås på en glidande skala mellan instrumentellt regelföljande till ett kontextuellt, där situationens unika komposition kommer att avgöra. En huvudpoäng med deras resonemang är att analysera situationer som präglas av ambivalens, osäkerhet och hur val av handlingar ser ut i dessa. För att förstå dessa situa- tioner skapade de metaforen ”garbage-can”. ”Soptunneteorin” har blivit populär inte minst vid utvärdering av projekt (Sahlin m.fl. 1996, Sahlin- Andersson 1989, Forkby & Leissner 1997), men också vid policy-, diskurs- analys (Haug 1989). Metaforen går ut på att olika aktörer med betydelse för en organisation ”kastar” olika lösningar och problem i ”soptunnan” där de förvaras till dess de kan komma till användning. Olika tunnor finns för olika sorters problem och lösningar och de tömmes enligt särskilda rutiner. Det kan exempelvis handla om att problem med ungdomars droganvändande och arbetslöshet samsas med ensamma mammor eller ordningsproblem i klass- rum o.s.v. I samma tunna finns sedan lösningar som kan handla om föräld- rars betydelse, kamratstöd, program för beteendepåverkan osv. Dessa pro- blem och lösningar gör inget av sig själva utan måste kombineras med aktö- rer och situationer. Ett beslut avgörs i en mix av aktörer, valmöjligheter, lösningar och problem. Flera sådana beslutssituationer lagda efter varandra kan säga något om organisationens problemlösningskultur. Teorin erbjuder en helt annan möjlighet att diskutera olika beslutssituationer än vad en tradi- tionell rationell modell ger. I denna kan likaväl lösningen vara början där aktörernas uppgift blir att formulera det problem som ska åtgärdas och var- för det är ett problem för just den egna organisationen. Varken problemen eller lösningarna skapas dock av ingenting, utan byggs av en stor spännvidd av erfarenheter och föreställningar. Poängen är här att visa den instrumentel- la idéns otillräcklighet som förklaring för beslutsprocesser i komplexa, öpp- na situationer och att rekontextualiseringen ger nya betydelser och tolknings- möjligheter.
En sådan sammankoppling kan ske då länsstyrelsen inbjuder till att an- söka om projektmedel. Situationen ger ett tryck mot att vissa aktörer tar fram lämpliga idéer och problem och kopplar samman dem i en lämplig och rationell form. Någon kanske kommer på en lösning som legat ett tag i
soptunnan, låt oss säga anknytningsbehandling med små barns föräldrarela- tion, och går och hämtar upp den. En annan har sedan tidigare hämtat ett lämpligt problem, nämligen det ständigt utagerande barn som institutions- placeras. En arbetsgrupp bildas och några till ges möjlighet att delta och skapa länkarna mellan dem och med målet att det ska leda till en ansökan.
Ett exempel på hur olika problem och lösningar kan kopplas ihop kan ses i ”Pilotprojektet” som Folkhälsoinstitutet initierade inom ramen för nar- kotikaoffensiven (Forkby & Leissner 1997). Detta innebar att så kallade häftin- gar9 (omvända värstingar) skulle informera riskzonungdomar om droger. Ett antal kommuner och organisationer fick ansvar för ett av delprojekten. Me- toden var ingalunda nyskapande och naturligtvis inte heller problemet med ungdomar som är i riskzon för att missbruka. Det nya var kompositionen.
Pilotprojektet satte ambitionen högt och kopplade samman en rad stora sam- hällsproblem och aktuella problem för den egna organisationen. Det kunde gälla dåligt utvecklade primärpreventiva metoder, att kampanjinformation inte nådde utsatta grupper, arbetslöshet bland ungdomar och motsättningar mellan ungdomsgrupper/flyktingfientlighet. Dessa svarade an mot lösningen som artikulerades som ”häftingen”, som helst skulle ha invandrarbakgrund, ha varit riskzonen själv, ha karisma, skulle vara långtidsarbetslös och i be- hov utbildning för att komma vidare i livet. Denna innovation kom till stånd vid ett avslutande möte med ledningsgruppen för narkotikaoffensiven. Än mer tragikomiskt blir det när man vet att Ulla Marklund, som i sin avhand- ling just studerat unga som droginformatörer och då hade en tjänst på Folk- hälsoinstitutet, inte ens tillfrågades. Problemen som uppstod var flera. Bland de viktigaste var, att de som skulle genomföra projektet egentligen inte trod- de på idén, de ungdomar som tänktes ”stå i kö” till projektet visade sig mycket svåra att överhuvudtaget få tag på och målkonflikter mellan olika organisationer – främst arbetsförmedling och kommun – i hög grad försvå- rade genomförandet. I de fall projekten fungerade någorlunda gjordes detta mycket trots och i modifierad form till projektidén, och var i dessa fall bero- ende av en god inre organisation.
Beslutsstruktur
March & Olsen (1976:38-53) ger tre idealtypiska exempel på organisationer som ger olika möjligheter och krav på vilka som kan delta i ett visst beslut.
Den osegmenterade strukturen innebär att vem som helst kan delta i vilket beslut som helst, men det finns heller inget tvång att delta. Den specialisera- de utgår från kategorisering av problem och individuell kompetens. Den hie-
