• No results found

Arvika kommun. Kommunstyrelsens och myndighetsnämndens ärendehantering. Revisionsrapport. KPMG Bohlins AB 28 maj 2008 Antal sidor: 31

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "Arvika kommun. Kommunstyrelsens och myndighetsnämndens ärendehantering. Revisionsrapport. KPMG Bohlins AB 28 maj 2008 Antal sidor: 31"

Copied!
34
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

KPMG Bohlins AB 28 maj 2008 Antal sidor: 31

Arvika kommun

Kommunstyrelsens och

myndighetsnämndens ärendehantering

Revisionsrapport

(2)

Innehåll

1. Sammanfattning 1

2. Bakgrund 2

3. Syfte 3

4. Avgränsning 3

5. Revisionskriterier 3

6. Metod 3

7. Grundläggande regelverk för efterlevnad av

offentlighetsprincipen 4

7.1 Kommunala styrdokument 5

7.1.1 Reglemente och delegationsordning 5

7.1.2 Riktlinjer 5

7.1.3 Serviceförklaringar 5

8. Kommunstyrelsens och myndighetsnämndens ärendehantering 6

8.1 Posthantering 6

8.1.1 e-post 6

8.1.2 Sms 7

8.1.3 Kommunstyrelsen och utskotten 7

8.1.4 Myndighetsnämnden 9

8.2 Registrering och diarieföring 10

8.2.1 Kommunstyrelsen och utskotten 10

8.2.2 Myndighetsnämnden 11

8.3 Beredning av ärenden 12

8.3.1 Externa regleringar 12

8.3.2 Interna regleringar 13

8.3.3 Kommunstyrelsen och utskotten 14

8.3.4 Myndighetsnämnden 15

8.4 Sammanträden och protokoll 16

8.5 Kommunal arkivvård 17

8.5.1 Kommunens arkivreglemente 17

8.5.2 Arkivmyndighetens ansvar 17

8.5.3 Myndigheternas ansvar 18

(3)

8.5.4 Arkivbeskrivning och arkivförteckning 18

8.5.5 Gallring 18

8.6 Arkivvården i Arvika kommun 19

8.6.1 Organisation och ansvar 19

8.6.2 Översyn av arkivfunktionen 19

8.6.3 Kommunens arkivreglemente 20

8.6.4 Arkivansvarig och arkivredogörares uppgifter 22

8.7 Avslutning av ärenden/arkivering 22

8.7.1 Kommunstyrelsen och utskotten 23

8.7.2 Myndighetsnämnden 23

8.8 Utvecklings- och förändringsarbete 24

8.8.1 Processtudie 24

9. Våra kommentarer 25 9.1 Kommunstyrelsens och myndighetsnämndens ärendehantering 25

9.1.1 Posthantering 26

9.1.2 Registrering och diarieföring 27

9.1.3 Beredning av ärenden 28

9.1.4 Sammanträden och protokoll 28

9.1.5 Arkivvård 29

(4)

1. Sammanfattning

Vi har av Arvika kommuns revisorer fått i uppdrag att granska kommunstyrelsens och de tillhörande utskotten samt myndighetsnämndens ärendehantering. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2008.

Syftet med granskningen är att bedöma om kommunens ärendehantering är ändamålsenlig i förhållande till befintliga regelsystem och rutiner. Målsättningen är således att se närmare på om det finns fungerande system och rutiner för ärende- hanteringen i kommunen. Granskningen har omfattat kommunstyrelsens och de tillhörande utskotten (allmänna utskottet, utskottet för samhällsbyggnad miljö och service, utskottet för lärande- och stöd samt utskottet för vård- och omsorg) samt myndighetsnämnden.

Sammanfattningsvis är vår bedömning att kommunstyrelsens och myndighetsnämndens ärendehantering är förhållandevis god. Dock anser vi att hanteringen i flera avseenden bör utvecklas och kvalitetssäkras. Vår bedömning är att rutinbeskrivningar bör utarbetas för bland annat registrering/diarieföring.

Granskningsresultatet visar bland annat att rutinerna för postöppningen inte är till fullo samordnade inom kommunstyrelsens förvaltning och att hanteringen av person- adresserad post sker på olika sätt. Vidare har vi noterat att fullmaktssystem för öppnande av personadresserad post generellt inte nyttjas inom kommunstyrelsens förvaltning. I flera fall förekommer det också att e-postlådor inte öppnas och ses över, främst under semestertider.

Vidare visar granskningen att kommunstyrelsen inte uppfyller den tillsynsskyldighet som åvilar arkivmyndigheten enligt arkivlagen. Varken tillsyn eller inspektion utförs av kommunstyrelsen i förhållande till myndighetsnämnden. Beträffande myndighets- nämnden har vi uppmärksammat brister i diarieföring och arkivvård.

I huvudsak är våra bedömningar förenliga med de förslag som presenteras i den genomförda processtudien om ett ärendes gång samt översynen av arkivet.

Avseende protokoll lyfter vi fram ett antal synpunkter som bör ses som eventuella utvecklingsområden för en enhetlig och tydligare struktur.

(5)

2. Bakgrund

Kommunala beslut fattas på olika nivåer såsom av fullmäktige och av nämnder. För den demokratiska processen är det betydelsefullt att det finns fungerande system och rutiner för ärendehanteringen i kommunen. I detta sammanhang spelar även rutiner för uppföljning av de beslut som de förtroendevalda fattar stor roll.

Bestämmelser kring ärendehantering finns i förvaltningslagen samt i kommunallagen. I förvaltningslagen finns bland annat regler om allmän serviceskyldighet och att ärende- handläggning ska vara snabb, enkel och billig. Därtill finns regler i speciallagstiftning såsom skollag och socialtjänstlag. Regler för hantering av allmänna handlingar finns t.ex. i tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och arkivlagen.

Förändrade arbetsformer och ny teknik, exempelvis elektronisk post, har radikalt förändrat förutsättningarna för hantering av allmänna handlingar. Några av dessa nya utmaningar och svårigheter är bland annat att tydliggöra vad som är en allmän handling i IT-miljön. Långt fler befattningshavare blir i IT-miljön sina egna registratorer, vilket ställer stora krav på kunskaper om den offentligrättsliga lagstiftningen.

En riktig och säker hantering av allmänna handlingar är vidare en garanti för ett viktigt informationsutbyte och insyn i den offentliga verksamheten. Ett av de viktigaste uttrycken för offentlighetsprincipen är rättigheten för envar att ta del av en myndighets allmänna handlingar. Ett av syftena med en myndighets registrering av allmänna handlingar är att underlätta för medborgarna att tillämpa offentlighetsprincipen. (Med myndighet avses kommunstyrelsen och övriga nämnder, kommunfullmäktiges revisorer samt andra kommunala organ med självständig ställning t.ex. helägda bolag).

Det grundläggande regelverket för hantering av myndigheternas handlingar utgörs av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagens regler om allmänna handlingar. Där återfinns huvuddelen av regelverket för ärenderegistreringen. Därutöver finns också bestämmelser om registrering i arkivlagen. Även om grunderna för registrering regleras i lagstiftningen, är det till stor del myndighetens eget ansvar att skapa rutiner. Rutiner som uppfyller lagens krav, som är väl förankrade i verksamheten och som alla inom myndigheten känner till, skapar förutsättningar för en funktionell och effektiv ärende- registrering. Vidare kan det finnas andra styrande dokument och politiska målsättningar för kommunens dokument- och ärendehantering.

Revisorerna i Arvika kommun har mot bakgrund av ovanstående gett KPMG i uppdrag att granska kommunstyrelsens och de tillhörande utskotten samt myndighetsnämndens ärendehantering. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2008.

(6)

3. Syfte

Granskningen syftar till att bedöma om kommunens ärendehantering är ändamålsenlig i förhållande till befintliga regelsystem och rutiner.

Målsättningen med granskningen är således att se närmare på om det finns fungerande system och rutiner för ärendehanteringen i kommunen.

4. Avgränsning

Granskningen har omfattat kommunstyrelsens och de tillhörande utskotten (allmänna utskottet, utskottet för samhällsbyggnad miljö och service, utskottet för lärande- och stöd samt utskottet för vård- och omsorg) samt myndighetsnämndens ärendehantering.

5. Revisionskriterier

Vi har i granskningen bedömt om ärendehanteringen uppfyller:

• Lagstiftning (kommunallagen, förvaltningslagen, tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och arkivlagen)

• Tillämpbara interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut

6. Metod

Granskningen har genomföras genom:

• Dokumentstudie av styrande dokument och riktlinjer

• Dokumentstudie av interna utredningar

• Intervjuer med berörda tjänstemän

• Stickprovsgranskningar

Granskningen har föregåtts av dokumentstudier och insamling av relevanta dokument.

Intervjuer har därefter främst genomförts med berörda tjänstemän som är involverade i ärendehanteringsprocessen. Vidare har stickprovsgranskning skett av delar av ärende- hanteringen.

Granskningen har genomförts av konsult Eva-Lena Kamperin, under ledning av Mats Sandström, certifierad kommunal revisor.

Rapporten har sakgranskats av biträdande kommundirektören och kommunsekreteraren.

(7)

7. Grundläggande regelverk för efterlevnad av offentlighetsprincipen

I en demokrati är det av stor betydelse att myndigheternas verksamheter i så stor utsträckning som möjligt sker i öppna former och under insyn av allmänhet och massmedia. Öppenheten syftar bland annat till att främja fri åsiktsbildning och att hindra maktmissbruk.

I tryckfrihetsförordningens 2 kap. anges vad som menas med begreppet allmän handling. En handling är allmän om den förvaras hos myndigheten eller har inkommit till myndigheten eller har upprättats där. Med myndighet avses kommunstyrelsen och övriga nämnder, kommunfullmäktiges revisorer och andra kommunala organ med självständig ställning, till exempel helägda kommunala bolag.

En handling är för övrigt en framställning i skrift eller bild men också en upptagning som man kan läsa, avlyssna eller uppfatta på annat sätt, bara om man har hjälp av något tekniskt hjälpmedel. Enkelt uttryck är det ett föremål som innehåller information av något slag.

Det grundläggande regelverket för hantering av kommunens allmänna handlingar utgörs av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagens regler om allmänna handlingar. Där återfinns huvuddelen av regelverket för ärenderegistreringen. Därutöver finns också bestämmelser om registrering i arkivlagen.

För att kunna leva upp till lagstiftningens krav krävs väl fungerande rutiner för att ta emot handlingar som kommer in till myndigheten samt för att ge god service till allmänheten. Handlingar kan komma in på en mängd olika sätt och det är viktigt att rutinerna inte bara omfattar den traditionella posthanteringen utan även handlingar som kommer in med fax, till myndighetens elektroniska brevlåda eller direkt till en handläggares e-postbrevlåda.

Bestämmelser om vad som ska hållas hemligt i kommunens verksamhet regleras i sekretesslagen (SekrL). Enkelt uttryck anger SekrL vilka undantag som gäller från offentlighetsprincipen. Lagen innehåller också bestämmelser om diarieförig, hemligstämpling m.m.

Vad gäller allmän handling fastslår sekretesslagen att registrering ska ske utan dröjsmål.

Registrering kan ske på olika sätt – som diarieföring, objektsregistrering eller systematisk förvaring. I praktiken behöver en del av nämndernas allmänna handlingar inte diarieföras eftersom det anges undantag. Exempel på sådana undantag är handlingar av uppenbart ringa betydelse för verksamheten samt handlingar som hålls ordnade så att de utan svårighet kan återfinnas, så kallad systematisk förvaring. Systematiskt förvarade handlingar måste dock hållas så väl ordnade att det utan svårighet går att avgöra vad som har inkommit eller upprättats.

Vad gäller en diarieförd handling ske det enligt sekretesslagen finnas notering om datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer, avsändare eller till vem den har skickats och i korthet vad handlingen rör.

(8)

7.1 Kommunala styrdokument

7.1.1 Reglemente och delegationsordning

Utöver gällande lagstiftning för området utgör de grundläggande styrdokumenten för kommunstyrelsen och myndighetsnämndens ärendehantering utav reglemente och delegationsordning. Utskottens ärendehantering regleras genom kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning.

7.1.2 Riktlinjer

Som en del av sitt verksamhetsansvar ska kommunstyrelsen se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt och de föreskrifter som kan finnas i lag eller i förordning.

I kommunstyrelsens styrfunktion ingår det bland annat att arbeta med mål, riktlinjer och ramar för verksamheten. Som ett led i detta har kommunstyrelsens fastställt ”Riktlinjer för dokumenthantering”. Riktlinjerna utgör ett kommunövergripande styrdokument och reviderades senast av kommunstyrelsen den 2 april 2007 .

7.1.3 Serviceförklaringar

I Arvika kommun finns också gemensamma serviceförklaringarna. Enligt vår bedömning utgår dessa från förvaltningslagens regleringar vad gäller myndigheternas serviceskyldighet och tillgänglighet för allmänheten (4-5 §§).

Förvaltningslagens regleringar på området beskriver vad som kan betecknas som god förvaltningsstandard. Kommunen har valt att precisera de lagstadgade regleringarna ytterligare i syfte att skapa tydlighet avseende vilken service som medborgarna kan förvänta sig av kommunen. Enligt 4 § förvaltningslagen ska frågor från enskilda besvaras så snart som möjligt, men den som vänder sig till en myndighet med en fråga av invecklat slag kan inte vänta sig ett svar omgående. Myndigheten bör å andra sidan organisera sin verksamhet så att svaret inte dröjer.

Intressant i granskningen är främst kommunens reglering att e-post ska besvaras eller bekräftas inom två dagar och att brev och fax ska besvaras inom två veckor. Om ett brev från en enskild är sådant att det kräver ett svar enligt servicereglerna får det inte dröja längre än nödvändigt. Serviceförklaringarna i Arvika utgör en del av kommunens verksamhetsplan som bildar underlag för styrning av verksamheterna.

(9)

8. Kommunstyrelsens och myndighetsnämndens ärendehantering

8.1 Posthantering

Den post som kommer till kommunen behandlas på olika sätt beroende på innehåll.

Postöppning ska ske så snart som möjligt och de som har hand om posten ställs bland annat inför att skilja sekretessbelagda handlingar från offentliga.

I Arvika kommun finns styrdokument för posthantering. I de riktlinjer för dokument- hantering som antagits av kommunstyrelsen redogörs det bland annat för den praktiska posthanteringen i kommunen och registrering av post.

Riktlinjerna för dokumenthantering reglerar att det på varje myndighet ska finnas en central postfunktion där myndighetens post hanteras. Av riktlinjerna framgår dessutom att respektive myndighet ska bestämma rutiner för sin posthantering som också ska uppfylla följande fyra kriterier:

• Handlingar som kommer in eller upprättats ska registreras utan dröjsmål

• Kopior på ”viktig” post ska lämnas till berörda utan dröjsmål

• All ”viktig” post ska datumstämplas

• Ingen post får bli liggande oöppnad. För privat adresserad post ska man träffa en överenskommelse vem som ska öppna posten om någon är borta

8.1.1 e-post

I de allra flesta fall är e-post som inkommer till myndigheten att betrakta som allmänna handlingar. En elektronisk handling avses som inkommen när den har nått den funktion för automatiserad behandling som myndigheten har aviserat som mottagningsställe. En e-postbrevlåda utgör en sådan mottagningsfunktion för elektronisk post. När meddelandet har tagits emot av e-postsystemet anses det därmed inkommet, oavsett när mottagaren öppnar och läser meddelandet.

I Arvika kommun finns en myndighetsbrevlåda för hela kommunen och ett antal förvaltnings- och områdes-/befattningsspecifika e-postbrevlådor. För e-post gäller samma offentlighets-, sekretess-, och arkivregler som för vanlig post. Beträffande e-post så ska hantering enligt riktlinjerna ske som för övriga handlingar och en bedömning måste göras om registrering ska ske. För varje personlig e-postbrevlåda ansvarar respektive anställd.

Av riktlinjerna för dokumenthantering framgår det hur kommunanställda ska agera vid mottagande av inkommande och upprättad handling. Riktlinjerna anger bland annat hur de kommunanställda ska nyttja sina IT-hjälpmedel så att e-post och vanlig post tas om

(10)

hand och handläggs vid oplanerad och planerad frånvaro. Alla som är anslutna till kommunens e-postsystem ska varje dag kontrollera och läsa nyinkomna meddelande och snarast bedöma om registrering ska ske vilket gäller kommunens samtliga brevlådor. Vid eventuell frånvaro ansvarar den frånvarande för att någon annan har möjlighet att bevaka inkommande meddelanden till den eller de brevlådor som den frånvarande ansvarar för.

Av riktlinjerna framgår vidare att den som tar emot eller skickar e-post ansvarar för att all e-post som är allmän handling bevakas och skickas vidare till den e-postadress som myndigheten har kopplad till ärendehanteringssystemet.

På kommunens hemsida informeras det om att e-post och vanlig post i vissa fall blir offentlig och diarieförs, vilket även gäller om posten går till enskild tjänsteman.

8.1.2 Sms

Riktlinjerna reglerar även att om viktig information inkommer via sms (textmeddelande via mobiltelefon) så ska en tjänsteanteckning skrivas och delges registrator för registrering.

8.1.3 Kommunstyrelsen och utskotten

Kommunstyrelsens inkommande post tas om hand av registrator på kanslienheten. Till kanslifunktionen kommer post som är adresserad till Arvika kommun och kommun- styrelsen. Övrig post som är adresserad till något av kommunstyrelsens utskott eller specifik avdelning hanteras av utsedd ansvarig i verksamheten, vanligtvis är det sekreteraren i respektive utskott som handhar dess posthantering.

Kommunstyrelsen har dokumenterade rutiner för postöppningen. Dokumentet innehåller kortfattat arbetsmomenten för posthantering efter postöppningen och beskriver hur vissa typer av inkommande post ska hanteras. För utskottens finns inga specifika dokumen- tationer för posthantering. Enligt uppgift förhåller man sig till kommunens övergripande riktlinjer.

I huvudsak öppnas även personadresserad post, både i den centrala postöppningen på kansliavdelningen och inom övriga verksamhetsgrenar inom förvaltningen. Det före- kommer dock att direktställd post inte öppnas inom vissa verksamhetsgrenar inom förvaltningen utan sker av den tjänsteman som står som mottagare. Intervjuade uppger att man generellt är av uppfattningen att ingen post är privat som kommer till kommunen och därmed öppnas således all inkommande post. Något fullmaktssystem för öppnande av personadresserad post nyttjas därmed inte inom förvaltningen.

Både extern- och intern post anländer på morgonen. All inkommande post öppnas dagligen av registratorerna (med undantag av den personadresserade posten som inte öppnas centralt inom vissa verksamhetsgrenar). Posten sorteras och vidarebefordras till det utskott, den nämnd, förvaltning eller person den berör.

(11)

Vad gäller kommunstyrelsens centrala posthantering så gör kansliets registrator den första grovsorteringen av inkommande handlingar. Därefter träffas registrator och administrativ chef för genomgång av inkommande post till kommunstyrelsen. Dialog förs enligt uppgift främst kring de handlingar som återstår efter registrators hantering och grovsortering. I övrigt sker avstämning mellan registratorerna inom förvaltningen vid frågor.

Samtliga ärenden som registrerats i W3D3 förs upp på en gemensam postlista vilken handhas av kansliets registrator. Postlistan finns tillgänglig via kommunens hemsida för allmänhet och press under eftermiddagen varje dag. Enligt uppgift förekommer det dock att publicering av postlistan sker dagen efter registrering.

Kansliets registrator tar även hand om inkommande e-post till kommunstyrelsen elektroniska brevlådor, arvika.kommun@arvika.se, kommunfullmaktige@arvika.se, kommunstyrelsen@arvika.se och kommunledningsstaben@arvika.se. Enligt uppgift finns ersättare för hantering av de elektroniska brevlådorna. Granskningen visar att det är ett flertal personer inom kommunstyrelsens förvaltning som har tillgång till kommun- styrelsens samtliga e-postbrevlådor. Enligt uppgift föreskriver rutinen att samtliga öppnas minst en gång varje dag.

Inom kommunstyrelsens förvaltning finns ytterligare e-postbrevlådor som direkt avser utskotten. För larande.stod@arvika.se och vard.omsorg@arvika.se är respektive utskottssekreterare ansvarig. För samhallsbyggnad@arvika.se ansvarar en centralt placerad assistent i verksamhet för samhällsbyggnad, miljö- och service. Till kommun- styrelsens allmänna utskott finns ingen e-postbrevlåda.

Vidare visar granskningen att e-postadresser även finns på kommunens hemsida till ordförande och sekreterare för kommunstyrelsen och samtliga fyra utskott. Vad gäller ordförande så finns även bostadsdress angiven. Enligt uppgift svarar respektive sekreterare och ordförande för den post som kommer till respektive e-postbrevlåda.

Utifrån vad intervjuresultaten visar så behandlas e-post på samma sätt som övrig inkommande post till kommunstyrelsen. E-post som grundar ett ärende diarieförs och registreras på postlista efter utskrift. Efter vidtagen åtgärd skrivs e-posten ut och bevaras i en månad, övrig e-post vidarebefordras direkt till den tjänsteman den berör. Ansvariga vidarebefordrar också den e-post som ska till annan nämnd, förvaltning, eller bolag.

Varje tjänsteman ansvarar för att den e-post som kommer in till den egna e-post- brevlådan och som utgör en allmän handling lämnas till diariet för registrering. Enligt uppgift från de intervjuade förekommer det att e-post lämnas in från tjänstemännen för registrering. Vissa meddelanden vidarebefordras via systemet och vissa skrivs ut och för att delges registrator. Utifrån intervjuresultaten är vår uppfattning att detta dock inte sker i den utsträckning som registratorerna anser som rimlig. I granskningen är det dock inte möjligt att göra en rättvisande bedömning av antal e-post som bör registreras eller inte.

Vad gäller registrering av information som inkommer via sms så visar intervjuresultaten att det är högst ovanligt att så sker.

(12)

De kommunala styrdokumenten reglerar tjänstemännens ansvar för bland annat e-post- brevlådor. Vid semestrar och annan längre frånvaro har vi i granskningen noterat att hantering av den egna e-postbrevlådan sker på olika sätt. I vissa fall lämnar tjänste- männen sina inloggningsuppgifter till någon arbetskollega och några ser över sin elektroniska brevlåda hemifrån. I vissa fall sker dock ingen bevakning alls under frånvaroperioden. Vår bedömning är att kommunstyrelsen bör tillskapa en gemensam bevakningsrutin för hur e-postbrevlådor ska hanteras vid frånvaro.

8.1.4 Myndighetsnämnden

För myndighetsnämndens posthantering ansvarar nämndens assistent. All inkommande post med adressat ”Myndighetsnämnden”, ”säkerhet och bygg” samt personadresserad post öppnas. Fullmaktssystem för öppnande av personadresserad post finns och har enligt uppgift undertecknats av samtliga tjänstemän på förvaltningen. Både extern- och intern post anländer på morgonen. All inkommande post öppnas dagligen av förvaltningsassistenten. Posten sorteras och vidarebefordras till berörd avdelning eller person.

Några specificerade rutiner över postöppningen har inte tagits fram. Enligt uppgift följer man kommunens övergripande riktlinjer. Intervjuresultaten visar också att myndighets- nämnden i stort uppfyller samtliga kriterier för posthantering som regleras i riktlinjerna för dokumenthantering.

Inkommande e-post och fax behandlas som övrig inkommande post. Den post som ska diarieföras tar assistenten hand om. Någon postlista förs inte över dagens inkommande post till myndighetsnämnden. Vid planerad och oplanerad frånvaro kan flera personer gå in och sköta posten, bland annat bygglovschefen.

Assistenten svarar även för myndighetsnämndens elektroniska myndighetsbrevlåda (myndighetsnamnden@arvika.se). Enligt uppgift är det dock mycket sällan som det inkommer e-post. Den elektroniska brevlådan kontrolleras varje dag och ersättare uppges finnas för bevakning vid frånvaro.

Granskningen visar att bostadsadress och telefonnummer till ordförande i myndighets- nämnden finns publicerat på kommunens hemsida. Till nämndens sekreterare finns e- postadress angiven utöver telefonnummer. Enligt uppgift svarar ordförande och sekreterare själva för den post som kommer till respektive e-postbrevlåda.

Vidare är det de enskilda tjänstemännens ansvar att se till att vidarebefordra den egna e- posten som ska registreras eller diarieföras. Granskningen visar dock att tjänstemännen inte lämnar in e-post för registrering och diarieföring. Förvaltningsassistenten har heller aldrig mottagit något som inkommit eller skickats via sms för registrering.

(13)

8.2 Registrering och diarieföring

Även om grunderna för registrering regleras i lagstiftningen, är det till stor del myndighetens eget ansvar att skapa rutiner. Rutiner som uppfyller lagens krav, som är väl förankrade i verksamheten och som alla inom myndigheten känner till, skapar förutsättningar för en funktionell och effektiv ärenderegistrering. Med en fungerande ärenderegistrering skapas ordning och reda bland myndighetens handlingar. Detta har myndigheten nytta av vid arbetsplanering, handläggning av ärenden, verksamhets- uppföljning, bevakning och återsökning av ärenden, nu och i framtiden.

I kommunens riktlinjer förtydligas huvudregeln i sekretesslagen att allmän handling ska registreras utan dröjsmål. Av riktlinjerna framgår att även arkivlagen innehåller bestämmelser om registrering. Riktlinjerna berör vidare syfte med registrering, vilka uppgifter som ska framgå av en registrerad handling, registreringsmetoder med mera.

I riktlinjerna framgår även huvuddragen för registrering av inkommande handlingar och vilka registreringsmetoder som normalt tillämpas för de olika typer av ärenden som förekommer hos kommunstyrelsen.

De registreringsmetoder som används är systematisk förvaring, objektsregistrering eller diarieföring. Systematisk förvaring är ett förvaringssätt där handlingarna själva bildar registret på ett i förväg bestämt sätt. En naturlig sorteringsordning ska dock finnas som t.ex. fakturanummer. Objektsregistrering och diarieföring är däremot regelrätta registreringsmetoder. Objektsregistrering lämpar sig för sådana ärenden som kan hän- föras till ett visst objekt, exempelvis bygglovsärenden för en fastighet där fastigheten då utgör objektet. Vid diarieföring får ärendet dels ett kronologiskt diarienummer, dels en ämneskod enligt diarieplansförteckningen. Diarienumret som tilldelas är oberoende av ämnesområdet.

8.2.1 Kommunstyrelsen och utskotten

Efter postöppning registreras och diarieförs den inkommande posten till kommun- styrelsen och sker i dokument- och ärendehanteringssystemet W3D3. Styrelsens registrering och diarieföring är som posthanteringen uppdelad på flera personer inom kommunstyrelsens förvaltning. I huvudsak är det samma personer som handhar post- öppning som även handlingsregistrerar i W3D3. Enligt vad granskningen visar så är det sammantaget sju personer inom kommunstyrelsens förvaltning som diarieför ärenden i W3D3.

Registrator gör den första bedömningen av vad som ska diarieföras eller registreras på postlista. Om registrator inte själv kan bedöma vilken registreringsform som ska tillämpas sker avstämning i första hand med närmsta chef.

Alla allmänna handlingar förutom sådana av mindre vikt såsom reklam och kursin- bjudningar registreras i W3D3. På postlistan kan endast de diarieförda handlingarna /ärendena ses. Bland annat noteras inte delegationsärenden. Upprättade tjänsteskrivelser som ska behandlas politiskt registreras löpande på postlistan. Enligt intervjuerna råder

(14)

det ingen skillnad mellan inkomna ärenden och upprättade ärenden avseende registrering och diarieföring.

Ärendeakt läggs upp i samband med diarieföringen. Handlingar i ärenden som inte finns digitalt skannas in. Bevakning sker normalt av ärenden som ska behandlas politiskt genom notering på respektive ärendekort. För vissa ärenden läggs bevakning även i W3D3. Funktion för sekretessbeläggning finns i W3D3 och nyttjas enligt uppgift.

Efter registreringen fördelas handlingarna till berörd avdelning, nämnd eller tjänsteman.

Remittering av ärenden sker normalt via systemet, annars skickas handlingar via internpost. Uppstår frågetecken om vart ärenden ska remitteras och vilket/vilka utskott som är berörda så sker främst dialog mellan administrativ chef och kommunchefen eller kommunalrådet.

I sammanhanget vill vi även framföra att det utifrån intervjuerna råder det vissa tvek- samheter kring systemansvaret för W3D3. Enligt uppgift övergick det formella ansvaret till administrativ chef då tidigare ansvarig tjänsteman slutat sin tjänstgöring, dock är det i praktiken sekreteraren för utskottet för Lärande och stöd som idag fungerar som ansvarig. Enligt uppgift är målsättningen att någon annan än den administrativa chefen ska utses till systemansvarig. Sekreteraren för utskottet för Lärande och stöd har deltagit i en del användarträffar för W3D3.

8.2.2 Myndighetsnämnden

Myndighetsnämnden diarieför också i dokument- och ärendehanteringssystemet W3D3.

De miljöärenden som hör till nämnden registreras i särskilt diarium och sker utav ansvarig på den specifika avdelningen. Myndighetsnämndens assistent fungerar som registrator och bedömer vad som ska registreras eller inte. Alla allmänna handlingar förutom sådana av mindre vikt såsom reklam och kursinbjudningar registreras i W3D3.

Assistenten uppger att hon arbetar förhållandevis självständigt vad gäller registreringen.

Enligt uppgift förekommer det att handlingar inte alltid registreras i tid vid frånvaro.

Sekretessfunktionen är sparsamt utnyttjad, då det hör till ovanligheterna att det förekommer sekretessärenden.

En ärendeakt läggs upp i samband med diarieföringen. Efter registreringen fördelas handlingarna till berörd avdelning, nämnd eller tjänsteman. Remittering av handlingar sker inte via W3D3 utan via internpost.

Handlingar i ärenden som inte finns digitalt skannas dock inte in i W3D3 utan finns endast i den fysiska ärendeakten. Intervjuresultatet visar därmed att upprättade tjänsteskrivelser bland annat inte registreras i W3D3. Tjänsteskrivelsen finns likaså i den fysiska ärendeakten men inte i dokument- och ärendehanteringssystemet.

De flesta ärenden som berör myndighetsnämnden avser bygglov och förhandsbesked.

Övriga ärenden som ska behandlas i myndighetsnämnden avseende bland annat räddningstjänstverksamhet och miljö, registreras på de respektive avdelningarna. Inför

(15)

behandling i myndighetsnämnden sker registrering av delegationsärenden och övriga ärenden utav assistenten i myndighetsnämndens diarium.

8.2.2.1 Utlämnande av allmän handling

I riktlinjerna regleras att det inom varje myndighet ska finnas en rutin för hantering av frågor gällande utlämnande av allmän handling. Vidare regleras att det i första hand är den tjänsteman som har hand om handlingen som tar ställning till om den kan lämnas ut eller inte.

I Arvika kommun har fullmäktige fastställt avgift för att tas ut av den som önskar ta del av allmän handling (TF 13§). Avgiften för en beställning av 10 sidor är 50 kronor, därutöver tillkommer 2 kr per sida. Avse beställningen mindre än 10 sidor tas ingen avgift ut. Media undantas dock från avgiftsreglerna.

8.2.2.1.1 Kommunstyrelsen och utskotten

I huvudsak prövar administrativ chef utlämnande av allmän handling. Enligt uppgift är det dock ganska sällan som en prövning av sekretess måste göras för utlämnande av allmän handling. Vid behov sker avstämning med främst kommunchefen och kommunalrådet.

8.2.2.1.2 Myndighetsnämnden

Myndighetsnämnden har sällan ärenden som är sekretessbelagda och det hör därmed till ovanligheterna att en prövning av sekretess måste göras för utlämnande av allmän handling. Om en sådan situation uppstår är det främst förvaltningsassistenten som står för att pröva ett eventuellt utlämnande. Avstämning sker med närmsta chef vid behov.

8.3 Beredning av ärenden

8.3.1 Externa regleringar

8.3.1.1 Kommunfullmäktige

I kommunallagen regleras beredningstvånget vad gäller fullmäktiges ärenden (5 kap.

26-28 §§). De strikta beredningskraven har behållits genom 1991 års kommunallag men har dock gett fullmäktige större frihet att bestämma formerna för beredning än vad som tidigare var möjligt.

De ärenden som ska avgöras av fullmäktige ska först ha beretts av någon nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör, eller av en fullmäktigeberedning. Det finns dock undantag från bestämmelserna om beredningstvånget i 5 kap. 29-32 §§, men alla

(16)

ärenden som inte omfattas av undantagen måste beredas. Till undantagen hör bland annat att fullmäktige får förrätta val utan föregående beredning.

Beredningen syftar till att ge fullmäktige ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag inför beslut. I kommunallagen betonas detta genom att nämnderna och eventuella fullmäktigeberedningar förutsätts utforma förslag till beslut i de specifika ärendena.

Dock finns inget krav på kvaliteten i beredningen, utan det är upp till fullmäktige att avgöra om beredningen ger ett fullgott underlag för beslutsfattandet.

8.3.1.2 Kommunstyrelsen

Kommunstyrelsen har genom lagstiftningen en särställning gentemot övriga nämnder genom sin styrande och samordnande roll. Styrelsen ska bland annat ha uppsikt över övriga nämnders förvaltning och har den ledande rollen i beredningsprocessen.

Kommunstyrelsen har därigenom det yttersta ansvaret för att se till att fullmäktige har ett beslutsunderlag i varje ärende (5 kap. 28 §).

8.3.1.3 Nämnderna

Det finns dock inget kommunrättsligt beredningstvång vad gäller nämnder, utan sådana regler är till största delen frivilliga för kommunen att anta, vanligtvis genom bestämmelser i reglementet. Ärendeberedningen i kommunen bestäms dock till stor del utav förvaltningslagen. Här finns bland annat uttryckliga bestämmelser om krav på enkel och snabb handläggning (7 §). Vidare kan speciallagstiftning ställa krav på särskilt beredningsförfarande för nämnderna.

Enligt kommunallagen står det nämnderna fritt att inrätta utskott för beredning av ärenden, om inte fullmäktige bestämt något annat (6 kap. 20 §). Detta innebär i praktiken att om kommunfullmäktige genom reglementet beslutat att en nämnd ska ha ett eller flera utskott så kan inte nämnden inrätta ytterligare utskott eller avskaffa ett sådant. För utskotten finns inga lagkrav på beredning av beslutsförslag till nämnderna men är skyldiga att förhålla sig till samma beredningsregler som nämnderna i de fall utskotten fattar beslut med stöd av delegering.

Av förarbetena till kommunallagen framgår dock att huvudregeln är att en nämnd alltid får yttra sig i ett ärende om det berör nämndens verksamhetsområde. Fullmäktige har dock möjligheten att göra ett begränsat urval bland berörda nämnder som har rätt att yttra sig (prop. 1990/91:117 s.184).

8.3.2 Interna regleringar

I kommunfullmäktiges arbetsordning framgår att kommunstyrelsen avgör hur de ärenden som ska behandlas av fullmäktige ska remitteras, om inte fullmäktige beslutar något annat. Kommunstyrelsen har genom regleringen också möjligheten att uppdra åt en förtroendevald eller någon anställd att besluta om remittering av fullmäktiges ärenden.

(17)

I kommunens riktlinjer framgår att ärenden ska skickas på remiss om de ska beredas politiskt. Diariet ska bevaka att svar kommer in i tid. Diariet ska även bevaka politiska beslut som resulterar i uppdrag. Enligt uppgift finns bevakningsfunktion i W3D3 men granskningen visar att funktionen inte nyttjas i någon större utsträckning. Det vanligaste är att en sådan bevakning sker via manuella system.

I Arvika kommun finns inga dokumenterade beredningsrutiner eller riktlinjer för fram- tagande av beslutsunderlag eller tjänsteskrivelser. Det finns dock skrivmallar som i viss utsträckning reglerar bland annat innehåll och disposition i en tjänsteskrivelse.

8.3.3 Kommunstyrelsen och utskotten

Vad gäller kommunstyrelsen så har fullmäktige genom reglementet bestämt att det inom styrelsen ska det finns fyra utskott, ett allmänt utskott, tillika budgetberedning, ett utskott för samhällsbyggnad, miljö- och service, ett utskott för lärande och stöd samt ett utskott för vård och omsorg. Kommunstyrelsens utskott ansvarar för att bereda ärenden inom sina respektive ansvarsområden och har viss beslutanderätt genom delegation från styrelsen.

I kommunstyrelsens reglemente regleras bland annat att de ärenden som ska beredas av kommunstyrelsen i dess helhet ska beredas av utskott om beredning behövs. Det framgår att ordförande eller kommunchefen överlämnar sådana ärenden till utskotten.

När ärendet därefter beretts ska utskotten lägga fram förslag till beslut.

Om ett ärende i hög grad berör någon annan nämnd eller ett utskott så är huvudregeln enligt uppgift att ärendet ska sändas på remiss till dessa. Beslut och remiss av kommunstyrelsens ärenden tas i huvudsak gemensamt mellan registrator och administrativ chef i dialog med ordförande och kommunchefen vid behov. Intervjuerna visar att det i normalfallet är förhållandevis klart vart ärenden bör beredas men att det sedan omorganisationen stundtals uppstår frågetecken. Granskningen visar också att delegationsordningen fungerar som ett bra stöd.

Ärenden är ofta föremål för beslut, tex. motioner, ansökningar om bidrag, ändring av taxor, riktlinjer m.m. och som blir föremål för beredning och/eller beslut i utskott, kommunstyrelsen eller fullmäktige. Inkomna skrivelser som grundar ärenden och som ska behandlas politiskt överlämnas till berörd handläggare. Handläggaren upprättar normalt en tjänsteskrivelse med förslag till beslut. Upprättade tjänsteskrivelser över- lämnas till kansliet vilka registreras löpande. Därefter läggs skrivelsen i aktuell ärende- akt samt registreras på listan för nästkommande sammanträde med utskottet eller kommunstyrelsen. De ärenden som ska behandlas vid nästkommande sammanträde förvaras i en samlingsakt i närarkivet.

Kallelseförfarandet och ärendeberedningen inför kommunstyrelsens och utskottens sammanträden sker i huvudsak i samråd med ordförande och verksamhetschefen.

Fastställda beredningsmöten hålls vanligtvis inför utskottens sammanträden men inte inför kommunstyrelsen. Avstämning om aktuella ärenden och sammanträdeshandlingar sker efter behov.

(18)

Som nämnts så finns inga riktlinjer för beslutsunderlag eller tjänsteskrivelser utöver de mallar som används för tjänsteskrivelse. Enligt intervjuerna stöttar kansliet ändå handläggarna i processen med framtagandet av beslutsunderlag utefter behov.

Enligt reglementet ska kommunstyrelsen i beredning av ärenden beakta och ta hänsyn till ett antal tvärsektoriella perspektiv, dvs. folkhälsa, funktionshinder, integration, trygghet/säkerhet och jämställdhet. Enligt uppgift så är de tvärsektoriella perspektiven inte särskilt inarbetade i beredningsförfarandet. Vår bedömning är att det kan finnas ett värde i att ytterligare tydliggöra handläggaransvaret genom att exempelvis ta fram riktlinjer där bland annat de tvärsektoriella perspektiven kan belysas vidare.

8.3.4 Myndighetsnämnden

I kommunstyrelsens reglemente framgår att det ingår i styrelsens styrfunktion att bland annat ansvara för driften av kommunens samlade verksamhet men med undantag av de ärenden som avser myndighetsutövning och som handhas av myndighetsnämnden.

Myndighetsnämnden verksamhet och arbetsformer regleras i dess reglemente.

I reglementet finns inget reglerat vad gäller arbetsutskott. Inom myndighetsnämnden finns heller inget utskott. I regel går inte myndighetsnämndens ärenden vidare till kommunstyrelsen och fullmäktige och det är därmed ovanligt att myndighetsnämnden utgör remissinstans.

Inkomna skrivelser som grundar ärenden och som ska behandlas av myndighets- nämnden lämnas till ansvarig handläggare som utreder ärendet. Nämndens egna ärenden remitteras inte via dokument- och ärendehanteringssystemet W3D3 utan hanteras manuellt normalt via internposten. För myndighetsnämnden finns heller inga riktlinjer för beslutsunderlag eller tjänsteskrivelser utöver de mallar som används för tjänsteskrivelse. Handläggarnas upprättade tjänsteskrivelser registreras inte i W3D3 utan läggs endast in i aktuell ärendeakt.

Inför myndighetsnämndens sammanträden hålls en gemensam ärendeberedning där ordförande, bygglovschef, miljöchef och nämndsekreteraren deltar. Respektive avdelning överlämnar här sina ärenden till sekreteraren. Enligt uppgift förs diskussion mellan samtliga närvarande om aktuella ärenden, tillhörande sammanträdeshandlingar diskuteras efter behov.

(19)

8.4 Sammanträden och protokoll

I granskningen har stickprov av protokoll genomförts, urvalet har skett slumpmässigt.

Granskningen visar att det finns dokumenterade och utförliga protokollsrutiner för kommunstyrelsen, utskotten samt myndighetsnämnden. I nämndadministrationen finns idag dock inga skrivrutiner vad gäller protokoll.

Inledningsvis vill vi tydliggöra att det i förhållande till kommunallagen och styrelsens och myndighetsnämndens reglementen inte finns några preciserade krav på protokollets utformning och huvudsakliga innehåll. Vi har dock valt att framföra några kommentarer som främst bör ses som eventuella utvecklingsområden för en enhetlig och tydligare struktur.

I Arvika kommun nyttjas gemensamma dokumentmallar för bland annat kallelse och protokoll. Av stickprovsgranskningen kan vi konstatera att samtliga protokoll i grund och botten är uppbyggda på likartat sätt, då dokumentmallen bildar grundstrukturen.

I granskningen har vi dock uppmärksammat att olika rubriksättningar används genomgående i protokollen. De rubriker som används är bland annat Ärende, Skrivelse, Yttrande, Förslag och Bakgrund men även Handläggning, Bedömning, Rapport och Upplysningar används. Utifrån stickprovsgranskningen antar vi att rubriksättningen förmodligen väljs utifrån ärendets karaktär och omfattning. Vår bedömning är att det finns behov av att åstadkomma en enhetligare och tydligare struktur och att kommun- styrelsen därmed bör se över behovet av att tillskapa skrivrutiner för området. Vi anser vidare att den mest enhetliga strukturen framträder i protokollen för lärande- och stöd samt utskottet för vård och omsorg.

Av samtliga protokoll som varit föremål för stickprovsgranskningen är det inte möjligt att utläsa vilket beslutsunderlag som legat till grund för styrelsens, utskottens eller myndighetsnämndens ställningstagande, dvs. det står inte uttryckligen i protokollet vilka handlingar som tillsammans bildar det fullständiga underlaget. Vår ståndpunkt är en rubriksättning liknande ”Beslutsunderlag” eller ”Handlingar” kan utgöra en värdefull informationskälla till hur ärendet har behandlats politiskt då det här kan preciseras vilka faktiska handlingar som legat till grund för de förtroendevaldas ställningstagande i ärendet.

Vi har vidare uppmärksammat att beslutsärenden och förslag till beslut blandas i kommunstyrelsens och i flera av utskottens protokoll. Vår bedömning är att det ur flera perspektiv kan vara en fördel att redan i kallelsen ha en inbördes ordning av ärenden i förhållande till beslutande instans. Exempelvis kan en enkel rubriksättning ange beslutande instans för att sedan gruppera in respektive ärende under korrekt rubricering.

Till exempel bör således alla ärenden som ska vidare för beslut till fullmäktige komma först på kommunstyrelsens dagordning, följt av de ärenden som är styrelsens beslutsärenden.

Dokument- och ärendehanteringssystemet W3D3 infördes för ca 2 ½ år sedan men har enligt uppgift inte till fullo levererat önskvärda funktioner. Bland annat har de dokumentmallar som ligger till grund för kallelse och protokoll inte kunnat integreras

(20)

med systemet för att fungera på ett funktionellt och effektivt sätt. Idag finns således dokumentmallarna utanför kommunens dokument- och ärendehanteringssystem.

Målsättningen är dock att integrera mallarna med systemet så snart det är tekniskt möjligt så att önskvärda effekter kan uppnås.

Enligt uppgift förvaras samtliga originalprotokoll i en särskild pärm i arkivet. Vidare publiceras kommunstyrelsens och utskottens samt myndighetsnämndens protokoll på Internet.

8.5 Kommunal arkivvård

Kommunens arkivvård styrs ytterst av tryckfrihetsförordningen då den stadgar rätten för medborgarna att ta del av myndigheters allmänna handlingar, vilket är en del av offentlighetsprincipen. Arkivlagen utgår från bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och från offentlighetsprincipen. I arkivlagen fastlås att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltningen samt forskningens behov.

Arkivvården i kommunen är inte enbart en angelägenhet för den centrala arkivfunk- tionen. Ansvaret är fördelat mellan kommunfullmäktige, kommunens arkivmyndighet och respektive nämnd eller styrelse. Förutom Arkivlagen (1990:782) är också Arkivförordningen (1991:446) styrande för den kommunala arkivvården. I Riksarkivets författningssamling återfinns också allmänna råd om bevarande och gallring av allmänna handlingar inom kommunal verksamhet.

8.5.1 Kommunens arkivreglemente

Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården enligt arkivlagens 16 § och kan därigenom ange den ambitionsnivå som kommunen ska ha på arkivområdet. I kommunens arkivreglemente har kommunfullmäktige möjlighet att precisera hur arbetsfördelningen ska vara mellan arkivmyndigheten och kommunens olika myndigheter och bolag.

8.5.2 Arkivmyndighetens ansvar

Kommunstyrelsen fungerar som arkivmyndighet om inte fullmäktige har beslutat annat.

I Arvika kommun är kommunstyrelsen arkivmyndighet och ansvarar för tillsynen av respektive myndighets arkivvårdande insatser. Enligt arkivlagen innebär tillsyns- skyldigheten att kommunstyrelsen ska bevaka att kommunens nämnder och bolag följer de bestämmelser som finns i arkivlagen och i kommunens arkivreglemente.

Enligt arkivförordningen ska kommunstyrelsen också inspektera de olika nämndernas och de kommunala bolagens arkiv regelbundet. Kommunstyrelsen är skyldig att övervaka att kommunen följer bestämmelserna inom arkivområdet. Ett sätt att leva upp till tillsynsskyldigheten kan vara att vid besök hos nämnden/bolaget kontrollera, utifrån

(21)

en i förväg uppgjord checklista, hur arkivlag och arkivreglemente efterlevs. Man bör vid dessa tillfällen dessutom dokumentera gjorda iakttagelser.

Vidare är kommunstyrelsen, i egenskap av arkivmyndighet, enligt arkivlagen skyldig att ta emot handlingar för förvaring i kommunens arkiv. Att ta emot handlingar för förvaring innebär att materialet ska ordnas och förtecknas så att informationen kan eftersökas.

Till arkivmyndigheten hör kommunens centralarkiv, som i praktiken utgör arkiv- myndighetens beredande och verkställande organ. I Arvika kommun sorterar central- arkivet organisatoriskt under kommunstyrelsen och kommunledningsstabens kansli.

8.5.3 Myndigheternas ansvar

I arkivlagens preciseras myndigheternas ansvar för den kommunala arkivvården. Enligt lagen åligger det de kommunala myndigheterna att vid registrering av allmänna handlingar ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård, vid framställningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet.

Det är även myndighetens uppgift att se till att skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åtkomst, avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara arkivhandlingar.

8.5.4 Arkivbeskrivning och arkivförteckning

Varje myndighet ska organisera sitt arkiv på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Dessutom åligger det varje myndighet att dels upprätta en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet organiserat, dels en systematisk arkivförteckning över de handlingar som ingår och förvaras i myndighetens arkiv.

8.5.5 Gallring

Varje myndighet är också skyldig att verkställa föreskriven gallring i arkivet. Gallring innebär avsiktlig och planmässig förstöring av handlingar i enlighet med ett i förväg fattat myndighetsbeslut. Bestämmelser om gallring av allmänna handlingar återfinns i § 10 i arkivlagen. De handlingar som inte får gallras ska bevaras. I fråga om rensning så innebär det i praktiken att man före arkivläggningen plockar bort arbetspapper av tillfällig betydelse och förekommer därför aldrig när det gäller allmänna handlingar.

(22)

8.6 Arkivvården i Arvika kommun

8.6.1 Organisation och ansvar

Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i Arvika kommun och ansvarar för tillsynen av respektive myndighets arkivvårdande insatser. Administrativ chef för kansliavdelningen är arkivansvarig. Under stadshuset ligger kommunens centralarkiv. I centralarkivet arbetar en arkivföreståndare. Tjänsten har tidigare varit på halvtid men är sedan våren 2008 utökad till en heltidstjänst.

Den organisationsförändring som genomfördes 2007 innebar bland annat att flera facknämnder tagits bort till förmån för utskott som sorterar under kommunstyrelsen. I likhet med den definition av begreppet kommunal myndighet som används i granskningen så framgår det av arkivreglementet att detta gäller för kommunfullmäktige och kommunens myndigheter.

Med myndighet avses i reglementet kommunstyrelsen och övriga nämnder, kommun- fullmäktiges revisorer samt andra kommunala organ med självständig ställning. Detta medför att kommunstyrelsens utskott inte omfattas av arkivreglementet då utskott inte ses som en kommunal myndighet i detta avseende. Utskott har i lagens mening heller inget uttryckligt myndighetsansvar inom granskningsområdet. Vad som är aktuellt i granskningen är således att kommunstyrelsen och myndighetsnämnden är att betrakta som myndigheter.

8.6.2 Översyn av arkivfunktionen

Den administrativa chefen för kansliavdelningen, tillika arkivansvarig, har på uppdrag av biträdande kommundirektören genomfört en översyn av kommunens arkivfunktion.

Rapporten, Uppdrag arkiv, är överlämnad i april 2008.

Undersökningen syfte var att besvara tre frågeställningar; Vad är arkivets uppdrag? Var står vi idag? Hur ska arkivfunktionen utvecklas för att kunna fullgöra uppdraget?

Utredaren redovisar en sammanfattning av arkivets uppdrag och hänvisar till kommunens arkivreglemente där detta beskrivs närmare.

Av undersökningen framkommer att då kommunens nu gällande arkivreglemente antogs 1998 beslutades det att lokala gallringsplaner och bevarandeplaner (dokument- hanteringsplaner) skulle avskaffas till förmån för Riksarkivet centralt utfärdade råd om bevarande och gallring. Vi kan utläsa att utredaren är av uppfattningen att riksarkivets råd istället bör fungera som grund men att det behövs lokalt utformade dokument- hanteringsplaner.

I den nulägesbeskrivning som presenteras framgår att då det saknas gallringsplaner och bevarandeplaner (dokumenthanteringsplaner) så finns brister vad gäller kontinuerliga leveranser till centralarkivet. Leverans uppges först ske när det uppstår brist i utrymme i närarkivet. Det framgår även att det material som ska sparas ofta är bristfälligt ordnat och kräver förädling för att kunna återsökas. Det material som är ovidkommande ska

(23)

gallras av verksamheten/myndigheten. Då Arkivlagen inrymmer krav om att arkivbeskrivningar bör det även upprättas arkivplaner för att möjliggöra detta arbete.

Vidare framkommer det av underökningen att det inom varje verksamhetsområde bör finns en arkivredogörare som ansvarar för den praktiska hanteringen inom verksamheten. Genom att arkivföreståndaren och arkivredogörare inför regelbundna träffar kan man uppnå den ändamålsenlighet man eftersträvar vad gäller efterlevnad och ändringar i arkivplan samt att i övrigt hålla sig uppdaterad i aktuella frågor vilket också medför att arbetet kan planeras och struktureras på så sätt att aktuellt material kommer i förädlat skick till centralarkivet. Vidare upptas översynen utav frågor kring digitalt arkiv och elektroniskt arkivering.

Utifrån undersökningens resultat presenterar utredaren följande fem förslag till åtgärder:

• Varje verksamhet utformar lokalt utformade dokumenthanteringsplaner

• Inom varje verksamhetsområde utses en arkivredogörare

• Regelbundna träffar mellan arkivföreståndaren och arkivredogöraren införs

• Arbetsgrupp för att arbeta med långsiktigt elektroniskt bevarande utses

• Instruktion till verksamhetsenheterna vad gäller leveranser till kommunarkivet Enligt uppgift från utredaren så kommer de presenterade förslagen till åtgärder också att genomföras. Vad gäller de förslag som avser ren verkställighet så kommer arkiv- redogörare initialt att utses för att uppnås beskrivet syfte i rapporten. Vad gäller till exempel att varje verksamhet ska utforma lokala dokumenthanteringsplaner så krävs politiskt beslut för att genomföra föreslagen åtgärd.

8.6.3 Kommunens arkivreglemente

Nuvarande arkivreglemente antogs av kommunfullmäktige den 26 januari 1998.

Arkivreglementet innehåller tio punkter och är förhållandevis kortfattat. Arkiv- reglementet stadgar bland annat att varje myndighet ska fatta beslut om hur deras handlingar ska ordnas. I de fall där riksarkivet gett ut råd som omfattar myndighetens handlingsbestånd, kan myndigheten besluta att generellt tillämpa dessa. I de fall där sådana råd saknas ska dokumenthanteringsplaner eller bevarandeplaner upprättas.

I reglementet fastslås också att varje myndighet ska redovisa sitt arkiv genom en arkivbeskrivning, dels ordna och systematisera beståndsdelarna så att slutförtecknande hos kommunarkivet underlättas. Av reglementet framkommer även att myndigheten beslutar, efter samråd med arkivmyndigheten, om gallring av handlingar i sitt arkiv, såvida inte annat följer av lag eller förordning. Vad gäller arkiv som överlämnats till arkivmyndigheten beslutar denna efter samråd med överlämnande myndighet.

(24)

8.6.3.1 Arkivbeskrivning och arkivförteckning

För kommunstyrelsen finns arkivbeskrivning finns upprättad från 2005 samt även arkiv- förteckning. Samma dokument finns också enligt uppgift även upprättat för myndig- hetsnämnden.

Syftet med arkivbeskrivningen är att ge den inledande orientering som krävs för att den mer detaljerade arkivförteckningen ska bli användbar. Beskrivningen bör därför vara kortfattad och uppställd på ett sätt som gör den lätt att överblicka och förstå. Vi anser att kommunstyrelsen i sin roll som arkivmyndighet bör ansvara för att de arkivbeskriv- ningar som upprättas för kommunens myndigheter blir likformiga. Syftet med arkiv- förteckningen är att dels möjliggöra sökning och åtkomst av specifika handlingar, dels fixera arkivet och därmed minska risken för att handlingar försvinner.

Vi vill lyfta fram att för både arkivbeskrivningen och arkivförteckningen gäller att myndigheten har ansvaret, men att det praktiska arbetet kan överlåtas på annan. I sammanhanget bör noteras att myndigheten enligt 5 § arkivlagen redan vid registrering och framställning av handlingar skall beakta ändamålsenligheten ur arkivsynpunkt.

Enligt 6 § 1 p arkivlagen skall arkivet dessutom organiseras på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas.

8.6.3.2 Dokumenthanteringsplan

Arkivreglementet från 1998 föreskriver mer eller mindre att riksarkivets råd bör följas vad gäller myndighetens handlingsbestånd. I de fall sådana råd saknas så föreskrivs det att dokumenthanteringsplaner eller bevarandeplaner upprättas. Kommunstyrelsen har enligt uppgift dock i viss utsträckning ändå följt tidigare dokument-hanteringsplan som är från 1993 då man ansett att det är ett lokalanpassat dokument. Manuella uppdateringar har dock gjorts i dokumenthanteringsplanen men är i nuläget inaktuell enligt intervjuade.

Som tidigare redogjorts för så föreslås det i utredningen om arkivet att varje verksamhet utformar lokalt utformade dokumenthanteringsplaner. Vår bedömning är att en dokumenthanteringsplan är nödvändig för att kunna åstadkomma en effektiv dokumentstyrning. I en modern förvaltning, där handlingar bearbetas och lagras med hjälp av olika medier, kan detta knappast åstadkommas utan en dokument- hanteringsplan. Den ger en översikt och möjlighet till kontroll som annars kan gå förlorad samt bidrar till ökad möjlighet till insyn i myndighetens verksamhet.

8.6.3.3 Gallring

Alla allmänna handlingar kan dock inte bevaras för framtiden och en stor del av dem måste således gallras efter tid. Handlingarnas värde måste bland annat prövas i förhållande till insynsrätten enligt offentlighetsprincipen, förvaltningens intressen och forskningens behov. Vad gäller bevarandet av handlingar utifrån offentlighetsprincipen finns ingen tidsgräns bakåt i tiden. Medborgarna har därmed rätt att ta del av historiskt material i arkiven på samma sätt som rätten att ta del av dagens handlingar.

(25)

Varje myndighet är därmed också skyldig att verkställa föreskriven gallring i arkivet.

Enligt arkivreglementet i Arvika kommun beslutar myndigheten, efter samråd med arkivmyndigheten, om gallring av handlingar i sitt arkiv, såvida inte annat följer av lag eller förordning. I utredningen gällande arkivet framgår det att gallringsplaner saknas vilket medför brister vad gäller kontinuerliga leveranser till centralarkivet. Det framgår även att det material som ska sparas ofta är bristfälligt ordnat. Vår bedömning att all gallring bör ske med restriktiv inställning. Vid gallring ska det alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet. Gallring bör föregås av utredning och beslut hos myndigheten/arkivmyndigheten.

8.6.4 Arkivansvarig och arkivredogörares uppgifter

För att varje myndighet ska kunna leva upp till lagstiftningens krav, bör det hos varje nämnd finnas en person som är utsedd att vara arkivansvarig samt en eller flera arkivredogörare. Den arkivansvariga är ansvarig för att myndigheten uppfyller de bestämmelser som finns i arkivlagen och i kommunens eget arkivreglemente. I den arkivansvariges uppgifter bör det bland annat ingå att bevaka arkivfrågorna i budget- och planeringsarbete, informera berörd personal om gällande bestämmelser, samordna arbetet med gallrings- och dokumenthanteringsplaner, att centralarkivet hålls informerat om förändringar som är av betydelse för arkivbildningen, att rätt skrivmateriel används samt att myndighetens arkiv förvaras betryggande m.m.

Som uttrycks i utredningen om arkivet så är även vår bedömning att det vid sidan av den arkivansvarige även bör finnas arkivredogörare till det antal som behövs för att klara löpande arkivvårdande uppgifter, förslagsvis då en arkivredogörare för varje avgränsad del av förvaltningen. Arkivredogöraren svarar således för det praktiska arbetet med myndighetens arkiv och verkställer, efter samråd med ansvarig, bland annat de gallringsbeslut som finns, förtecknar arkivmaterialet och upprättar en arkivbeskrivning, ombesörjer leveranser till centralarkivet och medverkar vid upprättande av dokumenthanterings- och gallringsplaner. Vår bedömning är att arkivansvarig och arkivredogörare bör fungera som centralarkivets kontaktpersoner hos myndigheten.

Vi kan i granskningen konstatera att kommunen på senare tid utökat arkivresurserna, detta främst genom att utöka arkivföreståndarens halvtidstjänst till heltid och genom arkivutredningen och att dess förslag enligt uppgift kommer att genomföras.

8.7 Avslutning av ärenden/arkivering

Riktlinjerna för dokumenthantering berör arkivläggning och uttrycker att varje årgång av de diarieförda ärendena ska förvaras var för sig för att förenkla framtida återsökning.

Om ett ärende löper över flera år ska de handlingar som tillhör ärendet förvaras tillsammans samt sorteras på det år då ärendet påbörjades.

Vidare reglerar riktlinjerna för dokumenthantering att ärenden ska avslutas när de är färdigbehandlade. Enligt vad granskningen visar finns dock olika uppfattningar bland de intervjuade när ett ärende är att anse som färdigbehandlat. I den av kommunen genomförda processtudien gällande kommunens huvudsakliga ärendehantering framför

(26)

utredaren vikten av att lyfta frågan om när ett ärende ska avslutas, om det ska vara efter beslut eller efter det att handläggningen avslutas, vilket även tyder på samma uppfattning. Skillnaden från tiden innan organisationsförändringen är att samtliga utskott inom kommunstyrelsen nu registrerar i samma diarium. Tidigare registrerade de dåvarande facknämnderna i varsitt diarium. Vår bedömning är att kommunstyrelsen bör utarbeta riktlinjer för när ärenden är att anse som färdigbehandlade och således ska avslutas.

8.7.1 Kommunstyrelsen och utskotten

Arkivansvarig för kommunstyrelsen i Arvika kommun är administrativ chef för kansli- avdelningen.

Alla pågående akter förvaras i närarkivet som är placerat på kansliavdelningen. I ett särskilt arkivskåp förvaras aktuella ärenden i ett års tid. Därefter gallras ärendena och flyttas över i arkivboxar. Enligt uppgift förvaras arkivboxarna i hyllor i närarkivet i ytterligare två år innan de lämnas för slutarkivering. Vad gäller pågående ärenden som hör till utskottet för lärande- och stöd samt utskottet för vård och omsorg förvaras de i ett särskilt arkivskåp som är placerat i en av utskottssekreterarnas arbetsrum. Här bevaras främst sekretessärenden men även övriga handlingar.

Några gallringsplaner har inte upprättats. Gallring i ärendeakterna sker dock enligt uppgift som regel i samband med att ärendena flyttas från arkivskåpet till arkivboxarna.

Den genomförda stickprovsgranskningen visar goda resultat. I samtliga granskade ärenden finns utskrivna ärendeförteckningar som i huvudsak gör det lätt att följa ärendet. Vår bedömning är att de granskade ärendena uppfyller sekretesslagens regleringar vad gäller diarieförd handling, dvs. att det ska finnas en notering om datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer, avsändare eller till vem den har skickats och i korthet vad handlingen rör.

8.7.2 Myndighetsnämnden

Myndighetsnämndens förvaltningsassistent är tillika arkivansvarig för nämnden i fråga om arkivering av plan- och byggärenden. För övriga ärenden inom myndighets- nämndens verksamhetsområde sker arkivering av respektive avdelning, bland annat ärenden inom miljöbalkens område. På förvaltningen finns nämndens närarkiv.

Några gallringsplaner eller dokumenthanteringsplan har inte upprättats. Enligt uppgift sker dock inte någon gallring i ärendeakterna då de uppges vara fullständiga från start till slut och innehåller således aldrig något som inte är föremål för arkivering.

Som framfört tidigare i granskningen så reglerar sekretesslagen vad gäller för en diarieförd handling. Det ska finnas en anteckning om datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer, avsändare eller till vem den har skickats och i korthet vad handlingen rör. Granskningsresultatet har visat att ärendeförteckning inte nyttjas i något skeende, inte i ärendeakterna vid förvarning i närarkivet och enligt uppgift finns inte

(27)

heller utskriven ärendeförteckning i slutarkivet. Vår bedömning är att det i flera fall därmed inte är möjligt att fastställa de upplysningar som sekretesslagen föreskriver vad gäller registrerad handling i arkivläggningen.

Myndighetsnämndens handlingar i fråga om plan- och byggärenden förvaras enligt uppgift i närarkivet i 10 år innan de överlämnas för slutförvaring till centralarkivet.

Pågående ärenden förvaras hos de olika avdelningarna inom myndighetsnämndens verksamhetsområde.

Aktuellt i granskningen är att kommunstyrelsen i Arvika bland annat är ansvarig för tillsynen av myndighetsnämndens arkivvårdande insatser. Utifrån intervjuresultatet i granskningen sker ingen tillsyn eller kontroll av myndighetsnämndens arkivvård.

8.8 Utvecklings- och förändringsarbete

8.8.1 Processtudie

Kommunens beredningsansvarige har på uppdrag av biträdande kommundirektören genomfört en processtudie över hur ärendehanteringen inom kanslifunktionen och samhällsbyggnad, miljö och service.

Studien baseras på intervjuer med 22 berörda tjänstemän och har genomförts under januari – februari 2008. Studien inrymmer dels en schematisk översikt av ärendegången, dels ett beskrivande avsnitt. Studieresultatet ger i huvudsak en redogörelse av ett ärendes gång och återger vilka personer som handhar olika uppgifter i de respektive delprocesserna. Redogörelsen inrymmer bl.a. vem som tar emot ärenden från de olika verksamheterna, vem som diarieför ärenden, vilka som deltar i kallelseförfarandet till utskott/nämnd, vem som expedierar protokoll m.m.

Utredaren konstaterar i studien att ärendegången sker på olika sätt i de respektive verksamhetsdelarna och uttrycker att en likformig hantering sannolikt skulle gagna verksamheten. Av studien framkommer även att det råder olika tankar om hur man ska diarieföra. Processtudien lyfter också fram att det finns administrativ kompetens inom de respektive verksamhetsområdena som skulle kunna nyttjas i hela förvaltningen.

Kunskapen om den verksamhetsspecifika hanteringen och ärendegången är god men sämre vad gäller ärendegången i andra verksamhetsgrenar.

Vidare fastställer utredaren att en del av de gamla förvaltningsgränserna lever kvar från den tidigare organisationsstrukturen och framhåller ambitionen att fullfölja arbetet med en gemensam förvaltning.

Utifrån studieresultatet lämnar utredaren ett antal förslag till åtgärder. Huvudförslaget utgår ifrån att de som arbetar med ärendehanteringen inom kanslifunktionen och de respektive verksamhetsområdena, bör genomföra regelbundna träffar där möjlighet finns till diskussion kring arbetsformer, kompetensutveckling och att frambringa ett erfarenhetsutbyte. Syftet är att funktionerna tillsammans på så sätt kan åstadkomma en enhetlig modell för ärendehanteringen.

(28)

Det utredaren lyfter fram som specifika förslag till åtgärder är bland annat följande:

• Hur ett ärende ska diarieföras

• Hur en kallelse/dagordning utformas

• Hur ett protokoll skrivs

• När ett ärende ska avslutas

• Hur ”dirigerandet” av ärendena ska gå till

• Vilken gång ett ärende ska ha, för att åstadkomma en större likformighet än i nuläget

Enligt uppgift sammankallade utredaren de intervjuade till en gemensam träff den 25 mars 2008, där man bland annat diskuterade resultatet av processtudien och utvecklings- och förbättringsområden i ärendehanteringen. Enligt uppgift har kanslifunktionen därefter genomfört vissa förändringar och kommer att arbeta vidare med förslagen till utvecklings- och förbättringsområden, i huvudsak via möten med sekreterarna där den administrativa chefen för kansliavdelningen är sammankallande.

9. Våra kommentarer

9.1 Kommunstyrelsens och myndighetsnämndens ärendehantering

Sammanfattningsvis bedömer vi att kommunstyrelsens och myndighetsnämndens ärendehantering är förhållandevis god. Dock anser vi att hanteringen i flera avseenden bör utvecklas och kvalitetssäkras.

Utöver granskningen visar även den genomförda processtudien att ärendegången sker på olika sätt i de respektive verksamhetsdelarna och uttrycker därmed att en likformig hantering sannolikt skulle gagna verksamheten. Vi är av uppfattningen att genom- arbetade och väl dokumenterade rutiner som är kända av alla på en myndighet bidrar till en ökad förståelse vilket också skapar förutsättningar till kvalitetshöjningar i flera avseenden.

Vår bedömning är att de fastställda riktlinjerna för dokumenthanteringen i kommunen ger en bra vägledning för de kommunanställda samt en informativ och samlad bild av lagar och regleringar på området. Vi anser dock att rutinbeskrivningar bör utarbetas för ärendehanteringen.

References

Related documents

för kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och kommunstyrelsens arbetsutskott rev 2017-08-28. Miljöutskottet Arbetsutskottet Kommunstyrelsen

Fullmäktiges sammanträden börjar 18.00 med undantag för den 6 april (årsredovisning) då sammanträdet börjar kl 15.00 och den 14 juni (budget) då sammanträdet börjar

TJUT till kom.dir Miljöutskottet Arbetsutskottet Kommunstyrelsen

Sammanträde skall hållas också om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs (5 kap. Extra sammanträde

Sammanträde skall hållas också om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs (5 kap. Extra sammanträde

Fullmäktige beslutade den 16 oktober 2013 att det nyvalda fullmäktige skulle sammanträda för första gången den 3 november 2014. Detta datum har tagits bort i det nya förslaget

• Fullmäktige antar nytt reglemente för kommunstyrelsen i enlighet med bilaga till kommunledningskontorets tjänsteutlåtande 2013-08-09.. Överläggning

Detta innebär ansvar för framtagande av mål och styrdokument inom området samt samordning av övriga nämnders/förvaltningars operativa arbete men miljö- och klimatfrågor...