Indirekta positiva effekter till följd av transportinvesteringar - utvärdering av existerande hanteringsmetoder

NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Uppsala universitet

Examensarbete D

Författare: Linnea Stern Petersson Handledare: Henry Ohlsson HT 2007

Indirekta positiva effekter till följd av

transportinvesteringar - utvärdering av existerande

hanteringsmetoder

Sammanfattning ... 3

1. Inledning... 4

2. Statlig inblandning ... 6

2.1 Skatt eller subvention? ... 6

2.2 Indirekta effekter ... 8

3. Beräknings- och utvärderingsmetoder ... 10

3.1 Cost-benefit analys (CBA) ... 10

3.2 Multikriterieanalys (MCA) ... 10

3.3 Kvalitativ analys... 11

4. Metoder och rekommendationer för att hantera socioekonomiska effekter... 12

4.1 EUNET... 12

4.2 Tyskland ... 16

4.3 Vägverket ... 17

4.4 HEATCO... 19

5. Diskussion ... 23

5.1 Effekter... 23

5.2 Prognos... 25

5.3 Utvärdering... 26

5.3.1 CBA... 26

5.3.2 MCA... 27

5.3.3 Kvalitativ analys... 28

6. Slutord ... 30

7. Litteraturlista ... 32

Appendix I... 33

Sammanfattning

I den här uppsatsen undersöks och utvärderas metoder för att beräkna indirekta socioekonomiska effekter till följd av transportinvesteringar. De projekt som ligger till grund för denna jämförelse finns på gemensam europeisk samt på nationell nivå. Projekten har använt sig antingen av kvantitativ analys, i form av multikriterieanalys alternativt cost-benefit analys, eller av kvalitativ analys, för att utvärdera effekterna. Slutsatserna består i att det är svårt att beräkna dessa effekter och att det därför är viktigt att metoden speglar den underliggande informationen. En verbal metod som speglar osäkerheten är ofta att föredra framför en metod som presenterar exakta monetära mått trots att den underliggande informationen är osäker.

Nyckelord: Cost-benefit analys, externa effekter, kollektivtrafik, multikriterieanalys, socioekonomiska effekter, subvention, transportinvesteringar.

1. Inledning

En stor del av den regionala kollektivtrafiken drivs med hjälp av offentliga subventioner. Vid utökning av trafik som genererar ett företagsekonomiskt underskott – och som därför kräver subventioner – kommer detta underskott att påverka den samhällsekonomiska kalkylen negativt. Problemet är att subventioner till stor del syftar till att uppnå effekter som i många fall inte finns med i kalkylerna, vilket ger en stor sannolikhet för att en samhällsekonomisk kalkyl där biljettpriserna är subventionerade visar på lägre lönsamhet än en kalkyl utan subventioner. Detta förklaras genom att biljettintäkterna (per resenär) blir lägre när priset är subventionerat.

Det finns flera skäl till att samhället ändå väljer att subventionera kollektivtrafiken. Det rör sig om miljö- och säkerhetseffekter till följd av minskad personbilstrafik men även minskad trängsel, exempelvis i storstäder. Dessa direkta effekter kan beräknas och ingår som en positiv effekt i den samhällsekonomiska kalkylen. Andra skäl till att subventionera trafiken utgörs av mer indirekt miljöpåverkan, såsom förändrad landskapsbild, och av indirekta socioekonomiska effekter, såsom förändrad produktion, rättvise- och fördelningsskäl, arbetsmarknadseffekter (regionsförstoring), utjämning av efterfrågan på bostäder och kommunal service, etc. Många av de senare skälen låter sig inte fångas i de nuvarande kalkyl- och prognosmodeller som används i Sverige vilket innebär att nyttan av förbättrad kollektivtrafik underskattas i den samhällsekonomiska kalkylen. Av de två kategorierna av indirekta effekter till följd av subventionerad kollektivtrafik, miljö- respektive socioekonomiska effekter, är de senare effekterna överlag mycket lite hanterade i värderingar.

Detta gör det extra intressant att studera de indirekta socioekonomiska effekterna, dessa effekter är dessutom de som är mest intressanta att studera ur nationalekonomisk synvinkel.

De indirekta socioekonomiska effekter kollektivtrafiken åstadkommer är svåra att beräkna, och risken för att antingen missa eller dubbelräkna effekter är stor. Effekterna kan variera kraftigt beroende på situation och omgivning, vilket ytterligare försvårar möjligheten till beräkning. Inom EU finns det ännu inte någon rutin för hur dessa effekter ska behandlas och beräknas, varken på gemensam nivå eller i någon större omfattning på nationell nivå. Hur de indirekta socioekonomiska effekterna behandlas är alltså olika mellan olika projekt i olika

länder och därutöver är det stor spridning på vilka socioekonomiska effekter som hänsyn tas till.

Syftet med denna uppsats är att undersöka vad det finns för metoder för att beräkna indirekta socioekonomiska effekter till följd av trafikinvesteringar samt att utvärdera dessa metoder.

Denna uppsats är skriven efter uppdrag från Banverket, varför tanken från början var att fokus skulle ligga på spårburen kollektivtrafik. Då beräkningar av indirekta socioekonomiska effekter till följd av just kollektivtrafik är ett relativt oexploaterat område är det svårt att begränsa undersökningen till beräkningar gjorda på enbart tågtrafik, och därför kommer material som berör allmän kollektivtrafik och transportinvesteringar att användas som underlag för att kunna ge en bild av hur indirekta socioekonomiska effekter kan behandlas.

Det material som används som underlag till jämförelsen är dels utväderingar och rekommendationer angående transportinvesteringar på EU-nivå, och dels exempel från nationell nivå.

Det bör även poängteras att det inte är effekter av subventionen i sig inom kollektivtrafiken och andra trafikinvesteringar som undersöks, utan effekter till följd av dessa investeringar vilka kan hjälpa till att uppväga det ekonomiska underskott en subvention innebär i den samhällsekonomiska kalkylen.

Uppsatsen är disponerad enligt följande. I avsnitt två presenteras den ekonomiska aspekten av varför en statlig inblandning i transportprojekt är nödvändig. Avsnitt tre presenterar olika metoder för beräkning av indirekta socioekonomiska effekter och avsnitt fyra behandlar några existerande rekommendationer och metoder. I avsnitt fem diskuteras dessa olika metoder och uppsatsen avslutas i avsnitt sex med ett slutord.

2. Statlig inblandning

Varför behövs någon typ av statlig inblandning vid infrastrukturinvesterigar i allmänhet och vid kollektivtrafik i synnerhet? Ett viktigt skäl till en statlig inblandning är att marknaden av något eller några skäl har misslyckats. Sådana skäl kan t ex. vara:

• Fördelningsskäl

• Konkurrensen är inte perfekt

• Allmän jämvikt saknas

• Externaliteter existerar

• Varor och tjänster är kollektiva

• Paternalism (konsumentens preferenser underkänns)

• Marknader för alla risker och framtider finns inte.¹

När något eller några av dessa skäl föreligger finns anledning för staten av ingripa för att tillhandahålla den aktuella varan eller tjänsten. Vid transportinvesteringar förekommer flera av dessa skäl. Exempelvis fördelningsskäl: Flera grupper i samhället, som exempelvis ungdomar, personer utan inkomst, personer utan bil, använder kollektivtrafik i högre grad än andra och har oftast inte något alternativt färdmedel. För dessa människor är en bra fungerande kollektivtrafik en viktig faktor för att de ska kunna fungera i samhället.² Vidare inträffar ofta marknadsmisslyckanden inom transportinfrastruktur på grund av att perfekt konkurrens inte existerar. En följd av detta är att externa, indirekta effekter uppstår, vilka kan vara svåra att beräkna. Det är som tidigare nämnts dessa som står i fokus i denna uppsats och de kommer beskrivas närmare i avsnitt 2.2. Innan dess kommer avsnitt 2.1 att behandla huruvida en subvention eller en skatt är mest lämpad för att korrigera för marknadsmisslyckandena som uppstår på transportmarknaden.

2.1 Skatt eller subvention?

Motivet till en statlig inblandning är att korrigera för de tidigare nämnda marknadsmisslyckandena, och målet är att rikta denna korrigering så nära problemet som möjligt för att minimera eventuella bieffekter. Statens inblandning i kollektivtrafiken kan ta sig formen av antingen en subvention av själva kollektivtrafiken eller en beskattning av

1 Se SOU 2003:57 sid 60 ff.

2 Se SOU 2003:67 sid 33.

alternativet, det vill säga personbilstrafik. För att finansiera en subvention krävs dock även här någon form av beskattning. Vi börjar med att titta på som händer när man tar ut skatt för att finansiera den offentliga utgiften en subvention av kollektivtrafiken innebär.

Den skatt som främst avses är beskattning på arbete. När skatt på arbete tas ut ger det effekt av en skattekil och en snedvridning, i valet mellan arbete och fritid. Snedvridningen gör att individen vill arbeta mindre och ha mer fritid på grund av att samma arbete nu ger mindre pengar i handen. Hur denna snedvridning verkar och dess storlek beror förstås på hur den insamlade skatten sedan används. Kollektivtrafik fungerar som komplement till arbetad tid då förbättrade kommunikationer underlättar för arbete. Om subventionen alltså används till att förbättra möjligheterna till att använda kollektivtrafiken kommer utbytet av arbetstid för individen att öka, vilket gör att det aggregerade arbetsutbudet ökar. Om skatteintäkten används till andra infrastrukturinvesteringar som ökar produktiviteten i den beskattade sektorn kommer det leda till att såväl kapital som arbete söker sig till denna sektor, vilket leder till en ökad aggregerad produktivitet och den negativa effekten på arbetsutbudet motverkas.³ Dessa två exempel visar på att trots att subventionen föregås av en beskattning uppstår positiva effekter inom transportinvesteringar vilka motverkar skattens snedvridande effekt.

Hur kan då en direkt skatt på personbilstrafik verka? I storstäder skulle detta vara ett effektivt alternativ till subvention. Problemet med personbilstrafik i tätorter består främst i trängsel och miljöförstöring. En effektiv åtgärd är att prissätta användandet av gaturummet. Då de som använder bil i tätorter främst är höginkomsttagare innebär ett prissättande av gaturummet att även inkomstfördelningen främjas. Ett sådant prissättande kan ta form av trängselavgifter samt en prissättning av parkeringsplatser som verkligen representerar markvärdet. Enligt SOU 2003:57 skulle kombinationen av trängselavgifter och marknadsmässiga parkeringsavgifter ha samma effekt som dagens subvention av kollektivtrafiken. Införandet av dessa avgifter och en avskaffning av subventionen av kollektivtrafiken (i tätorter) har alltså förutsättningen att vara fördelningsmässigt neutral.⁴

En direkt skatt ger inga snedvridande effekter, vilket gör att en sådan i allmänhet vore att föredra när valet står mellan direkt skatt och subvention. Ovanstående exempel tyder på att det inte bör vara några problem att byta subventionen i kollektivtrafiken mot en direkt skatt

3 Se SOU 2003:57 sid. 88 ff.

4 Se SOU 2003:57 sid. 125.

mot privattransporter i storstäder, men situationen kompliceras vid privattransporter utanför tätorterna där trängseln inte utgör ett problem i samma grad. Då de snedvridande effekterna vid beskattning inför subvention av kollektivtrafik och infrastrukturinvesteringar till stor del motverkas av positiva effekter på arbetsutbudet bör en subvention kunna ses som ett acceptabelt instrument för att korrigera för de aktuella marknadsmisslyckandena vid transportinvesteringar.

2.2 Indirekta effekter

Vid perfekt konkurrens på marknaden uppstår inte indirekta effekter till följd av transportinvesteringar. Det räcker då med att inkludera direkta standardmått för nyttan hos användaren (t ex restidsreduktion, minskat antal olyckor, etc.) för att få en komplett bild över de ekonomiska fördelarna transportinvesteringen medför. Perfekt konkurrens innebär att det ska finnas ett stort antal köpare och säljare, att information finns att tillgå kostnadsfritt och når alla samtidigt, samt att transaktioner ska ske omedelbart.⁵ Sådana marknader existerar dock i stort sett bara i modellvärlden, och inom transportinfrastruktur stöter man ofta på marknadsmisslyckanden vilket bland annat visar sig i form av externa, dvs indirekta effekter.

En externalitet betecknar en nytta eller kostnad av en marknadstransaktion som inte är betald för, alternativt mottagen av, de som utför den underliggande transaktionen. Externaliteten är därför inte inkluderad i marknadens utbud eller efterfrågan.

Figur 1. Extern nytta

5 Se Nellthorp et al. (1998) appendix IV, sid. 9.

Figur 1 visar utbud och efterfrågan på en marknad, t ex marknaden för kollektivtrafik, där en positiv extern effekt föreligger. Den fria marknadsjämvikten ges där efterfrågefunktionen (D) möter utbudsfunktionen (S). Jämviktspriset blir då P0 och jämviktskvantiteten Q0. Men den punkten ger inte den optimala marknadsjämvikten, eftersom positiva externa effekter existerar. De positiva externa effekterna påverkar utbudet på så sätt att nettokostnaden blir lägre vilket innebär att det sanna utbudet där de externa effekterna är medräknade ges av S’.

Denna utbudsfunktion möter efterfrågefunktionen vid Q* och P*, det vill säga vid en högre kvantitet och ett lägre pris än vid den fria marknadsjämvikten. Ett medel för att flytta samhället mot denna optimala kvantitet, Q*, är att ge ett prisavdrag för tillhandalhållandet av denna tjänst eller vara, genom en subvention motsvarande prisskillnaden mellan P* och P0. Utbudet på marknaden skiftar då motsvarande det belopp som subventionen utgör, till S’, och marknadsjämvikten hamnar då på den socialt optimala nivån, Q*. Om man inte korrigerar för externaliteten uppstår istället en kostnad för samhället, en dödviktskostnad. Denna kostnad är densamma som värdet på samhällets intervention, och ges av den grå triangeln i figur 1.⁶

Det största problemet med externa effekter är att uppskatta storleken på dem. Utan att kunna beräkna eller på något sätt ta hänsyn till storleken på dessa effekter blir storleken på subventionen godtycklig. Om effekterna väl beräknas är risken för dubbelräkning stor, bland annat för att det är svårt att avgöra om en indirekt effekt verkligen utgör en relevant nytta (kostnad) eller om den endast avspeglar en direkt effekt.⁷ Studier som gjorts inom området för indirekta effekter ger mycket varierade resultat, men de har alla gemensamt att de funnit att de externa effekterna beräknas vara signifikanta. Exempelvis finner Bröcker et al. att de externa effekterna utgör mer än 20 procent av de totala effekterna för Trans-European Networks.⁸ Specifikt för socioekonomiska effekter har Elhorst et al. funnit att indirekta socioekonomiska effekter utgör mellan 10 och 30 procent av de totala socioekonomiska effekterna.⁹ Dessa studier visar på att de indirekta effekterna är betydande och att ignorera dem i värderingar kan leda till mycket missvisande resultat. Resterande del av uppsatsen kommer att fokusera på vad det finns för metoder och möjligheter att beräkna de socioekonomiska indirekta effekter som uppstår till följd av transportinvesteringar.

6 Se Gramlich (1990) sid. 19 ff.

7 Se Banverket (2005) sid. 29.

8 Se Bröcker et al. (2004).

9 Se Bickel et al. (2005) sid 97.

3. Beräknings- och utvärderingsmetoder

För samhällsekonomiska beräkningar i allmänhet används oftast samhällsekonomiska kalkyler, i form av cost-benefit analyser (CBA). Då just indirekta effekter är svåra att beräkna monetärt är det dock inte självklart att en CBA ska användas för att utvärdera dessa effekter.

Bland de länder och projekt där indirekta socioekonomiska effekter på något sätt tas hänsyn till görs detta antingen med CBA, multikriterieanalys (MCA) eller genom en kvalitativ analys.

3.1 Cost-benefit analys (CBA)

CBA är en mikroekonomisk struktur som använder penningvärde för att uttrycka uppmätta effekter i form av totala summor, baserade på konsumenternas preferenser. CBA kan enkelt definieras som en metod där alla förtjänsterna från ett alternativ summeras, därifrån subtraheras förlusterna och det alternativ som maximerar nettovinsten är det bästa alternativet.

En offentlig cost-benefit analys är dock mer komplicerad och även mer intressant än en privat.

På offentlig nivå ska alla grupper i samhället representeras på en aggregerad nivå. Dessutom måste beslutstagarna se till de sanna kostnaderna och vinsterna, istället för till marknadspriserna, för att de socioekonomiska nettovinsterna ska maximeras.¹⁰ Metoden förutsätter att den sammanlagda betalningsviljan hos individer kan och ska ligga till grund för sociala beslut. Om marknaden fungerar perfekt (utan marknadsmisslyckanden) kan en cost- benefit analys likställas med en företagsekonomisk kalkyl. En viktigt anledning till att CBA används är för att marknader inte är perfekta, men det innebär inte att en CBA behöver vara lämplig för att behandla alla typer av indirekta effekter. ¹¹ I avsnitt 4.1 presenteras upplevda nackdelar med att använda cost-benefit analys för att mäta indirekta socioekonomiska effekter.

3.2 Multikriterieanalys (MCA)

MCA är en alternativ metod för värdering som är målinriktad. Med hjälp av MCA kan projekt utvärderas på ett systematiskt sätt där samtliga relevanta effekter kan beaktas. Syftet är att maximera en uppsättning av sociala syften snarare än marknadsvärden. Resultaten av dessa

10 Se Gramlich (1990) sid. 8.

11Se Grant-Muller et al. (2001).

sociala syften reflekteras med en motsvarande uppsättning av viktade indikatorer. De olika effekterna viktas i förhållande till varandra och för varje alternativ poängsätts de olika effekterna efter betydelse. Denna värdering förvandlas till en skala där varje effekt av projektet blir poängsatt utifrån betydelse. Genom att vikta samtliga effekter kan då projektets totala prestation skattas och de olika projekten kan rangordnas.¹² Referensramen för poängsättningen är en mycket viktigt del i processen och bör genomarbetas mycket noggrant innan själva utvärderingsarbetet påbörjas. Viktningen och poängsättningen utförs sedan av en panel som kan bestå av medborgare, tjänstemän och politiker, utifrån vad projekten handlar om. Denna process sker ofta i flera steg.¹³

3.3 Kvalitativ analys

Ett tredje tillvägagångssätt är att använda sig av kvalitativ analys, vilket innebär analysmetoder som inte bygger på data utan snarare på verbal värdering av olika alternativ.

Analysmetoden kan vara målinriktad och fokusera på ett stort antal effekter till följd av transport, men resultaten är varken viktade eller värderade.¹⁴

12 Se Grant-Muller et al. (2001).

13 Se SOU 2003:67 sid. 230.

14 Se Bristow et al. (2000) sid. 52.

4. Metoder och rekommendationer för att hantera socioekonomiska effekter

Hanteringen av indirekta socioekonomiska effekter i prognoser och utvärderingar inför nya infrastrukturprojekt är över lag mycket begränsad. För att kunna få en inblick i existerande utvärderingsmetoder krävs det att projekt på flera olika nivåer och som utgår från olika sorts transportformer inkluderas. I detta avsnitt presenteras rekommendationer och metoder för att behandla indirekta socioekonomiska effekter till följd av transportinvesteringar, både på EU- nivå och på nationell nivå. På gemensam europeisk nivå har flera projekt för att utreda problemen med att värdera transportinvesteringar genomförts. Det senaste av dessa är HEATCO, som avslutades under 2006. Detta projekt har inte lagt så stor vikt vid indirekta socioekonomiska effekter men då det är det senaste övergripande genomförda projektet kan det vara intressant att se vad dess författare har kommit fram till. Ett annat projekt som kan vara intressant att studera är en föregångare på europeisk nivå, EUNET. Detta projekt är något äldre (slutrapporten är från 1998), men betydligt större vikt är lagd på rekommendationer angående indirekta socioekonomiska effekter. Vidare studeras Tysklands metod för att beräkna indirekta socioekonomiska effekter och därefter en svensk metod utvecklad och använd av Vägverket.

4.1 EUNET

I EUNET:s work package 4 (WP4), Socio-Economic and Spatial Impacts of Transport, ges rekommendationer angående de mått som behövs för att utvärdera direkta och indirekta effekter till följd av transportinvesteringar. Rekommendationerna är avsedda för att utvärdera transeuropeiska transportinitiativ.

Målet med rekommendationerna för de indirekta socioekonomiska effekterna från EUNET är att lägga fram relevanta principer så att antingen en existerande värderingsmetod eller en helt ny analys kan anpassas till EUNET:s värderingsmetod.¹⁵ Hur väl dessa rekommendationer sedan går att följa på nationell nivå är till stor del beroende av vad för slags data och information som finns tillgänglig, men beror även på hur dessa effekter hanterats tidigare i det

15 Se Nellthorp et al. (1998) appendix IV, sid. 26.

aktuella landet eller sammanhanget. De effekter EUNET definierar som indirekta socioekonomiska är följande:

• Markanvänding

• Ekonomisk utveckling

• Sysselsättning

• Ekonomisk och social sammanhållning

• Internationell trafik

• Interoperabilitet

• Regional policy

• Anpassning till sektorplaner

• Fördelning

Utifrån de transportrelaterade mål EU har satt upp har EUNET identifierat vilka indirekta socioekonomiska effekter som är av störst relevans. De bedömer att indirekta socioekonomiska effekter är mest relevanta för uppfyllelse av det transportmål som omfattar strategisk ekonomisk utveckling. De effekter som omfattas där är produktion, sysselsättning och markanvänding. EUNET poängterar dock att övriga indirekta socioekonomiska effekter kan påverka andra transportrelaterande mål vid specifika projekt. Vid sådana projekt bör en lämplig indikator tas fram för det specifika projektet, vilken sedan inkluderas i den totala sammanställningen för indirekta socioekonomiska faktorer.¹⁶

För den praktiska implementeringen inom bedömningen för strategisk ekonomisk utveckling urskiljer EUNET två separata steg, prognos respektive utvärdering. Inom prognosarbetet betonar de fem kriterier, vilka är viktiga för att kunna göra en bra prognos inför beräkningar.

Dessa är:

- En exakt definition av det studerade området.

- En klar framställning av de mekanismer via vilka förändringar i transportsektor tas hänsyn till i ekonomin i helhet.

- Noggrant övervägande och analys av ”tillägg” alternativt ”undanträngande”. Tillägg uppstår då produktion och sysselsättning faktiskt blir högre till följd av transportprojektet än vad de skulle ha varit om ingen åtgärd vidtagits. Det är viktigt att undersöka huruvida det verkligen är transportprojektet som orsakar förändringen, och inte någon annan faktor. Undanträngande innebär att produktion och sysselsättning,

16 Se Nellthorp et al. (1998) appendix IV, sid. 4.

vilka fungerar som tillägg i regionen i fråga, består av undanträngande från andra regioner. Dessa regioner märker i så fall en minskning av produktion och sysselsättning och nettotalen över dessa effekter för de berörda regionerna blir i stort sett oförändrade i jämförelse med innan infrastrukturprojektet genomfördes.

- Noggrant övervägande av effekter på kapital- och arbetsmarknader (crowding-out och löneförändringar) som en konsekvens av stora projekt, oavsett vilken prognosmodell som används.

- En klar uppdelning av effekter inom investeringsperioden respektive driftsperioden, och av direkta, indirekta och medförda effekter.

För att sedan genomföra själva utvärderingen identifierar EUNET två alternativa metoder, antingen ett målstyrt angreppssätt (MCA), eller ett mikroekonomiskt angreppssätt (CBA).

EUNET betonar vikten av att de båda regionala ekonomiska nyckelfaktorerna för ekonomisk utveckling; produktion och sysselsättning, inkluderas i en modell då det finns en möjlighet att de kan verka i motsatta riktningar. Till exempel kan förbättrade kommunikationer leda till en produktivitetsökning som kan innebära att produktionen ökar samtidigt som behovet av antal anställda minskar.¹⁷ I en MCA kan produktion och sysselsättning inkluderas som två separata indikatorer. Landanvändning utvärderas då separat. Om istället en CBA används kan de sekundära fördelarna från transportprojektet skattas monetärt. En fördel med CBA är även att metoden teoretiskt sett har potential att skydda mot dubbelräkning av effekter. För närvarande menar dock EUNET att det finns flera grundläggande problem med att inkludera de aktuella indirekta socioekonomiska effekterna i en CBA:

- Det finns för svaga samband idag mellan prognosmodeller på makroekonomisk nivå och mikroekonomisk utvärdering. Detta beror till viss del på att metoderna för att fånga makroekonomiska effekter av transportförbättringar är väldigt unga och inte helt färdigutvecklade.

- Det är tveksamt om det finns någon CBA-metodik som kan tillämpas på övergångar mellan länder, då beräkningarna kräver ett antal landsspecifika antaganden och datamaterial.

- Alternativkostnaden för att skapa ytterligare ett jobb behöver inte nödvändigtvis vara relaterad till dess marginalkostnad, vilket den teoretiska värderingen utgår från att den är.

17 Se Nellthorp et al. (1998) appendix IV, sid. 27 ff.

- Det finns en fundamental teoretisk svårighet i och med att CBA är en effektivitetsanalys med allvarliga potentiella begränsningar inom områdena ekonomisk tillväxt och förändring i produktion och sysselsättning.

Till följd av dessa problem med en CBA rekommenderar EUNET istället att en multikriterianalys används med produktion och sysselsättning som ingående indikatorer. Där definieras sysselsättning som nettoförändring i sysselsättning (motsvarande heltid) inom EU, och produktion definieras som förändring i EU:s bruttonationalprodukt (BNP). För att sedan kunna göra en multikriterieanalys måste effekterna omvandlas till poäng på en MCA-skala.

Denna skala sätts utifrån skattade övre respektive undre gränser för potentiella produktions- och sysselsättningseffekter, för samtliga projekt som ska värderas. Det är viktigt att denna skala tas under noga övervägande utifrån de projekt som ska värderas, men även utifrån möjligheten att ytterligare projektalternativ, med andra nivåer på de skattade effekterna, kan komma ifråga under ett senare skede av utvärderingen. Huruvida de skattade monetära värdena i sig ska vara referenser på MCA-skalan eller om en abstrakt skala ska användas (t ex en skala från -5 till +5) lämnar EUNET öppet då det gäller produktion. Gällande sysselsättning betonas dock att det är viktigt att inte sätta monetära värden på skalan, då det som tidigare nämnts är osäkert huruvida alternativkostnaden är en bra approximation för marginalkostnaden för arbete.¹⁸

I och med den multikriterieanalys EUNET rekommenderar måste effekten på markanvändning bedömas separat. EUNET föreslår att en MCA används även här, och föreslår ett mått på markanvändning i form av ett viktat medel utifrån befolkningsmängd för de områden som förmodas påverkas av transportinvesteringen. Måttet räknas ut enligt följande:

1) Identifiera de områden som tros komma att påverkas.

2) Identifiera ansvariga grupper.

3) Jämför markanvändningsplaner med förväntade kvalitativa effekter.

4) Poängsätt varje markområde enligt en femgradig poängskala.

5) Räkna ut medelvärdet för de protokollförda poängen, viktade utifrån befolkningsmängden i respektive område, vilket ger en unik poäng för varje projekt. ¹⁹

18 Se Nellthorp et al. (1998) appendix IV, sid. 20.

19 Se Nellthorp et al. (1998) appendix IV, sid. 22 ff.

4.2 Tyskland

Inom ”Federal Transport Infrastructure Plan” (FTIP), använder sig Tyskland av en mycket detaljerad CBA. I jämförelse med många övriga medlemsländer har Tyskland en välutvecklad metod för att behandla indirekta socioekonomiska effekter, vilka de beräknar med hjälp av prognoser och CBA. FTIP:s ”Spatial benefits” inkluderar följande indirekta socioekonomiska effekter:

• Förändring i sysselsättning, såväl under konstruktions- som under driftperioden,

• regionala strukturella fördelar, och

• bidrag till internationell handel (kvalitet hos länkar över gränser).²⁰

Tyskland motiverar nödvändigheten med att beräkna effekterna med att det kan förekomma att produktionsfaktorer i strukturellt svaga regioner förblir oanvända på grund av brist på faktorrörlighet, utan hänsyn till den nationella ekonomins konjunkturcykel.

Transportinfrastruktursinvesteringar kan då förbättra lokaliseringskvaliteten hos sådana regioner genom att investeringarna bidrar till lokaliseringen av nya företag vilka sysselsätter annars oanvända produktionsfaktorer. Sådana effekter kan då ses som sysselsättningseffekter av infrastruktursinvesteringar som inte är beroende av den aktuella konjunkturcykeln. Genom att använda en process där hänsyn tas till den procentuella strukturella arbetslösheten i regionen beräknas den relevanta nyttan av arbetskostnaden, och därmed även förbättringen av användandet av produktionsfaktorer.²¹

Sysselsättningseffekterna beräknas i två olika faser, först under konstruktionsfasen och sedan under driftsfasen. Startpunkten för att kvantifiera sysselsättningseffekter från konstruktionen av vägprojekt är att skatta den arbetskraft som behövs för att genomföra projektet. De tyska beräkningarna baseras på data från 1986, men även då siffrorna är inaktuella kan själva metoden vara intressant att granska närmare. Som bas för beräkningarna används investeringskostnaderna för tio olika trafikprojekt (väg-, räls- samt vattenprojekt) vilka delas upp i totalt 58 industrigrenar som sedan kombineras ihop i investeringsvektorer. Utifrån dessa vektorer räknas produktionseffekterna för de relevanta investeringstyperna fram.

20 Se Nellthorp et al. (1998) appendix IV, sid. 5 ff.

21 Se Nellthorp et al. (1998) appendix V, sid. 2.

Multiplicering med arbetskoefficienterna för de olika sektorerna ger investeringskostnaden per jobb, vilken sedan standardiseras genom konvertering till enhetlig investeringsvolym.²²

För de regionala skillnaderna i sysselsättningseffekt under konstruktionsfasen används en upptrappningsfunktion. Med en regional strukturell arbetslöshetskvot som bas räknar man ut hur många av de som blir sysselsatta genom genomförandet av projektet som skulle fortsatt vara arbetslösa om projektet inte hade genomförts. Differentieringsfaktorn indikerar den fördel investeringen medfört på sysselsättningen. Utifrån investeringskostnaden beräknas sedan sysselsättningseffekten från konstruktionen av vägprojekt vara maximalt 80 procent av den nyttorelevanta delen i arbetsinkomst. Denna begränsning beror på att även om den strukturella arbetslösheten i regionen är hög kan det inte förutsättas att hela arbetskraften som är engagerad i projekten skulle varit arbetslös för det fall projektet inte hade genomförts. För att bestämma den strukturella arbetslösheten har data från prognoser för 2010 använts.

Prognoserna har även använts för att matematiskt härleda regional data för arbetslöshetsutvecklingen. Problemet då blir att exempelvis medförda gensvar från arbetsmarknaden och pendlingsbalans inte inkluderas. ²³

Den årliga nyttan av sysselsättningseffekten under konstruktionsfasen beräknas sedan utifrån en regional differentieringsfaktor, alternativkostnad per år och jobb, och en annuitetsfaktor (som bl a begränsar varaktigheten på ett skapat jobb till i genomsnitt åtta år). För den andra fasen beräknas komponenten ”eliminering av strukturell arbetslöshet under driftsfasen”.

Denna beräknas i procent av standardiserade investeringskostnader. Denna effekt är dock även beroende av kvaliteten på investeringen, dvs vilket område den nya infrastrukturen täcker. Effekten i form av arbetslöshetsminskning förväntas vara högre om investeringen gör att områden som förut var svåra att nå nu blir mer tillgängliga än om investeringen berör ett område med redan väl utvecklade kommunikationer. ²⁴

4.3 Vägverket

I Sverige finns inte några riktlinjer eller någon praxis för hur indirekta socioekonomiska effekter ska beräknas eller hanteras. Vid vissa mindre projekt, (se t ex. Larssons rapport om

22 Se Nellthorp et al. (1998) appendix V, sid. 2 ff.

23 Se Nellthorp et al. (1998) appendix V, sid. 2 ff.

24 Se Nellthorp et al. (1998) appendix V, sid. 2 ff.

vägprojekt i Värmland²⁵) har utförliga analyser gjorts men dessa har var varit mycket projektspecifika vilket gör att det kan vara svårt att använda samma modell på ett annat projekt. Enligt den transportpolitik riksdagen har beslutat om ska effekter som inte är möjliga att värdera monetärt integreras i beslutsunderlaget genom att det åskådliggörs och bedöms enligt andra värdeskalor. Vägverket har valt att utveckla en modell som de kallar effektprofil (se appendix I), för att kvalitativt kunna utvärdera andra effekter än de ekonomiskt värderade.

Denna profil har hos Vägverket dubbelt syfte, då den förutom att synliggöra de effekter som inte är beräkningsbara och därför inte ryms i den samhällsekonomiska modellen även ska förtydliga kopplingen till de transportpolitiska målen. Effektprofilen behandlar flera kategorier av indirekta effekter till följd av transportinvesteringar, såsom ökad tillgänglighet, miljöpåverkan, säker trafik/hälsoeffekter, transportkvalitet samt regional utveckling. De socioekonomiska faktorer som ingår inom dessa kategorier i effektprofilen är:

• Markanvändning

• Påverkan på grupper (fördelningsaspekten)

• Regional tillväxt (inklusive sysselsättning)

• Regional fördelning

Profilen är upplagd så att varje effekt bedöms på en sjugradig skala, från -3 till +3, beroende på hur stor negativ eller positiv inverkan effekten förväntas ge. Effektprofilen sattes i bruk av Vägverket under 2004 och har mött vissa problem, bland annat i form av brist på underlag och kunskap om samband mellan olika slags infrastruktursinvesteringar.²⁶ Ett annat problem har varit hur bedömning av effekterna skulle göras, och bedömningen ansågs särskilt svår vid tre av de socioekonomiska effekterna, nämligen markanvändning, regional tillväxt och regional fördelning.²⁷ Indikatorn för markanvändning är tänkt att tolkas som hur projektet bidrar till förbättrad markanvändning, såsom exempelvis anläggande av nya bostadsområden, och inte som en negativ påverkan på miljön. Regional utveckling (tillväxt och fördelning) i sin tur är egentligen en indikator för en konsekvens snarare än en effekt av investeringen. För att kunna bedöma denna utveckling på ett tillfredsställande sätt krävs att bedömaren har en bred kunskap om indirekta effekter och om infrastrukturens betydelse för samhället. I det underlag, E2000²⁸, som Vägverket haft till grund för att utveckla effektprofilen ges bara en svag

25Se Larsson, (1999).

26 Se Vägverket (2005) sid. 1 ff.

27 Se Vägverket (2005) sid. 20.

28Vägverket, Effektsamband 2000, september 2001.

ledning till hur denna effekt/konsekvens ska tolkas. Där anges bruttoregionalprodukt, sysselsättning och befolkningsutveckling som indikatorer för regional tillväxt.²⁹

Utvärderingar av användandet av effektprofilen visar att merparten av användarna ställer sig mycket positiva till profilen, men den har hittills inte haft så stor betydelse som beslutsunderlag vid utvärdering av nya projekt. Betydelsen har dock varit större på regional nivå än på nationell nivå. Anledningen till att profilen inte spelat så stor roll som beslutsunderlag tror utvärderarna beror på att såväl beställare som utförare anser att nuvarande metod är för svag och ojämn för att kunna ge ett tillförlitligt resultat. Samtliga användare av effektprofilen uttryckte i utvärderingen att de ansåg att profilen behövde vidareutvecklas kraftigt för att kunna fungera som ett tillfredsställande redskap vid projektutvärdering. Några av de åtgärder användarna ville se var:

• Förbättrad möjlighet till jämförelse mellan objekt genom precisering för värdering av skalan.

• Större vikt vid kommentarerna. Där effekterna är svåra att värdera ska det vara möjligt att endast lämna en skriftlig kommentar och inget betyg.

• Vidareutveckling av de indikatorer som varit svåra att hantera, däribland finns de tre effekter som ovan nänmts som svåra att bedöma (regional tillväxt respektive fördelning samt markanvädning) men även påverkan på grupper.

Vidare konstaterades i utvärderingen att man inte ville se någon total sammanräkning av effekterna, då effekterna sedan tidigare konstaterats vara ”icke beräkningsbara”. Fokus bör istället ligga på den verbala kommunikationen. ³⁰

4.4 HEATCO

Det EG-finasierade projektet HEATCO har pågått mellan 2004 och 2006 och har haft till syfte att utveckla överrensstämmande riktlinjer för projektutvärdering över transnationella europeiska projekt. Dessa riktlinjer är baserade på de senaste forskningsresultaten över olika aspekter av transportprojektsvärdering och på analys av existerande metoder i de europeiska medlemsländerna och i Schweiz.³¹ HEATCO är det senaste projektet inom europeisk transportutvärdering och behandlar i sina rapporter samtliga effekter till följd av

29 Se Vägverket (2005) sid. 23.

30 Se Vägverket (2005) sid. 25 ff.

31 Se Bickel et al. (2006) sid 1.

transportinvesteringar, såväl direkta som indirekta. Som nämndes i inledningen till detta kapitel är hanteringen av just indirekta socioekonomiska effekter relativt begränsad och de har inte heller tilldelats så mycket plats i detta projekt, men några rekommendationer har lämnats och dessa presenteras i resterande del av detta underavsnitt.

De effekter HEATCO-projektet urskiljer som indirekta socioekonomiska effekter är följande:

• Markanvändning

• Ekonomisk utveckling

• Sysselsättning på kort respektive lång sikt

• Sammanhållande effekt, på nationell respektive EU-nivå

• Urbanisering

• Nätverkseffekter

• Effekter på statsfinanserna

• Rättvisa (equity)³²

För att på ett optimalt sätt utvärdera socioekonomiska indirekta effekter till följd av marknadsimperfektioner menar HEATCO att den bästa metoden är att kombinera fördelar hos olika modeller, snarare än att försöka tillämpa en enda modell. Anledningen till detta är att de menar att existerande modeller inte behärskar att fullt inkludera alla indirekta effekter, och att olika effekter kan kräva olika typer av modeller. HEATCO betonar vikten av att från början klart specifiera vilka indirekta effekter det handlar om i det aktuella projektet, för att risken för dubbelräkning av effekter ska vara minimal. Att tydligt ha specificerat vilka effekter som avses ger dessutom en bra grund för kvalitativa mätningar, vilka i sin tur är en förutsättning för att kunna göra en bra kvantitativ mätning. Om det är för dyrt att utvärdera den aktuella effekten i en modell (t ex på grund av att en mycket avancerad modell krävs), eller om existerande modell, alternativt data, saknas, är det svårt att kunna göra en kvantitativ undersökning. Det är viktigt då att se till att genomföra en kvalitativ undersökning så att hänsyn på något sätt ändå tas till dessa effekter. Om dessa effekter helt exkluderas är risken stor för att resultaten blir missvisande.³³

HEATCO har undersökt hur och om 26 europeiska länder utvärderar indirekta socioekonomiska effekter. Effekterna som inkluderats i de olika länderna är de som HEATCO

32 Se Bickel et al. (2005) sid 100.

33 Se Bickel et al. (2005) sid 103.

definierar som indirekta socioekonomiska effekter (se ovan). De effekter som i störst utsträckning är inkluderade är effekter på sysselsättning respektive statsfinanser.

Inkluderingen av sammanhållande effekter är mest utbredd i periferala länder såsom t ex Ungern och Polen. I tabell 1 nedan presenteras hur många länder som inkluderar respektive effekter samt hur många som utvärderar effekterna med hjälp av CBA.

Omfattning av analys av indirekta socioekonomiska effekter i Europa

0 2 4 6 8 10 12 14

Sysselsättning, lång sikt

Sysselsättning, kort sikt

Effekter på statsfinanser

Nätverkseffekter

Ekonomisk utveckling

Cohesion, nationell nivå

Markanvändning

Rättvisa

Cohesion, EU-nivå

Urbanisering

Antal länder

CBA

Övriga mätmetoder

Tabell 1: Sammanställning över hur många länder som i HEATCO:s undersökning utvärderar indirekta socioekonomiska effekter och i vilken utsträckning dessa effekter inkluderas i en CBA.³⁴

Frågan är vad dessa länder gör för att undvika dubbelräkning respektive försummelse av vissa effekter. I de flesta länderna existerar inte några välfärdsteoretiska riktlinjer för analys av indirekta effekter. Många länder inkluderar indirekta effekter i sina värderingar men vilka typer av sådana som tas med och hur de utvärderas i projektvärderingen varierar stort mellan de undersökta länderna. Det finns oftast inte några klart satta rekommendationer på nationell nivå i form av riktlinjer, vilket medför att det finns stor risk för att effekter antingen räknas dubbelt eller försummas helt. Tre länder som har existerande riktlinjer för hantering av indirekta socioekonomiska effekter är Nederländerna, Storbritannien och Tyskland, vilka alla tre använder sig av CBA. I praktiken finns det dock fortfarande mycket som saknas för att

34 Se Bickel et al. (2005) sid. 102.

dessa riktlinjer ska kunna ge tillförlitliga resultat utan risk för att något glöms bort eller räknas dubbelt.³⁵

35 Se Bickel et al. (2005) sid. 103.

5. Diskussion

Att indirekta effekter i allmänhet och socioekonomiska sådana i synnerhet ger effekter till följd av transportinvesteringar är ett faktum som är välkänt inom ekonomisk teori, och även känt för de flesta som utför värderingar. Hur, och om, dessa effekter sedan beräknas eller bedöms ser däremot väldigt olika ut mellan olika projekt och nivåer. De fyra exempel som presenterades under avsnitt fyra visade på fyra olika angreppssätt för att hantera indirekta socioekonomiska effekter. EUNET rekommenderade en MCA, Tyskland använde sig av en CBA, Vägverket använder sig av en kvalitativ analys i form av en effektprofil, och det senaste projektet HEATCO lämnade ingen exakt rekommendation i form av modell utan poängterade vikten av att anpassa val av modell efter effekt och situation. Tidsmässigt är Tysklands undersökning äldst, därefter kommer EUNET:s rekommendationer, sedan Vägverket och sist HEATCO. Den äldsta undersökningen är mest exakt i sina beräkningar och den nyaste mest försiktig. Betyder då detta att beräkningen av indirekta socioekonomiska faktorer blir mindre och mindre exakta? Urvalet av studerade projekt är alldeles för litet i denna uppsats för att några sådana slutsatser ska kunna dras, men det visar på att det ännu inte finns någon självskriven metod för att beräkna dessa effekter. Nedan presenteras en jämförelse av de fyra projekten där de olika effekterna, prognosarbetet respektive utvärderingsarbetet jämförs separat.

5.1 Effekter

Hur många indirekta socioekonomiska faktorer de studerade projekten definierar skiljer sig åt.

I tabell 2 presenteras en sammanställning över de olika faktorerna som har presenterats som indirekta socioekonomiska i de fyra projekten.

Sammanställning av indirekta socioekonomiska effekter

0 1 2 3 4

Sysselsättning Markanvändning Regional policy/fördelar Sammanhållande effekter Ekonomisk utveckling Internationell trafik Rättvise- och fördelningseffekter Urbanisering Effekt på statsfinanser Nätverkseffekter Interoperabilitet (att olika system är kompatibla med varandra)

Anpassning till sektorplaner

Effekter EUNET

Tyskland Vägverket HEATCO

Tabell 2: Sammanställning över inkluderade indirekta socioekonomiska effekter i de olika projekten.

Samtliga projekt har kommit fram till att transportinvesteringar ger betydande effekter på ekonomisk utveckling och sysselsättning, men dessa effekter har spelat olika stor roll i de olika utvärderingarna. EUNET fokuserade främst på tre effekter, (av de nio som de definierade som indirekta socioekonomiska) varav ekonomisk utveckling och sysselsättning var två av dem. Tyskland lade fokus på sysselsättningen men beräkningarna medförde att även den ekonomiska utvecklingen togs hänsyn till. Vägverket använde en samlad kategori i sin effektprofil för ”regional utveckling”, där både sysselsättning och produktion ingår.

Utvärderingen av effektprofilen visade dock att denna kategori var en av de svåraste att bedöma och att det krävdes goda kunskaper om indirekta effekter och om hur dessa kan påverka samhället för att kunna bedöma denna kategori på ett rättvist sätt. HEATCO menar att sysselsättning och produktion ska bedömas men lägger ingen extra vikt vid just dessa två effekter. I sammanställningen i tabell 1 (se sid 22) över vilka effekter europeiska länder beräknar är dock sysselsättning tillsammans med ekonomiska effekter de som flest länder beräknar.

Något mindre behandlade i projekten är regionala effekter, rättvise- och fördelningseffekter samt markanvändning. Regionala effekter tas upp av samtliga projekt utom av HEATCO. De

behandlas dock inte heller av EUNET och en förklaring till detta kan vara att dessa två projekt främst ska utvärdera effekter på genemsam europeisk nivå och att regionala effekter då kan ses som för marginella för att vara av intresse. Markanvändning tas upp som en av de tre viktigaste effekterna av EUNET, och behandlas även av Vägverket och HEATCO. Av de länder som hanterar markanvändning i HEATCO:s sammanställning (se tabell 1) gör en fjärdedel av länderna det med hjälp av CBA så det är något förvånande att Tyskland som har en så pass väl utvecklad CBA inte inkluderar markanvändning. Rättvise- och fördelningsskälen behandlas inte av Tyskland, vilket kan förklaras av att de använder en samhällsekonomisk kalkyl för att beräkna effekter. I en sådan kalkyl beräknas den sammanlagda nyttan och enskilda individers förändrade situation kan inte tas hänsyn till.

Sammanhållande effekter tas upp som effekter hos EUNET och HEATCO. HEATCO betonar att det är främst hos periferala länder som detta beräknas, vilket förmodligen beror på att dessa länder genom transportinvesteringar vill förbättra samhörigheten med resten av Europa.

Dessa effekter skulle även kunna vara intressanta att behandla för Sveriges del, inte främst för att öka samhörigheten med Europa utan för att integrera mer periferala delar i Sverige och göra dem mer attraktiva. Vidare finns det några effekter som antingen bara EUNET eller HEATCO tar upp, men ingen av dessa nämner närmare några rekommendationer angående hanteringen. Dock kan man bland dessa effekter finna effekt på statsfinanser, vilket var en av de effekter som behandlades mest frekvent i den landsundersökning HEATCO gjorde. Att det endast är HEATCO som uppmärksammat denna effekt och inte något av de andra projekten kan förefalla märkligt då den är såpass behandlad på nationell nivå enligt deras undersökning.

Det kan dock tänkas att den effekt är medräknad under någon annan effekt, exempelvis ekonomisk utveckling inom de övriga projekten.

5.2 Prognos

Prognosarbetet och dess betydelse ser olika ut i de olika projekten. Hos EUNET spelar prognosarbetet mycket stor roll och ges lika mycket utrymme som själva bedömningen. Det som betonas här är att klart definiera vilket det studerade området är och via vilka mekanismer det utvärderade projektet förväntas påverka samhället. Det är även i prognosarbetet bedömningen måste göras huruvida de tänkta effekterna verkligen är indirekta, och om de enbart är positiva eller kan medföra negativa effekter för andra områden. Även

HEATCO betonar vikten av ett bra förarbete där man tydligt specificerar vilka effekter som avses. Det båda dessa projekt värdesätter är att man genom en bra prognos kan få en bild av hur transportprojektet påverkar samhället, vilken utvärderingsmodellen sedan kan anpassas efter, åtminstone till viss del. Denna flexibilitet är viktig i dessa projekt då deras uppgift är att ge allmänna rekommendationer och riktlinjer på genemsam europeisk nivå, och inte en manual hur en viss typ av projekt i ett specifikt område ska utvärderas. Vikten av att göra en prognos ska nog dock inte underskattas, ett bra förarbete kan spara både tid och arbete senare i processen.

I den CBA Tyskland använt sig av spelar prognosarbetet stor roll. I prognosarbetet skattas den strukturella arbetslösheten, och i utvärderingen från 1986 skattas arbetslösheten fram till år 2010. Vid så långa tidsperspektiv blir skattningarna av förklarliga skäl osäkra. Ett specifikt problem med att skatta arbetslösheten för längre tidsperioder är att effekter till följd av arbetsmarknadspolitiska åtgärder är mycket svåra att förutse och anpassa skattningarna till.

Vägverkets effektprofil är i sig inte uppdelad i prognos- respektive utvärderingsfas. En förklaring till detta kan vara att effektprofilen är en kvalitativ analysmetod där tydlig uppdelning mellan prognos och utvärdering kan saknas. Då själva utvärderingen till stor del består av verbal kommunikation är det svårt att skilja prognosen från utvärderingen. En annan förklaring till att en klar prognosdel saknas kan vara att ett av skälen till att effektprofilen utvecklades var för att följa upp de transportpolitiska målen. Då dessa mål är desamma för samtliga projekt måste samma mall användas, och en separat fas som definierar de förväntade effekterna kan då uppfattas som överflödig.

5.3 Utvärdering

5.3.1 CBA

Av de metoder som ovanstående projekt använt sig av är cost-beneft analys den som är mest exakt, då den beräknar indirekta socioekonomiska effekter i monetära mått. EUNET kritiserar dock CBA som lämplig metod för att beräkna dessa effekter, dels för att de menar att de metoder som fanns då EUNET:s rapport skrevs var för unga och outvecklade, dels för att de inte trodde att det fanns metoder för att använda CBA över landsgränser, och slutligen för att de menade att det föreligger kraftiga begränsningar i möjligheten att beräkna förändringar i

sysselsättning och ekonomisk utveckling med hjälp av cost-benefit analys. Då EUNET:s rapport skrevs för nästan tio år sedan borde cost-benefit analyserna ha kunnat utvecklas sedan dess om de hade potential. Detta verkar dock inte vara fallet då HEATCO, som är den senaste rapporten på europeisk nivå, inte heller rekommenderar CBA för att beräkna indirekta effekter. Visserligen kan detta bero på att även HEATCO är ett projekt som arbetar transnationellt och att CBA har begränsad användning över landsgränser. För en eventuell tillämpning i Sverige skulle inte det utgöra ett hinder, men för eventuella framtida landsöverskridande projekt kan det vara bra att använda en metod som fungerar internationellt.

Det är svårt att avgöra hur tillförlitlig den CBA Tyskland använde sig av är. Som diskuterats i avsnitt 5.2 ovan bygger stor del av det slutliga resultatet på prognoser över framtida sysselsättning. Ju längre tidsperioder som skattas desto osäkrare blir skattningarna. De slutliga resultaten kan aldrig bli säkrare än skattningarna och det är väldigt viktigt att ta hänsyn till denna osäkerhetsfaktor då resultaten analyseras. Det är lätt att luras av att resultaten som presenteras i konkreta effekter på sysselsättning och produktion ser mer tillförlitliga ut än resultat som presenteras i exempelvis verbala termer, trots att det kan ligga lika mycket osäkerhet bakom de båda bedömningarna.

5.3.2 MCA

Multikriterieanalys är den metod som EUNET rekommenderar för att mäta de socioekonomiska effekter de anser vara av störst vikt för att uppnå EU:s transportpolitiska mål. Det verkar som att den främsta anledningen till att valet föll på en multikriterieanalys består i de brister EUNET finner hos cost-benefit analyser, (då de endast såg MCA och CBA som möjliga alternativ) men de poängterar även vissa fördelar som finns med MCA. Just vid bedömning av effekter på sysselsättning och produktion utgör problemet med att dessa effekter kan verka åt olika håll en viktigt aspekt; till följd av förbättrade tekniker kan behovet av arbetskraft minska då produktiviteten ökar. I en multikriterieanalys kan då dessa effekter ingå som olika indikatorer i samma analys, vilket inte är möjligt i en CBA.

När en MCA ska användas är förarbetet mycket viktigt för att resultatet senare ska vara tillförlitligt. En multikriterieanalys ger ju inte som en CBA monetära mått utan resultatet kan endast användast för jämförelse mellan olika projekt. Därför är det viktigt hur skalan sätts,

effekten måste kunna visas på ett övergripligt sätt men samtidigt måste storleken på effekten för samtliga projekt rymmas inom skalan. Nästa fråga är vem som ska utföra viktningen och poängsättningen: ska det vara medborgare som berörs av projektet, ska det vara ämneskunniga experter, etc. Dessa problem visar på att det är mycket situationsspecifika bedömningar som ligger till grund för en multikriterieanalys. Men så länge förutsättningarna är desamma för de projekt som ska jämföras behöver inte det utgöra någon negativ inverkan på slutresultatet.

5.3.3 Kvalitativ analys

Hos både EUNET och HEATCO ses kvalitativ analys som ett minsta möjliga redskap för att beräkna effekter som är svåra att kvantifiera och mäta i monetära mått. Hos Vägverket används kvalitativ analys i form av effektprofilen för att ta hänsyn till effekter som de anser inte vara beräkningsbara. Man kan dock ställa sig frågan om det verkligen är så att dessa effekter inte är beräkningsbara, då samtliga socioekonomiska effekter Vägverket behandlar i effektprofilen; markanvändning, påverkan på grupper, regional tillväxt samt regional fördelning, i andra projekt behandlas och beräknas på en mer avancerad nivå. Visserligen har cost-benefit analyser kraftigt kritiserats av EUNET för sina tillkortakommanden då det gäller att beräkna effekter på sysselsättning och ekonomisk utveckling, men exempelvis MCA är en metod som lägger större vikt vid storleken och omfattningen av effekter än vad Vägverket gör i sin effektprofil. Som nämndes i beskrivningen av effektprofilen var användarna missnöjda med utformningen av effektprofilen och en utveckling av metoden skulle ske mot tydligare referenser för betygssättning av effekterna men samtidigt skulle större vikt läggas vid de verbala kommentarerna. Användarna ville inte ha en modell där samtliga effekter kunde räknas ihop, med motiveringen att effekterna faktiskt tidigare bedömts vara icke beräkningsbara. Detta kan både ses som en begränsning och en tillgång för modellen.

Begränsning så tillvida att vissa av effekterna förmodligen är beräkningsbara om de behandlas i andra sorters modeller och att då mer exakta bedömningar av effekterna skulle gå att få fram.

Å andra sidan är detta effekter som är mycket svåra att beräkna och om det föreligger osäkerhet är det bättre att använda en metod som speglar osäkerheten, där effekterna till större del kan förklaras verbalt istället för kvantitativt. Problemet med bedömning i form av verbal kommunikation är dock att det är mycket svårt att jämföra effekter mellan olika projekt.

Vidare är det viktigt att bedömaren har god kunskap om indirekta effekter och att de referenser som finns för betygsättningen är tydliga så att de betyg som sätts verkligen är

jämförbara mellan olika projekt för samma effekt, även om projekten i sin helhet inte kan bedömmas utifrån ett samlat betyg.

En kvalitativ analys kan ses som ett användbart verktyg då antingen resurser, kunskap, eller data, saknas för att beräkna indirekta socioekonomiska effekter kvantitativt. Det positiva med en kvalitativ analys är att den är lätt att applicera och använda på olika projekt medans användningen tyvärr är mycket begränsad ur ett jämförande perspektiv.

6. Slutord

På grund av att marknadsmisslyckanden existerar på transportmarknaden uppstår externa effekter som påverkar samhället positivt på olika sätt. För att samhället ska kunna tillgodose dessa fördelar kan en subvention sättas in. Storleken på denna subvention ska motsvara storleken på de externa effekterna, och för att marknaden ska fungera optimalt bör då dessa effekter beräknas eller uppskattas. Syftet med denna uppsats har varit att undersöka vad det finns för metoder för att beräkna indirekta socioekonomiska effekter till följd av trafikinvesteringar samt att utvärdera dessa metoder. Att redovisa en klar uppställning över hur dessa effekter behandlas har visat sig vara en svår uppgift. Mycket få rutiner finns för hur dessa effekter ska behandlas, och för att kunna ge en bild av hur olika metoder används har projekt på olika nivåer studerats. De metoder de studerade projekten rekommenderat eller använt sig av för utvärdering av effekterna har varit antingen kvantitativa, i form av multikriterieanalys alternativt cost-benefit analys, eller kvalitativa. För att komma fram till en utvärdering har de studerade projekten först genomfört någon form av definition av effekter samt en prognos.

Indirekta socioekonomiska effekter är komplexa och svåra att beräkna, och detta bör även beräkningsmetoden spegla. Att såsom Tyskland använda en avancerad samhällsekonomisk kalkylmetod där den ingående datan bygger på till viss del osäkra samband och prognoser kan göra att de konkreta resultaten ser mycket säkrare ut än de är och risken är stor att resultaten får spela alldeles för stor roll i förhållande till hur säkra de är. Å andra sidan kan de samhällsekonomiska vinsterna av trafikprojekt felskattas om metoder används där inga eller få beräkningar eller jämförelser mellan olika projekt görs, vilket fallet är hos Vägverket. En MCA kan därför ses som en ”mellanväg” då den bygger på att projekt kan rankas samtidigt som monetära skattningar undviks. För att en MCA ska kunna fungera krävs dock ett mycket grundligt förarbete av värderingsskalan. Valet av modell bör spegla den information som ligger till grund för att beräkna effekterna och det är viktigt att inte tolka in för mycket i de resultat som fås fram.

Det viktigaste med de indirekta socioekonomiska effekterna är att hänsyn tas till de på något sätt, då de bevisligen är signifikanta och därmed utgör verkliga effekter. Bland de effekter som definierats som socioekonomiska är det främst de som ger effekter på sysselsättning och

produktion som de studerade projekten behandlat. Detta kan bero på att det är dessa effekter som har störst påverkan på samhället, men det kan också spela in att det är dessa effekter som ses som mest konkreta. I ett första steg till att etablera en värderingsmetod innebär såklart varje effekt som inräknas en förbättring, men för att samhällsekonomisk effektivitet ska uppnås krävs att alla effekter som uppkommer till följd av transportinvesteringen behandlas.

Vid etablering av en ny metod bör därför så många effekter som möjligt tas i beaktande i ett första skede. I prognosarbetet bör sedan dessa effekter utvärderas för att se om de är signifikanta inom det projekt som utreds. Därefter bör utvärderingsmodellen anpassas efter den information och de resurser som finns att tillgå.

Då det mig veterligen inte finns någon tidigare litteratur som utvärderar hur indirekta socioekonomiska effekter till följd av transportinvesteringar behandlas har denna uppsats fokuserat på att ge en översiktlig bild över hur dessa indirekta effekter kan behandlas.

Eftersom bara fyra projekt har utvärderats är det svårt att avgöra om det finns någon trend i värderingen av indirekta socioekonomiska effekter. Det kan dock konstateras att de metoder som faktiskt används ser mycket olika ut och trots de rekommendationer de EU-finansierade projekten lämnar så är det nog långt kvar innan standardiserade metoder finns för att behandla indirekta socioekonomiska effekter, såväl på europeisk som på svensk nivå. Intressanta framtida studier inom ämnet skulle kunna bestå i att utvärdera vilken typ av modell som bäst passar de svenska förutsättningarna för att utvärdera de indirekta socioekonomiska effekterna till följd av transportprojekt.

7. Litteraturlista

Banverket (2005): Beräkningshandledning - Hjälpmedel för samhällsekonomiska bedömningar inom järnvägssektorn.

Bickel, P., R. Friedrich, A. Burgess, P. Fagiani, A. Hunt, G. De Jong, J. Laird, C. Lieb, G.

Lindberg, P. Mackie, S. Navrud, T. Odgaard, A. Ricci, J. Shires, L. Tavasszy. (2006):

“Proposal for Harmonised Guidelines”. HEATCO Deliverable 5. IER, Germany.

Bickel, P., A. Burgess, A. Hunt, J. Laird, C. Lieb, G. Lindberg, T. Odgaard. (2005): “State-of- the-art in project assessment”. HEATCO Deliverable 2. IER, Germany

Bristow, A.L, J. Nellthorp (2000): “Transport project appraisal in the European Union”

Transport Policy. Vol 7, 51-60.

Bröcker, J., R. Meyer, N. Schneekloth, C.Schürmann, K. Spiekermann, M. Wegener (2004):

“Modelling the Socio-economic and Spatial Impacts of EU Transport Policy”. IASON Deliverable 6. Funded by 5th Framework RTD Programme. Kiel/Dortmund: Christian- Albrechts-Universität Kiel/Institut für Raumplanung, Universität Dortmund.

Gramlich, E. M. (1990): A guide to benefit-cost analysis. Prentice-Hall, New Jersey.

Grant-Muller, S. M., MacKie, P., Nellthorp, J. and Pearman, A.(2001) “Economic appraisal of European transport projects: the state-of-the-art Revisited”, Transport Reviews, 21:2, 237 – 261.

Larsson, S-O, (1999): Miljökonsekvenser och samhällsekonomiskt värde. T&S working papers 1999:1. Högskolan i Dalarna.

Nellthorp, J,P Mackie, A Bristow (Institute for Transport Studies, University of Leeds):

(1998) : “Measurement and Valuation of the Impacts ofTransport Initiatives” Work Package 4 – Deliverable D9. EUNET-partners.

Rapport 2005:13: Samhällsekonomiska analyser i stostäder – vad behöver förbättras?

Länsstyrelsen i Stockholms län

SOU 2003:57, Alternativ finansiering av offentliga tjänster. Finansdepartementet, långtidsutredningen.

SOU 2003:67, Kollektivtrafik med människan i centrum. Näringsdepartementet, betänkande från Kollektivtrafikkommittén.

Vägverket (2005): Effektprofilens användning och effektivitet – utveckling av modell och metod. Forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt för Vägverket.

Appendix I

Detta är det formulär som används som underlag för den utvärdering av projekt hos Vägverket som effektprofilen utgör.

Effektprofil- bidrag till måluppfyllelse. ³⁶

Transportpolitiskt mål Negativt Positivt

Effekt - - - - - - 0 + ++ +++ Kommentar

Tillgänglighet

... för gångtrafik och cykeltrafik

... för kollektivtrafik

... för personbilstrafik

... för tung fordonstrafik

Flexibilitet mellan färdsätt och transportslag

Markanvändning

Påverkan på grupper

Transportkvalitet

Bärighet, vägytor, väglag

Säker trafik

Döda och svårt skadade

- varav oskyddade

God miljö

Utsläpp av klimatgaser och luft-föroreningar

Hälsoeffekter av luftförorening-ar

Buller och vibrationer

Kretsloppsanpass-ning/Naturresurser

Natur, kultur och gestaltning

Positiv regional utveckling

Regional tillväxt

Regional fördelning

36 Se Vägverket (2005) sid. 7.