SAMVERKAN PÅ KAMMARKOLLEGIET

UPPSALA UNIVERSITET Företagsekonomiska institutionen Magisteruppsats VT 2010

SAMVERKAN PÅ KAMMARKOLLEGIET

2 SAMMANFATTNING

Denna uppsats handlar om hur Shared service (SS) inom den offentliga sektorn kan ses som en del av New Public Management (NPM). SS har beskrivits som ett verktyg för att uppnå de egenskaper som karaktäriserats som NPM, och denna uppsats syftar till att se ifall användandet av Shared Service inom den offentliga sektorn kan ses som en del av New Public Management. Genom en fallstudie på Kammarkollegiets Enhet för Administrativ Service har detta genomförts. Sekundärdata i form av rapporter har studerats samt intervjuer med direktören för Enheten för Administrativ Service Håkan Viberg har genomförts. Analysen visar på att detta fall i hög grad uppfyller kriterierna för NPM och motiven för SS, även om vissa skillnader har kunnat identifieras. Detta ger ett bidrag till att SS inom den offentliga sektorn kan ses som en del av NPM.

3 INNEHÅLL

KAPITEL 1: Inledning ... 5

1.1 New Public Management – fungerar Shared Service som ett verktyg för att uppnå detta? ... 5

1.2 Syfte och frågeställningar ... 7

KAPITEL 2: Teoretisk ram ... 8

2.1 Egenskaper av New Public Management ... 8

2.2 Motiv och förväntade fördelar av Shared Service Centers ... 10

2.3 Analysmodell ... 11

KAPITEL 3: Metod ... 14

3.1 Forskningsstrategi och fokus ... 14

3.2 Val av Kammarkollegiet ... 14

3.3 Sekundär- och primärdata ... 15

KAPITEL 4: Administrativt verksamhetsstöd på Kammarkollegiet ... 17

4.1 Förändring mot mer effektiv statlig administration ... 17

4.1.1 Tidig omorganisering av redovisningsorganisation och system inom staten... 17

4.1.2 Förändrat behov och efterfrågan av RCs tjänster leder till fortsatt utveckling... 18

4.2 Shared Service i den offentliga sektorn – ett medel för samverkan ... 20

4.3 Från RC till Shared Service – från RC-Kammarkollegiet till Enheten för Administrativ Service ... 21

4.3.1 Motiv till varför myndigheter anlitar Enheten för Administrativ Service ... 23

4.4 Shared Service i den offentliga sektorn – koka soppa på samma spik eller kärt barn har många namn .... 24

KAPITEL 5: Analys ... 26

5.1 Reformen på Kammarkollegiet har uppfyllt kriterierna för New Public Management ... 26

5.2 Motiven bakom Shared Service-lösningen på Kammarkollegiet överensstämmer med motiven som framkommit i den privata sektorn ... 29

5.3 Slutsatser ... 32

5.3.1 Diskussion och förslag till framtida forskning ... 34

Referenser ... 36

Artiklar ... 36

4

5

KAPITEL 1: INLEDNING

I detta avsnitt presenteras begreppen New Public Management och Shared Service som uppsatsen kommer att behandla. Dessutom introduceras Kammarkollegiet vilket kommer att vara studieobjektet för uppsatsen. Denna introduktion leder till problemformuleringen vilken leder in på syfte och frågeställning för uppsatsen.

1.1 NEW PUBLIC MANAGEMENT – FUNGERAR SHARED SERVICE SOM ETT VERKTYG FÖR ATT UPPNÅ DETTA?

Sverige och dess offentliga sektor har under de senaste årtiondena genomgått många förändringar. Ett stort antal av dessa förändringar har fått sin inspiration från den privata sektorn. Dessa förändringar brukar samlas under begreppet New Public Management (benämns hädanefter som NPM), en reform som har pågått sedan 1980-talet vilket har lett till ett paradigmskifte inom offentlig förvaltning (Haque, 2007) där ekonomiska teorier och värderingar med fokus på effektivisering samlas (Boden, Cox & Nedeva, 2006: 129; Christensen & Lægreid, 2002: 1). NPM-vågen har influerat ett flertal länder där varje land har tagit till sig och utformat idéerna på sitt eget sätt (Christensen & Lægreid, 2002: 1). Konceptet innebär en offentlig sektor som arbetar mer i linje med metoder vad gäller administrativa verktyg, koncept och förändringar från den privata sektorn och vars ledare har ökad flexibilitet och större beslutsrätt (Lægreid, 2002: 145; Boden, Cox & Nedeva, 2006: 129). Den offentliga sektorn har även tagit lärdom av och inspiration från den privata sektorn på så sätt att invånarna har kommit att ses som kunder till den offentliga sektorn (Christensen & Lægreid, 2002: 17). Många förändringar som har skett sedan 1980-talet har först på senare tid identifierats som en del av NPM-vågen. Detta innebär att vissa förändringar som gått i denna riktning som en del av nationell administrativ policy inte betecknades som NPM då det begav sig (Christensen & Lægreid, 2002: 18). De underliggande målen för NPM har bland annat varit att öka den politiska kontrollen och effektiviteten och att göra den offentliga förvaltningen mer lyhörd till vad invånarna efterfrågar och vad deras behov är. Dessutom tillåter NPM politikerna att fokusera på beslut av större betydelse och delegera mindre betydelsefulla beslut. (Jenssen, 2002: 290)

6

SS innebär att likartade processer så som administrativ service och ekonomifunktioner koncentreras till en separat avdelning inom organisationen, ett Shared Service Center (benämns hädanefter som SSC). (Ejdemark & Nilsson, 2006: Herbert & Seal i Ross, 2008). Så mycket som 80 procent av storföretagen på Fortune 500 listan sägs ha sina stödprocesser organiserade i ett SSC (Aksin & Masini, 2008; Ejdemark & Nilsson, 2006) och stora svenska företag som Ericsson, Skanska, Bonnier och Volvo har alla implementerat eller är i färd med att implementera SSC (se respektive företags hemsida). Detta börjar även bli allt vanligare i den offentliga sektorn. Ekonomistyrningsverket skriver om SS som ett alternativ för att effektivisera administrativa processer vilket kan frigöra mer resurser till verksamhetens kärnprocesser (Eriksson, 2006). I 2010 års förvaltningsproposition ”Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt” kan man läsa att en viktig åtgärd och ställningsantagande är att ”ett långsiktigt utvecklingsarbete mot en mer koncentrerad hantering av administrativ stödverksamhet ska minska statens kostnader med över 500 miljoner om året” (mynewsdesk.com, pressmeddelande).

Ett exempel på en myndighet som har en SSC lösning är Kammarkollegiet som erbjuder tjänster till andra myndigheter främst inom de juridiska och ekonomiska områdena. Avdelningen Enheten för Administrativ Service (AS) ”erbjuder ekonomi- och löneadministrativa tjänster till små och medelstora statliga myndigheter i form av en shared service-lösning”. (Ejdemark & Nilsson, 2006) Enheten bildades 1989 då redovisningscentralerna som tidigare funnits inom stadsförvaltningen lades ner. Man åtar sig endast kunduppdrag och finansieras genom avgifter och utnyttjas idag av många av Sveriges myndigheter (ESV 2006: 41-42). AS erbjuder verksamhetsstöd och konsulttjänster och har både fullservicekunder och kunder som anlitar dem för mer individuellt anpassade tjänster. Enheten har cirka 90 kunder vilka består av mindre myndigheter som köper AS:s ekonomiadministrativa tjänster och cirka 80 som får löneadministrativ service samt cirka 60 årsredovisningskunder. (Kammarkollegiets hemsida)

7

tillgodose kundnyttan” (Ejdemark & Nilsson, 2006). I rapporten ”Shared Service – koncentrerad administration” benämns SS inom den offentliga sektorn som en del av NPM att dessa reformer som leder till SS-lösningar går i linje med vad NPM har inneburit. Att se till ett specifikt fall, i denna studie Kammarkollegiet, ur just det perspektivet är därför intressant eftersom att det kan bidra med en studie om huruvida detta stämmer eller ej. Genom en fallstudie kan förhoppningsvis en ökad förståelse för begreppen SSC och NPM ges, men även en antydan om att man skulle kunna se SSC som en del av NPM. Begreppet SS har som tidigare nämnt blivit allt vanligare i den offentliga sektorn och Kammarkollegiets Enhet för Administrativ Service är ett exempel på en sådan lösning. Det påpekas dock också i litteratur och rapporter att det finns få definitioner av SS inom den offentliga sektorn då de flesta är anpassade till vad som har identifierats i den privata sektorn. Utifrån detta perspektiv blir det intressant att fördjupa sig i vilka skillnader och likheter det kan finnas mellan SS i den privata jämfört med den offentliga sektorn, då NPM till stor del handlar om att idéer från den privata sektorn appliceras på den offentliga sektorn. För att öka förståelsen och ge det ytterligare en dimension vore det intressant att fördjupa sig i hur SS inom den offentliga sektorn kan ses som en del av NPM.

1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR

Syftet med uppsatsen är att se ifall användandet av Shared Service inom den offentliga sektorn kan ses som en del av New Public Management med hjälp av att beskriva fallet Kammarkollegiet och identifiera huruvida detta fall uppfyller kriterierna för New Public Management och motiven för Shared Service. Följande frågeställningar ligger till grund för studien:

 Visar Kammarkollegiets reform på egenskaper som är typiska för New Public Management?

8

KAPITEL 2: TEORETISK RAM

I detta avsnitt presenteras teori över kriterier för en reform för att den ska karaktäriseras som New Public Management. Vidare presenteras en genomgång av de motiv som har identifierats i litteraturen över införandet av Shared Service inom den privata sektorn. Avslutningsvis introduceras en sammanfattning av faktorerna som har identifierats i teorigenomgången. Detta ger en analysmodell i vilken tänkbara utfall av analysen av dessa faktorer i samband med varandra anges.

2.1 EGENSKAPER AV NE W PUBLIC MANAGEMENT

Framväxten av NPM har kommit ur ett förändringsbehov inom den offentliga sektorn. Viktiga motiv som har legat till bakgrund till framväxten av NPM har bland annat varit ineffektiviteten av den offentliga sektorns byråkrati och en önskan om att kontrollera de offentliga utgifterna genom nedskärningar. NPM-vågen har också varit tydligt influerad av neoliberalism vilket innebär att staten ska vara så lite involverad som möjligt och att alla onödiga restriktioner på marknaden bör undvikas. (Lee & Haque, 2006) En av de viktigaste egenskaperna för NPM är tyngdpunkten på ekonomiska normer och värderingar, vilket innebär fokus på ekonomisk prestation och marknaden (Christensen & Lægreid, 2002: 18). Detta är bland annat framvuxet ur kritik mot offentlig byråkrati med tendenser att slösa, ineffektivitet som en följd av avsaknad av marknadskrafter samt avsaknad av transparenta ansvarsmekanismer (Painter, 2002: 211). Målen för de konkreta exemplen som presenteras nedan är att öka effektiviteten, produktiviteten och kvaliteten på service i den offentliga sektorn (Lee & Haque, 2006).

Hood (1991) sammanfattar de olika motiven och åtgärderna som har varit tydliga inom NPM-vågen i en modell där han presenterar sju olika egenskaper för NPM.

9

som behövde lösas och därigenom få en mer effektiv organisation (Aberbach & Rockman, 1999 i Christensen & Lægreid, 2002: 21).

Den andra innebär tydlig standard och mätning av prestation. Motiven bakom detta har varit att för att ansvarsskyldighet ska uppnås krävs tydligt utsatta mål. Väldefinierade mål och indikatorer för framgång, ofta uttryckta i kvantitativa termer, är exempel på hur detta har visat sig i praktiken inom den offentliga sektorn (Hood, 1991). Även Christensen och Lægreid (2002) samt Lee och Haque (2006) betonar betydelsen av ansvarsmekanismer baserade på tydliga mål och mätbart utfall respektive användandet av prestationsindikatorer.

Den tredje presenterar den ökade betoningen på kontroll av output och de underliggande motiven har varit att lägga tonvikten på resultat snarare än metoder. För att uppnå detta har resursallokering och belöningar kopplade till uppmätt resultat använts. (Hood, 1991)

Den fjärde går ut på uppdelningen av olika enheter inom den offentliga sektorn. Detta har genomförts i syfte att skapa mer hanterbara enheter, att separera intressena för tillhandahållande av resurser från produktion samt att öka effektiviteten med hjälp av utkontraktering eller franchiseavtal inuti såväl som utanför den offentliga sektorn. (Hood, 1991)

Den femte visar på den ökade konkurrensen inom den offentliga sektorn. Motivet bakom detta är att ökad rivalitet och konkurrens ska leda till lägre kostnader och högre standard. Bland annat anbudsförfarande har varit en metod som har använts med syfte att skapa större konkurrens. (Hood, 1991)

Den sjätte presenterar betoningen på användandet av managementtekniker från den privata sektorn. Detta har vuxit fram ur behovet att använda beprövade managementtekniker inom den offentliga sektorn, som i praktiken bland annat har inneburit en större flexibilitet vid rekrytering samt ett större utnyttjande av olika PR-tekniker. (Hood, 1991)

10

2.2 MOTIV OCH FÖRVÄNTADE FÖRDELAR AV SHARED SERVICE CENTERS

De förväntade fördelarna av att införa ett SSC är de bakomliggande motiven till varför ett företag väljer att implementera en sådan lösning. Den grundläggande orsaken är att effektivisera koncernens verksamhet och inte att skapa ett effektivt SSC bara för sakens skull (Bergeron, 2003: 5). Olika företag har olika motiv för att införa SSC, beroende på vad just deras behov är (Aksin & Masini, 2008). Nedan presenteras de vanligaste motiven som förekommer i litteraturen inom ämnet.

Effektivisering och de fördelar som följer med detta är en viktig faktor till att företag väljer att implementera SSC. Standardisering av processer och användandet av relevant teknologi kan leda till förbättrad kvalitet till lägre priser. (Bergeron, 2003: 7)

Ett motiv som ofta nämns i litteraturen är möjligheten till kostnadsbesparingar. En av anledningarna till detta är att processer standardiseras (Aksin & Masini, 2008) och administrativa uppgifter som annars görs på flera olika ställen i koncernen koncentreras vilket innebär att dubbel administration försvinner (Connell, 1996). Ytterligare en anledning är det faktum att SSC måste behandla övriga koncernen som sina kunder vilket innebär att kraven på kostnadseffektiviteten ökar. Dessutom kan stordriftsfördelar utnyttjas vilket även det kan sänka kostnaderna. En annan viktig faktor som bidrar till lägre kostnader är att effektiviseringen leder till att ett färre antal anställda behövs. (Bergeron, 2003: 6-7)

En konsekvens av koncentrationen och fokus på service som kärnkompetens leder till förbättrad service och förhöjd kvalitet. Samtidigt som att verksamheten i SSC koncentreras behåller det även samma servicenivå som vanligtvis finns inom större organisationer. När ett SSC får service som sin kärnkompetens att fokusera på ökar möjligheten att utveckla processer, öka servicen och investera i utbildning. (Connell, 1996) Kvaliteten gentemot kunder förbättras också när SSC är kundorienterat till skillnad mot andra in-house aktiviteter (Bergeron, 2003: 6).

Att fler anställda med samma eller liknande kompetens samlas inom ett center kan även leda till att arbetet upplevs som mer attraktivt då de anställda upplever att deras arbetsuppgifter tillhör kärnverksamheten vilket gör att de känner sig mer betydelsefulla för organisationen i stort (Ejdemark & Nilsson, 2006).

11

centrets verksamhet (Herbert & Seal i Ross, 2008). Genom att införa SSC-lösningar kan kostnader sparas utan att enheten behöver förlora sin autonomi (Janssen & Joha, 2006). Ett SSC tillåter företag att lägga fokus på sin kärnkompetens (Aksin & Masini, 2008; Connell, 1996) då resurser frigörs när stödfunktioner samlas i SSC (Bergeron, 2003: 6). Till skillnad mot outsourcing som också har denna fördel behålls även kontrollen och kompetensen inom företaget (Herbert & Seal i Ross, 2008). Vissa företag utnyttjar ett välfungerande SSC för att inbringa intäkter från utomstående kunder (Bergeron, 2003: 6)

Ett SSC finansieras ofta genom de avgifter som andra avdelningar inom företaget betalar för de tjänster som SSCet tillhandahåller. De tilldelas således ingen budget, utan är beroende av sina interna kunder för sin egen överlevnad. I vissa företag tillåts de interna avdelningarna att köpa tjänster utifrån ifall de inte skulle vara nöjda med vad SSC kan erbjuda dem. Detta innebär att SSCet måste leverera värde till ett pris som är acceptabelt för de interna avdelningarna för att inte bli utkonkurrerade av externa parter (Davis, 2005).

2.3 ANALYSMODELL

De teoretiska begrepp som tidigare presenterats i teoriavsnittet sammanfattas i en analysmodell. Denna analysmodell används sedan i analysen av det empiriska materialet. I analysmodellen presenteras faktorer som ligger till grund för analysen. Följande faktorer analyseras för att kunna fastställa huruvida reformen som har skett inom Kammarkollegiet delar egenskaper med reformer inom NPM samt ifall motiven som låg bakom införandet av SS-lösningen på Kammarkollegiet överensstämmer med de motiv som har visats vara existerande inom den privata sektorn. På så sätt kan en diskussion föras över huruvida SS inom den offentliga sektorn kan ses som en del av NPM.

12

7 olika egenskaper för New Public Management

• Direkt professionellt ledarskap

• Tydlig standard och mätning av prestation • Ökad betoning på kontroll av output • Uppdelning av olika enheter

• Ökad konkurrens

• Användande av managementtekniker från den privata sektorn

• Ökat eftertryck på större disciplin och sparsamhet vid användandet av resurser

I genomgången av teorin har följande faktorer identifierats som motiv till att införa SS:

7 motiv till att införa Shared Service lösningar

• Effektivisering • Kostnadsbesparingar

• Förbättrad service och förhöjd kvalitet • Arbetet upplevs som mer attraktivt • Minskad byråkrati

• Fokus på organisations kärnkompetens

• Värde till ett acceptabelt pris som en följd av ökad konkurrens

13

med de motiv som finns inom den privata sektorn kan det antas att detta har skett i linje med NPM, eftersom grundstenen i NPM är att låna idéer från den privata sektorn till den offentliga (1). Skulle det däremot visa sig att det finns stora skillnader, tyder detta på att SS-lösningen i detta fall inte är hämtat från den privata sektorn, även om reformen i sig kan ses som en del av NPM (2).

Skulle analysen visa att reformen inom Kammarkollegiet inte delar egenskaper med andra framträdande reformer inom NPM kan det ej antas att reformen skett inom NPM-vågen. Vidare, skulle motiven bakom SS-lösningen överensstämma med motiven från den privata sektorn kan det konstateras att man har blivit inspirerad av den privata sektorn, dock kan det ej antas vara en typisk del av NPM (3). Skulle motiven däremot inte överensstämma med vad som angetts inom den privata sektorn kan det ej antas att reformen skett inom NPM-vågen utan får ses som ett eget fenomen inom Kammarkollegiet (4).

Uppfyller NPM Uppfyller ej NPM

Uppfyller SS 1. Bidrag till att SS kan ses som en

del av NPM

3. Inte en typisk del av NPM, dock lånat från den privata sektorn

Uppfyller ej SS

2. Variant av NPM, kan dock ej konstatera att SS från privata sektorn har inspirerat

4. Ett eget fenomen inom Kammarkollegiet

14

KAPITEL 3: METOD

I detta kapitel presenteras vald forskningsmetod och motivering till val av Kammarkollegiet och respondenten Håkan Viberg. Vidare följer en beskrivning över hur datainsamlingen av sekundär- och primärdata gått till samt källkritik till denna.

3.1 FORSKNINGSSTRATEGI OCH FOKUS

Utifrån vår frågeställning har vi valt en kvalitativ forskningsstrategi med sekundärdata och öppna intervjuer för insamling av primärdata. Användandet av primärdata angås lämpligt för att få fram en nyanserad beskrivning av reformen som har skett på Kammarkollegiet. Eftersom att respondentens (Håkan Vibergs) tolkning av förändringarna som skett och anledningarna till dessa har varit av betydelse för uppsatsen och främst analysen, bedömdes en kvalitativ forskningsmetod med öppna intervjufrågor vara lämpligt. (Jacobsen, 2002) Uppsatsen har sett till själva fenomenet NPM samt de bakomliggande motiven till SS. Därför har inte någon utvärdering av dessa begrepp skett, även om det bör lyftas fram att det finns mycket kritik mot både NPM och SSC (se exempelvis Christensen & Lægreid, 2002 respektive Herbert & Seal i Ross, 2008).

3.2 VAL AV KAMMARKOLLEGIET

Urvalet grundade sig i intresset för SS i den offentliga sektorn i Sverige och som en del av NPM. Syftet med uppsatsen är att se om användandet av SS inom den offentliga sektorn kan ses som en del av NPM med hjälp av att beskriva fallet Kammarkollegiet och identifiera huruvida detta fall uppfyller kriterierna för NPM och motiven för SS. Valet av en organisation inom den offentliga sektorn som använder sig av en SS-lösning var nödvändigt för att kunna besvara frågeställningarna. Det gav också möjlighet att undersöka och analysera implementeringen av SS i den offentliga sektorn som en del av NPM. Att utforma studien som en fallstudie kändes lämpligt eftersom att det gav möjlighet att gå in på djupet och beskriva en specifik organisation. Detta gjorde studien praktiskt genomförbar inom ramen av den tid och de resurser som fanns, istället för att se till hela den offentliga sektorn och därför har endast en svensk myndighet, Kammarkollegiet, varit fokus för studien.

15

i svensk offentlig sektor i många år och har en verksamhet som kan liknas med just formen av ett SSC. Studien utformades som en fallstudie för att kunna ge en djup och relativt detaljerad bild av Enheten för Administrativ Service.

Eftersom att uppsatsen är en fallstudie ger det som nämnt en begränsad möjlighet att dra generella slutsatser. Dock är Kammarkollegiet en av Sveriges äldsta myndigheter och har jobbat enligt modellen för en SS-lösning i drygt 20 år och kan därför ses som ett lämpligt och framförallt intressant val.

3.3 SEKUNDÄR- OCH PRIMÄRDATA

Urvalet av data skedde utifrån frågeställning och analysmodell. Både primär och sekundär data användes för att få så grundligt underlag som möjligt till studien och få ett mer trovärdigt och pålitligt resultat (Jacobsen, 2002).

Sekundärdata i form av rapporter och skrifter från olika myndigheter användes och var det huvudsakliga underlaget till den empiriska bakgrunden. För att få en tydligare bild av SSC inom den offentliga sektorn samt hur NPM har varit närvarande har sekundärdata haft en viktig roll i studiens genomförande. Det har bidragit till en ökad förståelse för forskningsproblemet (Ghauri & Gronhaug, 2005:95) och använts som material för bakgrund. De sekundära data som använts har också till stor del bidragit till empirin. Som tidigare nämnt blir SS-lösningar allt vanligare i den offentliga sektorn och det finns många rapporter framtagna av myndigheter och institut som berör ämnet. Att ta del av dessa och inkludera rapporternas forskning och resultat var därför både naturligt och viktigt, då de är en bra källa till trovärdig och genomarbetad information. Rapporter från den offentliga sektorn kan anses som trovärdiga källor till information eftersom att de varit framtagna av objektiva utredare. En svaghet i dessa källor kan dock vara att det är material som någon annan sammanställt och som förmodligen inte tagits fram i samma syfte som denna studie.

16

underlag som sekundärdata har gett. Förhoppningen var att han skulle ge ett ökat djup i studien av Kammarkollegiet, mer specifika detaljer av hur arbetet gått till och varför samt ge en mer direkt bild av Enheten för Administrativ Service och SSC i den offentliga sektorn. Den primära datainsamlingen skedde genom öppna intervjuer, vilket gav Håkan Viberg, respondenten, möjlighet att utveckla sina svar. Intervjuerna följde ett antal frågeställningar som skulle diskuteras, men skedde i en mer samtalsliknande form vilket gav utrymme för att utveckla frågorna och styra samtalet för att få så grundliga svar som möjligt (Jacobsen, 2002). För att säkerhetsställa att inget glömdes bort följdes en frågeställningsmall som tagits fram innan intervjun vilken utformades utifrån studies syfte och frågeställningar.

17

KAPITEL 4: ADMINISTRATIVT VERKSAMHETSSTÖD PÅ KAMMARKOLLEGIET

I detta kapitel presenteras det empiriska resultatet vilket kommer att ligga till bakgrund för analysen. En presentation över hur förändringarna gått till sedan 1960-talet inleder kapitlet, vilket leder in på hur lösningen ser ut idag. Vidare presenteras motiven till varför en Shared Service lösning på Kammarkollegiet infördes och varför myndigheter använder den samt vad de får ut av det.

4.1 FÖRÄNDRING MOT MER EFFEKTIV STATLIG ADMINISTRATION

Redan på 1960-talet påbörjades omorganisering inom staten som sedan kom att mynna ut i en rad förändringar som kan sägas ha lett fram till den verksamhet som Kammarkollegiet idag bedriver i sin Enhet för Administrativ Service (Duke, 1998; RRV, 1988; Statskontoret, 1985). Dessa förändringar för att skapa en mer effektiv statlig administration är viktiga för att förstå varför lösningen ser ut som den gör idag. Ett sätt att effektivisera processer i myndigheter är genom att samverka med andra myndigheter. En sådan resurssamverkan kan innebära att man samlar och standardiserar arbetsuppgifter för att skapa stordriftsfördelar eller koncentrerar kompetens för att utföra arbetsuppgifter mer effektivt och med en hög kompetensgrad. ESV konstaterar i sin rapport ”Effektivare statlig administration” att begreppet ”resurssamverkan är på intet sätt något nytt i den offentliga förvaltningen” (Eriksson, 2006: 23). Tanken med detta var att framkalla ett mer rationellt utnyttjande av resurser inom den offentliga sektorn för att skapa en billigare men bättre service åt medborgarna. (Eriksson, 2006)

4.1.1 TIDIG OMORGANISERING AV REDOVISNINGSORGANISATION OCH SYSTEM INOM STATEN

18

storsystemet. De hade också en ganska kontrollerande roll och gjorde bokslut för hela gruppen vilket betydde att myndigheterna inte var helt själständiga (Viberg, 2010a).

På 1970-talet flyttades RC, tillsammans med andra funktioner, till Kammarkollegiet. Behovet för dess tjänster ökade och Redovisningscentralen Kammarkollegiet (benämns härefter som RC-Kammarkollegiet) utvecklades snabbt i samarbete med Riksrevisionsverket, till att mer likna ”en modern konsultorganisation med ett brett register av service”. (Duke, 1998) Intresset för samt behovet och utnyttjandet av RC-Kammarkollegiets tjänster var stort bland myndigheterna och det var få små myndigheter som bedömdes kunna klara sin redovisning utan RC:s tjänster enligt rapporten ”Statens generella redovisningssystem”. (RRV, 1988)

4.1.2 FÖRÄNDRAT BEHOV OCH EFTERFRÅGAN AV RCS TJÄNSTER LEDER TILL FORTSATT UTVECKLING

Flera faktorer kom dock under en längre tid att påverka RC och dess verksamhet negativt. Myndigheterna upplevde allt tuffare krav på att redovisa och göra information om ”kostnader, prestationer och effekter av statlig verksamhet” lätt tillgängligt. Även ett ökat besparingskrav ställde krav på myndigheterna. Teknisk utveckling bidrog till att myndigheterna själva kunde styra bearbetningarna i det gemensamma systemet som fanns. Det erbjöd en flexibel lösning där flera system kunde integreras och information gick att komma åt snabbt. Myndigheterna kunde själva utföra många uppgifter, så som inrapportering och registrering av bokföringsunderlag. Intresset för en sådan typ av system var vid den tiden stort, främst bland stora och medelstora myndigheter. Utvecklingen fick konsekvenser för RC eftersom att myndigheterna nu själva kunde utföra en stor del av de uppgifter som RC tidigare skött, vilket minskade dess verksamhetsvolym med 70 procent. (RRV, 1988) Kammarkollegiet kämpade därför lite i motvind på 1980-talet då allt skulle decentraliseras (Viberg, 2010a). Enligt Riksrevisionsverket fanns ett behov av att förändra redovisningsorganisationen, att göra den mer flexibel och ta fram alternativa, mer behovsanpassade lösningar (RRV, 1988).

19

marknadsutrymme för att behålla en RC. Utredningen föreslog att Kammarkollegiet skulle behålla sin RC för att bistå små och medelstora myndigheter. (RRV, 1988) Kammarkollegiet blev alltså kvar och fungerade som en servicebyrå för småmyndigheter med frivillig, uppdragsfinansierad verksamhet (Viberg, 2010a). Vissa myndigheter valde istället den andra vägen och gick ihop och tecknade samverkansavtal (RRV, 1988).

Statskontoret har genom flertalet olika rapporter till regeringen poängterat att en administrativ samverkan mellan myndigheter ofta är effektiv och rationell (Statskontoret, 1985). Utredningen ”Administrativ service till små myndigheter” visade att ett flertal små myndigheter hade ett behov av ekonomi- och personaladministrativt stöd och att hälften av de myndigheter (40 stycken) som utredningen behandlade redan hade någon form av sådant stöd. Vid 25 myndigheter bedömdes ett sådant stöd bland annat kunna leda till en mer rationell verksamhet. I utredningen uppmanade Statskontoret till att de små myndigheterna skulle försöka effektivisera sin verksamhet genom att prova administrativ samverkan i samband med budgetarbetet. (RRV, 1988)

Det som krävdes av en ny redovisningsorganisation var att den skulle vara flexibel och anpassningsbar till behoven, kompetent nog att tillgodose krav på kvalificerad service (RRV, 1988). Att den dessutom skulle vara speciellt anpassad för redovisning sågs också som ett sätt att undvika att den interna administrationen skulle konkurrera med sakverksamheterna om resurser (RRV, 1988; Statskontoret, 1985). Utnyttjandet av stordriftsfördelar sågs också som ett motiv för att koncentrera vissa arbetsuppgifter till en RC (RRV, 1988). Verksamheten rekommenderades att vara fortsatt frivillig. Den borde också fortsätta att vara avgiftsbaserad per uppdrag enligt utredarna, då det skulle ge ett ökat kostnadsmedvetande och ökat incitament till en effektiv verksamhet. (Statskontoret, 1985)

20

omlokalisering, avveckling eller uppbyggnad av en myndighet måste ske, alternativt att en annan modell för administrativ samordning utformas. Små myndigheter bedömdes också ha en större samordningsvinst och därmed en större rationaliseringspotential. (Statskontoret, 1985)

4.2 SHARED SERVICE I DEN OFFENTLIGA SEKTORN – ETT MEDEL FÖR SAMVERKAN

I likhet med ovan nämnda utredningar har även Ekonomistyrningsverket (ESV) i olika rapporter konstaterat att det finns ett ”betydande utrymme för samverkan kring administrativt stöd mellan myndigheter”. Myndigheter kan som tidigare nämnt samarbeta och samverka för att effektivisera det administrativa stödet och de har stöd från staten att göra det. I ESVs rapport ”Effektivare statlig administration” presenteras SSC som ett sätt att skapa samverkan mellan myndigheter. ESV skriver att ”med SSC menas den organisatoriska benämningen på samordningen (koncentration) av likartade aktiviteter, ofta spridda i en organisation, i syfte att tillhandahålla tjänster till interna samarbetspartners med det gemensamma målet att ge externa kunder och organisationen ett högre värde”. (Eriksson, 2006)

Myndigheterna har själva formellt rätten att besluta över en eventuell samverkan. Ansvaret för att en samverkan ska ske, och att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt, ligger på myndigheternas chef. Samverkan ska dock ske om det blir billigare för staten än andra lösningar. Att till exempel ge belöningar vid en lyckad verksamhetseffektivisering tack vare samverkan, tror ESV skulle kunna förstärka de formella incitamenten för samverkan. ESV anger att det även finns mer informella incitament till samverkan. En stor del av de stödprocesser som kan samordnas i ett SSC utförs på samma sätt oavsett myndigheternas kärnverksamhet. Att standardisera processerna kan skapa stordriftsfördelar och därmed ge kostnadsbesparingar och bättre utnyttjade resurser och kompetens. (Eriksson, 2006) Departementen sätter idag inte någon press på myndigheterna att förändra administrationen åt ett visst håll utan det är mest allmänna uttalanden om effektivisering och det finns olika metoder för att uppnå detta (Viberg, 2010a).

21

specialkompetens inom ett brett område för att kunna anpassas till olika omständigheter och myndigheters specifika behov. Att just RC-Kammarkollegiet bedömdes som speciellt lämpligt grundades i att dess huvudfunktion var att fungera som flexibelt stödorgan samt att det fanns tydligt servicefokus. (Statskontoret, 1985)

4.3 FRÅN RC TILL SHARED SERVICE – FRÅN RC-KAMMARKOLLEGIET TILL ENHETEN FÖR ADMINISTRATIV SERVICE

1989 bytte RC-Kammarkollegiet namn och blev Enheten för Administrativ Service. Arbetet skedde och har även sedan dess skett under ledning av Håkan Viberg (benämns hädanefter Viberg), chef för enheten sedan 1983 (Duke, 1988). Många av förändringarna skedde på Vibergs initiativ. Viberg säger att en bidragande anledning att just Kammarkollegiet fick vara kvar som enda RC var att de var ”de enda som hållit på sedan 1984”. Det var den enda RC som hade en sådan sits som Kammarkollegiet hade och redan innan centralerna lades ner hade Kammarkollegiet påbörjat konceptet med en lösning som ”klarar av jobbet” och minskar risken för myndigheterna. Detta koncept har man nu har jobbat med i 30 år. (Viberg, 2010b; Ejdemark & Nilsson, 2006)

I Statskontorets utredning presenterades förslag för hur RC-Kammarkollegiet borde förändras för att tillgodose de behov som de små myndigheterna ansågs ha. Exempelvis föreslogs att RC-Kammarkollegiet borde få ”en mer aktiv rådgivningsroll”, en telefonjour och bättre dokumenterade arbetsrutiner. (Statskontoret, 1985) Utvecklingen har skett i samarbete med RRV och den nya lösningen kan nästan ses som en ”modern konsultorganisation (Duke, 1998). De gamla redovisningscentralerna har på sätt och vis kommit tillbaka i Kammarkollegiets Enhet för Administrativ Service men med ny teknik och utan de nackdelar som de gamla var förknippade med, mycket tack vare den tekniska utvecklingen. Redovisningscentralerna var tidigare inte tillräckligt effektiva eller höll en tillräckligt hög servicegrad, samt hade en verksamhet som innefattade mycket manuellt och tidskrävande arbete. (Viberg, 2010a)

22

(Ejdemark & Nilsson, 2006) Vidare säger Viberg att myndigheterna, kunderna, är så pass vana vid avgiftsbaserade tjänster inom staten att de ser det som en självklarhet att Kammarkollegiets verksamhet inte ska vara subventionerad (Viberg, 2010a).

Det råder fri konkurrens med en frivillig lösning och det är frivilligt för myndigheterna ifall de vill använda sig av Kammarkollegiet eller inte och det är även tillåtet att söka sig till en annan aktör på marknaden. Dock har Kammarkollegiet ungefär 80 procent av marknaden och det finns inte någon större konkurrens På ekonomisidan finns det två mindre företag med liknande verksamhet, vilka har startats av tidigare medarbetare på Kammarkollegiet och statstjänstemän. På lönesidan är de främsta konkurrenterna Agresso Lön och Logica. Ingen konkurrent erbjuder dock hela paketet på samma sätt som Kammarkollegiet, vilka har samlat allt på ett ställe. (Viberg, 2010b; Ejdemark & Nilsson, 2006) De har också bättre kunskap än konkurrenterna eller exempelvis konsulter i den privata sektorn om regler och bestämmelser i den offentliga sektorn (Ejdemark & Nilsson, 2006). Vidare har de också insyn överallt och kan vara med på möten och liknande där företag inte kan delta (Viberg, 2010b).

På Kammarkollegiet finns det inte ett behov av en säljstrategi (Viberg, 2010b) eller av marknadsföring (Ejdermark & Nilsson, 2006). Den marknadsföring som har utförts är deltagande på ESV-dagen hösten 2009 för ekonomianställda inom stadsförvaltningen och ett litet ”jippo” för två år sedan då potentiella kunder bjöds in till Kammarkollegiet. Viberg menar att den marknadsföring som har skett ofta handlar om merförsäljning till existerande kunder. Internet och hemsidan erbjuder också en kanal för att samla upp de som hört om Enheten för Administrativ Service via ryktesvägen. (Viberg, 2010b)

Kammarkollegiet har sedan 1989 haft en stadig tillväxt med kontinuerligt ökad verksamhet och personalstyrka. Organisationen har förändrats i takt med tillväxten när det gäller exempelvis ansvarsfördelning och rollfördelning. Idag finns fyra sektioner där sektionscheferna har personalansvar och driftsansvar över respektive sektion men inget budgetansvar. Budgeten läggs för hela verksamheten inom Enheten för AS för att inte göra skillnad på lönsamheten mellan de olika sektionerna, berättar Viberg. (Viberg, 2010a)

23

4.3.1 MOTIV TILL VARFÖR MYNDIGHETER ANLITAR ENHETEN FÖR ADMINISTRATIV SERVICE

De myndigheter som anlitar Kammarkollegiets administrativa stödtjänster gör det av olika anledningar, enligt Viberg. Exempelvis kan det vara en kund med växande verksamhet som istället för att anställa ytterligare en administratör för att sköta verksamheten väljer att lägga ut uppgifterna externt och låter de anställda gå in på mer kvalificerade uppgifter. Myndigheterna kanske också drabbas av personalförändringar, till exempel då någon går i pension och ytterligare en person anställs på en annan position istället för att tillsätta tjänsten med någon ny. Det kan också vara så att ledningen anser att administration och ekonomiuppgifter är för sårbart och inte något som tillhör deras huvudsakliga verksamhet, varför de väljer att anlita Kammarkollegiets AS för att sköta arbetet. (Viberg, 2010a)

I alla utredningar inom området samordning av administration talas det om sårbarhet och kostnadseffektivitet som anledningar till att etablering av samverksanslösningar (Viberg, 2010b). Sårbarheten har antagligen blivit viktigare på senare tid som en följd av de förordningar om riskhantering som myndigheterna fått från staten, samt att det är viktigt att ha kontroll över riskerna. Att lita på enbart en person kan lätt bli riskabelt, om personen i fråga blir sjuk, slutar eller på annat sätt inte kan slutföra sina arbetsuppgifter. Att använda administrativt stöd kan därför vara ett sätt för myndigheterna att kontrollera att exempelvis bokslutet blir gjort eller lönerna blir utbetalda i tid (Viberg, 2010a; Ejdemark & Nilsson, 2006). Genom att minska sårbarheten kan myndigheten inte bara säkerhetsställa driften av verksamheten, utan en ytterligare anledning att använda sig av administrativt stöd som är relaterat till minskad sårbarhet är ökad kvalitet (Ejdemark & Nilsson, 2006). Viberg säger att med minskad sårbarhet kommer förhöjd kvalitet med på köpet, eftersom att risken att arbetet inte blir gjort blir lägre (Viberg, 2010b).

Viberg nämner att just sårbarhetsaspekten har blivit allt viktigare på senare år, och att myndigheterna var mer fokuserade på kostnader när man började med dessa samverkanslösningar (Viberg, 2010b). Det går inte alltid att vara säker på att det är möjligt att realisera en kostnadsbesparing, ”men ökad kvalitet och minskad sårbarhet kan man alltid vara säker på att få” (Viberg, 2010a). Kostnadssänkningarna kan dock förmodligen spela en större roll på lönsesidan (Viberg, 2010a; Ejdemark & Nilsson, 2006).

24

exempelvis en minskad personalstyrka kan myndigheten återföra medel till sakverksamheten. (Viberg, 2010b; Ejdemark & Nilsson, 2006)

Slutligen nämner Viberg verksamhetsförändringar som ett argument till att kunderna anlitar Kammarkollegiets administrativa service. Vissa organisationer klarar helt enkelt inte längre av eller har möjlighet att utföra sin verksamhet själva längre. Viberg poängterar att även om ”man gärna vill tro att det är rationellt tänkande som ligger bakom, så som såbarhetsminskning och lägre kostnader, beror det dock på de egna förutsättningarna”. Om myndigheten har en fungerande verksamhet finns det egentligen ingen anledning för dem att lägga ut den administrativa verksamheten på en extern part. Omständigheterna påverkar med andra ord myndigheternas beroende av Kammarkollegiets service. (Viberg, 2010b)

Viberg förklarar att för att kunna effektivisera och rationalisera måste kundlösningarna standardiseras, även om olika kunder har olika behov. Han nämner vidare att för att det ska vara möjligt att kunna förklara och sälja en servicelösning måste det sättas ett namn och en beskrivning på det som omgivningen kan hantera och förstå. Man måste ”paketera det så att det blir begripligt för kunderna”. Sedan kanske lösningen kallas för olika saker vid olika organisationer, men det är samma sak ändå. (Viberg, 2010b)

4.4 SHARED SERVICE I DEN OFFENTLIGA SEKTORN – KOKA SOPPA PÅ SAMMA SPIK ELLER KÄRT BARN HAR MÅNGA NAMN

Som tidigare nämnt är resurssamverkan inget nytt begrepp i den offentliga sektorn. Viberg berättar att det inom stadsförvaltningen används flertalet olika begrepp för att beskriva den SS-liknande lösning som finns. ESV har exempelvis kallad det för ”Koncentrerad Administration”, E-Delegationen beskriver det som ”verksamhetsstöd” och sedan kallas det även för Service Center i många sammanhang. (Viberg, 2010a) Viberg säger att det är samma idé som finns i både den privata och den offentliga sektorn men att vägen dit och utvecklingen ser olika ut, att det egentligen bara är olika namn på samma saker (Viberg, 2010b). Företag och organisationer i Sverige har enligt Viberg haft en alltför decentraliserad struktur som man nu försöker förändra till en koncentrerad struktur (Viberg, 2010a).

25

offentliga sektorn. Viberg förklarar att stadsförvaltningen fungerar på ett annat sätt än företag i den privata sektorn och att det inte är möjligt att tänka på intäkter och kostnader på samma sätt. (Viberg, 2010b)

Viberg nämner vidare att ”den ursprungliga Shared Service tanken inte stämmer något vidare på stadsförvaltningen. Stadsförvaltningen är en koncern där alla chefer har ett ekonomiskt ansvar som är betydlig större än en dotterbolagschefs och dessutom styrs det ju väsentligt annorlunda. Och det gör ju att när vi i vår verksamhet jobbar med fristående ekonomiskt självständiga myndigheter så passar det inte riktigt in i det teoretiska Shared Service begreppet.” Kammarkollegiet erbjuder idag ett traditionellt verksamhetsstöd, som liknar den gamla verksamheten som RC hade. De erbjuder idag enligt Viberg tjänster som inte ingår i begreppet SS. I deras utbud ingår nämligen inte bara volymtjänster utan även tjänster som exempelvis planering och uppföljning samt bokslutsstöd. Inte heller deras konsultverksamhet stämmer enligt Viberg in i SS-modellen. (Viberg, 2010a)

Viberg berättar att ”det var först när Ulbrich började tala om Shared Service som man i stadsförvaltningen började bli informerad om vad som händer ute i näringslivet”. ”Stora myndigheter har självklart haft liknande frågor uppe men först för ca sju åtta år sedan så började man prata om Shared Service”. (Viberg, 2010b)

26

KAPITEL 5: ANALYS

I detta kapitel analyseras det empiriska resultatet med hjälp av den analysmodell som presenterades i teorikapitlet. Analysen visar att reformen på Kammarkollegiet har uppfyllt kriterierna för New Public Management, och att motiven bakom Shared Service-lösningen på Kammarkollegiet överensstämmer med motiven som framkommit i den privata sektorn. Detta ger slutsatsen att uppsatsen kan ses som ett bidrag till att betrakta Shared Service inom den offentliga sektorn som en del av New Public Management.

5.1 REFORMEN PÅ KAMMARKOLLEGIET HAR UPPFYLLT KRITERIERNA FÖR NEW PUBLIC MANAGEMENT

Det empiriska resultatet har visat på en reform som har flera egenskaper vilka kan karaktäriseras som NPM. Nedan analyseras de sju egenskaperna var för sig.

Direkt professionellt ledarskap har varit närvarande i reformen som har skett då det har varit upp till myndigheternas chefer huruvida myndigheten ska samverka. Myndigheternas chefer har således haft den autonomin för att kunna fatta detta beslut på egen hand. Ansvaret ligger på cheferna att ta beslutet att samverka, vilket uppmanas göras när denna lösning är billigare än andra lösningar. Dock finns det inga formella uttalade krav på att detta ska ske vilket kan antas innebära att cheferna, i Kammarkollegiets fall Håkan Viberg, är ”fria att styra”.

När kraven på myndigheterna att redovisa kostnader och prestationer och göra det tillgängligt ökade, växte också en anledning till SS-lösningen på Kammarkollegiet fram. En sådan lösning skulle underlätta uppfyllandet av dessa krav för myndigheterna. I redovisningen av kostnader och prestationer inom reformen har således mätning av prestation varit närvarande. Det framkommer inte av det empiriska materialet huruvida mätning av mål görs i nuläget på Kammarkollegiet. Det är dock framträdande att Kammarkollegiet har ett övergripande mål att arbeta mot, att effektivisera processer, förbättra standarden och minska sårbarheten för myndigheterna. En tydlig standard kan därför identifieras och har varit en viktig anledning till SS-lösningen.

27

tala emot detta är hur budgeten är fördelad på Kammarkollegiet idag, när budgeten sätts för hela Enheten för Administrativ Service och inte enskilt för varje sektion. Ytterligare en faktor som motsäger detta är antydan till att belöningar kopplade till resultat inte har använts. Förändringarna som har lett fram till Enheten för Administrativ Service har gått genom utvecklandet av flera olika enheter. Redan på 1960-talet skedde uppdelning av olika enheter med Redovisningscentralerna och Redovisningsgrupperna. SS-lösningen skulle även kunna ses som en form av utkontraktering, där myndigheterna utkontrakterar en del av sin verksamhet till Enheten för Administrativ Service. Att det finns så många små myndigheter att det finns vinster att hämta genom att skapa en SS-lösning tyder på att det har skett en uppdelning i enheter. Detta skulle kunna visa på att det har skett generellt inom den offentliga sektorn. Detta visar även på nackdelar med uppdelning av olika enheter eftersom att det kan bli mer sårbart och ett behov av att anlita extern kompetens växer fram.

När den tekniska utvecklingen bidrog till att myndigheterna själva kunde utföra en stor del av de uppgifter som RC tidigare hade skött, minskade RC:s verksamhetsvolym. Detta ledde till att RC var tvunget att förändra organisationen och göra den mer flexibel och ta fram alternativa, mer behovsanpassade lösningar som en följd av den ökade konkurrensen av andra lösningar som exempelvis att gå ihop med andra mindre små myndigheter . Kammarkollegiet har idag en stor majoritet av marknaden, 80 procent, och ett fåtal konkurrenter i form av före detta anställda som startat egen konsultverksamhet. Trots att konkurrensen kan ses som begränsad, mycket på grund av den kompetens som krävs för att kunna driva detta inom den offentliga sektorn, är det dock inte desto mindre ett konkurrensläge som har skapats. I denna reform har inte anbudsförfarande varit närvarande, Enheten för Administrativ Service har snarare fått uppdraget på grund av den kompetens de besitter.

28

Reformen som har beskrivits i empirin och vilken har pågått sedan 1960-talet hade sitt huvudsakliga syfte i att effektivisera, och på så sätt göra mer med färre resurser. Dessutom ökade kraven på myndigheterna att redovisa sina prestationer och kostnader. Detta visar på ett ökat eftertryck på större disciplin och sparsamhet vid användandet av resurser. Denna doktrin har varit mycket framträdande i just denna reform där det viktiga hela tiden har varit att göra så mycket som möjligt med de resurser som finns. Dock har det inte framkommit att nedskärning av direkta kostnader har inträffat, utan snarare fokus på att göra mer av det som spenderas och att skapa stordriftsfördelar vilket indirekt kan leda till nedskärning av kostnader.

29

5.2 MOTIVEN BAKOM SHARED SERVICE-LÖSNINGEN PÅ KAMMARKOLLEGIET ÖVERENSSTÄMMER MED MOTIVEN SOM FRAMKOMMIT I DEN PRIVATA SEKTORN

Myndigheters olika omständigheter påverkar anledningarna till varför man anlitar Kammarkollegiets administrativa service. Det som dock går att urskilja som generella motiv stämmer till stor del överens med de motiv som finns för att införa SSC i den privata sektorn, det vill säga de anledningar som lyfts fram i teorin.

Ett begrepp som uttalat varit centralt under hela omorganiseringen av redovisningsorganisationen är effektivisering, och verksamhetseffektivisering är ett av de formella incitament som ESV anger för samverkan. Tanken bakom förändringarna mot resurssamverkan och det administrativa stödet var att samla och standardisera arbetsuppgifter för att kunna utföra dessa mer effektivt - till ett lägre pris och till en högre kvalitet. Det tekniska utformandet har också bidragit till utvecklingen av det administrativa stödet, då Kammarkollegiets Enhet för Administrativ Service kan hålla en högre servicegrad och en effektiv verksamhet tack vare ny teknik.

Nära kopplat till effektivisering och standardiserade processer är motivet om kostnadsbesparingar. När myndigheterna började med samverkanslösningar låg fokus mer på kostnader, även om andra anledningar ses som huvudsakliga i dagsläget. Statskontoret bedömde i sin utredning att det administrativa stödet i sig förmodligen inte skulle kunna ge några betydande kostnadssänkningar, om inte en omlokalisering, avveckling eller uppbyggnad av en myndighet skedde alternativt att en annan modell utformades. Det går därför att diskutera huruvida kostnadssänkningar faktiskt var ett motiv för att samordna det administrativa stödet till Kammarkollegiet. Något som kanske har varit viktigare är kostnadseffektivisering, än att just direkt sänka kostnaderna. Skapandet av stordriftsfördelar sågs som ett motiv att koncentrera vissa arbetsuppgifter till en redovisningscentral då arbetet påbörjades och det kan ses som ett indirekt sätt att faktiskt sänka kostnaderna. Vidare går det dessutom att spekulera i om den lösning som togs fram faktiskt kan ses som en sådan ny modell som Statskontoret rekommenderade om kostnadsbesparingar skulle göras.

30

och behålla kompetensen. Att dessa gavs möjligheten att utnyttja Kammarkollegiets tjänster kan därför ses som ett sätt att säkerhetsställa en hög kvalitet på redovisnings- och administrativt arbete inom statsförvaltningen. En av huvudanledningarna till att det blev Kammarkollegiet som fick ta över hela redovisningscentraljobbet var just att Kammarkollegiet hade kompetensen och fungerade just som en servicebyrå med tydligt servicefokus. När redovisningscentralen flyttades till Kammarkollegiet påbörjades arbetet mot att förändra Kammarkollegiet mot en organisation med ett brett register av service. De hade kompetensen att tillgodose kraven på kvalificerad service som fanns och just att det gick att ta vara på den specialistkompetens som Kammarkollegiet besatt.

Kopplat till den ökade kvaliteten och förbättrade servicen är att arbetet på Kammarkollegiets Enhet för Administrativ Service upplevs som attraktivt. Sedan 1989 har personalstyrkan stadigt ökat och kan trots sitt något ofördelaktiga löneläget jämfört med liknande anställningar i den privata sektorn, och även andra placeringar inom den offentliga sektorn, behålla personal länge. Deras arbetsuppgifter, uppgifter som i andra företag och organisationer ofta ses som stödprocesser, tillhör verksamhetens kärnuppgifter och det kan antas höra samman med att de anställda upplever det som givande att arbeta så pass nära andra som jobbar med samma saker

Ansvarsfördelningen och rollerna inom enheten har förändrats i takt med tillväxten och det kan antas att beslutsfattandet och ansvaret inom Kammarkollegiet har ökat i samma utsträckning. Viberg har även själv varit med som en drivande kraft bakom utformningen och utvecklingen av Enheten för Administrativ Service och sektionscheferna inom enheten har stort ansvar över respektive sektion. Att använda sig av Kammarkollegiets verksamhet är frivilligt och myndigheterna har själva formellt rätten att besluta över en eventuell samverkan. Ansvaret för att en samverkan ska ske ligger som nämnt tidigare på myndigheternas chef, men samverkan ska ske om det är det billigaste alternativet för staten. Chefen har alltså rätt att besluta om en annan lösning, om denna är tillräckligt bra och kostnadseffektiv, vilket gör att beslutsfattandet formellt ligger på en lägre nivå och det skulle kunna hävdas att lösningen lett till en minskad byråkrati.

31

skedde då gjorde att man själv kunde utföra mycket av arbetet i det gemensamma systemet. Detta gjorde att redovisningscentralens verksamhet minskade istället för att administrativt stöd föredrogs.

En av huvudanledningarna till att det blev Kammarkollegiet som fick ta över hela redovisningscentraljobbet var just att de hade kompetensen och att de administrativa stödtjänsterna var Enheten för Administrativ Services kärnkompetens. De anställda inom avdelningen får chans att arbeta nära andra som har samma uppgifter och de blir en del av enhetens kärnresurs. Om stadsförvaltningen betraktas som en koncern och myndigheterna som dotterbolag, skulle det kunna sägas att kontrollen och kompetensen behålls inom organisationen om man väljer att använda Kammarkollegiets tjänster. Ett av argumenten för den nya redovisningsorganisationen var att den var specialiserad mot just redovisning, vilket sågs som ett sätt att undvika att den interna administrationen skulle konkurrera med sakverksamheten om resurser. Förändringarna mot samverkan skulle framkalla ett mer rationellt utnyttjande och frigörande av resurser, framförallt vid mindre myndigheter, vilket förhoppningsvis kan återföra medel till sakverksamheten. Viberg nämnde att en av anledningarna till att myndigheter anlitar Kammarkollegiets Enhet för Administrativ Service är att de ser administration och ekonomiuppgifter som något som inte tillhör deras huvudsakliga verksamhet. Genom att lägga uppgifterna externt kan de anställda istället gå in på andra eller mer kvalificerade uppgifter och fokusera på kärnkompetensen. Dock inbringar enheten inte intäkter från utomstående kunder, vilket är ett av teorins motiv för SSC.

32

Av ovanstående analys går det att utläsa att Kammarkollegiets Enhet för Administrativ Service stämmer överens på många av de punkter som lyfts fram i teori kring SSC. Av de sju motiv som identifierats som motiv för att införa SS verkar sex stycken ha klara kopplingar, således fler än fem, till det som rapporter och Viberg betonat som viktigt vid utvecklingen av det administrativa stödet inom statsförvaltningen. De punkter som inte känns lika självklara är motivet värde till acceptabelt pris som följd av en ökad konkurrens och minskad byråkrati. Det första motivet kan anses som inte helt tydligt i Kammarkollegiets fall då enheten inte upplever någon egentlig konkurrens, trots att verksamheten är både frivillig och avgiftsbelagd. De har visserligen krav på sig att uppfylla de krav kunderna har och anpassa sig efter de behov som finns, men avsaknaden av konkurrens gör att man inte helt kan likställa enhetens verksamhet med ett SSC. Den minskade byråkratin går inte heller att tydligt utläsa. Visserligen är myndigheternas chefer ansvariga för eventuella samordningsbeslut och det finns inga uttalade krav inom staten att man ska använda administrativt stöd, men en minskad byråkrati är inte något som kunnat identifieras som ett uttalat mål för utformandet av Enheten för Administrativ Service. Det som däremot har lyfts fram som viktigt både av utredare och av Viberg är den minskade sårbarheten som ett administrativt stöd kan ge. Det kan ge både ett säkerhetsställande av driften av verksamheten och en källa till kvalificerad personal samt en högre kvalitet, alla aspekter som kan kopplas till en lägre sårbarhet. Denna aspekt kan därför ses som specifik för den offentliga sektorn, då det inte är något som uttalat poängteras i teori om SSC.

5.3 SLUTSATSER

Syftet med uppsatsen har varit att se ifall användandet av SS inom den offentliga sektorn kan ses som en del av NPM med hjälp av att beskriva fallet Kammarkollegiet och identifiera huruvida detta fall uppfyller kriterierna för NPM och motiven för SS. Analysen ovan visar på att reformen till stor del uppfyller kriterierna för NPM samt att motiven till SS-lösningen på Enheten för Administrativ Service huvudsakligen överensstämmer med de motiv som identifierats inom den privata sektorn, även om vissa skillnader har framkommit.

33

Uppfyller NPM Uppfyller ej NPM

Uppfyller SS 1. Bidrag till att SS kan ses som en del av NPM

3. Inte en typisk del av NPM, dock lånat från den privata sektorn

Uppfyller ej SS

2. Variant av NPM, kan dock ej konstatera att SS från privata sektorn har inspirerat

4. Ett eget fenomen inom Kammarkollegiet

Givet analysen har det kunnat konstateras att fall 1 mest överensstämmer med det resultat som beskrivningen av fallet har gett. Även om vissa skillnader har kunnat identifieras, främst vad gäller motiven för införandet av SS, visar analysen ändå på att reformen hamnat inom fall 1. Då det är relativt tydligt att reformen kan samlas inom begreppet NPM men att det inte har varit lika tydligt att privata sektorn har stått för inspirationen för SS-lösningen på Enheten för Administrativ Service, skulle även fall 2 kunna vara ett tänkbart alternativ. Dock finns det ändå många faktorer som överensstämmer vad gäller motiven för införandet av SS-lösningen, varför fall 1 passar bättre på just detta fall. Eftersom att det har kunnat konstateras att reformen uppfyller kriterierna för NPM blir fall 3 inte ett troligt alternativ, särskilt inte eftersom att detta fall skulle innebära att motiven till SS och kopplingen däremellan skulle vara starkare än kopplingen med NPM. Det som skulle kunna diskuteras som ett möjligt alternativ till fall 1, är fall 4. Det är visserligen så att det tydligt framgått i analysen att reformen har egenskaper av både NPM och motiven till SS från den privata sektorn, med det finns dock en viktig faktor som skulle kunna tala för fall 4. Det är att reformen började så pass tidigt som på 1960-talet när NPM inte ens hade kommit på tal, varför man skulle kunna argumentera för att reformen på Kammarkollegiet är något unikt för just detta fall och ett eget fenomen. Det som skett på Kammarkollegiets Enhet för Administrativ Service kanske har många likheter med SS-lösningar i den privata sektorn, men detta behöver inte nödvändigtvis betyda att reformen medvetet utformats som ett SSC.

34

NPM. Denna slutsats kan dras av att egenskaperna för NPM kunnat identifieras tidigt i reformen, redan i begynnelsen av den, medan motiven för SS och dess implementering har vuxit fram under reformens gång. Detta tyder på att SS kan ha kommit fram som en lösning till att uppnå de mål som har eftersträvats inom NPM, det vill säga att öka effektiviteten och att göra den offentliga förvaltningen mer lyhörd till vad invånarna efterfrågar och vad deras behov är. SS erbjuder en möjlighet att effektivisera, och har även i detta fall möjliggjort en efterfrågestyrd verksamhet. Att SS initialt vuxit fram i den privata sektorn ger än mer stöd för att detta kan betraktas som en del av NPM, eftersom det till stor del handlar om att låna tekniker och idéer från den privata sektorn. Detta perspektiv ger slutsatsen att SS kan betraktas som en del av NPM.

5.3.1 DISKUSSION OCH FÖRSLAG TILL FRAMTIDA FORSKNING

Det som analysen och slutsatsen pekar på är att det som framkommit under fallstudien över Kammarkollegiet och reformen av Enheten för Administrativ Service är att detta kan ses som en SS-lösning och som en del av NPM. Dock är det inte helt klart om så har skett medvetet eller om det är så att det är ett sammanträffande att kriterierna och motiven stämmer överrens. Utöver det som presenterats i analys och slutsats har fler aspekter kommit fram under studiens arbete som därför är viktiga att diskutera, men som inte direkt går in under uppsatsen syfte och därför tas upp som diskussion.

35

eftersom det handlar om behov och efterfrågestyrning, eftersom att detta har sitt ursprung i den privata sektorn och NPM till stor del handlar om att ta in detta perspektiv.

Att Kammarkollegiet inte aktivt har hämtat influenser från den privata sektorn kan kopplas till den tredje aspekten som bör lyftas fram för diskussion. Detta är att det kan ligga mycket i det som Viberg sa att det ”egentligen är olika namn på samma saker” och att SS-begreppet är ett beprövat koncept enligt det gamla uttrycket ”kärt barn har många namn”. Kanske kan det vara så att lösningar med administrativt stöd vuxit fram i både den privata och den offentliga sektorn och funnits under en längre tid men att det är först på senare tid som man börjat kalla detta för Shared Service. Det kan vara så att arbetet påbörjades innan begreppet SS blev känt och att man nu valt att kalla det för något liknande för att det ska vara begripligt för omvärlden. Utifrån detta kan man tyda att NPM, precis som mycket forskning påvisar, kanske bör ses som en etikett snarare än ett recept och att samma kan gälla för SS.

36 REFERENSER

ARTIKLAR

Aksin, O., & Masini, A. (2008) Effective strategies for internal outsourcing and offshoring of business services: An empirical investigation. Journal of Operations Management, 26(2), 239-256

Boden, R., Cox, D., & Nedeva, M. (2006) The appliance of science? New public management and strategic change. Technology Analysis & Strategic Management, 18(2), 125-141

Connell, R. (1996) Learning to share. Journal of Business Strategy, 17(2), 55

Davis, T. (2005) Integrating shared services with the strategy and operations of MNEs. Journal of General Management, 31(2), 1-17

Haque, M. (2007) Revisiting the New Public Management. Public Administration Review, 67(1), 179-182

Herbert, I. & Seal, W. (2008) i Ross, L. Shared Service Centers. Financial Management (14719185), 38-39

Hood, C. (1991) A Public Management For All Seasons? Public Administration, 69(1), 3-19 Lee, E., & Haque, M. (2006) The New Public Management Reform and Governance in Asian NICs: A Comparison of Hong Kong and Singapore. Governance, 19(4), 605-626

Mohan, S. (2006) Making the Case for Shared Services in the Public Sector, Accountancy Ireland, 1 augusti 2006

BÖCKER

Aberbach, J.D. & Rockman, B.A. (1999), The Reinvention Syndrome: Politics by Other Means? Paper presented at the ECPR Joint Workshops, March 26-31, Mannheim i

Christensen, T & Lægreid, P (Eds) New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice, Ashgate Publishing Limited

37

Ghauri, P. & Gronhaug, K. (2005), Research Methods in Business Studies – A Practical Guide, Pearson Education, Essex

Jacobsen, D. I. (2002) Vad, hur och varför? Studentlitteratur, Lund

Jenssen, S. (2002) Transforming Politics: Towards New or Lesser Roles for Democratic Institutions? i Christensen, T & Lægreid, P (Eds) New Public Management: The

Transformation of Ideas and Practice, Ashgate Publishing Limited

Lægreid, P. (2002) Transforming Top Civil Systems, i Christensen, T & Lægreid, P (Eds) New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice, Ashgate Publishing Limited

Painter, M. (2002) Policy Capacity and the Effects of New Public Management i Christensen, T & Lægreid, P (Eds) New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice, Ashgate Publishing Limited

UTREDNINGAR OCH RAPPORTER

Accenture (2005) Driving High Performance in Government: Maximizing the Value of Public-Sector Shared Services, rapport januari 2005 The Government Executive Series, A.T.Kearney (2006) Shared Services in Government – turning private-sector lessons into public-sector best practices, rapport 2006

Duke, K. E (1998) Systemet S/COSMOS – Ett Stycke IT-Historia, Riksrevisionsverket

Ejdemark, A & Nilsson, A (2006) Shared Service – Koncentrerad Administration, Ekonomistyrningsverket

Eriksson, C (2006) Effektivare Statlig Administration, Ekonomistyrningsverket

RRV [Riksrevisionsverket] (1988) Statens Generella Redovisningssystem – Finansiering och RC-Organisation, Diarienr 1987:886, 1647

38

INTERNETKÄLLOR

Mynewsdesk, Viktig reformering av stadsförvaltningen, 23 mars 2010, pressmeddelande från Finansdepartementet [http://www.mynewsdesk.com/se/view/pressrelease/viktig-reformering-av-statsfoervaltningen-387262] hämtad 2010-05-06

Kammarkollegiet, Om Avdelningen för Administrativ Service

[http://www.kammarkollegiet.se/administrativ-service/om-avdelningen-foer-administrativ-service] hämtad 2010-05-04

INTERVJUER

Viberg, Håkan (2010a) Direktör för Enheten för Administrativ Service 1983-, Kammarkollegiet, personligt möte, 2010-04-23, Stockholm