Juridiska institutionen Höstterminen 2020
Examensarbete i förvaltningsrätt, särskilt polisrätt 30 högskolepoäng
Polismyndighetens kamerabevakning med drönare i brådskande fall
The authority to use camera surveillance with drones in urgent cases by Swedish Police
Författare: Max Halldén
Handledare: Universitetslektor Ingrid Helmius
2
3
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 5
1.1 Syfte ... 6
1.2 Avgränsning ... 6
1.3 Metod och material ... 7
1.4 Förkortningar och begreppsredogörelse ... 7
2 Rättighetsskyddet ... 8
3 UAS-tekniken ... 10
3.1 Polisens UAV ... 10
4 Kamerabevakningslag (2018:1200) ... 11
4.1 Tillämpningsområdet ... 11
4.1.1 Vad är kamerabevakning – utrustning, manövrering och personbevakning ... 12
4.1.2 Varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning ... 13
4.1.3 Kommentar ... 14
4.2 Tillståndskrav ... 14
4.3 Intresseavvägningen ... 16
4.4 Tillfällig brottsbekämpande kamerabevakning ... 17
4.5 Upplysningskravet ... 18
4.5.1 Undantag från upplysningskravet vid brottsbekämpande kamerabevakning .. 19
4.6 Slutsats gällande kamerabevakning med drönare i brådskande fall ... 19
5 Den rättshistoriska utvecklingen ... 21
5.1 Lag (1977:20) om TV-övervakning ... 21
5.1.1 Kommentar ... 24
5.2 Lag (1990:484) om övervakningskameror m.m. ... 25
5.2.1 Förändringsbehov ... 25
5.2.2 Ändamål och principer härledda ur besvärsärenden ... 26
5.2.3 TV-övervakning av polisen ... 27
4
5.2.4 Överväganden vid förslag till dold kameraövervakning ... 27
5.2.5 Proposition 1989/90:119 om övervakningskameror m.m. ... 28
5.2.6 Kommentar ... 29
5.3 Lag (1998:150) om allmän kameraövervakning ... 30
5.3.1 SOU 1996:88 ... 30
5.3.2 Direktiven ... 30
5.3.3 Polisens utövande av kameraövervakning ... 30
5.3.4 Polisiär kameraövervakning utan tillstånd ... 31
5.3.5 Förslag om polisiär kameraövervakning i brottsförebyggande syfte ... 32
5.3.6 Regeringens proposition 1997/98:64 ... 33
5.3.7 Kommentar ... 34
5.4 Kameraövervakningslag (2013:460) ... 35
5.4.1 2008 års kameraövervakningsutredning (SOU 2009:87) ... 35
5.4.2 Förslag, allmän översyn, en positiv opinion och upplysning ... 35
5.4.3 Propositionens överväganden, särskilt om upplysning ... 36
5.4.4 Kommentar ... 37
6 Sammanfattande kommentar ... 38
7 Källförteckning ... 39
5
1 Inledning
Idag föreligger fyra situationer vid vilka polisen har uttrycklig befogenhet genom kamerabevakningslagen (2018:1200) att bedriva kamerabevakning från luften med hjälp av drönare. För det första kan det ske permanent inom ett visst avgränsat område i brottsförebyggande syfte eller i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet då polisen har gjort en dokumenterad intresseavvägning och lämnat upplysning om utövandet av kamerabevakning. Därutöver får kamerabevakning med UAS även bedrivas tillfälligt i brottsförebyggande syfte vid risk för allvarliga brott, i syfte att eftersöka en försvunnen person eller vid risk för olyckor under högst tre månader. Är behovet av tillfällig kamerabevakning vid risk för allvarlig brottslighet brådskande får detta även utövas utan att upplysning till allmänheten i området behöver lämnas. De rättsliga förutsättningarna som krävs för användande av UAS skiljer sig åt för de ovan uppräknade situationerna. Vad jag har funnit vara av störst intresse är förutsättningarna för polisen att fatta beslut om tillfällig kamerabevakning med drönare i brottsbekämpande syfte utan att upplysning behöver lämnas i brådskande fall. Beslutet som medger sådan övervakning kräver inte en dokumenterad intresseavvägning som för de situationer då övervakningen är planerad och behöver inte, som redan nämnts, heller föregås av någon form av upplysning i brådskande fall. Det sätt vilket kamerabevakning sker på från drönare vid dessa brådskande fall tangerar därmed i viss utsträckning reglerna om hemlig kameraövervakning enligt rättegångsbalkens 27 kapitel.
Ämnet är särskilt intressant i nuläget med anledning av att den nya kamerabevakningslagen från juni 2019 vilken medförde att polisen som myndighet endast behöver göra en intresseavvägning då myndigheten önskar bedriva kamerabevakning. Detta skiljer sig från den tidigare kamerabevakningslagen vilken krävde en ansökan om tillstånd hos datainspektionen för att få påbörja kamerabevakning. Det nya förfarandet medger en helt ny ordning och effektivitet i beslutsgången till att faktiskt bedriva kamerabevakning. Samtidigt ger den nyvunna effektiviteten att den naturliga spärren ur ett rättssäkerhetsperspektiv genom datainspektionens tillståndsprövning saknas. Polismyndigheten satsar idag kraftigt på att införskaffa drönare och att utbilda operatörer vilka kan manövrera och använda systemen i det vardagliga arbetet i lokalpolisområdena. Samtidigt saknas det riktlinjer och föreskrifter från myndigheten såväl som vägledande uttalanden i förarbeten eller praxis på området.
Sammanfattningsvis är problembilden ur ett juridiskt perspektiv gällande polisens rätt att använda drönare vid kamerabevakning bred.
6 1.1 Syfte
Syftet med detta arbete är att utreda när polisen får fatta beslut om kamerabevakning med hjälp av drönare i brådskande fall utan att upplysning behöver lämnas enligt kamerabevakningslagen (2018:1200). Genom att inkludera en historisk komparation av den svenska lagstiftningen kring kamerabevakning tydliggörs de överväganden vilket har lett fram till dagens lagstiftning och de rättsliga problem kamerabevakning i brottsförebyggande syfte med drönare utan upplysning innebär. Dessa problem avses slutligen bemötas i ett lege ferenda resonemang.
1.2 Avgränsning
Kamerabevakning utan upplysning med hjälp av drönare i brådskande fall får vidtas tillfälligt av Polismyndigheten i tre olika fall. Dels i det brottsbekämpande arbetet, vid olyckor samt i syfte att eftersöka en försvunnen person. Arbetet kommer att avgränsas i detta avseende genom att fokus kommer ligga på kamerabevakningen med UAS i brådskande fall vid det brottsbekämpande arbetet.
Föredragningen av den rättshistoriska bakgrunden kommer begränsas till en framställan om utvecklingen av allmän kamerabevakning och mer specifikt för utvecklingen av den polisiära befogenheten att kamerabevaka på allmän plats. Detta med anledning av att befogenheten att utöva kamerabevakning med hjälp av drönare först tillkom 2018. Dock återfinns flera principiella överväganden av vikt i utvecklingen av den allmänna kamerabevakningen vilka går att relatera till de förutsättningar och problem kamerabevakning med drönare aktualiserar.
Av utrymmesskäl kommer den rättsliga utvecklingen av personuppgiftsbehandling att begränsas. EU-rätten som görs gällande vid kamerabevakning (dataskyddsförordningen m.fl.) kommer därmed endast att beröras i mindre utsträckning för att påvisa den rättsliga grund författningarna utgör för det allmännas rätt att behandla personuppgifter och därmed kunna bedriva allmän kamerabevakning.
7 1.3 Metod och material
För att uppnå syftet enligt ovan kommer arbetet att utgå från en rättsdogmatisk metod för att fastställa gällande rätt för när kamerabevakning i brottsförebyggande syfte vid brådskande fall utan upplysning får ske utifrån från lagar, förarbeten och rättspraxis.1
Det material som finns och är relevant för regleringen av polisens kamerabevakning med drönare återfinns främst i förarbetena till dagens kamerabevakningslag (2018:1200). Utöver detta finns även vägledning i brottsdatalagen och polisens brottsdatalag vilka reglerar polisens rätt att hantera personuppgifter i det brottsbekämpande och brottsförebyggande arbetet. I övrigt är rättskällorna mycket begränsade i vägledning om hur kamerabevakning med drönare ska bedrivas. Därav kommer en liten del i arbetet relateras till analyser och slutsatser vilka har utarbetats i arbetsdokument, utkast till föreskrifter och rättspromemorior inom polismyndigheten.
I den rättshistoriska komparationen av lagstiftningen kring allmän kamerabevakning kommer praxis, förarbeten, delbetänkanden och propositioner utgöra det grundläggande materialet.
1.4 Förkortningar och begreppsredogörelse
Allmän kameraövervakning allmän i den bemärkelsen att den inte är hemlig.
Drönare benämning på obemannade luftfarkoster utom polisens verksamhet.
Kamerabevakning samlingsbegrepp för fjärrstyrd kamerabevakning fr.o.m. 2018.
Kameraövervakning samlingsbegrepp för fjärrstyrd kamerabevakning mellan 1990 och 2018.
Operatör polis vilken är utbildad i att styra polisens UAV.
TV-övervakning samlingsbegrepp för fjärrstyrd kamerabevakning mellan 1977 och 1990.
Unmanned aerial system (UAS) benämning på hela det system vilket polisens obemannade luftfarkoster utgör, vilket inkluderar operatören vilken styr den obemannade luftfarkosten samt själva luftfarkosten (UAV).
1 Kleineman, s. 21.
8
Unmanned aerial vehicle (UAV) den internationella och interna benämningen inom polisen för en obemannad luftfarkost.
Drönare är idag den gängse svenska benämningen för fjärrstyrda luftfarkoster. Drönare är även det begrepp som används i propositionerna. Polisen benämner dock hela systemet med fjärrstyrda luftfarkoster och dess operatörer inom myndigheten som UAS (Unmanned Aerial System). De fjärrstyrda luftfarkosterna benämns som UAV (Unmanned Aerial Vehicle).
2 Rättighetsskyddet
Kamerabevakningslagen (2018:1200) blir tillämplig först i de fall personövervakning sker vid kamerabevakning. Personövervakning innebär att personuppgiftsbehandling även sker vilket aktualiserar rätten till personlig integritet. När det kommer till den personliga integriteten aktualiseras svensk rätt såväl som europarätten. Av 2 kap. 6 § st. 2 regeringsformen (RF) följer att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Av 2 kap. 20 § st. 1 p. 2 följer att nämnda rättighet får begränsas genom lag. Av 2 kap. 19 § följer att lag inte får meddelas i strid mot europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Av art. 8.1 EKMR följer att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och korrespondens. Enligt art. 8.2 EKMR får rättigheten inte inskränkas på annat sätt än genom stöd i lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med bl.a. hänsyn till förebyggande av oordning eller brott.
Till polismyndighetens arbetsuppgifter hör flertalet uppdrag. Enligt 2 § st. 1 p. 1–3 polislagen (1984:387) gäller att polisen ska förebygga, förhindra och upptäcka brott och ordningsstörningar, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa mot ordningsstörningar samt utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal. Enligt de allmänna principerna för polisingripanden i 8 § polislagen hör att polisen i sin tjänsteutövning har att beakta behovs- och proportionalitetsprincipen. Med behovsprincipen avses att polisen inte ska vidta mer långtgående åtgärder än vad som är nödvändigt för att fullgöra uppgiften. Proportionalitetsprincipen innebär i sin tur att de medel med vilket polisen avser fullgöra en uppgift ska stå i proportion till det ändamål man avser uppnå, kan en mindre ingripande åtgärd alltså innebära samma resultat som en mer ingripande åtgärd ska den mindre ingripande åtgärden helt enkelt vidtas.
9
Polismyndighetens användning av kameror (både genom video- och fotoupptagning) är idag reglerad vid allmän kamerabevakning vilket innebär personövervakning genom kamerabevakningslagen, vid hemlig kameraövervakning genom rättegångsbalkens 27 kap.
och vid annan användning av kameror (bl.a. handhållna) genom dataskyddslagstiftningen vid personuppgiftsbehandling. Med personuppgifter avses varje upplysning om en identifierad eller identifierbar fysisk person som är i livet. Med personuppgiftsbehandling avses en åtgärd eller kombination av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter i form av exempelvis insamling.2 Den rättsliga grunden återfinns för behandling av personuppgifter i EU:s dataskyddsreform genom dataskyddsförordningen (General Data Protection Regulation, GDPR)3 för personuppgifter i allmänhet och inom ramen för brottsbekämpningen genom direktiv om skydd av personuppgifter vid brottsbekämpning, brottmålshantering och straffverkställighet (dataskyddsdirektivet)4.5 Vad gäller dataskyddsdirektivet implementerades reglerna i svensk rätt genom brottsdatalagen (2018:1177) (BDL) vilken är tillämplig för bl.a.
Polismyndigheten vid kamerabevakning i brottsbekämpande syfte eller vid lagföring.
Brottsdatalagen är dock subsidiär (1 kap. 5 § BDL) och för polisen gäller även lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (polisens brottsdatalag), 1 kap. 1 § st. 1 p. 1 polisens brottsdatalag.6 Lagstiftningen som nämnts gäller parallellt med kamerabevakningslagen (KBL) enligt 6 § KBL då kamerabevakningslagen endast kompletterar med de bestämmelser vilka särskilt behövs för kamerabevakning.7
Kamerabevakningslagen tillämpas då myndigheter utövar kamerabevakning utan att kameran manövreras på plats och som innebär varaktig eller regelbunden personbevakning enligt 3 § st. 1 p. 1 KBL.
2 ”Behandling av personuppgifter” och ”Personuppgift”, 1 kap. 6 § brottsdatalagen (2018:1177).
3 Europaparlamentets och rådets förordning 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF.
5 Prop. 2018/19:147 s. 11.
6 Prop. 2018/19:147 s. 12.
7 Prop. 2017/18:231 s. 35 f.
10
3 UAS-tekniken
Detta avsnitt kommer i sig vara enbart deskriptivt för att tydliggöra de tekniska och praktiska förutsättningarna som kamerabevakning från luftfarkoster medger. Dessa praktiska och tekniska funktioner ger i sig olika situationer för hur juridiken kan komma att tillämpas. Idag är det företaget Swedron Sverige AB som genom en offentlig upphandling levererar UAV till polismyndigheten.8
3.1 Polisens UAV
Ett av de två system polisen idag beställer och använder är DJI Mavic 2 Enterprise Zoom.
En mindre UAV utrustad med en kamera med två gånger optisk förstoring och tre gånger digital förstoring. Det ”effektiva” bevakningsavståndet, avseende det längsta avståndet om vilket man kan identifiera en person på, anses av operatörer utgöra 60–100 meter. För att förtydliga utgör 60 meter det längsta avståndet om vilket det är möjligt att urskilja ett registreringsnummer på en bil och upp till 100 meter är det möjligt att urskilja signalement såsom rörelsemönster och klädsel på en person.9 I storlek mäter farkosten 32 cm i bredd, 24 cm i längd och 8 cm i höjd. Detta medför att farkosten är svårare att upptäcka men å andra sidan att polisens förmåga till att urskilja personer och därmed bedriva personuppgiftsbehandling blir svårare.
Det andra systemet är DJI Matrice 210, en större UAV med ungefär de dubbla måtten sett till det mindre systemet enligt tidigare stycke. Systemet är utrustat med en kamera med trettio gånger optisk förstoring och sex gånger digital förstoring vilket medger ett effektivt bevakningsavstånd på upp till en kilometer. Det maximala avståndet för att kunna urskilja ett registreringsnummer på en bil är cirka 450 meter och en kilometer utgör det längsta avstånd på vilket det är möjligt att urskilja signalement på en person. Därutöver bär farkosten även en värmekamera vilken kan urskilja värmesignaturer från personer och därmed möjliggöra en mer avancerad förmåga till att bedriva kamerabevakning i mörker.
8 Lindström, K, Nu går polisdrönare från projekt till verklighet – ”en gamechanger”.
9 Henrik Nordberg, operatör i UAS vid lokalpolisområde Uppsala-Knivsta, Region mitt, Polismyndigheten.
11
4 Kamerabevakningslag (2018:1200)
I detta avsnitt kommer en föredragning ske av de regler i kamerabevakningslagen (2018:1200) (KBL) som aktualiseras då polisen kan fatta beslut om kamerabevakning, vilket innebär personövervakning, i brottsförebyggande syfte med drönare utan att upplysning lämnas därom. Ett förtydligande om KBL:s funktion som komplement till brottsdatalagen (2018:1177) (BDL) och dataskyddsförordningen (GDPR, The General Data Protection Regulation) har tidigare redan föredragits avsnitt 2.
4.1 Tillämpningsområdet
Kamerabevakningslagens tillämplighet förutsätter att kamerabevakning sker enligt definitionen i 3 § KBL. Kamerabevakningen ska även ske med utrustning i Sverige och av en aktör etablerad i Sverige enligt 4 § KBL. I den mån kamerabevakning sker av polisen i Sverige såsom en myndighet råder det ingen tvekan om att förutsättningarna enligt 4 § KBL är uppfyllda. Vad som däremot inte är lika självklart är om kamerabevakning sker enligt definitionen i 3 § KBL varför detta kommer klargöras i de följande två avsnitten.
Figur 1: DJI Matrice 210 (kamera och propellrar ej monterade) och DJI Mavic 2. Foto: Max Halldén.
12
4.1.1 Vad är kamerabevakning – utrustning, manövrering och personbevakning
Med kamerabevakning avses enligt 3 § st. 1 p. 1 KBL:
…att en tv-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används på ett sätt som innebär varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning.
Definitionen har varit relativt oförändrad sedan lagen om TV-övervakning tillkom 1977.10 Bestämmelsen kan delas upp i tre rekvisit: utrustningen, manövreringen och personbevakningen.
Vad gäller utrustningen omfattas i princip alla typer av kameror vilka kan överföra bild till en elektronisk skärm eller lagra sådan information på ett lagringsmedium. Jämförbar utrustning avser sådan utrustning vilken fångar information på annat spektrum än ljus såsom strålning vid röntgen.11
Utan att manövreras på platsen syftar till på vilket sätt utrustningen är anbringad och manövrerad vilket måste bedömas från fall till fall. Utrustningen ska vara klart åtskild från den plats där den är monterad och varifrån den fortlöpande manövreras för att rekvisitet ska vara uppfyllt. Fjärrstyrd eller automatiserad utrustning, exempelvis rörelseaktiverade kameror, utgör normalt sett sådan utrustning som ej är att anse vara manövrerad från platsen.
Dock med undantag för om den som brukar utrustningen har den i sin omedelbara närhet och styr eller kan styra utrustningen.12 Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har klargjort gränsdragningen i två mål gällande dels kameror monterade på drönare och fasta fordonsmonterade kameror uppsatta i en vindruta eller på ett cykelstyre.13 Vad gällde kameror monterade på drönare ansåg HFD att då kameran kommer fota från luften och följaktligen manövreras från marken är utrustningen åtskild på ett sådant sätt att den inte kan anses vara manövrerad från platsen.14 Gällande fordonsmonterade kameror ansågs de inte vara åtskilda från den plats de manövreras ifrån om föraren har kameran i sin omedelbara närhet så att denne kan aktivera den och med fordonet styra och avgöra vad kameran ska fånga i bild.15 Med motsvarande resonemang, enligt propositionen, går det därmed att konstatera att kamerabevakning vilket genomförs från en polishelikopter inte faller under
10 Prop. 2017/18:231 s. 38.
11 Prop. 2017/18:231 s. 136.
12 Prop. 2017/18:231 s. 39 f.
13 HFD 2016 ref. 71.
14 HFD 2016 ref. 71 I s. 3.
15 HFD 2016 ref. 71 II s. 8.
13
kamerabevakningslagen. Detta då kameraoperatören och piloten, vilka befinner sig i helikoptern, är i direkt anslutning till kamerautrustningen och även genom att bestämma hur helikoptern manövreras styr upptagningsområdet för kameran. Samma omständigheter råder även för de kroppsburna kameror poliser kan bära på sig.16
Sammantaget i detta avsnitt ska det påpekas att regeringen och utredningen dock anmärkte på att definitionen enligt 3 § st. 1 p. 1 syftar till att vara teknikneutral och att det spelar mindre roll vilken typ av utrustning det gäller eller var den befinner sig. Istället anfördes det att det avgörande är hur kameran faktiskt används, om varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning sker, i bedömningen om kamerabevakningslagen ska gälla.17 4.1.2 Varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning
Personbevakning sker då det är möjligt att genom bevakning identifiera en person genom olika kännetecken så pass väl att denne går att skilja från andra. Exempel på detta kan vara om hela eller delar av personen syns tydligt men även genom utmärkande klädsel, kroppskonstitution eller rörelsemönster.18 Går det inte att skilja en person från en annan, exempelvis att ett bildmaterial är så lågupplöst att det inte går att urskilja annat än skepnaden av en människa, utgör det inte personbevakning. Som ytterligare jämförelse utgör personbevakning ett smalare begrepp än personuppgiftsbehandling.
Personuppgiftsbehandling sker redan då ett föremål eller kroppsdel filmas eller fotograferas vilket skulle kunna gå att hänföra till en viss person men inte tillräckligt för att skilja denne från en annan person. Exempelvis om en registreringsskylt går att avläsa ur ett bildmaterial utgör detta personuppgiftsbehandling då registreringsnumret indirekt går att härleda till en person i dennes egenskap av fordonsägare. Dock går det inte att identifiera en person enbart genom informationen härledd från en registreringsskylt, utan det krävs att kameran exempelvis även har gjort en upptagning över vem som faktiskt framfört fordonet. Skulle exemplet istället utgöras av att registreringsskylten har filmats och det även går att se genom vindrutan på fordonet en förare av vilken det går att härleda kännetecken såsom genom ansiktsdrag vilket möjliggör identifiering så sker personbevakning.19
Enbart personbevakning är inte tillräckligt för att aktualisera kamerabevakningslagens regler utan personbevakningen måste även vara regelbunden eller varaktig vilket får avgöras från fall till fall. Att en person blir personbevakad vid ett enstaka tillfälle är i sig inte tillräckligt
16 Prop. 2017/18:231 s. 40.
17 Prop. 2017/18:231 s. 40 f.
18 Prop. 2017/18:231 s. 41.
19 SOU 2017:55 s. 220 och prop. 2017/18:231 s. 41.
14
men kan å andra sidan utgöra varaktig personbevakning om tillfället då personen befinner sig i bild är varaktigt i tid. Det handlar alltså inte om att själva kamerabevakningen på platsen är varaktig utan om personbevakningen kan anses varaktig. Är kameran placerad på en plats där det inte normalt befinner sig människor och en enstaka person passerar platsen vid ett tillfälle är det inte att anse som varaktig personbevakning. Råkar däremot samma person eller flera personer passera platsen flera gånger i relativ närtid med varandra då kameran bevakar platsen så innebär detta en regelbundenhet med vad som avses som regelbunden personbevakning enligt kamerabevakningslagen. Specifikt för hur länge eller hur ofta det krävs för att det ska vara tal om varaktig eller regelbunden personbevakning anges inte i propositionen eller utredningen till kamerabevakningslagen, annat än i ordalag att det ska gälla ”längre tid” eller fler än ”enstaka fall”. Dock menar regeringen i propositionen att denna ordning innebär att kamerabevakning med både det konkreta syftet att kamerabevaka människor och även annan form av kamerabevakning, vilket innebär att personer blir kamerabevakade under längre tid eller regelbundet, typiskt sett kommer falla under kamerabevakningslagen.20
4.1.3 Kommentar
Detta rekvisit är bland de mer intressanta då det kan föreligga flera situationer då polisen kan skicka upp en UAV utan att utöva någon varaktig eller regelbunden personbevakning men som sedan kan eskalera till detta. Lika intressant är frågan för när och hur en person kan identifieras varvid personbevakning uppstår. Detta kan exemplifieras med att polis har upptäckt en dikeskörd bil på en landsväg omgett av en stor obebodd skog. Bilen kan kopplas till ett inbrott i närtid och man vill därför skicka upp en UAV för att se ifall de som färdats i fordonet finns i närheten och om man i sådana fall ska påbörja hundspårning efter personerna som färdats i bilen. Eftersom skogen är tom på människor innebär det inte en personbevakning förens UAV:n faktiskt filmar någon person. Inget beslut om tillfällig kamerabevakning borde därmed behövas eftersom KBL då inte blir tillämplig, eller?
4.2 Tillståndskrav
I allmänhet råder det krav på tillstånd vid kamerabevakning på platser dit allmänheten har tillträde då en myndighet avser utöva kamerabevakningen enligt 7 § st. 1 p. 1 KBL.
Tillståndskravet är dock inte generellt och för Polismyndigheten (tillsammans med
20 Prop. 2017/18:231 s. 41 f.
15
Kustbevakningen, Säkerhetspolisen, Tullverket m.fl.) gäller undantag för kravet på tillstånd enligt 9 § st. 1 p. 1 KBL. Detta undantag kom med en ändring av den nu gällande kamerabevakningslagen (2018:1200)21 och frångick den ordning som tidigare rått, med tillståndskrav för kamerabevakning dit allmänheten har tillträde, sedan 1988.22 Kravet motiverades under tiden fram till nuvarande lagstiftning med att den tekniska utvecklingen över tid gjort det allt vanligare och enklare att bedriva personbevakning genom kamerabevakning. Det var därmed påkallat ur ett integritetsperspektiv att förena möjligheten till kamerabevakning med ett tillståndskrav. I propositionen Ny kamerabevakningslag motiverade regeringen att avsteg från tillståndskravet kunde ske med hänvisning till att kamerabevakning har blivit betydligt vanligare jämfört med tidigare och att den då nyligen gällande dataskyddsförordningen, med tillhörande kompletterande föreskrifter, har förstärkt integritetsskyddet för enskilda.23 Denna förändring var dock under särskild beredning vid tidpunkten för propositionen och regeringen ansåg att det inte fanns tid att inom ramen för regeringsformens beredningskrav ta tag i frågan i det dåvarande lagstiftningsarbetet.24
I propositionen Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande redogjorde regeringen för de bakomliggande anledningarna till att frångå tillståndsförfarandet (propositionen hade föregåtts av en utredning med samma namn vilken i stort hade föredragit samma bakgrund till förändringen av lagen25). Tillståndsansökningarna för polisens kamerabevakning var såväl tids- som resurskrävande på ett sätt som medfört att polisen varit återhållsamma med att ens ansöka om tillstånd om kamerabevakning, trots att det kunde föreligga ett behov.26 Detta medförde således en brist i tillgång till nödvändig kamerabevakning vilket gav svensk polis även sämre förutsättningar jämfört med flertalet andra EU-länder vilka inte tillämpade ett tillståndsförfarande. Detta ansågs vara särskilt problematiskt med hänsyn till det allt ökade behovet av samverkan kring gränsöverskridande terrorism och annan allvarlig brottslighet.27 Först hade ett anmälningsförfarande övervägts vilket datainspektionen dock avrådde från sett till att regeringen önskade nå ett effektivare förfarande. Datainspektionen, och likväl Polismyndigheten, bedömde att en anmälan om
21 Lag (2019:1163).
22 Se avsnitt 5.2.7.
23 Prop. 2017/18:231 s. 50 f.
24 Prop. 2017/18:231 s. 58 f.
25 SOU 2018:62, s. 108 f.
26 Jmf Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 7391–15, 2016-06-09, om kameraövervakning i Rinkeby centrum. Polisen hade ansökt om tillstånd till kameraövervakning hos Länsstyrelsen i Stockholm 2013. De överklaganden som följde medförde att frågan avgjordes först vid årsskiftet 2016/2017, då HFD inte gav prövningstillstånd till Datainspektionens överklagande över Kammarrättens dom om bifall till polisens kameraövervakning.
27 Prop. 2018/19:147 s. 19 f.
16
kamerabevakning skulle behöva innehålla i princip motsvarande mängd information såsom vid tillståndsförfarandet för att avgöra om kamerabevakningen var rättsenlig. Detta skulle därmed innebära en oförändrad arbetsbelastning för såväl den egna myndigheten som polisen. Datainspektionen pekade istället på att de kan få information genom den skyldighet myndigheterna har till förteckning över kamerabevakning enligt 3 kap. 3 § brottsdataförordningen.28 Regeringen föreslog därmed att den intresseavvägning, vilket i stort var vad prövningen vid tillståndsförfarandet innebar, skulle fullgöras av polismyndigheten själv istället för av en tillsynsmyndighet.29 Den överviktsprincip vilken tidigare tillämpats skulle även fortsatt gälla vilket innebär att kamerabevakning endast får ske då det brottsförebyggande intresset väger tyngre än individens intresse att inte bli bevakad såsom det framgår av 8 § KBL enligt 14 a § KBL.30
4.3 Intresseavvägningen
Enligt förutsättningarna för Polismyndighetens kamerabevakning i 14 a § st. 1 KBL får detta endast ske om intresset för att kamerabevaka en plats väger tyngre än den enskildes intresse att inte bli bevakad. Av 14 a § st. 2 följer att Polismyndigheten ska fullgöra sin bedömning vid intresseavvägningen enligt 8 § st. 2 KBL. Enligt 8 § st. 2 p. 1–2 gäller att följande särskilt ska beaktas vid bedömningen:
1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom, 2. förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar,
Punkt ett och två motsvarar den rättsliga grunden för personuppgiftsbehandling i 2 kap. 1 § brottsdatalagen vilket är den första förutsättningen för polisens kamerabevakning. Vidare ska en helhetsbedömning göras men ovan angivna ändamål väger tungt i intresseavvägningen vilket möjliggör kamerabevakning även om det utgör ett större integritetsintrång.31
Vad gäller brottsutsatt plats enligt första punkten gäller att det ska finnas problem med brottslighet. Med detta avses inte enstaka brott eller att brottsligheten är ovanligt hög jämfört
28 Prop. 2018/19:147 s. 22 f.
29 Prop. 2018/19:147 s. 39.
30 Prop. 2018/19:147 s. 41.
31 Prop. 2017/18:231 s. 142.
17
med andra platser utan det räcker att det i allmänhet råder en problematik avseende brott i alla dess former. Vad gäller platser där det av särskild anledning finns risk för angrepp enligt första punkten avses platser vilka inte vore att anse som brottsutsatta men där det föreligger en särskild risk för de uppräknade typerna av brott. I förarbetet exemplifieras detta med att platsen tidigare kan ha varit utsatt för dessa specifika brottstyper eller att det av någon anledning föreligger en förhöjd hotbild för dessa brott mot personer eller egendom på platsen såsom vid asylboenden i vissa fall.32
Polismyndighetens intresseavvägning vilket ersatt tillståndsförfarandet är idag väsentlig sett ur ett rättighetsperspektiv till kamerabevakningen vid hastigt uppkomna händelser.
Avsaknaden av dokumentationen av en sådan vid den tillfälliga bevakningen ger en inte obetydlig brist sett ur ett rättssäkerhetsperspektiv.
4.4 Tillfällig brottsbekämpande kamerabevakning
14 d § KBL är en undantagsbestämmelse från vad som annars gäller för polisens kamerabevakning enligt 14 a § och 14 b §, vilket medger tillfällig kamerabevakning under upp till tre månader utan föregående intresseavvägning. 14 d § p. 1 KBL ger förutsättningarna för när polisen får bedriva kamerabevakning utan föregående intresseavvägning i den brottsbekämpande verksamheten:
1. kamerabevakning som Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen bedriver under högst tre månader, om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott,
Begreppet om det av särskild anledning finns risk specificeras det närmare för i detta arbete i de senare avsnitten 5.3.5 och 5.3.6. Regeringen, vid det första införandet av befogenheten 1998, specificerade inte detta begrepp med mer än att det inte behöver föreligga någon misstanke om ett specifikt brott33 utan istället syftar på situationer där det föreligger någon indikation på att det kan förekomma allvarliga brott.34
32 Prop. 2017/18:231 s. 143.
33 Se avsnitt 5.3.5 och 5.3.6.
34 Prop. 1997/98:64 s. 57.
18
Med allvarlig brottslighet åsyftas alla typer av allvarlig brottslighet35 i form av angrepp på liv, hälsa eller trygghet genom bl.a. grova våldsbrott, upprepade sexualbrott, omfattande narkotikahandel eller omfattande egendomsförstörelse.36 Det finns med andra ord ingen straffsats att förhålla sig till utan det handlar om arten av brottslighet och den inverkan den har på det allmännas rätt till liv, hälsa och trygghet.
Vad avser de uppräknade ändamålen får det tillfälliga undantaget tillämpas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra den allvarliga brottsligheten. Regeringen har här poängterat att med ordalydelserna upptäcka, utreda och lagföra (vilka tillkom med kamerabevakningslagen 2018) är kamerabevakning möjlig även om den brottsförebyggande effekten kan anses bli låg eller obefintlig om det ändå kan leda till upptäckt, utredning eller lagföring av brott. Dock avser inte ändamålen utredning och lagföring att möjliggöra kamerabevakning inom ramen för en pågående förundersökning utan till att utreda eller lagföra brott som ännu inte har begåtts.37
Enligt den senaste propositionen är denna undantagsbestämmelse avsedd att användas i vissa undantagsfall.38
4.5 Upplysningskravet
I grunden ska det vid all form av kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen lämnas upplysning om det enligt 15 § KBL, antingen genom tydlig skyltning eller på annat verksamt sätt. Enligt förarbetena utgör skyltning på den plats där kamerabevakningen ska pågå det vanliga förfarandet för att uppfylla denna upplysningsplikt men att det kan ske även på annat sätt.39 Vad gäller kamerabevakning från drönare medgav regeringen i sin proposition till den nya kamerabevakningslagen att det kan föreligga naturliga svårigheter att rent praktiskt fullgöra upplysningsplikten. Dock påpekas det att det i normalfallet ändå borde finnas rimliga möjligheter till att kunna lämna upplysning på ett verksamt sätt.40
Upplysning vid kamerabevakning är dock inte undantagslös utan det går att i enskilda fall genom tillsynsmyndigheten få ett permanent tillstånd till kamerabevakning förenat med ett undantag om upplysning enligt 17 § KBL om det föreligger synnerliga skäl. Utöver detta kan
35 Prop. 2017/18:231 s. 84.
36 Prop. 1997/98:64 s. 148.
37 Prop. 2017/18:231 s. 84.
38 Prop. 2018/19:147 s. 66.
39 Prop. 2017/18:231 s. 89.
40 Prop. 2017/18:231 s. 87.
19
vissa myndigheter även självständigt underlåta att lämna upplysning vid vissa specifika fall enligt 16 § KBL förutsatt att ljudupptagning inte sker vid kamerabevakningen.
4.5.1 Undantag från upplysningskravet vid brottsbekämpande kamerabevakning
Enligt 16 § st. 1 p. 2 KBL behöver upplysning inte lämnas vid kamerabevakning i brådskande fall vilket polisen genomför från ett luftfartyg i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott. Ordalydelsen i detta undantag gör att det endast är tillämpbart vid sådan tillfällig kamerabevakning vilket polisen får vidta enligt 14 d § p. 1 under förutsättningen att situationen, vilket aktualiserar kamerabevakningen, dessutom är att anse som brådskande.41 Med brådskande fall exemplifierar förarbetena detta med akuta situationer och plötsliga händelser, såsom vid terrorattentat eller våldsammandrabbningar på allmän plats, då det inte är praktiskt möjligt att direkt lämna upplysning om kamerabevakningen.
Undantaget från upplysningsplikten innebär inte att polisen får eftersträva att utöva kamerabevakningen dolt och upplysning ska ske så snart det är möjligt. Vidare är detta undantag strikt begränsat till då kamerabevakningen sker från ett luftfartyg för vilket propositionen specifikt har åsyftat bl.a. användningen av drönare.42
4.6 Slutsats gällande kamerabevakning med drönare i brådskande fall Förutsättningarna för att polisen ska få fatta beslut om att kamerabevakning med drönare i brådskande fall ska få ske utan att upplysning lämnas är sammanfattningsvis smalt.
Tillämpningsområdet för lagen innebär att personövervakning sker som antingen är varaktig eller regelbundet upprepad. Någon definitiv tidpunkt för när detta sker är inte tydligt men borde, med hänsyn till det integritetsingrepp kamerabevakning utgör, inträda någorlunda tidigt. Exempelvis om en person befinner sig i bild över en inte alltför kort tid så att en aktivitet denne företar kan dokumenteras (annat än att personen passerar utan snarare att man kan utesluta eller fastställa vad personen ”håller på med”) eller att denne regelbundet hamnar i fokus vid manövreringen av kameran.
Vad som sedan kan benämnas som en grundläggande förutsättning är att det ska föreligga särskild anledning att det finns risk för allvarlig brottslighet. Här gäller att det inte behöver föreligga en misstanke om att brott ska begås utan det räcker med en indikation. En indikation förefaller dock stå i viss kontrast till begreppet särskild anledning varvid det bör kunna antas
41 Prop. 2017/18:231 s. 153.
42 Prop. 2017/18:231 s. 95 f.
20
att en något mer kvalificerad anledning än en ”enkel” indikation krävs. Indikationen bör förmodligen i viss mån vara kvalificerad. Att en okänd person säger att det kommer ske en skjutning på en plats kan rimligen i sig inte utgöra en särskild anledning. Är personen däremot en känd underrättelsekälla inom en kriminell gruppering från vilken det går att vederlägga tidigare underrättelseuppgifter från som riktiga bör särskild anledning föreligga. Likadant bör fallet vara om informationen går att vederlägga genom att ta sig till platsen vilket uppgiften berör och där hitta indikationer vilka talar i uppgiftens riktning. Exempel på det senare fallet kan vara om en okänd person uppger att det ska ske en uppgörelse mellan två gäng varvid polisen tar sig till platsen där uppgörelsen ska ske och finner en grupp av personer vilka går att hänföra till en gängkonstellation som dessutom uppträder normavvikande genom att de beter sig nervöst.
Vad avser allvarlig brottslighet har detta angetts i förarbetena som allvarliga brott generellt vilket drabbar rätten till liv, hälsa eller trygghet. Då dessa brott har exemplifierats har dessutom lindriga brott angetts under förutsättningen att dessa begås på ett systematiserat sätt. En tolkning av detta skulle kunna peka på ett krav om en kumulerade konsekvens som medför att den allmänna tryggheten drabbas (såsom systematiska sexuella ofredanden vid festivaler social oro vilket kan föranleda utbredd egendomsförstörelse). Utöver detta går det att konstatera att bedömningen för vad som utgör allvarlig brottslighet är vederlag vid grova brott vilket påverkar liv, hälsa eller trygghet och av sin art är att bedömas som allvarligt (exempelvis grov stöld genom inbrott, grov misshandel, våldtäkt, grov vårdslöshet i trafik, blåljussabotage m.fl.).
Vidare måste syftet vara brottsförebyggande. Ordalydelsen i 14 d § KBL kan visserligen ge uppfattning att kamerabevakningen får ske enligt flera ändamål (utreda och lagföra) men har i förarbetena tydligt fastställts utgöra konsekvenser av att den brottsförebyggande kamerabevakningen pågår. Detta är å andra sidan problematiskt då det inte är tydligt om kamerabevakningen i sådana fall måste avbrytas då brott har begåtts. Förutsättningen för att få fortsätta bedriva kamerabevakning enligt det ursprungliga beslutet borde därmed utgöras av att det föreligger en särskild anledning att det fortsatt finns risk att den eller de personer vilka har begått det brott som fångats vid kamerabevakningen fortsätter begå allvarlig brottslighet. Då detta är en risk vilket i de flesta fall det inte utan vidare kanske går att utesluta borde därmed kamerabevakningen få fortgå med hänsyn till en lexikalisk tolkning av ordalydelserna utreda och lagföra.
Slutligen för att få tillämpa undantaget från upplysning kräver situationen att det är fråga om brådskande fall. I förarbetena har detta begrepp exemplifierats med bl.a. akuta situationer
21
då det inte är praktiskt möjligt att uppfylla upplysningsplikten genom skyltning eller annat verksamt sätt. Med detta borde det kunna göras en jämförelse med begreppet fara i dröjsmål vilket förekommer bl.a. i 27 kap. 4 § st. 2 rättegångsbalken om polismans rätt att företa beslag i avvaktan på beslut från förundersökningsledaren. Begreppet har inte definierats vidare i något förarbete men har av justitieombudsmannen vid flertal tillfällen angetts tillämpbart i situationer då ändamålet med åtgärden annars kan komma att gå förlorad i avvaktan på beslut.43
5 Den rättshistoriska utvecklingen
I detta avsnitt kommer utvecklingen av polisens möjligheter och förmåga till kamerabevakning redogöras för kronologiskt i ett rättshistoriskt perspektiv. Den utveckling vilket har skett inom området har i all väsentlighet berört fasta övervakningskameror fram till det lagstiftningsarbete vilket utgjort underlag för dagens kamerabevakningslag (2018:1200) vilken medgett fjärrstyrd kamerabevakning från luftfarkoster utan upplysning.
Det kan förefalla ostrukturerat att gå igenom den rättshistoriska utvecklingen av kamerabevakning efter att ha redogjort för dagens kamerabevakningslag. Bakgrunden med denna disposition är dock att först göra det extra tydligt för läsaren vad dagens lagstiftning innebär för att därefter nyansera denna lagstiftning med de historiska förutsättningarna.
Den struktur vilken kommer eftersträvas i avsnitten för respektive lag är att redogöra för de direktiv, utredningar och propositioner vilka har föregått och slutligen utformat lagtexten.
Vad gäller avsnitt 3.1 var förarbetena klart mindre omfattande än övrig lagstiftning varför strukturen i texten blivit begränsad därefter till förmån för en mer sammanhängande redogörelse.
5.1 Lag (1977:20) om TV-övervakning
1977 stiftades den första lagstiftningen vilken kom att reglera övervakning med hjälp av fjärrstyrd kamerautrustning. Fram till dess hade kameraövervakning i form av ren optisk upptagning varit helt oreglerat i Sverige.44 En indirekt reglering fanns genom straffbestämmelsen för ofredande i brottsbalken, varvid ett straffansvar eventuellt kunde komma i fråga om en person kamerabevakades på ett sådant påträngande sätt att den kände
43 JO 5316-2018.
44 SOU 1974:85, s. 43, NJA II 1977 s. 82 f.
22
sig ofredad. För att straffansvar för ofredande skulle bli aktuellt krävdes det dock att den enskilde var medveten om denne blev kamerabevakad varför straffansvar för dold kamerabevakning inte fanns. Något allmänt skydd för den enskildes personliga integritet vid kamerabevakning förelåg därmed inte.45
Lag (1977:20) om TV-övervakning vilken kom att reglera detta område föregicks av utredningen Fotografering och integritet, SOU 1974:85, vilken var en del av integritetsskyddskommittén arbete. Integritetsskyddskommittén hade tidigare under 1960- och 1970-talet hanterat ett flertal andra utredningar för att utöka det rättsliga skyddet för enskildas personliga integritet. Bland annat stiftades under dessa decennier den första datalagen (1973:289) till skydd för automatiskt databehandlad information och straffansvar i brottsbalken för olovlig avlyssning (1975:239) med hjälp av tekniska hjälpmedel. Denna lagstiftning kom sig av de flera för tidpunkten tekniska framsteg vilka hade medfört nya och effektiva sätt att enkelt samla in och lagra information.46
I regeringens proposition 1975/76:194 om TV-övervakning konstaterade integritetsskyddskommittén att det finns flera fördelar med öppen kameraövervakning men att det måste förenas med regler till skydd för den personliga integriteten. En grundläggande förpliktelse ansågs utgöras av en upplysningsplikt, att den aktör som avser kameraövervaka en allmän plats där personövervakning kan bli aktuell måste lämna en tydlig upplysning om det. Motsatsvis skulle detta även tolkas som att dold kameraövervakning på allmän plats därmed vore förbjudet. Vidare ansågs det nödvändigt med en tillståndsprövning för den aktör som avsåg kameraövervaka en allmän plats för vilket Länsstyrelsen föreslogs ta ansvar för dess prövning. Med denna tillståndsprövning ansågs rättsliga möjligheter uppnås att från fall till fall påverka förekomsten och utformningen av kameraövervakningen. Utöver detta föreslogs det även att kommunen på den aktuella platsen skulle få inflytande i tillståndsprövningen.47 Tillämpningsområdet för lagen föreslogs omfatta allmänna platser med vilket regeringen avsåg en sådan plats vilken allmänheten nyttjar.48
Föredragande statsråd, tillika juris doktor och dåvarande justitieminister, Lennart Geijer anförde i propositionen hur polisen i Stockholm vid aktuell tidpunkt använde sig av kamerabevakning för att bl.a. kontrollera ordningen i tunnelbanan. Geijer delade integritetsskyddskommitténs farhågor om en utökad kamerabevakning och de risker detta skulle kunna medföra för den enskildes personliga integritet. Samtidigt framhöll Geijer de
45 Prop. 1975/76:194, s. 15.
46 Prop. 1975/76:194, s. 14.
47 Prop. 1975/76:194, s. 9.
48 Prop. 1975/76:194, s. 17.
23
fördelar kamerabevakning kunde komma att innebära och nämnde specifikt hur polisens förmåga att upprätthålla ordning och säkerhet kunde förbättras genom tekniken.49 Geijer anförde till detta att en intresseavvägning vid tillståndsprövningen för kamerabevakning därmed borde ske, varvid den tillståndssökandes intresse att utöva kamerabevakning skulle ställas mot allmänhetens intresse av att inte bli bevakad. Endast om ett behov för kamerabevakning kunde påvisas utan att ett otillbörligt integritetsintrång förelåg skulle tillstånd, enligt Geijers mening, meddelas.50 Vad som ansågs utgöra ett otillbörligt integritetsintrång specificerades dock inte.
I specialmotiveringen till lagen utvecklas det för hur tillståndsprövningen ska ske enligt 6
§. Själva lagtexten, såsom den föreslogs av integritetsskyddskommittén, ansågs enligt både flera remissinstanser och regeringen för allmänt hållen. Regeringens förslag till lagtexten genom propositionen definierade intresseavvägningen ytterligare efter både sin egna och remissinstansernas påpekanden51:
”Vid prövning av fråga om tillstånd skall länsstyrelsen taga hänsyn dels till sökandens intresse av att få bruka övervakningskameran, dels till det intresse som enskilda kan
ha av att övervakning ej förekommer.
Tillstånd får meddelas endast om kameran är erforderlig för det uppgivna ändamålet och anledning saknas att antaga, att otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet skall uppkomma.
Innan tillstånd meddelas, skall yttrande inhämtas från den kommun inom vilken kameran skall brukas. Kan kamera som brukas av arbetsgivare riktas mot arbetsplats, skall även skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder de anställda få tillfälle att yttra sig.”
Tillståndsprövningen centreras till en intresseavvägning mellan aktörens intresse att bedriva kameraövervakning ställt mot den enskildes intresse att inte blir övervakad. Närmare precisering för när tillståndsgivning ska ske sett till den enskildas intresse överlämnade regeringen till rättstillämpningen. Det ansågs vara mest lämpligt varvid hänsyn skulle kunna tas till skiftande värderingar i tid samt andra förhållanden. Dock lämnade regeringen förbehåll över att tillstånd till kamerabevakning i brottsförebyggande syfte inte utan vidare bör ges tillstånd samtidigt som det underströks att ett sådant syfte även kan ligga i den
49 Prop. 1975/76:194, s. 16.
50 Prop. 1975/76:194, s. 20.
51 Prop. 1975/76:194, s. 27 f.
24
övervakades intresse. Genom att i 6 § st. 2 lämna en förutsättning för tillstånd först efter ett utlåtande från berörd kommun syftade regeringen till att lokalt varierande synpunkter till kameraövervakning även bör tillmätas betydelse vid intresseavvägningen. Med detta avsågs främst ett utlåtande med lokala synpunkter å den bevakades intresse, men det förtydligades att det i vissa fall även kan finnas anledning för kommunen att ge lokala synpunkter vilka talar för intresset att utöva kameraövervakning. Särskilt gällde det senare om frågan innebar kameraövervakning av ett område för vilket kommunen hade ansvar för.52
Lagen (1977:20) om TV-övervakning kom att reglera området fram till 1990 med endast en ändring genom införandet av en undantagsbestämmelse för tillståndsplikt för så kallade TV-backspeglar anbringade på bl.a. bussar och arbetsfordon.53
5.1.1 Kommentar
Av lag (1977:20) om TV-övervakning kom två grundläggande bestämmelser att stiftas vilka till stor del gäller än idag genom kamerabevakningslagen (2018:1200). Dels genom upplysningsplikten samt intresseavvägningen vid tillståndsprövningen av TV-övervakning.
Tillämpningsområdet för lagen kom att genom begreppet allmän plats omfatta endast sådana platser vilken allmänheten faktiskt nyttjar. Detta skiljer sig vad som är fallet idag med platser dit allmänheten har tillträde till. Vad som i övrigt är intressant är att regeringen även tar höjd för att inställningen till TV-övervakning kan komma att skifta i både tid och rum.
Tillståndsprövningen kom därmed att bli i viss mån decentraliserad och lokalt förankrad genom länsstyrelsernas tillståndsprövning och kommunernas rätt till yttrande under processen. Den kritik som framfördes över den lösa utformningen av intresseavvägningen i lagen försvarades även den med att rättstillämpningen skulle få ansvar att närmare definiera övervägandena med hänsyn till skiftande värderingar.
Det går att tolka in en viss försiktighet i utformningen av möjligheterna till allmän TV- övervakning i de överväganden regeringen gör genom propositionen genom de återkommande beskrivningarna i hur tillståndsprövningen av TV-övervakning ska vara lokalt förankrad genom länsstyrelse och kommun. Enda gången regeringen egentligen sätter ned foten är om upplysningsplikten. Med tanke på att lagen innebar reglering av ett område vilket tidigare hade varit oreglerat är detta förhållningssätt å andra sidan inte orimligt.
52 Prop. 1975/76:194, s. 28 f.
53 Prop. 1978/79:111, SFS 1979:333.
25
5.2 Lag (1990:484) om övervakningskameror m.m.
1985 påbörjades arbetet med att se över lagen (1977:20) om TV-övervakning genom den statliga utredningen Optisk-elektronisk övervakning (SOU 1987:74). Utredningen lämnade 1988 förslag till en ny lag på området vilket skulle omfatta alla former av fjärrstyrd kamerabevakning på allmän plats vilket innebär personövervakning av allmänheten. Utöver detta föreslogs även nya överklaganderegler, sekretessbestämmelser, samordning med datalagstiftning och införandet av en befogenhet i rättegångsbalken för polisen att utöva dold kameraövervakning.54 Utöver detta specificerade även utredningen för vad som ska tas hänsyn till vid intresseavvägningen i anslutning till de olika formerna av kameraövervakning.55
5.2.1 Förändringsbehov
Utredningen hade under 1980-talet föregåtts av ett antal förslag på ny lagstiftning på området från dels tvångsmedelskommittén, narkotikakommissionen och justitieombudsmannen.56 Tvångsmedelskommittén hade anfört att polisen skulle undantas från den tidigare lagens tillämpningsområde vid användning av dold kameraövervakning under utredning av brott med endast fängelse i straffskalan.57 Narkotikakommissionen hade gett förslag på att övervakningskameror vid polisens spanings- och utredningsarbete i samband med narkotikabrott skulle undantas.58 Justitieombudsmannen hade anfört att den tekniska utvecklingen kring kameraövervakning hade gjort lagstiftningen förlegad och i behov av översyn. Vidare uttryckte justitieombudsmannen att de behov som förelåg hos myndigheterna – särskilt hos polisen i deras spaningsarbete – påkallade en närmare reglering än vad den aktuella lagstiftningen bidrog med.59
I utredningens direktiv fastslogs att centralt för reformbehovet var regleringen för vilka kriterier som ska ligga till grund för tillståndsgivningen. Dessa ansågs genom den gamla lagen vara för allmänt hållna och utredaren gavs i uppdrag att särskilt se till om beaktandet av intresset för den enskildes integritet efterlevdes tillräckligt. Utöver detta önskades det att utredaren i övrigt uppmärksammar de problem vilka kan förekomma vid polisens kamerabevakning, bl.a. med bakgrund av den tekniska utvecklingen vilket medfört mer
54 SOU 1987:74, s. 3 f.
55 SOU 1987:74 avsnitt 12.
56 SOU 1987:74 s. 34.
57 Ds Ju 1981:22 Hemlig avlyssning m.m.
58 PM nr 5 Polisens insatser mot narkotikan, september 1983.
59 ”Moderna efterforskningsmetoder i skatte- och kronofogdemyndighetens verksamhet – en undersökning av laglighet och lämplighet”, 5 oktober 1984, s. 28 f.
26
mobila kameror med starka objektiv. Särskilt efterfrågades det att utredaren, om inte för en närmare reglering, kunde redogöra för vilka principer som borde gälla vid kamerabevakning utförd av myndigheter.60
I utredningen framhölls det i det föredragande avsnittet om tillämpningen av lagen om TV-övervakning att det förelåg en principiell utgångspunkt i tillståndsgivningen att tillstånd till TV-övervakning endast skulle få förekomma i undantagsfall.61 Utöver detta skiljde sig inte föredragningen från de specialmotiveringar vilka angavs i propositionen till lagen om TV- övervakning.
5.2.2 Ändamål och principer härledda ur besvärsärenden
I föredragningen för de besvärsärenden om tillstånd till TV-övervakning vilka regeringen tagit upp sedan lagens ikraftträdande anges ett hundratal genom JK och ett mindre antal av kommuner. Merparten av dessa ärenden har omfattat besvär över TV-övervakning av arbetsplatser i form av restauranger, banklokaler och andra former av näringsställen dit allmänheten haft tillträde till. Utredningen redogjorde för att det för platser dit allmänheten haft tillträde till och även i hög grad frekventerat generellt sett har rått höga krav för att medge TV-övervakning. Utredningen identifierade att regeringens förhållningssätt, såsom överprövande instans, till de besvärsärenden där de medgett tillstånd i samtliga fall har haft någon form av skyddsintresse såsom i säkerhetssalar i domstolar och vid personalpassager till industrier. TV-övervakning i banker i syfte att förebygga rån och andra brott har i regel medgetts tillstånd. I de fall tillstånd har medgetts har TV-övervakningen begränsats i mesta möjliga mån. Tillståndsgivningen till att få lagra övervakningsfilm har varit mycket restriktiv och i de fall detta medgivits, till banker och en auktionsfirma, har det varit mycket begränsat med tydliga villkor om vilka som ska ha tillgång till materialet samt för hur länge det får lagras.62 Några tillståndsprövningar över ”renodlat” offentliga platser såsom gator och torg har ej tagits upp bland besvärsärendena.63
Utredningens identifiering av godtagna ändamål för TV-övervakning i praxis innebar att förutsättningarna för tillståndsgivning även specificerades efter dessa i den nya föreslagna lagtexten (enligt dess 6 §) med bl.a. att förebygga brott.64
60 SOU 1987:74 s. 38 f.
61 SOU 1987:74 s. 91.
62 SOU 1987:74 s. 93 f.
63 SOU 1987:74 bilaga 2, Sammanställning av regeringens besvärsärenden enligt lagen om TV-övervakning.
64 SOU 1987:74 s. 160.
27 5.2.3 TV-övervakning av polisen
Utredningen tog inte upp några polisiära tillståndsprövningar men lyfte däremot under avsnittet för ändamål och kriterier upp det brottsförebyggande värdet att bedriva TV- övervakning i polisens verksamhet. Till att börja med poängteras vikten av att inte ge myndigheter friare regler än andra aktörer, vilket Geijer hade anfört i specialmotiveringen i propositionen till lagen om TV-övervakning. Utredningen anförde därefter att polisens möjligheter till tillstånd ansågs begränsad till det enda ändamålet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Förutsättningen för att bedriva TV-övervakning på platser där personövervakning kunde komma i fråga vore också begränsade till områden där det med andra medel vore mycket svårt att annars uppfylla bevakningsuppdraget. Rekreationsplatser i form av parker och dylikt omnämndes i sammanhanget som områden vilka i största möjliga utsträckning inte vore aktuella för personövervakning.
Utöver detta, ur ett polisiärt perspektiv, hade utredningen av Rikspolisstyrelsen (RPS) fått ett antal synpunkter. RPS betonade att det var av vikt för polisen att kunna använda sig av fjärrstyrda kameror på framförallt ett dolt sätt. Genom förbudet mot dold kameraövervakning genom fjärrstyrda kameror hade polisen istället tvingats till att låta polisiär personal uppträda dolt med mobila handmanövrerade kameror. Detta innebar enligt RPS flera olägenheter, risker och en betydande upptäcktsrisk för den bevakande polispersonalen. På grund av dessa synpunkter och då utredningarna av tvångsmedelskommittén och narkotikakommissionen inte lett till någon lagstiftning beredde utredningen ett förslag till lagstiftning om dold kameraövervakning.65
5.2.4 Överväganden vid förslag till dold kameraövervakning
Utredningen konstaterar att det för polisen i allmänhet är angeläget att få tillgång till tekniska hjälpmedel vilket kan öka mängden uppklarade brott. Utredningens överväganden kring behovet av personövervakning vid förundersökning avhandlar enbart behovet av dold kameraövervakning. Det poängterades att en sådan befogenhet förutsätter stränga regler för dess användning då det oundgängligen kommer utsätta fler än bara den som är föremål för bevakningen för långtgående integritetsinskränkningar. Utredningen konstaterar att lika starkt som behovet av en befogenhet till dold kameraövervakning är även de rättssäkerhetsgarantier som krävs för att undvika otillbörliga integritetsintrång hos enskilda.
Förutsättningarna för dold kameraövervakning ansågs därmed endast bli aktuellt då det är
65 SOU 1987:74 s. 95.
28
oundgängligen nödvändigt i syfte att utreda brott av svårare beskaffenhet med straff om minst 2 års fängelse och då den bevakade är att anse som skäligen misstänkt. Slutligen anser utredningen att dold kameraövervakning har en sådan stark karaktär av straffprocessuellt tvångsmedel att den kontrollerande funktionen och beslutsfattaren om åtgärden bör utgöras av allmän domstol.66
5.2.5 Proposition 1989/90:119 om övervakningskameror m.m.
Den efterföljande propositionen till SOU:n begränsade sig i sitt lagförslag till att inte omfatta dold kameraövervakning vilket hade resulterat i ett separat lagstiftningsärende.67 I den allmänna motiveringen konstaterade föredragande Laila Frievalds att lagförslaget i stort bygger på samma principer som tidigare lag men att tillståndsförfarandet ska bli tydligare. I förhållande till utredningen konstaterade Freivalds att även samtliga remissinstanser delade uppfattningen att den befintliga lagstiftningen genom lagen om TV-övervakning fungerade tillfredsställande och inte var i behov av några större förändringar. De förändringar som genomfördes innebar å andra sidan att det ansågs nödvändigt att införa dessa genom en ny lag om övervakningskameror vilket i sig även innebar att begreppet TV-övervakning frångicks.
De mest tongivande förändringarna för den allmänna kameraövervakningen som genomfördes var bl.a. en utvidgning av tillämpningsområdet genom att frångå begreppet allmän plats till plats dit allmänheten har tillträde till.68 Upplysningsplikten luckrades även upp genom att medge undantag om upplysning vid allmän kameraövervakning av skyddsobjekt, vid hastighetsövervakning med hastighetskameror och i särskilda fall efter beslut av Länsstyrelsen inom ramen för tillståndsförfarandet.69
En förändring av särskild vikt ur det polisiära perspektivet inom ramen för allmän kameraövervakning var införandet av möjligheten till att låta bl.a. polisen fatta interimistiska beslut om kameraövervakning vid hastigt uppkomna händelser. De situationer vilka kunde komma i fråga för ett sådant interimistiskt beslut avgränsades dock till att enbart omfatta situationer då det är omedelbart och oundgängligen nödvändigt att utöva kameraövervakning. Sådana ansågs utgöras av nödfallsliknande tillfällen såsom vid olyckor, vid överhängande fara för olyckor alternativt för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Kameraövervakningen var vid dessa beslut tidsbegränsad till att pågå under högst
66 SOU 1987:74 s. 121.
67 Prop. 1989/90:119 s. 9.
68 Prop. 1989/90:119 s. 12 f.
69 Prop. 1989/90:119 s. 42 f.
29
14 dagar. Bakgrunden till att polisen själva gavs möjlighet till att fatta dessa beslut motiverades med att Länsstyrelsen annars hade varit tvungna till att införa ett joursystem för att kunna fatta motsvarande beslut.70
5.2.6 Kommentar
I detta lagstiftningsarbete blir det tydligt att lagstiftaren har ett helt annat underlag att förhålla sig till än vad som var fallet inför lagen om TV-övervakning. Besvärsärenden och praxis har berett material vilket både tydliggjort och problematiserat tillståndsförfarandet.
Rättstillämpningen vilken har varit ålagd att ta hänsyn till lokala förhållningssätt till TV- övervakning verkar ha lett till att tillämpningen inte blivit enhetlig och det efterfrågas därmed riktlinjer och ändamål för vilket tillståndsprövningen ska ta hänsyn till.
Vad som är ytterligare intressant i redogörelsen för detta avsnitt är i de avseenden den polisiära befogenheten och det brottsförebyggande syftet vid TV-övervakning avhandlas. Till att börja med låter utredningen identifiera ändamålen vilken praxis har tagit hänsyn till för medgivande till TV-övervakning i besvärsärendena. Tydligt är att det brottsförebyggande ändamålet är det enda som sticker ut, vilket sedermera även uttryckligen specificeras i lagförslaget, men att det sker i största del genom TV-övervakning av banker och arbetsplatser. Överhuvudtaget framkommer det dock inte att polisen är aktör vid någon form av tillståndsgiven TV-övervakning. Möjligheterna för brottsförebyggande personbevakning genom TV-övervakning på allmän plats omnämns i sådana ordalag att det kan tolkas som ett mycket inskränkt undantag. Inte heller i något fall omtalas tillståndsprövningar av TV- övervakning på rent allmänna platser i form av gator och torg utom i den bemärkelsen att parker och liknande platser inte bör vara föremål för TV-övervakning. Införandet av möjligheten till interimistiska beslut hos polisen till kameraövervakning kan inte ses som annat än ett mycket begränsat undantag71 motiverat av rent praktiska skäl med hänsyn till Länsstyrelsernas frånvaro av jourverksamhet. Likväl är detta det första lilla rättshistoriska steget mot att överlåta befogenhet till polisen att självmant fatta beslut om kameraövervakning vid brottsbekämpning.
Vad som sedan kan påpekas är de överväganden utredningen gör angående införandet av en befogenhet till dold kameraövervakning. Här är det tydligt att denna form av kameraövervakning utgör en sådan inskränkning i den personliga integriteten för den som
70 Prop. 1989/90:119 s. 18 f.
71 Se avsnitt 5.3.4.
