I allmänhetens intresse

I allmänhetens intresse

Utvecklingen av allmänintresset i översiktsplanering 1987-2020

Tim Ödfalk Kandidatarbete 15 hp

Fysisk Planering Blekinge Tekniska Högskola

2021-05-27

Titel: I allmänhetens intresse - Utvecklingen av allmänintresset i översiktsplanering 1987-2020

Handledare: Ulla Haglund Examinator: Jimmie Andersén

Blekinge Tekniska Högskola - Institutionen för fysisk planering Program: Kandidatprogram i fysisk planering

Kurs: FM1473 Nivå: Grund Omfattning: 15 hp

Utgivningsort: Karlskrona Datum: 2021-05-27

Konflikten mellan allmänna och enskilda intressen är central för fysisk planering. Fysik planering får sin legitimitet genom att vara den kraft som väger dessa intressen mot varandra och slår vakt om allmänhetens intressen. Särskilt i översiktsplanering, där en mångfald av intressen på en omfattande geografisk skala ska hanteras, är denna konflikt mellan allmänna och enskilda intressen tydlig. I takt med att allmänintressets teoretiska utgångspunkter har förändrats har dock idén om ett entydigt allmänintresse blivit alltmer ifrågasatt. De rationella, nyliberala samt postmoderna planeringsteorierna ger alla olika svar på vad allmänintresset är och hur den fysiska planeringen bör hantera det.

Denna studie av allmänintressets planeringsteoretiska influenser genomförs i form av en kvalitativ textanalys där ett antal översiktsplaner från olika år studeras och ställs i förhållande till ett antal planeringsteorier. I analysen undersöks vilka planeringsteoretiska ställningstaganden som influerar hur allmänintressen definieras i översiktsplanerna, samt hur dessa definitioner har förändrats över tid.

I den undersökta empirin observeras ett antal utvecklingar där allmänintresset alltmer blir influerat av postmodernism, men hanteras genom en fortsatt rationell planeringsprocess.

Översiktsplanerna framställer allmänintresset som alltmer flertydigt och enskilda intressen ges mer uppmärksamhet i de senare översiktsplanerna. Det praktiska resultatet av detta verkar vara en mer försiktig översiktsplanering där allmänintressen i allt större uträckning formuleras vagt och opreciserat.

Nyckelord: allmänintresse, allmänintresset, allmänna intressen, kollektiva goda, enskilda intressen, fysisk planering, planeringsteori, rationell planering, nyliberal planering, postmodern planering, översiktsplanering, Jönköping, Malmö, Norrköping

Innehållsförteckning

Inledning 2

Problemformulering 2

Syfte 3

Frågeställningar 3

Metod 4

Avgränsning 6

Teori 8

Rationell planeringsteori 8

Nyliberal planeringsteori 8

Postmodern planeringsteori 9

Forskningsöversikt 11

Allmänintressets roll i fysisk planering 11 Allmänintresset i svensk

översiktsplanering 13

Empiri 16

Jönköping kommun 16

Malmö kommun 18

Norrköping kommun 21

Allmänintresset i empirin 24

Planeringsfrågor av allmänt intresse 24 Skildringen av allmänheten 27 Att formulera allmänintressen 32 Avvägningen mellan intressen 36

Slutsatser 40

Översiktsplanernas influenser 40 Ett mer postmodernt allmänintresse? 42 Ett mer kontroversiellt allmänintresse? 43 Ett mer nyliberalt allmänintresse? 43

Diskussion 45

Studiens brister 45

Vidare forskning 46

Källor 47

Tabell- och figurförteckning

Tabell 1: Översiktlig jämförelse av teorierna med hänsyn till fysisk planering och

allmänintressen 10

Tabell 2: Utvecklingen av centrala planeringsfrågor i urvalet av översiktsplaner.

Planeringsfrågorna är kategoriserade utifrån hur frekvent de förekommer samt vilken

betydelse de ges i empirin. 27

Tabell 3: Sammanfattning av allmänintressets planeringsteoretiska influenser, per

kommun och generation 41

Figur 1: Karta över södra Sverige, med studiens kommuner markerade i mörkgrått med versaler. Bearbetad karta över kommunindelningar från SCB (2021). 6

Inledning

Allmänna intressen är ett grundläggande begrepp i fysisk planering som genomsyrar all form av fysisk planering i Sverige, inte minst översiktsplanering. Det är ett koncept som introduceras och problematiseras tidigt i planerarens utbildning. Att den fysiska planeringen bedrivs för allmänhetens bästa är en grundförutsättning för att kunna legitimera den fysiska planeringens existens. Alfasi menar att det är konflikten mellan enskilda och allmänna intressen som ligger till grund för behovet av fysisk planering, i syfte att försvara allmänhetens intressen (Alfasi 2009, s. 1). Denna inställning reflekteras i Plan- och bygglagens andra kapitel, där konflikten mellan intressen lyfts fram och ges en särställning i svensk planering:

”Vid prövningen av frågor enligt denna lag ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen.” (Plan- och bygglag 2010:900; 2 kap. 1 §)

Kommunen ska alltid göra en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen i frågor om planläggning, men lagen preciserar inte hur denna avvägning ska göras. Översiktsplanering är i mitt tycke bland det mest intressanta inom fysisk planering, dels för att det är just i denna planeringsform som denna komplexitet bland allmänna och ibland motstridiga intressen tydliggörs och hanteras. En mångfald av intressen ska tillgodoses och vägas mot varandra för att avgöra hur kommunen ska utvecklas på ett sätt som gynnar allmänheten.

När jag fick tillfälle att jämföra gamla och nya översiktsplaner/generalplaner i ett tidigare högskoleprojekt kring Malmös stadsomvandling upplevde jag två parallella och nästan motstridiga utvecklingar i översiktsplanerna. De centrala planfrågorna i översiktsplanerna, planfrågor som bör vara av betydande allmänt intresse, verkade ha blivit mer vaga och generella i sin formulering och sitt syfte, och samtidigt smalare med hänseende till de intressen som planerna tillgodoser rent konkret. Detta intryck väckte intresse för hur de allmänna intressena har förändrats, och vilka värden och ställningstaganden förändringarna bygger på.

Problemformulering

Att en förändring av vilka planfrågor som är av allmänt intresse sker kan verka trivialt; i takt med att den fysiska planeringens samhälleliga kontext förändras förefaller det naturligt att planeringen i sig också förändras. Den fysiska planeringen har dock också genomgått många förändringar gällande de grundläggande teorierna kring fysisk planering och planeraren;

utvecklingar som bland andra Philip Allmendinger och Nigel Taylor har kartlagt i sina respektive översikter av det planeringsteoretiska fältet. På senare tid har allmänintresset som legitimerande koncept för den fysiska planeringen blivit alltmer problematiserat och ifrågasatt från olika håll (Campbell & Marshall 2002, s. 164; Moroni, s. 152; Tait 2016, ss.

336f). Taylor föreslår två större skiften i fysisk planering under 1900-talets andra hälft; en övergång från fysisk planering som design till rationell vetenskap under 60-talet, samt en

förändring av planerarens roll från expert till medlare eller facilitator, en person som möjliggör för andra aktörer att planera och bygga snarare än att ta initiativ till fysisk planering och exploatering själv (Taylor 1998, ss. 158f, 161f). Senare utvecklingar är den nyliberala planeringen som ifrågasätter planering i sig (Taylor 1998, s. 130; Tait 2016, s. 337) samt den postmoderna kritiken mot modern planering, som i sin mest radikala form utövar former av epistemologisk relativism, och förkastar koncept såsom konsensus och allmänintresse (ibid. s. 164f). Det förefaller logiskt att nya underliggande teorier kring fysisk planering samt förkastandet av planeraren som expert skulle innebära en förändring av hanteringen av olika intressen i den fysiska planeringen, likt min upplevelse av översiktsplaneringen i Malmö. För att undersöka utvecklingen av allmänintresset i översiktsplaneringen vidare, hur allmänintresset har förändrats samt vilka planeringsteoretiska utgångspunkter som ligger till grund för förändringarna, behövs en analys av kommunernas behandling av allmänna intressen.

Syfte

Syftet med denna studie är att ge förståelse för hur synen på vilka planeringsfrågor som anses vara av allmänt intresse har förändrats över tid i den svenska kommunala översiktsplaneringen. Studien kan ge kunskap kring vilka frågor som definierats som av betydelse för allmänheten vid olika tidpunkter samt hur denna definition förhåller sig till utvecklingen av den planeringsteoretiska kontext som den kommunala översiktsplaneringen befinner sig i. Genom att jämföra allmänna intressen i flera översiktsplaner från olika tidpunkter är det möjligt att tydliggöra om och hur definitionen av allmänna intressen har förändrats, i takt med att den kommunala översiktsplaneringens samhälleliga kontext har förändrats. Detta kan bidra till en ökad förståelse för dagens kommunala översiktsplanering och de mekanismer som ledde fram till det tillstånd översiktsplaneringen är i idag.

Frågeställningar

Följande frågeställningar används som utgångspunkt för denna studie för att uppnå dess syfte. Den andra frågan fungerar som följdfråga till den första; svaret på den andra frågeställningen bygger på svaret på den första och därmed kommer frågeställningarna besvaras i den ordning som anges nedan:

• Vilka planeringsteoretiska ställningstaganden har influerat hur kommunerna valt att definiera allmänna intressen i sin översiktsplanering?

• Hur har dessa definitioner samt deras planeringsteoretiska influenser förändrats över tid?

Metod

Detta kandidatarbete kommer utföras i form av en studie där flera fall av översiktsplanering kommer att analyseras utifrån en given analysmetod. Fallen utgörs av översiktsplaneringen i ett antal kommuner vid ett antal tidpunkter. Metoden som valts ut för analysen av dessa översiktsplaner är kvalitativ textanalys. Denna studie utgår ifrån Pär Widéns beskrivning av metoden, med viss komplettering från Martyn Denscombe som benämner samma metod dokumentär forskning. Kvalitativ textanalys lämpar sig väl till att analysera samhällsfenomen (Widén 2019, s. 194), och empirin som analyseras kan bestå av olika typer av dokument (Denscombe 2019, s. 322f; Widén 2019, s. 197), i detta fall kommunala plandokument. Det centrala i denna form av analys är att inte enbart läsa en texts innehåll bokstavligt, utan även att genom tolkning av innehållet söka efter bakomliggande innebörder till texten (Denscombe 2019, s. 321). Widén presenterar fyra analytiska dimensioner genom vilka en text kan analyseras utifrån (Widén 2019 ss. 195-197, 202). Den första dimensionen analyserar upphovsmannen till texten, den andra dimensionen analyserar textens innehåll, den tredje dimensionen analyserar texten i relation till sin kontext, och den fjärde dimensionen syftar till att problematisera texten utifrån ett teoretiskt perspektiv. Denna studie kommer att främst bygga på den första dimensionen; att analysera upphovsmannen bakom plandokumenten (det vill säga kommunen) och dennes uppfattningar om allmänintressen. Den andra dimensionen, textens innehåll och form, kommer även att analyseras på ett övergripande sätt för att ge mer underlag till att förstå texten utifrån den första dimensionen. Detta kommer även kompletteras med den fjärde dimensionen, där kommunernas definitioner av allmänintressen analyseras utifrån de planeringsteorier som används i denna studie.

Denscombe tar upp ett antal för- och nackdelar med dokumentstudier och kvalitativ forskning, vilket kvalitativ textanalys kan räknas som en form av. En stor fördel i att analysera dokument på detta sätt är dels dess enkelhet. Då kandidatarbeten är av begränsad omfattning är det lämpligt att använda enklare metoder som kan ge relativt tydliga resultat på kort tid. Kvalitativ textanalys lämpar sig väl till detta, då de dokument som kan analyseras med denna metod ofta innehåller stora mängder information och är lättillgängliga för forskaren (Denscombe 2019, s. 338). Då dokumenten som analyseras är lättillgängliga innebär detta även att studien i stor utsträckning kan reproduceras av andra forskare, och är därmed enkel att bygga vidare på. Då metoden syftar till att finna och tolka explicita innebörder i texter har kvalitativa analyser potentialen att ge djupa insikter i specifika frågor med bra förankring till empirin (ibid. s. 426). Metoden tillåter även för alternativa förklaringar, tvetydigheter och motsägelser i studiens slutsatser, vilket är av vikt vid analyser av sociala fenomen (ibid. 427). Vilka begränsningar metoden har beror till viss del på vad för slags dokument som studeras samt vad för slags data som ska extraheras från dem. Bland annat tar Denscombe upp empirins varierande trovärdighet och auktoritet som möjliga problem (ibid. s. 339), något jag dock vill mena är av mindre betydelse för just denna studie.

Syftet med studien är inte att härleda objektiv information från dokumenten, utan att tolka de ställningstaganden som görs samt placera dem i förhållande med varandra och med teorierna. Därav är det möjligt att säga att denna studie utgår ifrån att empirin innehåller kommuners och planerares subjektiva vilja angående översiktsplanering. Det är dock av vikt att dokumenten hämtas från tillförlitliga källor; då det är kommunala dokument som ska analyseras bör det företrädesvis hämtas direkt från kommunerna. Av större vikt för metodens kvalitet är generaliserbarheten av studiens resultat. Då studien bygger på ett antal djupare studier av ett begränsat antal dokument är det olämpligt att dra alltför generaliserade slutsatser om fältet i stort (Denscombe 2019, s. 427), särskilt med hänsyn till huruvida urvalet av empiri kan sägas vara representativ för fältet eller ej (ibid. s. 328). Då forskarens tolkning av empirin spelar en stor roll i analysen är det också fullt möjligt att ifrågasätta studiens objektivitet och reproducerbarhet (ibid. s. 428).

Avgränsning

De texter som ska analyseras i denna studie är kommunala plandokument på översiktlig nivå.

Då de svenska planinstrumenten genomgick omfattande förändringar i och med Plan- och bygglagens stiftande 1987 (Boverket 2020a), innefattar denna studie enbart översiktsplaner upprättade efter 1987. Innan 1987 användes planformen generalplan för kommuntäckande fysisk planering. General- och översiktsplaner motsvarar varandra i geografisk omfattning, men har olika form och innehåll. En jämförande studie mellan allmänintresset i både general- och översiktsplaner riskerar att ge ett missvisande resultat, då skillnaderna i form och innehåll mellan de båda planinstrumenten kan påverka jämförelsen mellan dem.

Urvalet av plandokument är avgränsat till en översiktsplan från tre tidsperioder för att kunna jämföra plandokument gjorda under olika tidpunkter. Samtidigt bör planerna från samma tidsperiod vara relativt likvärdiga vad gäller den tidsenliga kontexten. Tre tidsperioder har valts ut i syfte att kunna analysera kommunernas tidigaste respektive senaste översiktsplan, samt en översiktsplan antagen mellan dessa två. Dessa tidsperioder kommer i denna studie också kallas generationer, och är uppdelade som nedan:

• Första generationen: 1987-1990

• Andra generationen: 2000-2005

• Tredje generationen: 2015-2020

Den första tidsperioden är avsiktligt kortare än övriga. 1987 var det år då översiktsplaner började upprättas istället för generalplaner, och 1990 var det år som kommuner senast skulle ha upprättat sin första översiktsplan efter den nya Plan- och bygglagen. De kommuner som väljs ut till denna studie måste ha minst 3 översiktsplaner, en från varje tidsperiod definierade i ovanstående stycke. Att få fram kommuner som matchar ovanstående kriterier, samt ger allmänheten tillgång till tidigare översiktsplaner är inte en okomplicerad uppgift.

Därmed är urvalet starkt beroende av översiktsplanernas tillgänglighet. De kommuner som valts ut har alla en hög befolkning, vilket ses som fördelaktigt då jag resonerar att det i mer folkrika kommuner finns fler intressen som kommunen måste väga mellan i sin översiktsplanering. Därmed blir det enklare att identifiera sådana avvägningar och studien har mer data att analysera. De kommuner som valts ut till studien är följande:

• Jönköping kommun

• Malmö kommun

• Norrköping kommun

Teori

För att kunna besvara de forskningsfrågor som denna studie bygger på har tre planeringsteorier valts ut i denna studie, som är relevanta för den tidsperiod som ska undersökas. Dessa teorier är rationell planeringsteori, nyliberal planeringsteori samt postmodern planeringsteori. En översikt på de tre teorierna presenteras nedan, med fokus på hur dessa teorier förhåller sig till allmänintressen. Utifrån de tre teorierna görs en sammanfattande jämförelse där teorierna ställs mot varandra. Sammanfattningarna för teorierna har delvis funktionen att sammanfatta de för studien viktigaste aspekterna åt läsaren, samt att ta fram ett antal ”indikatorer” på varje teori.

Rationell planeringsteori

Rationell planeringsteori kan ses som det i fysisk planering praktiska resultatet av modernismens tilltro till förnuft, rationalitet och kunskap. Thomas menar att rationalitet i planering innebär att planeringsbeslut tas utifrån en vägning mellan möjliga alternativ baserat på empiri och kvantifierbar data (Thomas 2013, s. 14). En förutsättning för att planeraren ska kunna göra denna avvägning är att planeraren har omfattande kunskap om alternativens betydelse och konsekvenser (Davidoff & Reiner 1973, s. 18; Thomas 2013, s.

20). Den rationella planeringen kompletteras ibland med adjektivet comprehensive; en fysisk planering som är heltäckande och tar till omfattande åtgärder i den fysiska miljön i syfte att tillgodose ett förenat allmänintresse (Faludi 1973, ss. 41, 43). Allmendinger i sin tolkning av Andreas Faludi menar att rationella planering förutsätter en gemensam bild hos allmänheten angående hur samhället bör utvecklas, och att de intressekonflikter som kan uppstå kring vad som ska uppnås samt hur denna utveckling bör ske verkar ignoreras (Allmendinger 2017, ss.

71-73). Det är också möjligt att beskriva rationell planering som teknokratisk. Allmendinger beskriver planeraren utifrån rationell planeringsteori som en objektiv och opartisk expert, som genom sin expertis och opartiskhet har möjlighet att väga mellan intressen och urskilja vad som är av intresse för allmänheten i stort (Allmendinger 2017, s. 67). Sandercock, i kritik mot konventionell fysisk planering, menar att det är den moderna planerarens utbildning som legitimerar planerarens roll i att definiera vad som är i allmänhetens intresse (Sandercock 1998 se Allmendinger 2017, s. 174).

Nyliberal planeringsteori

Nyliberalism blev en betydande ideologi under 1970-talet i samband med den nya högerns utveckling i USA och Storbritannien (Taylor 1998, s. 130; Böhm & De Cock 2007, s. 816;

Dean 2008, s. 50), och utgör idag en globalt dominerande ideologi (Purcell 2009, s. 142;

Dean 2008, s. 51). Både Taylor och Allmendinger menar att nyliberal planeringsteori ifrågasätter statlig eller centralt styrd fysisk planering i sig (Allmendinger 2017, s. 125; Taylor 1998, s. 130). En av planeringens begränsningar som nyliberal planeringsteori avser lösa är

att tjänstemän omöjligen kan samla på sig all den data som krävs för att göra de rationella val som planering kräver; marknadskrafterna kan bättre planera samhället genom den spontana ordning som marknaden utgör (Taylor 1998, ss. 132-135; Turner 2008, ss. 4f).

Centraliserad planering ses som bristfällig och politiskt laddad, och bör förflyttas bort från politiker och tjänstemän till marknaden istället, då marknaden möjliggör för individer att påverka den fysiska planeringen genom sin roll som aktörer på marknaden (Poulton 1991 se Allmendinger 2017, s. 111f; Thornley 1993 se Allmendinger 2017, s. 115; Purcell 2009, s. 141f).

Därigenom regleras de intressen som är av allmänt intresse för den fysiska planeringen genom individers handlingar på marknaden, istället för av tjänstemän. Planeringens roll bör främst vara att möjliggöra för marknadskrafter samt korrigera problem som uppstår till följd av marknadens verkan (Sorensen & Day 1981 se Taylor 1998, s. 135). Allmendinger menar att fysisk planering under nyliberalism i praktiken präglas av två riktningar; ett resultat av att planeringen påverkas av nyliberalism och samtidigt är nyliberal (Allmendinger 2017. s. 120).

Å ena sidan strävar nyliberalism mot så lite ingripande i marknaden som möjligt och syftar därför till att minimera planering, å andra sidan bör nyliberal planering skapa förutsättningar för ekonomisk utveckling för att stärka den fria marknaden (ibid. ss. 120f) Därmed uppstår i praktiken en situation där fysisk planering både ska minimeras och expanderas samtidigt i syfte att understödja marknadskrafterna, en form av nyliberalism som Purcell kallar aidez-faire (Purcell 2009, s. 142; Dean 2008, s. 48). Det är genom den fria marknaden som allmänintresset kan härledas ifrån, och därmed är det också i den fysiska planeringens intresse att möjliggöra för en fri marknad för att tillgodose allmänhetens intressen.

Postmodern planeringsteori

Det är svårt att tala om en förenad postmodern planeringsteori. Postmodernism kan både vara en motkultur för modernismens estetik och design, eller en kritik mot modernismens tilltro till kunskap, rationalitet och absoluta sanningar (Taylor 1998, ss. 163f; Simonsen 1990, ss. 52, 57). Simonsen beskriver postmodernism som ett ting som enbart existerar i relation till modernism; det som inte längre är modernistiskt (Simonsen 1990, ss. 51f).

Postmodernism är alltså ett mycket brett begrepp som kan beskriva en rad idéer som uppstod efter eller som en reaktion till modernismen. Det är dock möjligt att urskilja gemensamma drag bland postmoderna idéer kring fysisk planering som kan ge en bild på en postmodern syn på allmänintresset. En förändrad syn på kunskap och rationalitet har betydande implikationer för allmänintresset, hur det definieras och av vem. Då postmodernism förkastar absoluta sanningar om världen och antyder en pluralistisk verklighet, ifrågasätter en postmodern planering även idén om att fysisk planering kan ske i allmänhetens intresse, då ett sådant allmänt intresse utgör en absolut sanning i sig (Allmendinger 2017, s. 179;

Taylor 1998, ss. 164f). Taylor argumenterar för att postmodernism, oavsett vad dess teoretiska utgångspunkter må vara, i praktiken utgör en samling nya värderingar som står i kontrast med modernismens rationella planering (Taylor 1998, s. 166). Komplexitet,

mångfald och transparens är nyckelord som Thomas lyfter fram som centrala. Då postmodernism menar att världen utgörs av en mångfald av intressen finns ingen möjlighet att tillgodose ett allmänt intresse; det existerar inte i en postmodern värld. Allmendinger, i ett försök att formulera en postmodern planering i praktiken, menar dock att denna relativistiska syn på intressen inte kan fungera som grund för ett postmodernt planeringssystem, och argumenterar istället för en form av postmodern planering där lokala grupper fungerar som utgångspunkten för den fysiska planeringen snarare än en toppstyrd planering (Allmendinger 2001, ss. 228, 230f).

Teori Kan allmänintresset

definieras? Vem/vad definierar

allmänintresset? Vad innebär teorin i praktiken för fysisk planering?

Rationell planeringsteori

Ett tydligt

allmänintresse finns, som kan gagna alla individer

Planeraren, med hjälp av sin

expertis Nyttomaximering,

systemoptimering, universalism Nyliberal

planeringsteori

Ett allmänintresse finns, kan härledas utifrån marknads- krafterna

Marknaden och marknads- krafterna, individuella aktörer på marknaden.

Ekonomisk tillväxt, ekonomisk optimering, avvärja marknads- misslyckanden Postmodern

planeringsteori

Inget entydigt allmänintresse; en mångfald av enskilda intressen finns.

Alternativt kan allmän- intresset ses som ett

”nödvändigt ont”

Individen; då inget entydigt allmän-intresse finns kan varje individ ”tolka” allmän- intresset oberoende av andras tolkning. I praktiken kan mindre grupper definiera ett allmänintresse genom konsensus.

Förhöjd individualism, självförverkligande, pluralism

Tabell 1: Översiktlig jämförelse av teorierna med hänsyn till fysisk planering och allmänintressen

Forskningsöversikt

En hel del tidigare forskning har bedrivits kring hur den fysiska planeringen har förändrats över tid; dock saknar en del av denna forskning relevans för denna studie. Mycket av forskningen kring allmänintresset i fysisk planering bedrivs internationellt och på en mer abstrakt nivå där studiens koppling till den fysiska planering som bedrivs kan upplevas otydlig. Detta är dock värdefull forskning då den relaterar till hur både teoretiker och planerare förhåller sig till allmänintresset som abstrakt koncept. Nedan presenteras ett urval av tidigare studier och forskningsprojekt kring fysisk planering som kan relateras till frågor kring allmänintresset som koncept och utvecklingen av allmänna intressen i svensk översiktsplanering.

Allmänintressets roll i fysisk planering

Det finns ingen brist på diskussioner, studier och artiklar kring allmänintressets roll i fysisk planering. Som nämnt tidigare beskrivs existensen av ett allmänintresse som en grundförutsättning för att kunna legitimera fysisk planering (Lennon 2017, ss. 150f; Alfasi 2009, s. 1). Allmänintressen kan vanligen definieras som de intressen som innehas kollektivt bland en mängd individer (Tait 2016, s. 338; Grant 1994, s. 73), men detta representerar inte den enda tolkningen. Jill Grant studerar den retorik och de teoretiska utgångspunkter som används av sakägare i planeringsprocesser i On Some Public Uses of Planning ’Theory’ där Grant finner att allmänintresset definieras mycket olika beroende på vilken part som gör definitionen. Dessa skillnader finns inte bara i vad allmänintresset innefattar rent konkret, men även angående hur allmänintresset härleds från allmänheten (Grant 1994, ss. 72-74.).

Vilka teorier aktörer väljer att basera sin syn på fysisk planering (och därmed även allmänintresset i den fysiska planeringen) är beroende av vilka värderingar aktören vill främja (ibid. ss. 74f). Grant beskriver allmänintresset som flexibelt, och menar att samtliga parter i de studerade planeringsprocesserna hävdar sig ha stöd från ett uppfattat allmänintresse. Motstående parter anklagar också varandra för att enbart vilja främja ett enskilt intresse (ibid. ss. 73f).

Malcom Tait finner en liknande flexibilitet i allmänintressets definition. I sin etnografiska studie Trust and the Public Interest in the Micropolitics of Planning Practice där Tait studerar tilltro till fysisk planering i ett planeringskontor i England, finner Tait att allmänintresset som koncept är en fundamental del av hur planerare arbetar och kommunicerar med varandra och allmänheten i stort (Tait 2011, s. 165). Samtidigt är allmänintresset i sig vagt och osammanhängande, och ges olika innebörd beroende på vad som planeras för (ibid. s. 168). Tait beskriver hur fysisk planering för ekonomisk tillväxt motiverades genom att vara av allmänt intresse enligt tjänstemän, men det saknades en tydlig motivering för varför och hur detta var gynnsamt för allmänheten och inte enbart för enskilda aktörer (ibid.). Det allmänintresse Tait finner i sin studie kan beskrivas som flexibelt

och föränderligt; allmänintresset anpassas utifrån vad som behöver motiveras. Detta menar Tait har implikationer för allmänhetens tillit till den fysiska planeringen; om planeringen ej är konsekvent rörande vad som bör planeras för, förefaller den inte lika tillförlitlig och trovärdig (Tait 2011, s. 168).

Heather Campbell och Robert Marshall har i sin artikel Utiltarianism’s Bad Breath? kartlagt olika normativa typologier vad gäller dess förhållningssätt gentemot allmänintressen. De argumenterar för att ett definierat allmänintresse har betydelse för den fysiska planeringens möjlighet att uppnå beslut. Fysisk planering kräver att ett val görs mellan olika alternativ som har olika betydelse för intressenter; allmänintresset kan fungera som vägledning för tjänstemän, politiker och allmänhet att finna konsensus angående vilket planalternativ som är lämpligast (Campbell & Marshall 2002, ss. 181f). De gör ingen värdering huruvida allmänintresset verkligen kan vara allmänt eller ej, utan menar snarare att allmänintresset oavsett hur det definieras är ett verktyg för planeringsprocessens fortgång. Planalternativ behöver motiveras av att vara av allmänt intresse för att den fysiska planeringen ska kunna legitimeras och fortgå på ett sätt som är gynnsamt för ”de planerade”.

I Towards a Reconstruction of the Public Interest Criterion undersöker Stefano Moroni olika grunder varpå allmänintresset kan förkastas, samt bemöter dessa argument mot allmänintresset. Moroni kartlägger tre olika sätt genom vilka allmänintresset kan sägas ej existera. Det första menar att det inte finns några värderingar och intressen som delas av tillräckligt många individer för att ses som allmänna; planeraren kan inte härleda allmänna intressen från en sådan mångfald av åsikter och värderingar. (Moroni 2004, s. 153). Detta kan liknas vid den postmoderna planeringsteorins syn på allmänintresset såsom beskrivet tidigare i denna studie. Det andra är ett etisk argument mot allmänintresset, som hävdar att det inte är lämpligt att erkänna några värderingar som är överordnade individen; den enskilda individen är den enda etiska enheten i samhället som har betydelse (ibid. s. 154).

Detta synsätt förkastar ett allmänintresse som en etisk enhet som är överordnad individen;

det finns bara enskilda intressen som avvägningar kan göras mellan. Moroni liknar detta synsätt vid liberalism (ibid. ss. 154-156). Det tredje förkastandet av allmänintresset är baserat på hur olika värderingar och intressen värderas. Även om det i ett samhälle finns värden och intressen som delas av många individer, är det inte möjligt att värdera dessa kollektiva intressen som viktigare, oavsett att värderingarna delas av flera enskilda (ibid. s. 157). Alla intressen ska värderas lika och ges samma förutsättningar utifrån denna syn; specifika värden kan inte ges prioritet i den fysiska planeringen. Notera att Moroni senare i sin text argumenterar för att ingen av dessa synsätt nödvändigtvis leder till ett förkastande av allmänintresset, dock att teoribildningen kring fysisk planering idag bör ”tänka om” vad gäller hur allmänintresset används i planeringen (ibid. s. 163f).

Moroni, likt Campbell & Marshall, argumenterar för att ett allmänintresse är nödvändigt för att den fysiska planeringen ska kunna bemöta de problem som det, av Moroni beskrivet som, komplexa och pluralistiska samhälle ger upphov till (ibid.). Idén om att en generalisering av allmänintresset krävs för den fysiska planeringens fortskridande vill jag dock påstå vilar på

en underliggande värdering; att den fysiska planeringens fortskridande är något positivt.

Detta är inte en diskussion som kommer utvecklas vidare i denna studie, men kan vara intressant att nämna då en positiv syn på fysisk planering i sig har anknytning till specifika planeringsteorier, såsom den rationella planeringsteorin som används i denna studie.

Allmänintresset i svensk översiktsplanering

Instiftandet av plan- och bygglagen år 1987 innebar betydande förändringar för svensk fysisk planering. Boverket menar att plan- och bygglagen till skillnad från tidigare lagstiftning lade vikt vid de intressekonflikter som kan uppstå vid planeringsfrågor, samt gav planerare vägledning i samt metoder för avvägningen mellan dessa olika intressen (Boverket 2020a). I och med decentraliseringen av den fysiska planeringen från staten till kommunerna i samband med den nya lagstiftningen hamnade denna avvägningsroll primärt hos kommunerna; staten har ett visst inflytande över denna avvägning genom sin roll att definiera riksintressen som kommuner måste redovisa och ta hänsyn till i sin översiktsplanering (ibid.). Ikraftträdandet av den nya plan- och bygglagen år 2011 medförde en utvidgning av vilka intressen och förhållanden som ska beaktas vid planläggning, bland annat miljö- och klimataspekter, kulturvärden, tillgänglighet samt elektronisk kommunikationsutrustning (Boverket 2020a; Prop. 2009/10:170, s. 161-164). Förändringen av Plan- och bygglagen syftade delvis till att samla allt angående allmänna och enskilda intressen under samma kapitel (Prop. 2009/10:170, s. 160). Paragrafen som introducerar kapitlet om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen omformulerades genom att ta bort ”om inte annat är särskilt föreskrivet” från paragrafen, vilket antyder att avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen alltid ska vara närvarande i planläggning (SFS 1987:10, 1 kap. 5 §; SFS 2010:900, 2 kap. 1 §).

Som tidigare nämnts så ges konflikten mellan allmänna och enskilda intressen i särställning i Plan- och bygglagens andra kapitel. Mark får enbart bebyggas om den ur allmän synpunkt är lämplig för det avsedda ändamålet, och företräde ska ges åt planåtgärder som en god hushållning av mark, utifrån allmänhetens behov (SFS 2010:900, 2 kap. 2, 4 §§). I detta kapitel definieras också ett stort antal samhällsfrågor och intressen som ska beaktas vid planläggning. De av relevans för översiktsplanering omfattar:

• Ändamålsenlig och estetiskt tilltalande struktur och utformning av bebyggelse, grönområden och infrastruktur (ibid. 2 kap. 3, 6 §§)

• God social livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper (ibid. 2 kap. 3 §)

• God hushållning av mark, vatten och resurser samt goda mark- och miljöförhållanden (ibid. 2 kap. 3, 6 §§)

• God ekonomisk tillväxt och konkurrens (ibid. 2 kap. 3 §)

• Utveckling av bostadsbeståndet på lämpliga platser med hänsyn till människors hälsa (ibid. 2 kap. 3, 6 a §§)

• Möjligheten att anordna trafikförsörjning, torg och grönområden, lekplatser och annan utevistelse, samt samhällsservice och kommersiell service (SFS 2010:900, 2 kap. 5, 7 §§)

• Planläggning får ej medföra risk för olyckor, fara för människors hälsa, eller betydande olägenhet i övrigt (ibid. 2 kap. 5, 9 §§)

• Miljökvalitetsnormer eller andra föreskrifter enligt 5 kap. Miljöbalken ska följas (ibid.

2 kap. 10 §)

• Behovet av framtida förändringar (ibid. 2 kap. 6 §)

Det finns utöver detta ett antal verksamheter som är av allmänt intresse enligt miljöbalken, bland annat mark- och vattenområden som är orörda eller känsliga, nationellt betydelsefulla kulturlandskap, eller områden av betydelse för resursutvinning och energiproduktion (Miljöbalk 3 kap. 2-9 §§). Det framgår i 3 kap. 4 § i Plan- och bygglagen att kommunen i sin översiktsplan ska redogöra för de allmänna intressen som är av betydelse för översiktsplaneringen. Dessa allmänna intressen ska alltid inkludera riksintressen (SFS 2010:900, 3 kap 4 §). Utöver det som finns i lagstiftningen menar Boverket att det är kommunernas ansvar att i enskilda planeringsprocesser och beslut att avgöra vilka intressen som är av allmän respektive enskild betydelse samt hur dessa bör vägas mot varandra (Boverket 2020b). Boverket menar att denna avvägning ska utgå ifrån proportionalitetsprincipen; att de konsekvenser ett planeringsbeslut har för enskilda intressen ska ha en rimlig omfattning i förhållande till den nytta beslutet ger upphov till för allmänheten (ibid.).

Det finns ett mindre antal studier som har gjorts på svenska förhållanden kring allmänintresset. Ett par tas upp i denna studie. I Samordning, hyfs och reda undersöker Andreaz Strömgren förändringar i den svenska planverksamheten; hur tilltron till den fysiska planeringen förändrats och hur denna förändring relaterar till de samtida förändringarna av de planeringsteorier som planeringen grundar sig i. Bland de slutsatser som dras i studien, menar Strömgren att den svenska fysiska planeringen under hela den undersökta perioden präglats i olika grad av universalism; fysisk planering legitimeras av att den främjar universala värden och ideal (Strömgren 2007, ss. 246f), alltså allmänna intressen. Strömgren finner även en utveckling där planeringen används i allt större drag till att skydda enskildas rättigheter, och menar att enskilda intressen fått en starkare ställning i svensk planeringslagstiftning under 1980-talet (ibid.). Detta kan både tolkas som en förskjutning i hur avvägningen görs mellan enskilda och allmänna intressen såsom Strömgren beskriver det (ibid.), men skulle även kunna tolkas som en ny definition av allmänintresset där stärkandet av exempelvis den enskildes ägande- och nyttjanderätt till sin egen mark definierats som allmänt intressanta och kollektivt gynnsamma. Strömgren menar också att tilltron till den

fysiska planeringens möjlighet att förändra och förbättra samhället, om begränsad, fortfarande är stark vad gäller tilltron till planeringen som process (ibid. s. 245). Strömgren spekulerar att en ökad tilltro till fysisk planering under den senaste undersökta perioden i studien (1990-talet) kan tänkas ha ett samband med det nya allmänintresse som växt fram under samma period; ekologisk, ekonomisk och social hållbar utveckling (Strömgren 2007, s.

245). Strömgren menar att det kollektiva goda efter 1960-talet präglas av en vilja att bevara av den fysiska miljön, i kontrast med den rationella planeringens fokus på fortskridande utveckling (ibid. ss. 245f). Tidigare kunde allmänintresset tillgodoses genom skapande, exploatering och utveckling av samhället; det nya allmänintresset tillgodoses genom bevarande och restriktioner av det befintliga.

Jimmie Andersén undersöker utvecklingen av den svenska översiktsplaneringen i Ett politisk bygge, med fokus på i vilken utsträckning den översiktliga planeringen kan sägas ha nyliberaliserats. Andersén drar flera slutsatser från sin analys angående översiktsplaneringens form och innehåll, bland annat att översiktsplanerna i analysen har genomgått en breddning gällande vilka frågor som behandlas (Andersén 2020, ss. 186f).

Planerna har övergått från att enbart behandla konkreta markanvändningsfrågor till att primärt deklarera både geografiskt och sektoriellt övergripande policy, strategier och målsättningar (ibid. ss. 184f). Andersén menar att en bredare översiktsplanering mer inriktad på policyskapande har implikationer för tillgodoseendet av allmänna intressen; Andersén beskriver det som en byråkratisering av den fysiska planeringen, där allmänintresset formuleras av politiker och planerare snarare än med anknytning hos allmänheten (ibid. ss.

186f). Sammanfattningsvis menar Andersén att översiktsplaneringen har blivit mer nyliberal på vissa sätt, men att det ej kan ses som en genomgående trend då motstridiga utvecklingar sker parallellt (ibid. s. 189).

Empiri

Från varje utvald kommun har tre olika översiktsplaner valts ut från tre olika tidsperioder.

Från dessa översiktsplaner har relevanta dokument samlats in och läst. Översiktsplanerna varierar i form och omfattning, men har samma förutsättningar sam tjänar samma syfte utifrån den lagstiftning som gällde under den tidsperiod då översiktsplanen utformades. I de fall kommunernas översiktsplaner är digitala och har en digital plankarta inkluderas plankartan i empirin för att kunna förstå innehållet i översiktsplanens textdel; plankartans innehåll analyseras ej som en separat del av översiktsplanen. Sammanlagt består denna studies empiri av 10 dokument och 3 webbplatser.

Jönköping kommun

Jönköping kommun är belägen i Jönköpings län, i norra Småland. Jönköpings kommun är länets största, samt Sveriges tionde största kommun vad gäller befolkningsmängd (SCB 2021). Staden Jönköping är belägen vid Vätterns södra spets och utgör en viktig knutpunkt mellan transportvägarna mellan Malmö, Göteborg och Stockholm. Kommunen är känd för sin tidigare tändsticksindustri, samt tillverkningsindustrin i Huskvarna.

Från Jönköping kommun kommer tre översiktsplaner att analyseras. Dessa är, med eventuella tillhörande dokument och format angivna:

• Planförslag Översiktsplan - Jönköping kommun 1990, bok

• Jönköpings kommun – Översiktsplan 2002, består av

◦ Del 1-Planeringsunderlag, PDF

◦ Del 2-Rekommendationer och kommundelar, PDF

• Digital Översiktsplan 2016, webbplats

Planförslag Översiktsplan - Jönköping kommun 1990

Jönköping kommuns första översiktsplan antogs i juni 1990. Översiktsplanens innehåll är uppdelad i två huvudsakliga delar; generella planeringsstrategier och åtgärder, samt specifika strategier för varje kommundel. Översiktsplanen har en kort inledning där Jönköping kommun ger en överblick över kommunens förutsättningar samt redogör för planeringsfrågor som varit centrala i utformandet av översiktsplanen. Bland annat tar Jönköping kommun upp energiförsörjning, utvecklingen av transportinfrastruktur, bevarandet av natur och kulturmiljöer samt utvecklingen av centrum (Jönköping kommun 1990, ss. 3f). De viktigaste planeringsstrategierna i Jönköping kommuns översiktsplan för 1990 kan sammanfattas som:

• Kommunens natur- och friluftslivsområden ska skyddas, samt områden av betydelse för turism (Jönköping kommun 1990, ss. 3f)

• Möjliggör för näringslivets fortsatta utveckling och tillhandahåll mark i attraktiva lägen (ibid. s. 3)

• Landsbygden ska utvecklas med ny bostadsbebyggelse och service. Areella näringars behov ska tillgodoses med hänsyn till natur- och friluftsliv (ibid. ss. 4, 11)

För varje kommundel görs en kortfattad beskrivning av var och vad kommunen önskar tillskapa, samt en mer grundlig genomgång av de riksintressen enligt naturresurslagen som finns inom området.

Jönköping kommun – Översiktsplan 2002

Jönköpings översiktsplan för 2002 antogs i mars 2003. Översiktsplanen består av två delar; i del 1 redogör kommunen för de planeringsförutsättningar och allmänna intressen som översiktsplanen utgår ifrån, och del 2 redogör för kommunens planeringsstrategier och åtgärder. Del 1 innehåller även en hel del målsättningar formulerade av kommunen. I del 1 lyfts Jönköping kommuns konkurrenskraft i regionen fram som en viktig planeringsfråga i översiktsplanen, med satsningar på transport och högre utbildning som konsekvens av detta (Jönköping kommun 2003a, ss. 3, 7). Under planeringsförutsättningarna i del 1 ges en omfattande genomgång av fysiska och demografiska förutsättningar, intressen och hinder.

Jönköping kommuns planeringsstrategi är bred och generellt formulerad. Den kan sammanfattas med följande punkter:

• Jönköpings kommun ska utvecklas på ett sätt som främjar en hållbar utveckling utifrån ekologi, ekonomi samt social utveckling (Jönköping kommun 2003a, ss. 8f;

Jönköping kommun 2003b, s. 68)

• Jönköping kommun ska stärka sin attraktivitet för boende, företag och turister genom nya bostäder på attraktiva platser med närhet till service och kollektivtrafik. Det ska finnas ett bostadsutbud som passar alla (Jönköping kommun 2003a, ss. 7, 9, 20f;

Jönköping kommun 2003b, ss. 68-70)

• Jönköping kommun ska utvecklas som logistikcentrum och tillgodose näringslivets behov. Hög ekonomisk tillväxt ska främjas (Jönköping kommun 2003a, ss. 9f, 20f;

Jönköping kommun 2003b, s. 72)

Digital Översiktsplan 2016

Jönköping kommuns gällande översiktsplan är digital och antogs i juni 2016.

Översiktsplanen är organiserad kring en digital plankarta, där planens olika textdelar återfinns i ett antal flikar uppdelade utifrån olika kategorier, såsom planeringsstrategier, konsekvenser, riksintressen, bebyggelse, med mera. Planeringsunderlag och

bakgrundsinformation redovisas till stor del grafiskt på kartan, med undantag för miljöaspekter samt mellankommunala intressen som redogörs för i text. Till flera av översiktsplanens sektoriella delar redovisas även en motivering för kommunens planeringsåtgärder. De konsekvenser som i översiktsplanen anses vara av störst betydelse för kommunen är regionala och mellankommunala intressen, landsbygdsutveckling, klimatanpassning och vindkraft (Jönköping kommun 2016). Kommunens viktigaste planeringsstrategier och åtgärder kan sammanfattas som följande:

• Utbyggnadsmöjligheter ska finnas överallt i kommunen. Utbyggnaden ska främst ske genom blandad bebyggelse i tätorts- och kollektivtrafiknära lägen (ibid.)

• Jönköping kommuns roll som regionalt bostads- och arbetsmarknadscentrum ska stärkas genom satsningar på transport, såsom Europabanan och Götalandsbanan (ibid.)

• Kommunens besöksnäring ska vidareutvecklas. Värdefulla natur- och kulturmiljöer ska värnas om och skyddas. (ibid.)

• Översiktsplaneringen ska främja ett hållbart och resurssnålt samhälle. Kommunens vatten ska ha en god kvalitet. (ibid.)

Malmö kommun

Malmö kommun är belägen i sydvästra Skåne. Malmö kommun är Skånes största, samt Sveriges tredje största kommun vad gäller befolkningsmängd (SCB 2021). Malmö är en tidigare hamn- och varvsstad som genomgått en omvandling av näringslivet mot kunskaps- och informationssektorn. Tack vare sitt läge nära Danmark samt den fasta förbindelsen till Köpenhamn är staden mycket betydelsefull för både inrikes- och utrikestransporter.

Från Malmö kommun kommer tre översiktsplaner att analyseras. Dessa är, med eventuella tillhörande dokument och format angivna:

• Översiktsplan för Malmö 1990, PDF

• Översiktsplan för Malmö 2000, PDF

• Översiktsplan för Malmö 2018, består av

◦ Översiktsplan för Malmö – Planstrategi, redogör för kommunens visioner, målsättningar och strategier, PDF

◦ Digital plankarta, webbplats

Översiktsplan för Malmö 1990

Översiktsplan för Malmö 1990 antogs i april 1990. Översiktsplanen består av ett dokument fördelat på tre delar. I Del 1 Program redogör kommunen för sina mål och bedömningar av

Malmös utveckling. I Del 2 Plan redogör kommunen för hur översiktsplanen ska uppnå de mål angivna i Del 1. I Del 3 Bakgrund redovisar kommunen faktaunderlaget för översiktsplanen. Del 1 inleds med en kortfattad nulägesbeskrivning där kommunen beskriver vilka de bedömer är de viktigaste frågorna och problematiken för Malmö kommuns utveckling. Redan i denna inledning definieras ett antal allmänintressen. Utvecklingen av stadens näringsliv och arbetsmarknad, miljöproblem samt bostadsförsörjning lyfts fram som tre för allmänheten betydelsefulla planeringsfrågor som översiktsplanen behöver hantera (Malmö kommun 1990, s. 8f). Efter denna inledning följer en längre beskrivning av Malmö kommuns planeringsstrategier. Planeringsstrategierna är många och ger tillsammans en stor bredd i vilka planeringsfrågor översiktsplanen avser hantera (ibid. ss. 9-11):

• Utveckla Malmös roll som regioncentrum

• Bygg fast förbindelse över Öresund

• Bygg vidare på den flerkärniga stadsstrukturen

• Anvisa erforderliga utbyggnadsområden

• Bygg många typer av bostäder

• Fortsätt förnyelsen av äldre stadsdelar

• Slå vakt om Malmös identitet

• Förbättra stadens trafikmiljö

• Underlätta näringslivets strukturförändringar

• Förbättra rekreationsmöjligheterna

• Utveckla jordbrukslandskapet

• Förbättra havsmiljön

Vad dessa planeringsstrategier har gemensamt är att de, med vissa undantag, ger en tydlig uppmaning till handling. Dessa strategier har till skillnad från senare översiktsplaner sammantaget en tydlig koppling till fysisk planering och föreslår konkreta åtgärder, med undantag för strategierna Underlätta näringslivets strukturförändringar och Slå vakt om Malmös identitet som är av en mer samhällsövergripande art. Sociala frågor är nästan helt frånvarande i översiktsplanen.

Översiktsplan för Malmö 2000

Översiktsplan för Malmö 2000 antogs i december 2000. Översiktsplanen består av ett dokument med 6 kapitel; Överordnade planeringsförutsättningar, Huvudstruktur, Riktlinjer för detaljplanering och lovgivning, Sektorriktlinjer, Stadsdelarna samt Konsekvensbeskrivning. Likt översiktsplanen från 1990 ges en kortfattad översikt av de viktigaste planfrågorna i första kapitlet, där segregation, arbetslöshet och befolkningsökning

tas upp (Malmö kommun 2000, s. 16). De övergripande planeringsstrategierna i översiktsplanen är brett formulerade och handlar i stor utsträckning om att skapa en attraktiv och god levnadsmiljö, samt att utveckla ett hållbart samhälle (ibid. s. 38). Malmö kommuns målsättningar och planeringsstrategier kan sammanfattas som:

• Översiktsplaneringen ska ge fler arbetstillfällen, genom att locka fler företag till Malmö kommun.

• Malmö ska vara en attraktiv stad att bo och arbeta i.

• Det sociala livet i Malmö skall stärkas.

• Malmö skall fungera som ett regionalt centrum i Skåne och Sydsverige.

• Malmö skall utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt.

Överlag är översiktsplanen mycket omfattande; flera stadsdelar i Malmö ges egna målsättningar och planeringsstrategier, och generella riktlinjer finns angående hur detaljplaner bör reglera bebyggelsen i olika områden (se bland annat ibid. ss. 94, 98-110, 112- 115, 270-273). Med 337 sidor är det den längsta översiktsplanen bland den utvalda empirin.

Översiktsplan för Malmö 2018

Malmö kommuns nu gällande översiktsplan från 2018 är delvis digital. Kommunens strategier och målsättningar finns samlade i dokumentet Översiktsplan för Malmö – Planstrategi. Till dokumentet finns en digital karttjänst på nätet som visar hur Malmö avser använda mark- och vattenområden utifrån de strategier och målsättningar som definierats i dokumentet. Planstrategin inleds med en övergripande visionsbild av det framtida Malmö, med målande beskrivningar av ett attraktivt tillväxtcentrum som människor från hela världen vill besöka, en stad full av grönska och ny hållbar teknik, en jämlik och kreativ stad (Malmö kommun 2018, ss. 6-9). Malmö kommuns målsättningar och planeringsstrategier kan sammanfattas som följande:

• Kommunen ska utvecklas på ett socialt, ekologiskt och ekonomiskt hållbart sätt (ibid.

ss. 11f)

• Öresundsregionen ska stärkas, med Malmö som tillväxtmotor (ibid. ss. 12f)

• Malmö stad ska vara tät, grön och funktionsblandad (ibid. ss. 14f)

• Malmö ska vara socialt sammanhållet, tryggt, jämställt och en hälsosam plats att leva på (ibid. ss. 15-17)

Resten av översiktsplanen redogör för ett stort antal planeringsstrategier uppdelade i ett antal breda delområden, såsom Näringsliv, Kollektivtrafik, och Bostadsförsörjning, men även mer specifika aspekter såsom Barnperspektiv, Cykelstaden och Tät stad.

Norrköping kommun

Norrköping kommun är belägen i Östergötlands län. Norrköping kommun är Östergötlands näst största, samt Sveriges nionde största kommun vad gäller befolkningsmängd (SCB 2021).

Norrköpings läge vid Motala ström har varit gynnsam för tillverkningsindustrin i staden och textilindustrin utgjorde fram till 1900-talets andra hälft stadens ekonomiska bas.

Från Norrköping kommun kommer tre översiktsplaner att analyseras. Dessa är, med eventuella tillhörande dokument och format angivna:

• Översiktsplan ÖP-90 Norrköpings kommun, PDF

• Framtid Norrköping – Översiktsplan 2002 – Utvecklingsplan för staden, PDF

• Översiktsplan 2017, består av¹

◦ Översiktsplan för staden – Norrköpings kommun – redogör för kommunens visioner, målsättningar och planeringsstrategier för Norrköpings tätort med omgivningar, PDF

◦ Översiktsplan för landsbygden – Norrköpings kommun – redogör för kommunens visioner, målsättningar och planeringsstrategier för resten av kommunen, PDF

◦ Norrköpingskartan, webbplats

Översiktsplan ÖP-90 Norrköpings kommun

Översiktsplan ÖP-90 antogs i juni 1990. Översiktsplanen är disponerad med en inledande beskrivning av översiktsplanering som planeringsform, följt av kommunens övergripande planstrategier och överväganden. Norrköpings kommun arbetar i översiktsplanen utifrån ett antal framtidsbilder varpå planeringsstrategier kan utvärderas utifrån (Norrköping kommun 1990, ss. 23-25). Vilka planeringsåtgärder som Norrköping kommun avser ska genomföras redogörs för i kapitel E, där kommunen sektorsvis presenterar planeringsåtgärder och strategier. De frågor som Norrköping kommun lyfter fram som betydelsefulla i ÖP-90 kan sammanfattas som:

• Sociala frågor angående ”social balans” och hälsa (ibid. ss. 14-20)

• Miljöproblem, såsom klimatförändringar, ekologisk mångfald, försurning och vattenkvalitet (ibid. ss. 20f, 31-50)

• Utbyggnad av en mångfald av bostäder i lägen med närhet till service (ibid. ss. 76-83) 1 Norrköping kommuns översiktsplan för 2017 består även av den gemensamma översiktsplanen för

Linköping och Norrköpings kommuner från 2010. Då denna plan gjordes 2010 befinner den sig utanför den för studien angivna tidsperioden 2015-2020 och kommer därför inte att inkluderas i empirin. Detta anses inte vara ett problem för studien då plandokumenten för 2017 är omfattande och i stor utsträckning åsidosätter många av de ställningstaganden av betydelse för den egna

• Utbyggnad av transport- och teknisk infrastruktur (Norrköping kommun 1990, ss. 69- 73)

Framtid Norrköping – Översiktsplan 2002 – Utveckling av staden

Norrköping kommuns översiktsplan för 2002 antogs i maj 2002. Översiktsplanen är indelad i flera kapitel och börjar med en redogörelse för kommunens värdegrund samt huvudprinciper för översiktsplaneringen. Kommunen baserar denna översiktsplan på en värdegrund med tre grundbegrepp som syftar till att beskriva ett ”idealt” Norrköping kommun; vacker, praktisk samt hållbar (Norrköping kommun 2002, s. 3). Översiktsplanens huvudprinciper, som i stor utsträckning behandlar staden Norrköping snarare än kommunen i stort (ibid. ss. 7-9), kan sammanfattas som:

• Staden Norrköping ska vara en attraktiv storstad och locka till sig nya invånare (ibid.

ss. 7, 60)

• Staden Norrköping ska ha ett estetiskt tilltalande och vårdat utseende, med en stark identitet (ibid. ss. 7, 13, 31, 53, 60)

• Spårvägstrafiken ska vidareutvecklas (ibid. ss. 7f, 53, 58)

• Vidareutveckla teknik-, handels- och kontorssektorn i kommunen (ibid. ss. 8, 56)

• Kommunen ska erbjuda en mångfald av bostadsformer på olika platser (ibid. ss. 8, 53, 58, 60)

Översiktsplan 2017

Norrköping kommuns nu gällande översiktsplan från 2017 antogs i juni 2017 och består av tre delar: en översiktsplan för staden Norrköping med dess närmaste omgivning, en översiktsplan för landsbygden i kommunen, samt en gemensam översiktsplan för Linköping kommun och Norrköping kommun från 2010 som inte kommer inkluderas i analysen.

Översiktsplanen för staden är disponerad med en inledande sektorsvis genomgång av kommunens planeringsstrategier och riktlinjer, med kortfattad bakgrundsinformation som syftar till att motivera de valda strategierna. Därefter redogörs för markanvändningen för ett antal utpekade utvecklingsområden. Översiktsplanen för landsbygden har en liknande uppdelning, dock med 4 övergripande teman istället för en sektorsvis uppdelning av planeringsstrategierna; boende och service, upplevelse och miljö, infrastruktur och rörelser, samt sysselsättning och produktion. Översiktsplanen för landsbygden inleds även med en kortfattad nulägesbeskrivning där översiktsplanens förutsättningar redogörs för, vilket saknas i översiktsplanen för staden (Norrköping kommun 2017b, s. 15).

Norrköping kommuns planeringsstrategier i de två översiktsplanerna för 2017 kan sammanfattas som följande:

• Norrköping ska ha en kvalitativ arkitektur som stärker stadens kulturmiljö och sociala liv (Norrköping kommun 2017a, s. 10; Norrköping kommun 2017b, s. 23)

• Norrköping ska förtätas med ett bostadsbestånd som passar en bred målgrupp (Norrköping kommun 2017a, s. 12; Norrköping kommun 2017b, s. 23)

• Näringsliv och service ska ges möjlighet att vidareutvecklas, för att tillgodose invånares behov (Norrköping kommun 2017a, ss. 20-23; Norrköping kommun 2017b, ss. 20, 66f)

• Norrköping ska utvecklas på ett sätt som främjar hållbart resande, det vill säga gång, cykel och kollektivtrafik (Norrköping kommun 2017a, ss. 26-35; Norrköping kommun 2017b, ss. 52-54)

• Norrköping ska utvecklas på ett sätt som anpassar kommunen till framtida klimatförändringar och värnar om kommunens naturmiljö (Norrköping kommun 2017a, ss. 16, 36f, 39f, 42; Norrköping kommun 2017b, ss. 29f; 39f)

Allmänintresset i empirin

Planeringsfrågor av allmänt intresse

Vilka planeringsfrågor väljer kommunerna att lyfta i sin översiktsplanering, och hur har urvalet av planeringsfrågor förändrats över tid? Utifrån den sammanfattning som har gjorts av de undersökta kommunernas översiktsplaner kan ett mindre antal trender urskiljas.

Hållbar utveckling

Det finns en tydlig trend där hållbar utveckling ges allt större utrymme i kommunernas översiktsplaner. Nästan en femtedel av Malmö kommuns översiktsplan från 2018 ägnas åt miljöfrågor (Malmö kommun 2018, ss. 49-63). I kommunens diskussion om de intressekonflikter som uppstår till följd av översiktsplaneringen verkar kommunen till och med lyfta fram hållbarhet som ett överordnat mål i översiktsplanen som befinner sig utanför dessa intressekonflikter (ibid. s. 20); mer om detta under rubriken Avvägningen mellan intressen. Från att ha saknats helt i översiktsplanen från 1990 använder Jönköping kommun de tre hållbarhetsaspekterna ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet som grund för utformningen av sin utvecklingsstrategi i nästa översiktsplan från 2002.

Begreppet hållbarhet genomsyrar sedan hela kommunens översiktsplan för 2016. En betydande del av alla planåtgärder som redogörs för i översiktsplanen motiveras av att de enligt Jönköping kommun främjar en hållbar utveckling ekologiskt, ekonomiskt och/eller socialt sett. Norrköping kommun utgör till viss del ett undantag från denna utveckling.

Hållbar utveckling och miljöfrågor är av stor betydelse i samtliga av kommunens studerade översiktsplaner, även i den första översiktsplanen från 1990 där miljöaspekter ges en tydlig särställning:

”Miljöfrågorna står idag i centrum för allmänhetens intresse och upplevs av många som en överlevnadsfråga. Vi har också ett ansvar gentemot

efterkommande generationer att till dem överlämna en värld med ren luft, ren jord och rent vatten.” (Norrköping kommun 1990, s. 20)

Formellt sett kan målet om en hållbar utveckling sägas vara likställd med andra målbilder eller planeringsstrategier i planen, dock praktiskt motiveras många av de övriga planeringsåtgärderna i översiktsplanerna av att de främjar en hållbar utveckling. Därav kan hållbar utveckling även ses som ett överordnat allmänt intresse i de nyare översiktsplanerna, då planåtgärder motiveras just av huruvida de främjar en hållbar utveckling eller ej. Särskilt ekologisk hållbarhet ges stor vikt i översiktsplanerna.

”Tillgång till naturen och en bevarad och utvecklad biologisk mångfald på ekosystem-, art- och genetisk nivå är väsentlig för människors välbefinnande och samhällets utveckling.” (Jönköping kommun 2016)

Ekonomi och tillväxt

Det är möjligt att observera hur ekonomiska aspekter får en allt större betydelse i de senare översiktsplanerna. Rent kvantitativt förekommer en strävan efter en positiv ekonomisk utveckling ofta i samtliga översiktsplaner (se tabell 2 nedan). Ekonomiska aspekter ges dock en allt högre prioritet i de nyare planerna. I Malmö kommuns översiktsplan från 2000 verkar en del planåtgärder motiveras genom de ekonomiska effekter de får snarare än de konsekvenser de har för kommunens invånare. I sin tur motiverar Malmö kommun ett strävande efter ekonomisk tillväxt utifrån ett behov av att sänka arbetslösheten och öka befolkningens köpkraft, vilket är ett övergripande mål i översiktsplanen (Malmö kommun 2000, s. 19, 38).

”[…] från Malmös synvinkel är det viktigt att skapa ett allmänt gynnsamt näringslivsklimat. Detta behövs dels för att stödja de befintliga företagens tillväxt, dels för att skapa attraktionskraft för framtida etableringar av nya företag.” (ibid. s. 131).

”En stad med goda förutsättningar för rekreation och fritidsaktiviteter är en intressant stad att etablera sig i för framtidens företag och verksamheter.”

(ibid. s. 184)

”Det är ett högt prioriterat mål att förstärka den ekonomiska basen för malmöbornas försörjning och se till att den kontinuerligt kan utvecklas och anpassas efter nya förutsättningar här och i omvärlden.” (ibid. s. 38)

”Företag och näringsliv” kan i denna översiktsplan tolkas utgöra en egen allmänhet genom vilka planeraren kan motivera planeringsåtgärder. I vissa fall jämställs invånarnas och näringslivets behov med varandra som två likvärdiga men åtskilda allmänna intressen.

”Bra transport- och resmöjligheter är viktiga förutsättningar för såväl näringslivets utveckling som människors livskvalitet.” (ibid. s. 210)

Denna utveckling fortsätter i kommunens översiktsplan för 2018. Malmö kommun avser att översiktsplanen ska främja en stadsstruktur som skapar förutsättningar för tillväxt och näringslivets utveckling (Malmö kommun 2018, s. 4). Detta anger Malmö kommun tidigt i översiktsplanen, redan innan de anger kommunens övergripande målsättningar och planeringsstrategier, vilket får tillväxt att framstå som ett överordnat mål för översiktsplaneringen i kommunen:

”Tillväxtfrämjande insatser för att bidra till välfärd för malmöborna, fler arbetstillfällen och försörjning har central betydelse för stadens utveckling.”

(ibid. s. 4)

”Ett mål med hög prioritet är att förstärka den ekonomiska basen för malmöbornas försörjning.” (ibid. s. 11)

I Jönköping kommuns översiktsplaner återfinns en liknande utveckling, dock inte lika tydligt som i Malmö kommun. Jämfört med sin första översiktsplan där ekonomiska aspekter saknas helt, lyfts frågor om ekonomi och tillväxt fram som centrala för kommunens utveckling i kommunens översiktsplan för 2002:

”Utvecklingen måste hela tiden drivas framåt. Stagnation är i praktiken

tillbakagång. Det gäller även för Jönköpings kommun. Att skapa välstånd i det nya seklet kräver en förmåga att hantera en mer komplex omvärld och

dessutom vara följsam mot de krav på förändringstakt som omvärlden ställer.”

(Jönköping kommun 2003a, s. 9)

”Fokus i länets arbete ligger på tillväxt i företag. Länets vision är att

Jönköpings län år 2010 ska tillhöra Europas främsta tillväxtregioner.” (ibid. s.

11)

Övriga observerade trender

Samtliga kommunernas översiktsplanering verkar ha genomgått en sektoriell utvidgning under de undersökta perioden. Rent kvantitativt är utvecklingen rätt tydlig; från att behandla ett fåtal aspekter i den första generationen (eller sakna en tydlig tematisk uppdelning i Jönköping kommuns fall) till att behandla ett stort antal samhällssektorer som kan vara mycket specifika. Se exempelvis Malmö kommuns senaste översiktsplan där i lagstiftning utpekade planeringsfrågor såsom ”bostadsförsörjning” och ”samhällsservice” behandlas i liknande omfattning som mer specifika frågor såsom ”platser för möten” och

”barnperspektiv” (Malmö kommun 2018, ss. 26-29, 45, 47). Denna utveckling där mer specifika planeringsfrågor ges större utrymme verkar även gå hand i hand med en större hänsyn till specifika samhällsgrupper, vilket tas upp under rubriken Skildringen av allmänheten. Attraktivitet som koncept används i viss utsträckning i samtliga översiktsplaner, men får en allt mer betydande roll i nyare översiktsplaner. De tidigaste planerna tar i större utsträckning upp frågor av relevans för landsbygden, såsom areella näringar samt natur- och friluftsliv, medan de senare översiktsplanerna lägger större vikt på planfrågor av relevans för kommunens tätorter. Regional utveckling ges en mer betydande roll i de senaste översiktsplanerna än tidigare.