När blir det grönt ljus i Luxemburg? Om talerätt och klimatprocess vid EU-domstolen Hettne, Jörgen

(1)

LUND UNIVERSITY PO Box 117

När blir det grönt ljus i Luxemburg?

Om talerätt och klimatprocess vid EU-domstolen Hettne, Jörgen

Published in:

Festskrift till Jan Darpö

2022

Document Version:

Förlagets slutgiltiga version Link to publication

Citation for published version (APA):

Hettne, J. (2022). När blir det grönt ljus i Luxemburg? Om talerätt och klimatprocess vid EU-domstolen. I M.

Forsberg, A. Nilsson, & C. Zetterberg (Red.), Festskrift till Jan Darpö (s. 189-204). Iustus förlag.

Total number of authors:

1

General rights

Unless other specific re-use rights are stated the following general rights apply:

Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.

• Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.

• You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain • You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal

Read more about Creative commons licenses: https://creativecommons.org/licenses/

Take down policy

If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim.

(2)

(3)

Festskrift till

Jan Darpö

(4)

Redaktörer Maria Forsberg Annika Nilsson Charlotta Zetterberg

ISBN 978-91-7737-146-5

Produktion: eddy.se ab, Visby 2022 Omslag: John Persson

Foto: Max Marcus

Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Telefon: 018-65 03 30

Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se Printed by Dimograf, Poland 2022

(5)

Innehåll

Förord 7 Helle Tegner Anker & Birgitte Egelund Olsen

Artsbeskyttelse og vindkraft i Danmark 11

Inge Lorange Backer

Hvilken vei blåser vinden i Norge? 33

Ellen Margrethe Basse

Et dansk svar på Darpös spørgsmål: ”Can Nature Get It

Right?” – baseret på konkrete specielle eksempler 57 Bertil Bengtsson

Miljöansvar i kontraktsförhållanden 73

Sanja Bogojević

Tankar kring att medverka i en vänbok, och klimaträtts-

forskning 87

Johanna Sophie Buerkert, Herman Kasper Gilissen

& Marleen van Rijswick

Increasing climate resilience in urbanized areas: practical recommendations for improving stakeholder participation

from the Netherlands 97

Hans Chr. Bugge

Kan miljørettsforskningen bidra til «transformative change»? 125 Jonas Ebbesson

Klimatet i miljöbalken – sedan 1999! 147

(6)

Innehåll

Ole Kristian Fauchald

Ulv! Ulv! Norges forvaltning av den svensk-norske

ulvebestanden 165

Jörgen Hettne

När blir det grönt ljus i Luxemburg? – Om talerätt och

klimatprocess vid EU-domstolen 189

Helene Lindahl & Torunn Hofset

Stoppa förlust och hindra försämring – hur Sverige genomfört de mindre kända delarna av Natura 2000-regelverket 205 Aðalheiður Jóhannsdóttir

Some Critical Views Relating to the Implementation of Article 9(2) of the Aarhus Convention in Iceland and the

Situation of ENGOs 215

Henrik Josefsson

Adaptiv förvaltning, ramvattendirektivet och det svenska

förvaltningssystemet – går det ihop? 237

Kari Kuusiniemi

Vargjakt i stamvårdande syfte 259

Lena Marcusson

Miljömyndigheter, råd och expertorgan 275

Christina Olsen Lundh

Vegansk äggröra 287

Åsa Romson

Den odefinierade uppgiften – miljörättens roll i arbetet med

nationella miljökvalitetsmål 307

Nicolas de Sadeleer

The canalization of strict liability and the polluter-pays

principle 321

Jonas Sandström

Artobservationer en viktig komponent vid bedömning och

beslut om naturvärden 333

Författarpresentationer 339

(7)

När blir det grönt ljus i Luxemburg? – Om talerätt och klimatprocess …

Jörgen Hettne

När blir det grönt ljus i Luxemburg?

– Om talerätt och klimatprocess vid EU-domstolen

1. Inledning

Europeiska kommissions meddelande med titeln ”Förbättring av tillgång- en till rättslig prövning i miljöfrågor i EU och dess medlemsstater”¹ inleds med påpekandet att medlemsstaternas, allmänhetens och alla intressenters engagemang är avgörande för om den europeiska gröna given ska lyckas.

Kommissionen framhåller att den i detta sammanhang har åtagit sig att se över Århusförordningen för att göra det lättare för invånare och icke- statliga organisationer som ifrågasätter lagligheten i beslut som påverkar miljön att komma åt administrativa och rättsliga granskningar på EU-nivå.

Kommissionen ska också vidta åtgärder för att förbättra möjlighet till rätts- lig prövning vid nationella domstolar i alla medlemsländer.²

Samtidigt med detta meddelande lägger kommissionen fram ett förslag om ändring av förordning (EG) nr 1367/2006 (Århusförordningen) i syfte att förbättra den interna översynen av administrativa rättsakter.³

1 COM (2020) 643 final.

2 COM (2020) 643 final, s. 1. Se ang. gröna given: COM (2019) 640 final.

3 Förslag COM (2020) 642 final om ändring av Århusförordningen – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmel- serna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutspro-

(8)

Jörgen Hettne

Denna utveckling och förnyade fokus på tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor borde glädja Jan Darpö som ägnat en betydelsefull del av sin forskargärning åt att analysera rättsliga klagomöjligheter på miljöområdet och argumenterat för ett ökat miljörättsskydd i Sverige.⁴

Frågan om rättslig prövning i miljöfrågor i EU och dess medlemsstater är ett alldeles för omfattande ämne för att täcka i detta bidrag, men en aspekt som åtminstone i viss mån låter sig beskrivas och passar utmärkt i en festskrift till Jan Darpö är EU-domstolens egen rättspraxis när det gäller talerätt i miljöfrågor inom EU-systemet. EU-domstolens inställning, nyligen illustre- rad av det s.k. People’s Climate-målet, tas därför upp i det följande. Innan vi kommer in på detta uppmärksammade fall ska emellertid talerättskrite- rierna i EU-rätten beskrivas och vissa nedslag göras i den rättsutveckling som skett på detta område under de senaste 60 åren. Mot denna bakgrund kommer jag att kommentera People’s Climate-målet i mitt slutord.

2. Talerätt vid EU-domstolen – svårigheten att anses direkt och personligt berörd

I artikel 263 fjärde stycket i Fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (FEUF) anges villkoren för enskilda individers rätt att väcka talan vid EU-domstolen. Till enskilda individer hör också organisationer som före- träder deras intressen, t.ex. icke statliga miljöorganisationer.⁵ Bestämmelsen har följande lydelse.

”Alla fysiska eller juridiska personer får på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt⁶ som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.”

De bägge kriterierna direkt och personligt berörd kan ses som avgränsningar i förhållande till förekomsten av andra processuella möjligheter som i stället bör utnyttjas. Direkt berörd syftar på att ett enskilt rättssubjekt ofta berörs

cesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ, EUT L 264, 25.9.2006, s. 13.

4 Se t.ex. Darpö, J., Rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning. Del 1 och 2. Europa- rättslig Tidskrift 2013, s. 217 resp. 2013, s. 481 och Darpö, J., Klaga inte på vargen! – Om överklagandeförbudet i jaktförordningen och EU-rätten – Rättsfallskommentar till HFD 2015 ref. 79, Europarättslig Tidskrift 2017, s. 111.

5 Jfr t.ex. mål C-321/95 P, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) m.fl. mot kommissionen, EU:C:1998:153.

6 De särskilda villkoren för regleringsakter infördes genom Lissabonfördraget och tas upp längre fram.

(9)

på ett direkt sätt först efter att en rättsakt getts konkreta rättsverkningar genom en implementerings- eller verkställighetsåtgärd. Det kan handla om både nationella och unionsrättsliga åtgärder. Det är i så fall denna typ av åtgärder som enskilda kan klaga på samtidigt som möjligheten finns att ifrå- gasätta giltigheten av den överordnade rättsakten i en sådan process.⁷ Detta kriterium är tämligen okomplicerat och berörs inte närmare i det följande.⁸

Av större betydelse är i stället kravet på att klaganden ska vara personligt berörd. Detta krav sträcker sig ofta längre, då det inbegriper, utöver att någon implementerings- eller verkställighetsåtgärd inte är aktuell, att den som klagar är personligen identifierbar i rättsakten, på motsvarande sätt som i ett individuellt beslut.⁹ Det räcker alltså inte att vara en av många som påverkas, även om det kan handla om en påverkan med högst konkreta verkningar.

Detta villkor utvecklades ursprungligen av EU-domstolen i mål 25/62 Plaumann mot kommissionen,¹⁰ där den uttalade att:

”Andra personer än dem som ett beslut är riktat till kan göra anspråk på att vara personligen berörda endast om beslutet angår dem på grund av vissa egen- skaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem i förhållande till alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till.”

Formuleringen i mål 25/62 Plaumann har angett talerättsförutsättningarna inför EU-domstolarna i snart 60 år. Om man överför denna logik till svenska förhållanden är det t.ex. uppenbart att en svensk förälder inte är personligt berörd om svenska staten helt upphör med att ge föräldrar barnbidrag, eftersom gruppen av föräldrar som inte längre får barnbidrag i ett sådant fall är stor och generellt definierad. Enskild talerätt föreligger inte heller i Sverige i förhållande till politiska beslut med allmän räckvidd av detta

7 En sådan indirekt ogiltighetsinvändning kan göras mot den grundläggande rättsakten enligt artikel 277 FEUF. Det krävs då att den enskilde gör sannolikt att det inte var möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring avseende den grundläggande rättsakten (på grund av frånvaro av talerätt) inom den föreskrivna fristen i artikel 263 femte stycket FEUF. Se dom av den 9 mars 1994 i mål C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, EU:C:1994:90.

8 I mål 294/83, Parti écologiste ”Les Verts” mot Europaparlamentet, EU:C:1986:166, fastslog domstolen att en gemenskapsrättsakt direkt berör ett enskilt rättssubjekt när den innehåller ett fullständigt system av regler som i sig själva är tillräckliga för att medföra rättsliga verkningar för den enskilde och som inte förutsätter ytterligare genomförandebestämmelser. Se t.ex.

Lenaerts, K., Maselis, I. och Gutman, K., EU Procedural Law (Oxford University Press 2014), kapitel 7, avsnitt 7.90 ff.

9 Se t.ex. mål C-358/89, Extramet Industrie mot rådet, EU:C:1991:214, punkterna 13–17.

10 Mål 25/62, Plaumann mot kommissionen, EU:C:1963:17.

(10)

Jörgen Hettne

slag.¹¹ Som vi kommer att se kan detta i och för sig fullt rimliga synsätt emellertid utgöra ett påtagligt hinder för möjligheten att driva klimatprocesser inför EU-domstolen, eftersom de som berörs av klimatförändringar normalt är en stor och generellt definierad grupp.

De EU-rättsliga talerättskriterierna, och i synnerhet hur de har uttolkats, har emellanåt kritiserats för att vara alltför restriktiva, vilket kommer att beröras längre fram.¹² EU-domstolen har motiverat sin restriktiva tolkning av talerättsvillkoren för enskilda på flera sätt. Dess huvudsakliga argument är att en ogiltighetstalan som väcks direkt vid unionsdomstolarna inte bör betraktas som fullkomligt åtskild från andra rättsmedel. Den har särskilt framhållit att det räcker att en enskild individ eller företag som har berät- tigat intresse att få sin sak prövad har processuella förutsättningar för detta inom ramen för något rättssystem, det vill säga antingen det nationella eller unionsrättsliga.¹³

3. Greenpeace-målet och hänvisningen till nationell domstol

Ett tydligt exempel på EU-domstolens syn på denna sammanvävda möjlighet till domstolsprövning (på nationell nivå och EU-nivån) finns i mål C-321/95 P, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) m.fl. mot kom- missionen.¹⁴ Detta mål gällde en talan utformad av flera miljöorganisationer som riktade sig mot ett beslut av kommissionen om EU-finansiering för uppförande av två kraftstationer på Kanarieöarna, som skulle byggas av bolaget Unión Eléctrica de Canarias SA (Unelco). Talan avvisades eftersom miljöorganisationerna inte uppfyllde de kriterier som idag återfinns i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det var inte ”personligt” berörda. EU-domstolen angav i sina motiv tydligt att det fanns en möjlighet för dessa organisationer att i stället väcka talan vid nationell domstol (vilket de också hade gjort). I punkt 32 i domen angavs:

11 Även enligt svensk rätt krävs en högre grad av individualisering. Se t.ex. 42 § förvaltnings- lagen (2017:900): Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.

12 Se dock mål C-309/89, Codorníu SA mot rådet, EU:C:1994:197, som brukar beskrivas som en lättnad av kraven. Se t.ex. Hettne, J., EG:s talerättskriterier i gungning?, Ny Juridik 2002:3, s. 42–67, se särskilt s. 47–48.

13 Se t.ex. Mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, EU:C:2002:462, punkt 40.

14 Mål C-321/95 P, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) m.fl. mot kommissionen, EU:C:1998:153.

(11)

”Vad beträffar sökandenas argument att tillämpningen av domstolens rätts- praxis i förevarande fall får till följd att rättsinstanser inte alls förmår skydda de rättigheter sökandena grundar på direktiv 85/337 [om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt], skall det fastslås att Green- peace, som framgår av handlingarna i målet, vid en nationell domstol har väckt talan mot de administrativa tillstånd som beviljats Unelco att uppföra de två kraftstationerna (…).”¹⁵

Domstolen ansåg därför att enskildas rättigheter kunde skyddas fullt ut av de nationella domstolarna, vilka, i förekommande fall med stöd av nuvarande artikel 267 FEUF, kunde begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen.

Utvecklingen mot att enskilda ska utnyttja nationella rättsmedel, snarare än EU-rättsliga, har sedan fortsatt och förstärkts väsentligt på miljöom- rådet till följd av Århuskonventionen.¹⁶ I sin dom av den 8 mars 2011 i mål C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie (den slovakiska brunbjörnen),¹⁷ uttalade EU-domstolen sålunda att de nationella domstolarna är skyldiga att i den utsträckning som det är möjligt tolka de processuella reglerna så att miljöorganisationer kan överklaga beslut som rör den nationella implemen- teringen av unionsrättsliga regler.¹⁸ I mål C-752/18 Deutsche Umwelthilfe förklarade EU-domstolen att det krävs, för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionens miljölagstiftning, att nationell rätt tolkas i möjligaste mån på ett sätt som är förenligt med syftena med artikel 9.3 och 9.4 i Århuskonventionen.¹⁹ Detta innebär att brott mot EU:s miljölagstiftning ska kunna prövas i domstol eller i adminis- trativ ordning och att det ska finnas tillgång till effektiva rättsmedel, vilket stadgas i artikel 9 i Århuskonventionen.

EU-domstolen har också preciserat att förhandsavgörandeförfarandets effektivitet enligt artikel 267 i EUF-fördraget avseende EU-akters giltighet är beroende av att medlemsstaterna ger tillräcklig talerätt för icke-statli-

15 Min kursivering.

16 FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionen är antagen inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (UN/ECE) och trädde i kraft 2001. Den ratificerades av Sverige, liksom EU, 2005. Se rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, s. 1).

17 EU:C:2011:125.

18 Se punkt 51 i domen. Se även t.ex. mål C-263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskydds- förening, EU:C:2009:631, mål C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, EU:C:2011:289 och mål C-664/15, Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz Umweltorganisation, EU:C:2017:987. För en utförlig diskussion se Darpö, J., Rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning. Del 1 och 2. Europarättslig Tidskrift 2013, s. 217 resp. 2013, s. 481.

19 Mål C-752/18, Deutsche Umwelthilfe, EU:C:2019:1114, punkt 39.

(12)

Jörgen Hettne

ga organisationer och enskilda personer. Om mål inte prövas i nationella domstolar till följd av att talerätt saknas, begränsas möjligheten till dialog mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen om den korrekta tolkningen av EU:s miljöregler. Det är därför medlemsstaternas skyldighet att se till att tillgång till rättslig prövning beviljas i deras domstolar i miljöfrå- gor som omfattas av EU:s regler. Medlemsstaterna är därmed skyldiga att säkerställa tillgång till rättslig prövning inom en rad miljöpolitiska områ- den, t.ex. vatten²⁰, natur²¹ och luftkvalitet²². EU-domstolen har även uttalat att denna skyldighet även gäller ärenden där det finns ”en specifik fråga som ännu inte har blivit föremål för unionslagstiftning [men som kan] omfattas av unionsrätten om den avser ett område som i stor utsträckning omfattas av unionsrätten”.²³ EU-domstolen syftar här på att alltför skarpa gränser inte kan dras mellan de områden som omfattas av EU-harmonisering och andra närliggande områden. Mot denna bakgrund har den bl.a. funnit att den är behörig att uttala sig om tolkningen av bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen om rätt till domstolsprövning trots att dessa bestäm- melser även avser rent nationella administrativa och rättsliga förfaranden i medlemsstaterna. Den har förklarat detta med att:

”När en bestämmelse kan tillämpas såväl på situationer som omfattas av nationell rätt som på situationer som omfattas av unionsrätten, föreligger det näm- ligen ett bestämt intresse av att bestämmelsen blir tolkad på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter den ska tillämpas, för att i framtiden undvika att det förekommer tolkningar som skiljer sig åt …”.²⁴

Kravet på ett processuellt skydd för de som berörs av beslut som går dem emot på miljöområdet är alltså långtgående till följd av Århuskonventionen och EU-rätten inför nationella domstolar. När det gäller direkt talan vid EU:s egna domstolar är dock läget annorlunda.

20 Se t.ex. rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, EGT L 375, 31.12.1991, s. 1.

21 Se t.ex. rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, EGT L 206, 22.7.1992, s. 7.

22 Se t.ex. artikel 23 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa, EUT L 152, 11.6.2008, s. 1.

23 Mål C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125, punkt 40.

24 Ibid., punkt 42.

(13)

4. Kritik mot talerättsbegränsningarna vid EU-domstolarna

Den restriktiva tolkningen av begreppet personligt berörd har kritiserats i doktrinen, och till och med av unionsdomstolarnas egna ledamöter.²⁵ Argu- ment för en mer omfattande talerätt för enskilda har också framförts i en rad förslag till avgöranden från generaladvokater.²⁶

Tribunalen (dåvarande förstainstansrätten) tog i början av 2000-talet denna kritik på allvar och utvidgade i sin dom i mål T-177/01 Jégo-Quéré

& Cie SA mot kommissionen²⁷ kriteriet personligt berörd. Målet gällde en kommissionsförordning som antagits inom ramen för den gemensamma fis- keripolitiken. Den medförde inga genomförandeåtgärder, och klagandens enda möjlighet att få till stånd en rättsprövning var följaktligen inför unionsdomstolarna. Tribunalen konstaterade att det inte var möjligt att väcka talan inför nationell domstol. Den menade vidare att en skadeståndstalan grundad på EU:s utomobligatoriska skadeståndsansvar inte utgjorde ett till- fredsställande tillvaratagande av den enskildes intressen, eftersom villkoren för att ta upp en sådan talan till prövning samt rättsverkningarna av den var annorlunda än vid en ogiltighetstalan.²⁸

För att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd för enskilda borde därför, menade Tribunalen, talerättsvillkoren i fördraget utvidgas. En fysisk eller juridisk person skulle anses beröras personligen av en EU-rättslig bestäm- melse med allmän giltighet som berör honom direkt om bestämmelsen inver- kade på hans rättsliga ställning på ett bestämt och omedelbart sätt genom

25 Se särskilt Jacobs, F., Access to justice as a fundamental right in European Law, Mélanges en hommage à Fernand Schockweiler (Nomos 1999), s. 197; Lenaerts, K., The legal protection of private parties under the EC Treaty: a coherent and complete system of judicial review? I:

Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, Vol. II (Giuffrè 1998), s. 591; Mancini, G.F., The role of the supreme courts at the national and international level: a case study of the Court of Justice of the European Communities, The Role of the Supreme Courts at the National and International Level, Yessiou-Faltsi, P. (red.) (Sakkoulas 1998), s. 421.

26 Se t.ex. generaladvokat Slynns förslag till avgörande i mål 246/81 Bethel, EU:C:1982:148;

generaladvokat Jacobs förslag till avgörande i mål C-358/89, Extramet/rådet, EU:C:1991:144 (punkterna 71–74) och i mål C-188/92 TWD Textilwerke Deggendorf, EU:C:1993:358 (punkterna 20–23); generaladvokat Ruiz Jarabo Colomers förslag till avgörande i mål C-142/95 P, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo m.fl., EU:C:1996:325 (punkterna 40–41);

samt generaladvokat Jacobs förslag till avgörande av den 21 mars 2002 i mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot Europeiska unionens råd, EU:C:2002:197.

27 Mål T-177/01, Jégo-Quéré & Cie SA mot kommissionen, EU:T:2002:112.

28 Det kan här inskjutas att EU-domstolen har framhållit att det avgörande kriteriet vid fast- ställande av huruvida en tillräckligt klar och därmed skadeståndsgrundande överträdelse före- ligger inte är den berörda rättsaktens beskaffenhet utan det utrymme för skönsmässig bedöm- ning som institutionen hade vid dess antagande. Se mål C-312/00 P, kommissionen mot Camar, EU:C:2002:736, punkterna 54 och 55.

(14)

Jörgen Hettne

att hans rättigheter begränsas eller att han åläggs skyldigheter.²⁹ Tribunalen anförde att det härvid saknade betydelse hur många andra personer som också påverkas, eller kan påverkas, av bestämmelsen, och inte heller vilken situation som dessa personer befann sig i.³⁰

EU-domstolen avfärdade emellertid detta försök till rättsutveckling vid första bästa tillfälle. Med bestämdhet underkände den Tribunalens försök till förändring av rättsläget i sin dom i Unión de Pequeños Agricultores mot rådet.³¹ Domstolen bekräftade i detta mål sin ståndpunkt att det räcker att den enskilde ges rättsligt skydd inom ramen för antingen det nationella eller EU-rättsliga systemet. Den anförde att det ankommer på medlemsstaterna att inrätta ett system för rättslig prövning som gör det möjligt att säkerställa rätten till ett verksamt rättsligt skydd. Domstolen påpekade att det ålig- ger, i enlighet med principen om lojalt samarbete i nuvarande artikel 4.3 i Fördraget om Europeiska unionen (FEU), de nationella domstolarna att, så långt det är möjligt, tolka och tillämpa nationella bestämmelser om talerätt så att det blir möjligt för fysiska eller juridiska personer att få till stånd en prövning vid domstol av lagenligheten av varje beslut eller annan åtgärd på nationell nivå som rör tillämpningen, i förhållande till dem, av en allmänt tillämplig rättsakt från unionen, genom att åberopa att denna rättsakt är ogiltig.³²

Domstolen framhöll vidare att en fysisk eller juridisk person har rätt att föra talan om giltigheten av en unionsrättsakt (i det aktuella fallet en förord- ning) endast när den berör denne, inte bara direkt utan också på ett personligt sätt. Det sistnämnda villkoret skulle tolkas mot bakgrund av rätten till ett verksamt rättsligt skydd och med beaktande av de omständigheter som kan särskilja en person.³³ En sådan tolkning fick inte medföra att villkoret att vederbörande ska vara personligt berörd, vilket uttryckligen föreskrivs i fördraget, inte tillämpas. I så fall skulle unionsdomstolarna överskrida gränserna för sin behörighet enligt fördraget. För mer radikala ändringar av talerättsvillkoren hänvisade EU-domstolen till medlemsstaterna, vilka ensamma är behöriga att ändra i fördraget.

29 Mål T-177/01, Jégo-Quéré & Cie SA mot kommissionen, EU:T:2002:112, punkt 51.

30 Ibid.

31 Mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, EU:C:2002:462. Se också EU- domstolen upphävande av Tribunalens dom efter överklagande: C-263/02 P, kommissionen mot Jégo-Quéré, EU:C:2004:210, EU:C:2004:210.

32 Mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, EU:C:2002:462, punkt 42.

33 Punkt 36 i domen. Se de förenade målen 67/85, 68/85 och 70/85, Van der Kooy mot kommissionen, EU:C:1988:38, punkt 14, mål C-358/89, Extramet Industrie mot rådet, EU:C:1992:257, punkt 13 och mål C-309/89, Codorniu mot rådet, EU:C:1994:197, punkt 19.

(15)

EU-domstolen bekräftade alltså rättsläget enligt sina klassiska kriterier (se målet Plaumann ovan) för att bedöma huruvida en enskild person är personligt berörd. Den ansåg att eventuella brister i det EU-rättsliga systemet för domstolsprövning och effektiva rättsmedel främst ska rättas till genom ökade möjligheter till rättsprövning i nationella domstolar.

5. Förändringar till följd av Lissabonfördraget

I och med Lissabonfördraget, som trädde kraft i december 2009, ändrades dock talerättsförutsättningarna något. Kraven på att vara personligt berörd gäller numera inte för ”regleringsakter”, som inte medför genomförande- åtgärder.

Begreppet ”regleringsakt” är inte definierat i fördraget och det ankommer därför på EU-domstolen att lägga fast i sin rättspraxis vad detta begrepp innebär.³⁴ Det råder fortfarande viss osäkerhet, men det är åtminstone klar- lagt att regleringsakter inte kan vara ”lagstiftningsakter”, dvs. förordningar och direktiv som antas enligt ett lagstiftningsförfarande i EU:s fördrag, vilket i de flesta fall innebär gemensamt beslutsfattande av Europaparlamentet och rådet (se artikel 297 FEUF). Regleringsakter är ”icke-lagstiftningsakter med allmän giltighet”.³⁵ Regleringsakter är därför typiskt sett delegerade akter eller genomförandeakter enligt artikel 290 respektive 291 FEUF. EU:s övergripande miljöpolitiska åtgärder är lagstiftningsakter, vilket gör att kravet för enskilda att vara personligt berörda för att kunna väcka talan mot dessa kvarstår.

Bakgrunden till att begreppet personligt berörd togs bort med avseende på regleringsakter var sannolikt en fruktan för att unionsrätten i annat fall skulle riskera att förklaras oförenlig med Europakonventionens krav på domstolsprövning och effektiva rättsmedel (artikel 6 och 13 i konventionen som motsvaras av artikel 47 i EU:s rättighetsstadga). Numera anges i arti- kel 6 FEU att unionen ska ansöka om anslutning till Europakonventionen, även om det inte verkar ske i en nära framtid.³⁶ Europadomstolen skulle

34 Se Hettne, J., Rättsprinciper som styrmedel – Allmänna rättsprinciper i EU:s domstol (Nor- stedts Juridik 2008), s. 114 ff och Lenaerts, K., Maselis, I. och Gutman, K., EU Procedural Law (Oxford University Press 2014), kapitel 7, avsnitt 7.108. Frågan behandlas utförligt av bl.a.

generaladvokat Kokott i mål C-274/12 P, Telefónica SA mot kommissionen, EU:C:2013:204.

35 Klarlägganden av EU-domstolen har skett bl.a. i C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./

parlamentet och rådet, EU:C:2013:625, punkt 60, och mål C-622/16 P–C-624/16 P, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Mon- tessori och kommissionen/Ferracci, EU:C:2018:873, punkt 28.

36 Se EU-domstolens negativa hållning till att EU ansluts till Europakonventionen i yttrande 2/13, EU:C:2014:2454.

(16)

Jörgen Hettne

alltså själv kunna kontrollera om EU:s talerättskriterier är förenliga med Europakonventionen någon gång i framtiden. De nya skrivningarna i EUF- fördraget bygger emellertid på EU-domstolens uttalade uppfattning att det räcker att den enskilde kan väcka talan antingen vid unionsdomstolarna eller vid nationell domstol, som i sin tur kan begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Detta följer av artikel 19 FEU och artikel 263 FEUF betraktade tillsammans. I artikel 19.1 andra stycket FEU anges att:

Medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom unionsrättens område.

Medlemsstaterna ska alltså, precis som togs upp ovan, göra allt som är möjligt för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom unionsrättens område, vilket omfattar alla situationer där unionsrätten är tillämplig. Det bör noteras att formuleringen ”möjligheter till överklagande” inte är helt rättvisande. På engelska talas om att medlemsstaterna ”shall provide reme- dies sufficient to ensure effective legal protection” och på franska ”voies des recours”. Det är alltså tillgång till effektiva rättsmedel i vidare mening än som antyds i den svenska versionen som åsyftas.³⁷ Krav ställs också på nationella domstolar att de i största möjliga utsträckning tolkar de nationella processuella reglerna så att ett effektivt domstolsskydd säkerställs, vilket som framgått följer av EU-domstolens rättspraxis.

Syftet med dessa två förändringar (lättnaden att klaga på regleringsakter och uttryckliga krav på de nationella rättssystemen) var sålunda att för- bättra det av EU-domstolen omtalade heltäckande systemet, bestående av såväl unionsrättsliga som nationella rättsmedel, för att minska risken för att unionens domstolssystem inte uppfyller kraven i artikel 6 och 13 i Europa- konventionen. Den nya skrivningen om regleringsakter i artikel 263 FEUF var avsedd att fylla den ”lucka” som uppstått då en enskild som är direkt berörd (men inte personligt berörd) av en unionsrättsakt inte förfogar över något rättsmedel på grund av att det saknas nationella genomförandeåtgär- der.³⁸

Även med en sådan förändring är dock villkoren för att väcka talan vid unionsdomstolarna tämligen snäva. Lagstiftningsakter kan inte angripas, eftersom de inte kan kvalificeras som regleringsakter. Unionsrättsliga direktiv kan för övrigt redan på grund av sin karaktär inte omfattas, eftersom

37 Se Bergström, C-F & Hettne, J., Lissabonfördraget: En grundlag för EU?, Norstedts Juridik 2010, s. 78.

38 Jfr Hettne, J. & Öberg, U., Domstolarna i Europeiska unionens konstitution, Sieps 2003:15, s. 124 ff., tillgänglig på internet, www.sieps.se.

(17)

de med automatik medför genomförandeåtgärder.³⁹ För viktigare miljöpoli- tiska åtgärder som beslutas av EU krävs alltså fortfarande att den enskilde måste vara direkt och personligt berörd för att talerätt ska medges.

6. People’s Climate Case

Det finns nu anledning att se hur talerättsbegränsningarna vid EU-domstolarna förhåller sig till modernare former av klimatprocesser som numera uppstår alltmer frekvent runt om i världen och också finns förutsättningar för i Sverige.⁴⁰ Ett belysande exempel är People’s Climate-målet.⁴¹

År 2018 inledde familjer från olika medlemsstater i Europeiska unionen (Tyskland, Frankrike, Italien, Portugal och Rumänien), liksom från resten av världen (Kenya och Fiji) samt en svensk förening som representerar unga inhemska samer (Sáminuorra) en rättsprocess vid EU:s Tribunal⁴² och häv- dade att unionen var skyldig att vidta strängare klimatåtgärder än de som fastställts av EU i ett lagstiftningspaket från 2018,⁴³ som gällde minskade utsläpp av växthusgaser. Samtliga klagande ansåg sig särskilt drabbade av klimatförändringar. Flertalet var aktiva i jordbrukssektorn eller turistsek- torn.

Klagandena hävdade särskilt att Tribunalen skulle ogiltigförklara nämnda lagstiftningspaket då lagstiftningen hade som mål att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med endast 40 procent jämfört med 1990 års nivåer.

39 Direktiv kan endast ifrågasättas direkt vid unionsdomstolarna under exceptionella omstän- digheter. Se dom av den 17 juni 1998 i mål T-135/96, UEAPME mot rådet, EU:T:1998:128, punkt 90.

40 Se Ebbesson, J., Klimatprocesser mot staten – runt om i världen och i Sverige, Juridisk Tidskrift nr 1, 2020/21, s. 106–137. Ebbesson nämner med hänvisningar till de internationella kartläggningar som gjorts att det åtminstone rör sig om ett 1500-tal processer, i ett 30-tal län- der. Ett mål som rönt internationell uppmärksamhet och betraktas som en milstolpe i denna rättsutveckling är det nederländska Urgendamålet, slutgiltigt avgjord 2019 av Nederländernas högsta domstol.

41 Se https://peoplesclimatecase.caneurope.org/.

42 Mål T-330/18, Carvalho m.fl. mot Europaparlamentet och rådet, EU:T:2019:324.

43 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av den 14 mars 2018 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och beslut (EU) 2015/1814, EUT L 76, 19.3.2018, p. 3–27, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimat- åtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013, EUT L 156, 19.6.2018, s. 26–42 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU, EUT L 156, 19.6.2018, s. 1–25.

(18)

Jörgen Hettne

Enligt klagandena hade unionen förmåga att vidta åtgärder som skulle leda till en minskning av växthusgasutsläppen år 2030 med minst 50–60 procent i förhållande till 1990 års nivå, vilket skulle överensstämma med Parisavta- let.⁴⁴ De krävde också skadestånd, men i stället för ekonomisk ersättning för påstådda individuella förluster, yrkade de på att Europeiska unionens råd och Europaparlamentet skulle förpliktas att anta åtgärder som innebar en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 50–60 procent.

Genom beslut av den 8 maj 2019,⁴⁵ fann Tribunalen att talan inte kunde tas upp till sakprövning, eftersom de personer som väckt talan inte upp- fyllde kriterierna i artikel 263 FEUF (locus standi). Klagandena var enligt Plaumann-definitionen inte personligt berörda av lagstiftningspaketet.

Det faktum att effekterna av klimatförändringarna kunde vara annorlunda för en person än för en annan, var inte skäl nog för att de särskilt drabbade skulle kunna väcka talan mot en åtgärd med allmän räckvidd.

Enligt Tribunalen skulle en annan bedömning innebära att kraven i EUF- fördraget (artikel 263 fjärde stycket) skulle bli meningslösa och medföra en talerätt för alla (Actio Popularis). När det gällde påståendet att rådet och parlamentet borde fatta beslut om strängare åtgärder, som gjordes i form av ett skadeståndsanspråk, ansåg Tribunalen att de klagande i själva verket försökte få till stånd ett resultat som liknade resultatet av ogiltigförklaringen av de aktuella rättsakterna, varför skadeståndstalan också avvisades.

Genom sin dom, som meddelats den 25 mars 2021, avvisade EU-domstolen överklagandet av Tribunalens beslut och bekräftade därmed att det inte föreligger någon talerätt.⁴⁶

Det hjälpte inte att klagandena hävdade att de härledde sin talerätt ur grundläggande och fundamentala rättigheter på miljöområdet. I sitt beslut, som precis som Tribunalens beslut inte publicerats på svenska, angav EU- domstolen (punkt 49):

”Since, … the appellants merely invoked, before the General Court, an infringement of their fundamental rights, inferring individual concern from that infringement, on the ground that the effects of climate change and, accordingly, the infringement of fundamental rights are unique to and different for each individual, it cannot be held that the acts at issue affect the appellants by reason of certain attributes which are peculiar to them or by reason of circumstances in which they are differentiated from all other persons, and by virtue of these factors distinguish them individually just as in the case of the person addressed.”

44 FN:s klimatavtal som slöts i Paris 2015.

45 Mål T-330/18, Carvalho m.fl. mot Europaparlamentet och rådet, EU:T:2019:324.

46 Mål C-565/19 P, Carvalho m.fl. mot Europaparlamentet och rådet, EU:C:2021:252.

(19)

Domstolen ansåg inte heller att detta innebar att EU-rätten saknade tillgång till domstolsprövning och ett effektivt rättsskydd, vilket följer av artikel 47 i EU:s rättighetsstadga. EU-domstolen förklarade (punkterna 77–78):

”that the protection conferred by Article 47 of the Charter does not require that an individual should have an unconditional entitlement to bring an action for annulment of such a legislative act of the Union directly before the Courts of the European Union (see, to that effect, judgment of 3 October 2013, Inuit Tapiriit Kanatami and Others v Parliament and Council, C-583/11 P, EU:C:2013:625, paragraph 105). (…) Although the conditions of admissibility laid down in the fourth paragraph of Article 263 TFEU must be interpreted in the light of the fundamental right to effective judicial protection, such an interpretation cannot have the effect of setting aside the conditions expressly laid down in that Treaty (see, to that effect, judgments of 25 July 2002, Unión de Pequeños Agri- cultores v Council, C-50/00 P, EU:C:2002:462, paragraph 44, and of 1 April 2004, Commission v Jégo-Quéré, C-263/02 P, EU:C:2004:210, paragraph 36).”

7. Slutord

Såsom People’s Climate-målet var upplagt var det, om inte EU-domstolen drastiskt skulle kasta om rättsläget, uppenbart att det inte skulle kunna tas upp till sakprövning. Grunden för EU-domstolens hållning är åtminstone delvis praktiska realiteter. Vid EU-domstolarna (EU-domstolen och Tribu- nalen) registrerades år 2020 1.582 nya mål och inflödet av mål skulle naturligtvis öka med mindre rigorösa talerättskriterier. EU-domstolen har länge framhållit att den inte själv är rätt forum för mål av detta slag, utan att det i stället finns möjlighet att väcka talan inför tusentals nationella domstolar.

En annan ordning är svår att tänka sig, men visar att EU-domstolen inte är att räkna med när det gäller moderna klimatprocesser. EU:s talerättskrite- rier, som ursprungligen skrevs på 1950-talet, är inte skrivna för en situation där en stor grupp av personer är berörda på ett allmänt sätt, även om den faktiska påverkan kan vara påtaglig och naturligtvis variera. EU-domstolens rättspraxis från 1960-talet (Plaumann) gör det mycket svårt att bevilja talerätt (locus standi) i sådana fall.

Som påpekas av Lena Hornkohl med anledning av People’s Climate-målet:

”In climate actions, especially, the Plaumann case law is too restrictive and does not allow appropriate access to justice. The problem is that climate change affects everyone, current and future generations. As the applicants argued, the fact that just because the effect is general and, thus, the damage is more serious, makes corresponding legal acts unsuitable for judicial review under Plau- mann. The CJEU falls victim to a fallacy: the more serious the harm, the more

(20)

Jörgen Hettne

people affected, the less chance for individual concern – a quite paradoxical outcome.”⁴⁷

Grönt ljus för klimatprocesser i Luxemburg får vi alltså vänta på. Inte heller kommissionen, i sitt inledningsvis nämnda meddelande, väljer att föreslå förändringar rörande de processuella förutsättningarna inför EU-domstolen. Det hade i och för sig varit förvånande om den på detta sätt hade lagt sig i domstolens interna förhållanden. Det är dock värt att notera att Tri- bunalens försök till omtolkning av kriterierna från år 2002 hade inneburit ett annat utgångsläge.⁴⁸ En fysisk eller juridisk person skulle enligt denna omtolkning anses beröras personligen av en EU-rättslig bestämmelse med allmän giltighet om bestämmelsen inverkade på hans rättsliga ställning på ett bestämt och omedelbart sätt genom att hans rättigheter begränsas eller att han åläggs skyldigheter. Tribunalen anförde särskilt att det saknade betydelse hur många andra personer som också påverkas, eller kan påverkas, av bestämmelsen, och inte heller vilken situation som dessa personer befann sig i. Om detta hade varit de gällande kriterierna är det inte uteslutet att talerätt hade kunnat föreligga i People’s Climate-målet.

Som framgått gjordes dock inget försök från Tribunalen till omtolkning denna gång och EU-domstolen fann för gott att bekräfta status quo.

Men om det nu är snart sagt omöjligt att klaga direkt vid EU:s domstolar hur är det då ställt nationellt? Som framgått har EU-domstolen i flera fall försvarat sin restriktiva hållning till enskildas talerätt med att det istället är möjligt att väcka talan inför nationella domstolar. I People’s Climate-målet berörde emellertid inte EU-domstolen frågan huruvida det var möjligt att väcka talan inför nationell domstol.

Det står dock klart att EU-domstolens resonemang inte minskar möj- ligheten till nationella klimatprocesser. Snarare tvärtom då åtminstone ett motsatsslut ger vid handen att det bara är ”directly before the Courts of the European Union”, som det inte går att driva processer om giltigheten av EU:s lagstiftningsakter. Rätt forum enligt EU-domstolen tycks alltså fortfarande vara nationella domstolar varvid giltigheten av den aktuella EU-rättsakten kan prövas inom ramen för ett förhandsavgörande från EU-domstolen på begäran av den nationella domstolen.

Detta är ett rimligt förhållningssätt. Klimatåtgärder är ofta frukten av sammanvävda åtgärder där såväl EU:s befogenheter och medlemsstaternas

47 European Law Blog 6 april 2021: The CJEU dismissed the People’s Climate Case as inadmissible: the limit of Plaumann is Plaumann: https://europeanlawblog.eu/2021/04/06/the-cjeu- dismissed-the-peoples-climate-case-as-inadmissible-the-limit-of-plaumann-is-plaumann/.

48 Mål T-177/01 Jégo-Quéré & Cie SA mot kommissionen, EU:T:2002:112.

(21)

nationella kompetens krävs. Det är logiskt att åtgärder som ifrågasätts rätts- ligt då kan hanteras av nationella domstolar inom ramen för ett samarbete med EU-domstolen. Det är inte heller uteslutet att åtgärder som beslutas fullt ut av EU och får sina rättsliga och faktiska verkningar i medlemsstaterna kan ifrågasättas på detta sätt. Detta beror dock på vilka nationella processuella förutsättningar som gäller. Giltigheten av EU-åtgärderna kan som nämnts prövas inom ramen för ett förhandsavgörande vid EU-domstolen, men det gäller att en nationell domstol är behörig att ta upp målet till pröv- ning. Det ska också påpekas att en korrekt utformad skadeståndstalan (inte en sådan som underkändes i People’s Climate-målet) kan göras gällande direkt inför EU-domstolarna.

Detta gör att det ur ett miljörättsligt perspektiv är viktigt att det är korrekt som EU-domstolen har gett uttryck för och försökt säkerställa i andra mål, nämligen att det finns goda nationella processuella förutsättningar för att driva miljörättsliga mål i EU:s medlemsstater. Nyligen förda klimatprocesser i Nederländerna,⁴⁹ Tyskland,⁵⁰ och Frankrike⁵¹ tyder på att sådana förutsättningar finns i vissa medlemsstater. Kommissionens inledningsvis berörda ansträngningar i att öka genomslaget för Århuskonventionen inom EU tyder emellertid på att det inte är lika gott ställt på alla håll när det gäl- ler rättsmedel på miljöområdet. Vid kommissionens granskning av genom- förandet av miljöpolitiken 2019 fann den t.ex. att åtskilliga medlemsstater borde vidta ytterligare åtgärder för att ge icke-statliga miljöorganisationer talerätt att föra fram rättsliga problem i EU-relaterade miljöfrågor.⁵² Den fann också att kärande i miljömål i vissa fall mötte omfattande nationella processuella hinder, såsom oöverkomligt höga kostnader (hundratusentals

49 Förutom det nederländska Urgendamålet, slutgiltigt avgjord 2019 av Nederländernas högsta domstol bör det s.k. ”Shellmålet” nämnas där en distriktsdomstol i Nederländerna beordrade moderbolaget i Shellkoncernen att nästan halvera sina samlade koldioxidutsläpp till 2030. Den rättsliga grunden är en civilrättslig aktsamhetsprincip, baserad på nederländsk skadeståndsrätt, som domstolen tolkade i ljuset av företags skyldighet att respektera mänskliga rättigheter i sin verksamhet (Jonas Ebbesson i DN 2021-07-01: Klimatprocesser är en självklar del i klimatomställningen).

50 Tyska författningsdomstolen har nyligen gett intryck av en välkomnande inställning till klimatprocess. Se https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/

EN/2021/bvg21-031.html.

51 Frankrikes högsta förvaltningsdomstol, Conseil d’État, krävde nyligen att den franska regeringen inom nio månader skulle vidta kraftfullare klimatåtgärder för att nå målen om utsläppsminskningar. Fallet har drivits av kommunen Grande-Synthe som, belägen vid den franska nordkusten, lyft fram sin sårbarhet för stigande havsnivåer och översvämningar i kli- matförändringarnas spår. Conseil d’État slog fast att Frankrike skulle missa målet om utsläpps- minskningar på 40 procent till 2030 om inte fler åtgärder vidtas (TT-AFP 2021-07-01).

52 Granskning av genomförandet av miljöpolitiken 2019: ett Europa som skyddar sina med- borgare och förbättrar deras livskvalitet, COM(2019) 149.

(22)

Jörgen Hettne

euro i vissa fall).⁵³ Jan Darpös forskargärning när det gäller att granska och analysera förekomsten av rättsskydd på miljöområdet är alltså fortsatt aktuell och förhoppningsvis inte avslutad!

53 Ibid. Resultat från studieprojektet Development of an assessment framework on environ- mental governance in the EU Member States nr 07.0203/2017/764990/SER/ENV.E.4, slutrap- port.