Offentliganställdas yttrandefrihet på sociala medier: En studie av svensk rätt vid kritiska yttranden gjorda av offentligt anställda på sociala medier

(1)

Offentliganställdas yttrandefrihet på sociala medier

En studie av svensk rätt vid kritiska yttranden gjorda av offentligt anställda på sociala medier

Författare: Alice Engholm Handledare: Christina Wainikka Examinator: Frantzeska Papadopoulou Termin: HT20

Ämne: Rättsvetenskap

Kandidatuppsats

(2)

Abstract

Today, social media is the most important place for the exercise of freedom of expression. As private individuals, we have an extensive right to express ourselves, but as employees, the rights differ. Private employees are not covered by the Swedish constitutions concerning freedom of expression, which means that public employees have a broader right to express themselves in working life. Therefore, this essay handles employees in the public sector.

Freedom of expression is regulated in several places in both Sweden's constitutions and in EU law. The purpose of this essay is therefore to investigate how the various regulations,

regarding freedom of expression on social media, relate to each other. The purpose is also to investigate the extent to which an authority may intervene against an employee who has made a critical statement on social media. In order to achieve theses purposes, national and

international regulations have been examined. Case law from the Swedish ombudsmen has also been analyzed.

The study shows that public employees mainly receive protection through RF, and not

through YGL, when they express their opinion on social media. The study also shows that the protection between RF and ECHR is closely consistent, but if an authority violates the various regulations the consequences differ, mainly regarding the penalties. Case law also shows that authorities seldom have the right to intervene against an employee who has expressed critical opinions on social media. The intervention has only been allowed in certain situations, for example when the published information is covered by confidentiality or is considered criminal. In summary, the Swedish Ombudsmen emphasize the employees' freedom of expression very strongly.

Keywords

European Convention on Human Rights, Freedom of speech, Reprisals, Social media, The Parliamentary Ombudsmen.

(3)

Innehållsförteckning

1 Inledning 1

1.1 Bakgrund 1

1.2 Syfte och frågeformuleringar 2

1.3 Metod och material 3

1.4 Avgränsningar 4

1.5 Disposition 5

2 Sociala medier 6

2.1 Allmänt om sociala medier 6

2.2 Användandet av arbetsgivarens verktyg 6

2.3 Nya medier i relation till ”gamla” grundlagar 7

3 Yttrandefrihet ur ett svenskt perspektiv 8

3.1 Utvecklingen i korthet 8

3.2 Yttrandefriheten i svensk rätt 9

3.2.1 Regeringsformen 9

3.2.2 Yttrandefrihetsgrundlagen 10

3.2.3 Databasregeln 11

3.2.4 Lag om offentlig anställning 12

4 Yttrandefrihet ur ett europeiskt perspektiv 13

4.1 Europakonventionen 13

4.2 EU-stadgan 15

5 Offentliganställdas rättigheter 16

5.1 Kritikrätt 16

5.2 Meddelar- och anskaffarfriheten 16

5.2.1 JO 4213–2016 17

5.3 Efterforsknings- och repressalieförbud 18

5.3.1 JO 172–2016 18

5.4 Visselblåsarlagen 19

6 Offentliganställdas biförpliktelser 20

6.1 Lojalitetsplikt 20

6.1.1 JO 3407–2018 20

6.2 Sekretess och tystnadsplikt 21

6.2.1 JO 245–2018 22

6.3 Myndighetsföreträdare 23

6.3.1 JO 4420–2013 23

7 Analys 25

7.1 Nationella bestämmelser 25

7.2 Internationella bestämmelser 26

7.3 Hur förhåller sig regelverken till varandra? 27

7.4 I vilken utsträckning får en myndighet ingripa, enligt praxis? 28

8 Slutsats 31

(4)

Förkortningslista

AD – Arbetsdomstolen BrB – Brottsbalk (1962:700) Drn - Diarienummer

Ds - Departementsserie

EKMR – Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

EU – Europeiska Unionen

EU-stadgan – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna JO - Justitieombudsmännen

KA – Kollektivavtal

LOA - Lag (1994:260) om offentlig anställning OSL – Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) Prop. - Proposition

RF - Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform SOU – Statens offentliga utredningar

TF - Tryckfrihetsförordning (1949:105) YGL - Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469)

(5)

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Förra året, 2019, visade sig hela 83 procent av alla internetanvändare använda sociala medier, vilket är en stor majoritet av den svenska befolkningen.¹ Populariteten grundar sig i de

oändliga möjligheter som sociala medier erbjuder och det har aldrig varit enklare att

kommunicera, ta del av andras åsikter, söka jobb, hitta bostad eller finna kärleken. Trots att majoriteten av användarna är unga, har sociala medier kommit att bli ett viktigt verktyg på många arbetsplatser och är idag en självklar och naturlig del av anställdas vardag. I korthet infiltrerar sociala medier våra liv konstant, både privat och i yrkeslivet, vilket medför frihet men likväl obeaktat ansvar och skyldigheter.

Varje medborgare är enligt våra grundlagar tillförsäkrad yttrandefrihet dvs. att genom tal, skrift eller bild fritt uttrycka sina tankar, åsikter eller känslor.² Begreppet yttrandefrihet är emellertid mångfasetterat och diffust vilket innebär att friheten manifesterar sig på olika sätt, beroende på i vilken situation den utnyttjas. Som privatperson har vi omfattande demokratiska rättigheter men som arbetstagare ser rättigheterna annorlunda ut.³ Detta till följd av att den svenska arbetsmarknaden är uppdelad i två sektorer, där den ena sektorn är tillförsäkrad ett mer omfattande skydd vad gäller yttrandefrihet.

Inom den privata sektorn inskränker lojalitetsplikten rätten till yttrandefrihet. Lojalitetskravet är en underförstådd skyldighet i anställningsavtalet och begränsar de anställdas rätt att

uttrycka sig. Detta skiljer sig från den offentliga sektorn, där anställda åtnjuter ett betydligt mer vidsträckt skydd för yttrandefriheten som återfinns i såväl grundlagarna som i EU-rätten.

Detta grundlagsenliga skydd innebär att offentliganställda har möjlighet yttra sig negativt om arbetsgivaren eller dennes verksamhet, utan att arbetsrättsliga åtgärder får vidtas.⁴ Det

omfattade skyddet som tillfaller offentliganställda är ett led i att främja offentlighet och

1 Svenskarna och internet. Antalet användare av sociala medier börjar plana ut. Hämtad 2020-09-07 från https://svenskarnaochinternet.se/rapporter/svenskarna-och-internet-2019/sociala-medier/.

2 2 kap. 1 § 1 p. Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform (RF).

3 Viklund, Lars. Hur är det bevänt med yttrandefriheten inom arbetslivet? Advokaten – Tidskrift för Sveriges advokatsamfund. Hämtad 2020-09-15 från https://www.advokaten.se/Tidningsnummer/2008/Nr-1-2008-Argang- 74/Hur-ar-det-bevant-med-yttrandefriheten-inom-arbetslivet/.

4Källström, Kent & Malmberg, Jonas, Anställningsförhållandet: inledning till den individuella arbetsrätten, Femte upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2019, 257.

(6)

transparens i myndigheternas arbete men det är därmed inte sagt att yttrandefriheten i offentlig sektor är gränslös och utan undantag.

Om en offentliganställd uttrycker åsikter som kan uppfattas som oförenliga med verksamhetens uppdrag, kan allmänhetens förtroende för myndigheten rubbas. Sådana

yttranden har emellanåt medfört att myndigheter vidtagit arbetsrättsliga åtgärder gentemot den anställde, vilket går emot repressalieförbudet.⁵ Detta har resulterat i att olika rättsliga

instanser fått anledning att bedöma och väga den tilltagna åtgärden mot den anställdes förmåga att iaktta saklighet och opartiskhet i tjänsten. Så var går egentligen gränsen för vad arbetstagare inom den offentliga sektorn kan yttra sig om, innan arbetsgivaren har rätt att ingripa? Mot bakgrund av nyss nämnda, har studien för avsikt att undersöka vidden av offentliganställdas yttrandefrihet på sociala medier.

1.2 Syfte och frågeformuleringar

Syftet med studien är att redogöra för hur de olika regelverken, som reglerar

offentliganställdas yttrandefrihet, förhåller sig till varandra. Således kommer det även föras en diskussion kring EU-rättens bestämmelser på yttrandefrihetens område. Som en naturlig följd av nyssnämnda avser studien dessutom att utreda om skyddet skiljer sig åt mellan de olika bestämmelserna och vad effekterna blir av att bryta mot dessa. Vidare har uppsatsen för avsikt att analysera kring Justitieombudsmännens (JO) erinringspraxis. Detta för att få en insikt i hur JO resonerat i tvister när en myndighet vidtagit arbetsrättsliga åtgärder mot en anställd som utnyttjat sin rätt till yttrandefrihet.

Mot bakgrund av ovannämnda syfte utmynnade frågeställningarna i följande:

- Hur förhåller sig de olika regelverken, avseende offentliganställdas yttrandefrihet på sociala medier, till varandra? Och vad blir effekterna av att bryta mot de olika regelverken?

- I vilken utsträckning får en myndighet ingripa mot en anställd som yttrat sig kritiskt på sociala medier, enligt JO:s erinringspraxis?

5Persson, Vilhelm, Offentlig anställning och privat yttrandefrihet, i Skarhed, Anna, Hirschfeldt, Johan, Ruotsi, Mikael, Westman, Daniel & Carlsson, Stephan (red.), Ord och rätt: festskrift till Hans-Gunnar Axberger, [Eddy.se AB], [Visby], 2020, 415.

(7)

1.3 Metod och material

För att uppnå syftet och besvara frågeställningarna kommer rättsdogmatisk metod tillämpas.

Den rättsdogmatiska metodens uppgift är att fastställa gällande rätt, de lege lata, samt att systematisera denna, med hjälp av ett begränsat antal källor.⁶ Då rättskällornas auktoritet har en avgörande roll i utredningen har rättskällorna följts av normhierarkin. Således tar

rättsutredning sin utgångspunkt i nationell lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och soft law, i form av utlåtanden från JO. Trots att studien huvudsakligen tar avstamp i ett svenskt

perspektiv kommer uppsatsen även behandla europeisk lagstiftning.

För att utreda hur yttrandefriheten skyddas i svensk rätt har grundlagarna analyserats, främst Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform (RF) och Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469; YGL). Grundlagarna räknas till den högsta nivån av lagar och dess ändamål är bl.a. att skydda de grundläggande fri-och rättigheterna som inbegriper yttrandefrihet. Dock är den information som återfinns i författningstext sällan fullständig och måste i regel

kompletteras och förtydligas genom andra rättskällor.⁷ För att komma till närmre klarhet om YGL och RF:s innebörd och tillämplighet har förarbeten granskats. De förarbeten som varit av särskilt intresse för studien är propositioner, kommittébetänkande SOU 2020:45 samt departementspromemorian Ds 2001:9. Även praxis har varit en central del i utredningen då det i synnerhet är domstolsväsendet och andra rättsliga instanser som avgör hur en rättsregel ska tolkas och tillämpas i praktiken.⁸

Yttrandefriheten stadgas, förutom i grundlagarna, i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (EKMR) artikel 10 samt i EU:s särskilda Stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) artikel 11. Både EKMR och EU-stadgan utgör EU:s primärrätt och har enligt normhierarkin företräde framför svenska bestämmelser i händelse av konflikt mellan dessa. Av den orsaken kan en överordnad regel komma påverka tolkningen eller tillämpningen av en underordnad regel.⁹

För att klargöra gällande rättsläge, har det således har det varit nödvändigt att analysera EU- rättens bestämmelser i förhållande till de svenska.

6Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare: ämne, material, metod och argumentation, 3., [utök.

och rev.] uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2015, 43.

7 Bernitz, Ulf, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, Femtonde upplagan, Norstedts juridik, Stockholm, 2020, 91.

8Lehrberg, Bert, Praktisk juridisk metod, Tolfte upplagan, Iusté, Uppsala, 2020,165.

9 Bernitz, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, 91.

(8)

För att utreda när, och i vilken utsträckning, en myndighet får vidta arbetsrättsliga åtgärder mot en anställd som yttrat sig kritiskt har Justitieombudsmännens (JO) erinringspraxis analyseras. Det metodologiska valet att granska JO:s beslut beror på att AD:s

yttrandefrihetspraxis är begränsad. JO:s praxis på yttrandefrihetens område är jämförelsevis omfattande och ger en relativt detaljerad bild av vilka normer som gäller när offentliganställda utnyttjar sin yttrandefrihet.¹⁰ JO, som är riksdagens granskningsorgan, utövar tillsyn över myndigheter och att dessa inte gör intrång i de anställdas grundläggande fri- och rättigheter, däribland yttrandefriheten.¹¹ JO-ämbetet ägnar sig främst åt klagomålshantering, när någon anser sig blivit felaktigt behandlad av en myndighet. Om fel och brister konstateras, avger JO ett kritiskt utlåtande (erinran) som ofta innehåller generella riktlinjer till

myndighetsledningen. Trots att JO:s beslut inte är rättsligt bindande, såsom rättspraxis och prejudikat, har JO:s utlåtanden emellertid tillmätts prejudicerande verkan i offentligrättsliga sammanhang.¹² Därav kommer JO:s ärenden förlänga och stödja min argumentation i denna uppsats.

Fokus för urvalet av JO:s ärenden har varit anställdas yttranden av privata värderingar på sociala plattformar, samt beslut som är prövade efter år 2010 för att åstadkomma en så tidsenlig bild som möjligt av gällande rättsläge. Ett tidsintervall på tio år reducerar risken att JO:s utlåtande blivit obsoleta bl.a. till följd av den intensiva tekniska utvecklingen.

1.4 Avgränsningar

Denna studie kommer i största mån bortse från anställda inom den privata sektorn. Detta på grund av att lojalitetsplikten för privatanställda väger tyngre än rätten att få yttra sig helt fritt, både under arbetstid och på fritiden.¹³ Alltså är grundlagarna som reglerar yttrandefrihet inte direkt tillämpliga på privatanställda till skillnad från anställda inom den offentliga sektorn.

Detta ställningstagande gör att utredningen får en större spännvidd eftersom praxis på det civilrättsliga området är begränsat.

10 Larsson, Per, Yttrandefriheten och arbetsdomstolen, Ord och rätt: festskrift till Hans-Gunnar Axberger, 302.

11 JO. Riksdagens myndighet. 2015. Hämtad 2020-09-10 från https://www.jo.se/sv/Om-JO/Riksdagens- myndighet/.

12Samuelsson, Joel & Melander, Jan, Tolkning och tillämpning, 2., [utök.] uppl., Iustus, Uppsala, 2003, 41.

13Edmar, Malin, Internetpublicering och sociala medier: en juridisk vägledning, 5., [rev.] uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2015, 166.

(9)

Uppsatsen kommer behandla yttrandefrihet som säkerställs genom RF och YGL i svensk rätt.

Tryckfrihetsförordning (1949:105; TF) reglerar yttrandefrihet genom tryckt skrift, t.ex. som framställs genom tidningar och böcker och omfattar således inte yttranden via sociala medier.

Av den orsaken kommer TF endast behandlas vid redogörelsen av yttrandefrihetens utveckling (se 3.1).

Ett stycke behandlar förtroendeskadliga bisysslor (se 3.2.4). Detta presenteras för att ge läsaren en förståelse för att ett förfarande på sociala medier kan komma landa i en otillåten bisyssla och därmed betraktas som fråga om yttrandefrihet. Ämnet kommer dock inte behandlas närmare, utan berörs endast för att ge uppsatsen ytterligare en dimension.

1.5 Disposition

Uppsatsen är uppdelad i fem kapitel som avslutas med analys och slutsats. I det första kapitlet behandlas och definieras sociala medier kort. I andra och tredje kapitlet presenteras de

svenska grundlagarna samt Europakonventionen respektive EU-stadgan. Detta för att utreda hur det svenska regelverket ska förstås samt hur de nationella bestämmelserna förhåller sig till EU-rättens bestämmelser. Detta följs av två kapitel där det redogörs för olika rättigheter och skyldigheter som tillfaller arbetstagare i offentlig anställning. Löpande i texten återfinns JO:s erinringspraxis som konkretiserar hur JO samt myndigheter förhåller sig till diverse

bestämmelser.

(10)

2 Sociala medier

2.1 Allmänt om sociala medier

På 1990-talet lanserades World Wide Web (WWW) som var en av beståndsdelarna som ledde till internets definitiva genombrott. I mitten på 90-talet blev internet alltmer tillgängligt för de svenska hushållen och idag har 95% av befolkningen tillgång till internet i sina hem.¹⁴ Ur denna cyberrymd har sociala medier successivt vuxit fram och är idag den viktigaste arenan för utövande av yttrandefriheten.¹⁵ Facebook, Instagram, Twitter, Snapchat, YouTube och Linkedin är några utav de kommunikationskanaler som ofta förknippas med begreppet

”sociala medier”. I privat bruk, används dessa plattformar främst för att hålla kontakt med familj och vänner och i underhållningssyfte men det är idag lika vanligt att dela med sig av information kopplat till sitt arbete. På arbetsplatser används ofta sociala medier internt, i syfte att kommunicera med kollegor och kunder, göra research, sprida information, marknadsföra sig och inte minst för att visa sig attraktiva på arbetsmarknaden. Medierna möjliggör

dessutom distansarbete då kravet på flexibilitet bland arbetstagare ökar, särskilt efter den rådande Covid-19 krisen. Sammanfattningsvis har internet och de sociala medierna på kort tid fått en dominerande plats i vår vardag och den ”digitala tidsåldern” är ett faktum.

2.2 Användandet av arbetsgivarens verktyg

Användandet av sociala medier på arbetsplatser medför att såväl anställda som arbetsgivare måste ta ställning till hur parterna ska förhålla sig till dessa informationskanaler.

Arbetsledningsrätten, som är en grundläggande princip inom arbetsrätten, ger arbetsgivare tämligen vida ramar att leda och fördela arbetet på arbetsplatsen. Att leda och fördela arbetet betyder att arbetsgivaren bl.a. kan bestämma hur arbetsredskapen ska användas, tex om anställda får använda datorer för privata ändamål.¹⁶ I vilken utsträckning anställda får använda redskapen kan regleras i kollektivavtal (KA) eller i personliga avtal. I avsaknad av reglering kan användandet bedömas utifrån vad som är sedvänja på arbetsmarknaden men inte sällan antas det att privat användning i begränsad omfattning är godtagbar.¹⁷ För att undvika konflikter är det viktigt att det finns en skriftlig policy som förtydligar hur verktygen får

14 SOU 2020:45. Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten, 118.

15 Westman, Daniel, Sociala medier – yttrandefrihet och ansvar, Ord och rätt: festskrift till Hans-Gunnar Axberger, 675.

16 Edmar, Internetpublicering och sociala medier: en juridisk vägledning, 167.

17 Källström & Malmberg, Anställningsförhållandet: inledning till den individuella arbetsrätten, 280.

(11)

utnyttjas. Utgör policyn ett vägledande ramverk och anger konkreta instruktioner om hur sociala medier och arbetsredskapen får nyttjas, kan policyn få viss rättslig betydelse.¹⁸ 2.3 Nya medier i relation till ”gamla” grundlagar

Så som internet och sociala medier vanligtvis nyttjas, stämmer inte in på de föreställningar som präglar YGL och TF:s uppbyggnad. Yttrandefrihetsgrundlagarna är alltså inte fullständigt utformade och anpassade för digital kommunikation och därför bli dess tillämplighet i vissa fall begränsad. Således hamnar rättsväsendet allt oftare i vad som kan kallas ett rättsligt vakuum, när olika yttranden varken kan hänföras till YGL eller TF. Detta har medfört att yttranden över internet allmänt sett har ett sämre skydd än yttranden som framförs t.ex. i en tidning (som omfattas av TF) eller i ett radioprogram (som omfattas av YGL).¹⁹

Svårigheten att reglera yttranden på internet uppenbarar sig på flera sätt, inte minst vid prövning av tvistemål. Praxis har visat att yttrandefrihetsgrundlagarna föranlett många

problem vid dess tillämpning, t.ex. yttranden som torde falla inom YGL:s tillämpningsområde men ändock faller utanför. Ytterligare en aspekt, som försvårar uppgiften att omfatta nya kommunikationskanaler i grundlagsskyddet, är den intensiva tekniska utvecklingen. Detta har resulterat i att lagstiftaren ibland tycks ”dragga” denna, dvs aldrig hinna med några

omfattande ändringar.²⁰ Mediegrundlagskommittén, som är en parlamentarisk sammansatt kommitté, har dock under många år haft i uppdrag att se över ett nytt grundlagsskydd för yttranden via sociala medier.²¹ Men än har enighet inte kunnat nås kring en mer

genomgripande reform om ett s.k. teknikoberoende grundlagsskydd. Utvecklingen går

emellertid framåt och den senaste ändringen trädde i kraft 2019. Revideringen bestod främst i en modernisering av struktur och könsneutralt språk, men även smärre ändringar beträffande grundlagsskyddet på internet gjordes.²²

18 Brorsson, Kent, Holke, Dan & Attoff, Pia. Lojalitetskravet gäller även på nätet. 2012. Hämtad 2020-09-25 från https://www.lag-avtal.se/arbetsratt/lojalitetskravet-galler-aven-pa-natet-6551313

19Warnling Conradson, Wiweka & Bernitz, Hedvig, En orientering i tryckfrihet & yttrandefrihet, Sjätte upplagan, Jure förlag, Stockholm, 2019, 138–141.

21 Jfr bl.a. SOU 2016:58. Ändrade mediegrundlagar, 21.

22 Proposition 2017/18:49. Om ändrade mediegrundlagar, 1.

(12)

3 Yttrandefrihet ur ett svenskt perspektiv

3.1 Utvecklingen i korthet

Tryckfrihetens idéer växte sig starka under 1700-talet och år 1766, i samband med att censuren avskaffades, infördes den första tryckfrihetsförordningen i Sverige. Vid sidan av England, var Sverige ett av de första länderna i världen med tryckfrihet och dess ändamål var att ge rättsligt skydd åt yttranden som framfördes mot allmänheten. Tryckfriheten kom under 1700-talets senare del att begränsas och successivt förvandlades tryckfriheten till sin motsats,

”trycktvång”. Om Sverige var det land som var först i världen med tryckfrihet, blev Sverige även det land med att först avskaffa den.²³

År 1812 antogs en ny tryckfrihetsförordning som byggde på samma principer som dess föregångare och blev gällande i nästan 140 år.²⁴ Men under 1800-talet, ångans århundrade, mekaniserades tryckerierna och flera punkter i den tidigare förordningen kom att bli föråldrade. Detta gav upphov till en allmän revision av tryckfrihetslagstiftningen och efter några mindre ändringar antogs den nya tryckfrihetsförordningen 1949 som är gällande än idag.²⁵ Förordningen har visserligen ändrats ett flertal gånger under de drygt 70 åren som den varit i kraft, men i grunden är den sig lik.²⁶

Under 1900-talet etablerades två nya fenomen vilket gav upphov till förändring. Under 1900- talets första hälft introducerades radion och under dess andra hälft televisionen. Radio och tv fick lagstadgat skydd från 1966 genom radioansvarighetslagen (1966:756) men 1991

överfördes lagen till YGL som trädde i kraft året därpå.²⁷ Den nya grundlagen utvecklades vid sidan av tryckfrihetsförordningen och bygger på principen att alla massmedier ska ha ett grundlagsskydd, precis som de tryckta skrifterna länge haft.²⁸ YGL har således vuxit fram ur TF:s luckor och kom att komplettera TF till följd av den tekniska utvecklingen.

23 Axberger, Hans-Gunnar, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 1. uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2012, 18.

24 Warnling Conradson & Bernitz, En orientering i tryckfrihet & yttrandefrihet,13.

25Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Grundlagsskyddad yttrandefrihet, 15., [omarb. och uppdaterade] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2013, 20.

26 Warnling Conradson & Bernitz, En orientering i tryckfrihet & yttrandefrihet, 13.

27 Strömberg & Lundell, Grundlagsskyddad yttrandefrihet, 20.

28Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 24.

(13)

3.2 Yttrandefriheten i svensk rätt

Rätten till yttrandefrihet återfinns idag i tre av fyra grundlagar, vilket belyser yttrandefrihetens betydelse i ett demokratiskt samhälle. I 2 kap. 1 § Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform (RF) stadgas det allmänna skyddet. I 1 kap. 1 § 2 st. tryckfrihetsförordning (1949:105; TF) stadgas den närmare utformningen av yttrandefriheten gällande yttranden i tryckt skrift. Vidare regleras yttrandefriheten genom andra medier än de tryckta i 1 kap. 1 § 1 st. yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469; YGL).

3.2.1 Regeringsformen

I Regeringsformen stadgas Sveriges grundläggande fri- och rättigheter, vilket innebär att alla svenska medborgare ska har samma rättigheter och friheter oavsett ålder, kön eller

härstamning. En av de grundläggande fri- och rättigheterna är yttrandefrihet, som skyddas i 2 kap. 1 § 1 st RF och har följande lydelse:

”Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och

känslor…”²⁹

Vad som kan noteras är att RF:s skydd av yttrandefriheten inte är knutet till någon viss form för yttranden. Tal, skrift och bild omfattas och anges som tydliga exempel i paragrafen men även andra framställningssätt är skyddade. Detta skiljer sig från hur skyddet är konstruerat i YGL, som skyddar yttranden som framställs på ett visst sätt (genom t.ex. tv eller

radioprogram) och med visst syfte.³⁰ I samma paragraf räknas de s.k. positiva

opinionsfriheterna upp. Dessa är informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet samt föreningsfrihet som alla står i nära relation till yttrandefriheten. Yttrandefriheten är emellertid inskränkbar vilket innebär att RF:s bestämmelser inte är absoluta och kan begränsas. Enligt 2 kap. 20 § RF kan yttrandefriheten endast inskränkas genom lag under vissa särskilt angivna förutsättningar. Detta innebär att inskränkningar får göras om upplysningar eller påståenden kan äventyra rikets säkerhet eller utsätta människor, enskilda eller folkgrupper för fara.

Begränsningen får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt

29 2 kap. 1 § 1 p. RF.

30Bull, Thomas & Sterzel, Fredrik, Regeringsformen: en kommentar, 3., [uppdaterade] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2015, 61.

(14)

samhälle.³¹ Det nyss beskrivna är innebörden av proportionalitetsprincipen, att det alltid ska finnas en proportion mellan mål och medel. Principen innebär också att en åtgärd ska vara ändamålsenlig, dvs att om åtgärden kan uppnås med en mindre ingripande åtgärd ska den senare åtgärden tillämpas.³²

Viktigt att uppmärksamma är att yttrandefriheten som stadgas i 2 kap. 1 § RF endast är tillämplig i förhållande till ”det allmänna” och inte i förhållandet mellan enskilda, tex mellan arbetstagare och dennes arbetsgivare. ”Det allmänna” inbegriper i detta sammanhang de allmännas verkställande organ så som domstolar, myndigheter och andra offentligrättsliga subjekt än staten, t.ex. kommuner.³³ Bestämmelsen avser alltså den enskildes relation till den offentliga makten.

3.2.2 Yttrandefrihetsgrundlagen

Yttrandefrihetsgrundlagen, ofta förkortad YGL, är vår yngsta grundlag och tillkom år i 1991 med TF som förebild och är en av de två s.k. mediegrundlagarna i Sverige.³⁴ Precis som RF tar YGL sikte på förhållandet till ”det allmänna”. Alltså omfattar regleringen

offentliganställdas förhållande till arbetsgivaren men tillämpas inte på privatanställda.

Individen är enligt 1 kap. 1 § 1 p. YGL:

” …tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och

känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.”³⁵

Av paragrafens formulering framkommer att yttrandefrihetsgrundlagen gäller för yttranden som framställs i en viss form. Detta innebär att yttranden, genom t.ex. radioprogram, undantas från RF:s regelsystem och omfattas istället av den särskilda grundlagsregleringen i YGL som ger ett starkare skydd. Detta eftersom speciallag, lex specialis, har företräde framför lag som enbart reglerar allmänna frågor, lex generalis.³⁶ Detta ”formkrav” gör det möjligt att avgränsa grundlagsskyddet utan att skilja mellan olika yttranden på grund av dess innehåll. Det nyss

31 Strömberg & Lundell, Grundlagsskyddad yttrandefrihet, 12–13.

33Ds 2001:9. Privatanställdas yttrandefrihet, 17.

35 1 kap. 1 § 1 p. Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469; YGL).

36 Bull & Sterzel, Regeringsformen: en kommentar, 68.

(15)

nämnda kallas principen om innehållsneutralitet. Principen innebär att rättsväsendet endast ska behöva granska den yttre formen av framställningen, dvs hur yttrandet framställs, för att avgöra om yttrandefrihetsgrundlagen ska tillämpas eller inte.³⁷

Vidare tar yttrandefrihetsgrundlagen sikte på offentliga yttranden, alltså yttranden som sprids till en större krets av människor. Trots att enskilda har rätt att yttra sin mening i mindre, privata sammanhang är detta inte vad som menas med yttrandefrihet i grundlagens mening.³⁸ Internet och sociala medier, som idag är platsen där flest människor utövar sin yttrandefrihet, behandlas inte som en egen framställningsform utan tillhör de tidigare etablerade

medieformerna.³⁹ Yttrandefrihetsgrundlagen har således kopplats till användandet av en viss teknik. Detta innebär att s.k. direkt kommunikation, alltså yttranden som framförs vid t.ex. vid demonstrationer, inte skyddas av YGL. Dessa former av yttranden är istället tillförsäkrade skydd genom regeringsformen, Europakonventionen och unionsrätten.⁴⁰ Regeringsformen och EU-rätten ger följaktligen yttrandefrihetsgrundlagen stabilitet.

Grundlagarna skyddar dock inte endast medborgares rätt att uttrycka sig offentligt, utan de stadgar även vad enskilda inte får sprida. Brottsliga gärningar stadgas i 5 kap. 1 § YGL (som hänvisar till TF:s brottskatalog, 7 kap. 2–20 §§ TF) men även i Brottsbalk (1962:700; BrB).

Yttrandefrihetsbrotten är 19 st till antalet, däribland olaga hot, förtal, uppvigling, hets mot folkgrupp, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet etc.⁴¹

Jämfört med RF, har YGL ett betydligt starkare skyddssystem som har utformats för att ge ett särskilt starkt skydd till vissa medieformer. Trots detta unika skyddssystem är YGL

inskränkbar. En viktig detalj är dock att inga begränsningar får göras än de som följer av grundlagen, m.a.o. kräver begränsningar grundlagsändring.⁴²

3.2.3 Databasregeln

Som ovan nämnts behandlas sociala medier inte som en egen framställningsform utan tillhör de tidigare etablerade medieformerna. Dock faller yttranden på sociala medier utanför yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde om publiceringen inte omfattas av den s.k.

37 Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 28.

38 Ibid., 29.

39 Ibid., 48.

41 7 kap. 2–20 §§ TF.

(16)

databasregeln. I YGL definieras en databas som ”en samling av information lagrad för automatisk behandling”.⁴³ Databasregeln återfinns idag i 1 kap. 9 § YGL och anpassar grundlagens tillämpningsområde till internets utveckling. Bakgrunden till regeln var att massmedieföretag började använda överföringar via elektromagnetiska vågor för att

tillhandahålla allmänheten information, på liknade sätt som de tidigare gjort med det tryckta ordet. Att använda uttrycksättet ”elektromagnetiska vågor” var ett sätt att få grundlagen att inbegripa yttranden genom både radio, tv och andra moderna tekniska format.⁴⁴ För att

databasregeln ska bli tillämplig ska vissa krav vara uppfyllda. Ett krav som ställs är att det ska vara fråga om tillhandahållande av information till allmänheten, i princip ska vem som helst kunna ta del av informationen. En annan förutsättning för att regeln ska bli tillämplig är att det ska vara fråga om enkelriktad kommunikation, dvs att innehållet endast ska kunna styras av avsändaren. Exempel på envägskommunikation är tex massmedier såsom tv, radio och tidningar.⁴⁵

Sammanfattningsvis innebär detta att en blogg är det enda sociala medium som kan komma omfattas av databasregeln eftersom hemsidor utgör självständiga databaser. Uttalanden på sociala medier, som t.ex. Facebook och Twitter, omfattas således inte av regeln på grund av att dessa sociala plattformar kännetecknas av tvåvägskommunikation.

3.2.4 Lag om offentlig anställning

Lag (1994:260) om offentlig anställning (LOA) är den lag som reglerar anställningen för de flesta som arbetar inom staten och i vissa avseenden för anställda inom svenska kommuner.

Den paragraf som är av intresse för uppsatsen är 7 § LOA som fastställer förbud mot förtroendeskadliga bisysslor. Paragrafen fastslår att anställda inte får utöva något uppdrag eller någon verksamhet som kan komma rubba förtroendet för hens opartiskhet eller som kan komma skada myndighetens anseende.⁴⁶ Trots att lydelsen tar sikte på ett förbud som omfattar sysslor vid sidan av den anställning som får anses vara arbetstagarens huvudanställning, tex ett extraarbete, torde ett förfarande på sociala medier komma att landa i en otillåten bisyssla.

Praxis har t.ex. utkristalliserat att en polis som var ordförande i en ideell förening, som bl.a.

verkat och kommunicerat genom föreningens Facebook-sida, utgjort en otillåten bisyssla.⁴⁷

43 1 kap. 2 § 4 st. YGL.

45 Ibid., 205.

46 7 § Lag (1994:260) om offentlig anställning.

47 AD 45/2018.

(17)

4 Yttrandefrihet ur ett europeiskt perspektiv

Under 1990-talet kom den svenska rätten succesivt att europeiseras. Detta kom att påverka alla rättsområden, och inte minst yttrande- och tryckfriheten. I och med Sveriges inträde i EU 1995, påbörjades en omfattande lagharmonisering vilket medförde att Europakonventionen fick ställning som svensk lag. I samband med inkorporeringen infördes även en bestämmelse i RF att ingen lag eller annan föreskrift får meddelas i strid med konventionen, som idag

återfinns i 2 kap. 19 § RF.⁴⁸ År 2009 kom även EU:s särskilda Stadga om de grundläggande rättigheterna att bli gällande för medlemsstaterna. EU-stadgan har, liksom EKMR, anspråk på direkt effekt och företräde framför nationell rätt.⁴⁹ Nedan presenteras den dessa bestämmelser mer ingående.

4.1 Europakonventionen

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (EKMR) är ett resultat av ett samarbete som påbörjades efter andra världskriget mellan tio stater, däribland Sverige. Samarbetet resulterade i antagandet av

Europakonventionen 1950 och innebar att anslutna stater åtog sig att garantera vissa fri- och rättigheter gentemot sina medborgare.⁵⁰ Konventionen har sedermera utvecklats och

kompletterats och är idag främst avsedd att tillämpas genom att medlemsländernas nationella lagstiftning uppfyller konventionens krav och att domstolar iakttar dess regelverk.

Yttrandefrihet i arbetslivet garanteras, förutom i de svenska grundlagarna, i

Europakonventionens artikel 10. Artikel 10 består av två stycken och har följande lydelse:

” 1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av

territoriella gränser…”

” 2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens

säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten…”⁵¹

48SOU 2020:45. Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten, 95.

51Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, artikel 10.

(18)

I det första stycket beskrivs de positiva rättigheter som tillskrivs den enskilde. Att information och tankar i princip ska kunna mottas och spridas fritt, utan statens inblandning. Värt att notera är att första stycket inte ställer upp några formkrav, till skillnad från YGL:s första paragraf. Detta innebär att skyddet gäller oavsett spridningsform. Det spelar ingen roll om det är fråga om spridning av information mellan ett fåtal personer eller om uttalandet är avsett att få stor spridning genom böcker, radio, tv eller genom elektronisk väg.⁵² Det andra stycket beskriver att yttrandefrihet inte är absolut. Friheterna är förenade med ansvar och skyldigheter och går att inskränka under särskilda förutsättningar. Med andra ord är Europakonventionen, å ena sidan, väldigt omfattande men, å andra sidan, tillåts genomgripande begränsningar.⁵³

År 1995 inkorporerades konventionen i svensk rätt genom Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna vilket resulterade i att Sverige var tvungna att förhålla sig till två regelsystem gällande fri- och rättigheter. Detta medförde att det svenska grundlagsskyddet i vissa avseenden blev lägre gående än konventionens. I och med konventionens inkorporering blev medborgare berättigade det skydd som såväl grundlagen som konventionen ger och den enskilde medborgaren kan således åberopa den regel som ger hen det starkast skyddet i varje given situation. Detta förfaringssätt innebär att yttrandefrihetsgrundlagen och regeringsformen förhållande till konventionen är kumulativt.⁵⁴

Till skillnad från de svenska grundlagarna, som främst tar sikte på de allmännas förhållande till enskilda, har staten enligt EKMR en positiv skyldighet att säkerställa att yttrandefriheten respekteras även i relation mellan privata arbetsgivare och dess anställda.⁵⁵

Vidare är Europakonventionen unik avseende den direkta klagorätten. Klagorätten ger den enskilda rätt att klaga direkt vid Europadomstolen, som sista instans, om denne upplever att medlemslandet brustit i efterlevnaden av konventionen. Förutsättningen för att ett fall ska tas upp till behandling är att alla inhemska rättsmedel först har uttömts, annars avslås klagan.⁵⁶

52SOU 2020:45. Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten, 96–97.

54 Proposition 1993/94:117 om inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, 39.

55 Ds 2001:9. Privatanställdas yttrandefrihet, 22–23.

56 Bernitz, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, 80–81.

(19)

4.2 EU-stadgan

Yttrandefriheten regleras dessutom i artikel 11 i EU:s särskilda Stadga om de grundläggande rättigheterna, vanligen kallad stadgan. Rättighetsstadgan innehåller en ambitiös katalog över unionsmedborgarnas grundläggande rättigheter och utgör en del av EU:s primärrätt. Artikel 11 markerar tydligt mediernas frihet och mångfald men bortsett från detta är artikeln nära överensstämmande med Europakonventionens artikel 10.⁵⁷ Liksom konventionen har stadgan en medieobunden utformning och begränsningar får endast göras i form av lag samt med beaktandet av proportionalitetsprincipen.⁵⁸

Trots att bestämmelserna är likalydande ska stadgan inte utgöra någon dubblering av EKMR även om dessa delvis löper parallellt. Till skillnad från EKMR fastslår EU-stadgan ett stort antal rättigheter och principer som går utöver konventionens omfattning och täcker således ett större spektrum av rättigheter. Men i vissa avseenden har rättighetsstadgan en betydligt snävare räckvidd än konventionen. Detta på grund av att stadgan i första hand riktar sig till EU:s institutioner och till de organ som tillämpar unionsrätten i medlemsländerna. Detta innebär att medlemsstaterna, inkl. offentliga myndigheter, är skyldiga att respektera stadgans bestämmelser endast när de fattar beslut inom tillämpningsområdet för unionsrätten.⁵⁹ Vidare får stadgan aldrig tolkas så att den inskränker rättighetsskyddet som återfinns i EKMR, utan ska i den mån som det är möjligt ha samma räckvidd som konventionen. Detta betyder att Europadomstolen i Strasbourg är den viktigaste rättsliga instansen för tolkning av

yttrandefriheten på europarättens område, som med åren byggt upp en gedigen praxis beträffande yttrandefrihet i arbetslivet.⁶⁰

57 Bernitz, Ulf & Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, Sjätte upplagan, Norstedts juridik, Stockholm, 2018, 158.

58 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 52.

59 Ibid., artikel 51.

60 Larsson, Per, Yttrandefriheten och arbetsdomstolen, Ord och rätt: festskrift till Hans-Gunnar Axberger, 303.

(20)

5 Offentliganställdas rättigheter

Ovan har det konstitutionella skyddet som tillfaller offentliganställda presenteras. Men utöver dessa reglementen finns andra grundlagsfästa bestämmelser som är viktiga i ett demokratiskt samhälle och för att främja transparens i myndigheternas arbete. Nedan presenteras några av de rättigheter som tillskrivs anställda inom den offentliga sektorn. Löpande i texten återfinns även JO:s praxis, för att konkretisera hur JO samt myndigheterna förhåller sig till diverse bestämmelser i praktiken.

5.1 Kritikrätt

Kritikrätten är en viktig förutsättning för ett sunt anställningsförhållande och goda arbetsresultat. Utgångspunkten i rättspraxis är att arbetstagare har en tämligen vidsträckt rättighet att kritisera sin arbetsgivare för att undvika att anställningsavtalet ska uppfattas som en slags munkavle för de anställda.⁶¹ Rätten att framföra kritik mot myndigheter och dess verksamhet, vare sig det gäller yttranden på sociala medier eller via etablerade massmedier, är grundlagsskyddad. Enligt YGL:s repressalieförbud är det dessutom förbjudet för det allmänna att vidta några som helst åtgärder mot den som utnyttjat sin kritikrätt. Det står emellertid en myndighet och dess företrädare fritt att om hen kritiserats ta upp en diskussion och bemöta kritiken eller korrigera eventuella felaktigheter.⁶² Enligt JO:s utlåtanden kan anställda inom den offentliga sektorn alltså komma med mycket långtgående kritik, vilket inte är möjligt för privatanställda. Om en privatanställd väljer att utnyttja sin kritikrätt ska inblandade parter istället samråda, i syfte att försöka lösa eventuella problem innan andra åtgärder får vidtas.⁶³ 5.2 Meddelar- och anskaffarfriheten

Offentligt anställda har enligt YGL:s bestämmelser rätt till meddelarfrihet. Meddelarfriheten innebär att anställda inom offentlig verksamhet kan lämna uppgifter, i vilket ämne som helst, till massmedier i syfte att dessa ska publiceras. Offentliganställda har dessutom en

anskaffarfrihet, dvs rätt att anskaffa uppgifter i syfte att meddela eller offentliggöra dessa.

Meddelar- och anskaffarfriheten har utvecklats i praxis men regleras idag i 1 kap. 10 § YGL.

Dess syfte är bl.a. att uppmuntra individer till att utnyttja sin yttrandefrihet och tydliggöra att medverkan till framställningar som omfattas av YGL, kan göras utan rädsla för repressalier.⁶⁴ Trots det ovannämnda, gäller meddelarfriheten i alla anställningsförhållanden och inte bara

62 JO:s beslut drn 1638–2008.

(21)

för offentligt anställda. Dock åtnjuter anställda inom den privata sektorn inte samma skydd eftersom RF och YGL, som tidigare nämnts, bara gäller i förhållande till ”det allmänna”.

Vidare kan en meddelare kan normalt sett inte straffas. Detta eftersom YGL:s bestämmelser bygger på principen om ensamansvar vilket betyder att endast en person kan hållas

straffrättsligt ansvarig för det publicerade innehållet. Ansvaret är successivt, vilket betyder att ansvaret främst vilar på personen som står närmast brottet, tex utgivaren.⁶⁵ Detta innebär att andra, som t.ex. bidragit till offentliggörandet av innehållet, inte bär något rättsligt ansvar för sin medverkan. Alltså råder meddelarfrihet för alla, utom den ansvarige för det publicerade innehållet.⁶⁶ Meddelarfrihetens roll i praktiken åskådliggörs tydligt i JO:s ärende nedan:

5.2.1 JO 4213–2016

A och B hade under ett och ett halvt års tid haft olika tidsbegränsade anställningar vid tillsynsmyndigheten Södertörns brandförsvarsförbund. Under hösten 2014 riktade A och B, i ett öppet brev och i en debattartikel, kritik mot anställningsförhållandena för de som inte var tillsvidareanställda och mot myndighetens rekryteringsprocess. I brevet efterfrågades tryggare anställningsförhållanden och en öppnare dialog mellan arbetstagare och ledningen.

Inför sommaren 2015 ansökte A och B om tillsvidaretjänst då förbundet sökte brandmän.

Senare kontaktade rekryteringssamordnaren A och B och förklarade att de inte fått de sökta tjänsterna eftersom det fanns andra som bättre motsvarade de kompetenskrav som förbundet efterfrågade. Det framkom också att beslutet berodde på bristande samsyn på förbundets grundläggande värderingar, i och med A och B:s yttranden i det öppna brevet. Till följd av detta anmälde A och B Södertörns brandförsvarsförbund till JO för ett utlåtande.

JO anförde att det inte gick att dra någon annan slutsats än att A och B inte fick tjänsterna till följd av deras kritiska uttalanden i pressen. Det fanns inte heller några godtagbara skäl till att vidta åtgärder mot A och B till följd av brevet och artikeln. Förbundet hade därmed brutit mot förbudet mot repressalier och JO menade att åtgärden kunde likställas med en uppsägning. JO hävdade att det inträffade var en mycket allvarlig kränkning av A och B:s yttrande- och meddelarfrihet och att deras uttalanden var ett bra exempel på vad just meddelar- och yttrandefriheten är ämnad för. Utöver de direkta konsekvenserna för A och B riskerade myndighetens agerande att leda till att andra anställda avstår att utnyttja sin yttrande- och meddelarfrihet, vilket ansågs allvarligt. Kritik riktades således mot myndigheten.⁶⁷

65 Edmar, Internetpublicering och sociala medier: en juridisk vägledning, 158–159.

(22)

5.3 Efterforsknings- och repressalieförbud

En meddelares rätt att till anonymitet skyddas genom efterforsknings- och repressalieförbudet som regleras i 2 kap. 5–6 § YGL. Dessa bestämmelser förbjuder arbetsgivaren att efterforska identiteten hos någon som lämnat uppgifter till massmedia och att överträda

efterforskningsförbudet är straffbelagt i grundlagarna.⁶⁸ Om arbetsgivaren, trots

efterforskningsförbudet, fått kännedom om vem som läckt information får uppgiftslämnandet inte leda till negativa konsekvenser för att denne använt sin meddelarfrihet. Negativa

konsekvenser innefattar bl.a. uppsägning, avsked och andra likvärdiga disciplinära åtgärder.

Att meddelaren inte får drabbas av någon påföljd är innebörden av repressalieförbudet.⁶⁹ Arbetsgivaren har dock i undantagsfall rätt att vidta arbetsrättsliga åtgärder gentemot

arbetstagaren. Detta gäller t.ex. i situationer där allvarliga samarbetssvårigheter uppstått och situationen inte gått att lösa genom andra, mindre ingripande, åtgärder såsom omplacering eller samtal.

Repressalieförbudet förutsätter i sin tillämpning att det finns någon form av lydnads- eller beroendeställning mellan den anställde och företrädaren för myndigheten. Generellt rör det sig om en person med överordnad tjänsteställning som tillrättavisar en underordnad, dvs.

någon som har en faktisk möjlighet att utsätta den andre för någon form av negativa konsekvenser.⁷⁰ I JO:s ärende 172–2016 tydliggörs just detta.

5.3.1 JO 172–2016

I en anmälan, som inkom till JO 2016, riktades klagomål mot ordförande för

Gymnasienämnden i Huddinge kommun. Klagomålet grundade sig i huvudsak på en händelse från hösten 2015 då en kurator, som var anställd vid en av Huddinges kommunala skolor, gillade ett Facebookinlägg. Inlägget återpublicerades och kommenterades sedan av Antifascistisk Aktion Stockholm (AFA). Facebookinlägget innehöll bilder från

skolskjutningen i Trollhättan och att två svenska partiledare samt två journalister skulle hållas ansvariga för det inträffade. En av de namngivna journalisterna publicerade sedan namn och bild på några av de som gillat Facebookinlägget på sin hemsida, varav en var kuratorn.

69 Ibid., 81.

(23)

I slutet av 2015 ställdes en s.k. enkel fråga till Kommunfullmäktige i Huddinge kommun om det var i linje med skolans riktlinjer att en kurator instämmer med AFA som öppet kallar debattörer och journalister för mördare. Ordförande svarade att kuratorns agerande var

”uppenbart olämpligt” och kontaktade i samband med detta rektorn på gymnasieskolan där kuratorn arbetade. Ett möte hölls dagen därpå för att säkerhetsställa kuratorns lämplighet.

JO:s bedömning, gällande kuratorns agerande på Facebook, landade i att en offentlig

arbetsgivare inte kan kräva att anställda utanför tjänsten håller avstånd från att ge uttryck för en viss typ av värderingar. Detta gäller även om dessa helt eller delvis avviker från vad

arbetsgivaren står för. Vidare ansåg JO att Gymnasienämndens ordförande haft en överordnad roll i förhållande till kuratorn och därför kunde en tillämpning av repressalieförbudet

aktualiseras. JO:s bedömning landade emellertid i att ordförandens möte med rektorn inte utgjort någon repressalie. Dock menade JO att uttalandet om att kuratorns förfaringssätt var

”uppenbart olämpligt” var en förmaning som kränkte kuratorns yttrandefrihet enligt 2 kap. 1 § 1 st RF och utgjorde en form av tillrättavisning.⁷¹

5.4 Visselblåsarlagen

Kritikrätten, som tidigare redovisats, ger arbetstagare en vidsträckt rätt att kritisera sin arbetsgivare. Men om uttalandena kan föranleda straffansvar kan yttrandet få konsekvenser för anställningen och leda till uppsägning.⁷² Mot bakgrund av detta konstaterade lagstiftaren att skyddet för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden behövde stärkas för såväl privat- som offentliganställda.⁷³ Således antogs Lag (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Lagen är tillämplig vid larm om allvarliga missförhållanden, dvs brott som kan vara förenade med fängelsestraff eller jämförliga missförhållanden.⁷⁴ För att slå larm, anger lagen tre olika tillvägagångssätt.

Ett sätt är att slå externa larm, vilket innebär att arbetstagaren offentliggör uppgifter eller lämnar uppgifter som senare offentliggörs. Uppgiftslämnaren kan alltså själv publicera uppgifterna i ett socialt medium, så länge informationen kunnat komma till allmänhetens kännedom. Sociala medier har således kommit att omfattas, eftersom mottagarna på sociala plattformar oftast är allmänheten.⁷⁵

72 Persson, Vilhelm, Offentlig anställning och privat yttrandefrihet, Ord och rätt: festskrift till Hans-Gunnar Axberger, 420.

73Iseskog, Tommy, Visselblåsarlagen, Upplaga 1, IJK förlag, Stockholm, 2016, 10.

75 Iseskog, Visselblåsarlagen, 64.

(24)

6 Offentliganställdas biförpliktelser

Som framkommit, har anställda inom den offentliga sektorn en vidsträckt åsikts- och yttrandefrihet som skyddas i såväl grundlagarna som i EU-rätten. Dessa regelverk har en överhöghet i förhållande till annan lagstiftning men det är därmed inte sagt att

yttrandefriheten för offentliganställda är gränslös. I detta kapitel presenteras några biförpliktelser som arbetstagare bör beakta under anställningen.

6.1 Lojalitetsplikt

När en arbetstagare ingår anställning binds denne omedelbart av en lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren, som kan beskrivas som en plikt att iaktta motpartens intressen.⁷⁶Denna förpliktelse är främst en skyldighet för arbetstagaren men gäller i viss mån även

arbetsgivaren. Lojalitetsplikten är en s.k. dold klausul vilket innebär att den inte behöver formaliserats i avtal utan gäller inom alla anställningsförhållanden. Om en anställd kritiserar sin arbetsgivare på sociala medier är det dock viktigt att skilja på om den anställde arbetar inom privat- eller offentlig sektor.⁷⁷ Huvudregeln är att arbetsgivare på den offentliga sektorn inte kan ingripa mot sina anställda om dessa utnyttjar sina grundlagsfästa fri- och rättigheter, tex uttrycker sig negativt på sociala medier. Detta eftersom lojalitetsplikten för

offentliganställda främst gäller skyldigheten att utföra arbetsuppgifterna på ett korrekt sätt samt rätta sig efter arbetsgivarens beslut om hur verksamheten ska bedrivas.⁷⁸ Dock har praxis utkristalliserat att det, även för anställda inom offentliga sektorn, finns en lojalitetsplikt som begränsar möjligheten att kritisera arbetsgivaren och dess verksamhet gentemot tredjeman.

Detta innebär att anställda inte får förmedla kritik till t.ex. allmänheten som kan komma skada förtroendet för arbetsgivarens inriktning, produktion eller dess kunder och brukare.⁷⁹ I JO:s ärende 3407–2018 ansåg myndigheten att medarbetarens uttalanden kolliderat med

lojalitetskravet. Men vad fallet tydligt illustrerar är att lojalitetsplikten sällan går att åberopa inom den offentliga anställningen.

6.1.1 JO 3407–2018

2018 anmälde A.A. sin arbetsplats, Bildningsstyrelsen i Avesta kommun, som genom påtryckningar begränsat hennes yttrandefrihet. Tvisten hade sin grund i A.As. uttalande på

76Munukka, Jori, Kontraktuell lojalitetsplikt, Jure, Diss. Stockholm: Stockholms universitet, 2007, Stockholm, 2007, 12.

77 Edmar, Internetpublicering och sociala medier: en juridisk vägledning, 166.

(25)

Facebook där hon uttryckt personliga åsikter om hur de styrande politikerna i kommunen fördelat skattemedlen och kritiserat deras ekonomiska prioriteringar. Några dagar senare blev hon inkallad till ett samtal med arbetsgivaren. Arbetsgivaren upplyste henne om att hennes publiceringar var olämpliga och hon uppmanades att upphöra med de personliga åsikterna på sociala medier. Arbetsgivaren överlämnade även ett dokument till kvinnan innehållande föreskrifter om ”hantering vid misskötselärenden”. Föreskrifterna framhöll bl.a. vilka krav på lojalitet som kan ställas på A.A., framförallt med hänsyn till hennes förtroendeställning i organisationen och att hennes arbetsuppgift är att bereda och utvärdera olika ekonomiska effekter åt myndighetens politiker.

JO anförde att en myndighet inte får ingripa mot en anställd när denne använt sig utav sin grundlagsskyddade rättighet att ge uttryck för sina åsikter. Det innebär att A.As. uttalanden inte kolliderat med lojalitetskravet som myndigheten ansåg, då en anställd har rätt att

offentligt ge sina synpunkter på verksamheten. JO anförde vidare att det är en annan sak att en anställd måste vara lojal mot sin arbetsgivare och rätta sig efter de beslut arbetsgivaren

meddelar. Således har Bildningsstyrelsens åtgärder stått i strid med repressalieförbudet, vilket innefattar varje form av begränsade åtgärder mot den enskilde. En offentligt anställd kan alltså helt fritt uttrycka sina åsikter, även om den anställdes arbetsplats är en myndighet, såvida det inte föreligger tystnadsplikt. Bildningsstyrelsen kritiserades för det inträffade.⁸⁰ 6.2 Sekretess och tystnadsplikt

I 2 kap. 20 § RF framkommer att yttrandefriheten kan begränsas endast genom lag och under vissa särskilda förutsättningar. Det innebär att ett avtal om tystnadsplikt mellan arbetstagare och arbetsgivare i den offentliga sektorn är utan verkan. Avtalet kan dock ha betydelse om en överträdelse av tystnadsplikten skett uppsåtligen eller oaktsamt.⁸¹ Lagstadgade bestämmelser om tystnadsplikt finns framförallt i Offentlighets- och sekretesslag (2009:400; OSL). Lagen gäller i princip bara för offentliganställda och begränsar den offentliganställdes rätt att yttra sig om vad han eller hon fått veta i samband med sin tjänst. I 15 kap. 2 § OSL stadgas den s.k.

försvarssekretessen. Enligt bestämmelsen gäller sekretess bl.a. för uppgifter som kan antas skada landets försvar eller vålla fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.⁸² Detta innebär att

82 15 kap. 2 § Offentlighets- och sekretesslag (2009:400).

(26)

den yttrandefrihet som följer av YGL, att fritt meddela och offentliggöra uppgifter, i hög grad är inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av försvarssekretessen.

Som nämnts, får yttrandefriheten endast begränsas om inskränkningen är godtagbar i ett demokratiskt samhälle och inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet.

Det är med andra ord mycket svårt att begränsa någons rätt till yttrandefrihet, men i JO:s beslut 245–2018, som presenteras nedan, åskådliggörs när denna begränsning skulle kunna aktualiseras.

6.2.1 JO 245–2018

Under 2018 inkom en anmälan mot Försvarsmakten från en officier. Kaptenen ansågs sig blivit utsatt för otillåtna repressalier efter att ha publicerat vissa inlägg på sociala medier om myndighetens verksamhet. Uttalandena, som kaptenen skrivit på Twitter och på sin blogg, var kritiska till vissa förhållanden på Försvarsmakten samt till myndighetens beredskap. Till följd av publiceringarna blev kaptenen kallad till ett möte med två avdelningschefer. De ansåg att publiceringarna kunnat innebära en risk ur en säkerhetssynpunkt och uttryckte en minskad tillit till kaptenen. Vid detta tillfälle skulle kaptenen precis tillträda en ny befattning men på grund av inläggen ville cheferna inte längre ”släppa in” honom och i samband med detta drog de in hans behörighet till ett IT-system som behandlade hemlig information. Genom att dra in kaptenens behörighet omöjliggjordes hans fortsatta inskolning på hans nya befattning och istället tilldelades han arbetsuppgifter långt under hans kompetensnivå. Vidare menade cheferna att hans agerande skulle kunna resultera i ett bristande förtroende hos myndighetens samarbetspartners, vilket i sin tur skulle kunna bidra till negativa konsekvenser för

Försvarsmakten.

I detta fall bedömde JO att ingen kritik skulle riktas mot myndighetens agerande. Detta till följd av att Försvarsmaktens verksamhet är speciell i sammanhanget eftersom myndigheten hanterar uppgifter som rör rikets säkerhet. Kännedom om sådana uppgifter, som Kaptenen hade kunnat åskådliggöra på sociala medier, hade kunnat vara av intresse för främmande makter. Trots att kaptenens uttalanden inte röjde några hemliga uppgifter, kan en uppvisad brist på omdöme påverka bedömningen av hans lämplighet att hantera sådana uppgifter som kan komma skada landets försvar. Sammanfattningsvis menar JO att Försvarsmakten inte

(27)

vidtagit otillåtna repressalier enligt YGL och TF men att de bör se över verksamhetens riktlinjer gällande sociala medier.⁸³

6.3 Myndighetsföreträdare

Ovan har ett par förpliktelser redovisats, som offentliganställda bör beakta vid sidan av sin anställning. Men även en myndighetsledning har vissa grundläggande uppgifter och skyldigheter. Ledningen ska bl.a. se till att myndigheten bedrivs på ett effektivt sätt, att organisationen följer gällande rätt och beaktar de förpliktelser som följer av Sveriges

medlemskap i EU.⁸⁴ Hur omfattande dessa åtaganden är varierar, beroende på tjänsteställning, uppdrag och befogenheter i arbetet. Således har en chef en mer omfattande förpliktelse att vara plikttrogen och följa gällande rättsregler än gemeneman.⁸⁵

Arbetsdomstolen har tidigare uttalat att särskilt höga krav måste kunna ställas på att den som är överordnad andra följer de regler som gäller på arbetsplatsen och utgör ett föredöme för andra.⁸⁶ På liknande sätt har JO betonat att myndighetsföreträdare inte får agera på ett sätt som står i strid med den grundlagsskyddade rätten att yttra sig. I JO:s utlåtande nedan illustreras detta tydligt.

6.3.1 JO 4420–2013

I juli 2013 framkommer att en professor på Lunds universitet på sin fritid förolämpat en namngiven person på sitt Twitterkonto. I de publicerade inläggen beskriver professorn personen som ”vidrig”, ”avskyvärd” och att hen är en ”plåga”. Dekanen, för fakulteten som professorn verkar inom, blev efter de uppmärksammande Twitter-inläggen intervjuad av en dagstidning. I intervjun uttryckte dekanen oro för den skada som professorn kan förorsaka, donationer som kan utebli och forskningsanslag som kan återkallas. Dekanen uttryckte också att inläggen är ”mycket olyckliga” och att de inte är i linje med universitetets värdegrund.

Efter detta kallades professorn till ett möte med dekanen, då ledningen ansåg att professorn agerat i tjänsten. I en anmälan till JO, ifrågasattes universitets agerande med tanke på de uttalanden dekanen gjort i intervjun och de debattartiklar som intervjun föranlett. Anmälaren menar att universitetet begränsat professorns grundlagsskyddade rätt till yttrande- och meddelarfrihet.

84Petersson, Olof, Den offentliga makten, 4., [aktualiserade och omarbetade] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2014, 178.

85 Iseskog, Visselblåsarlagen, 12.

86 AD 50/2010.

(28)

JO anförde att de såg mindre allvarligt på professorns Twitter-inlägg. Hans uttalanden var inte riktade till arbetsgivaren medan dekanens uttalanden i dagspressen, som riktade sig till

professorn, kom en betydligt större krets till handa. På grund av uttalandena i pressen finns en risk att universitetsanställda tror att det råder en mer begränsad yttrandefrihet för dem än för allmänheten, vilket kan leda till att de inte vågar uttrycka sina åsikter. Därför understryker JO vikten av att de som företräder myndigheter uttalar sig på korrekt sätt, för att förhindra att oriktiga uppfattningar bildas om en mer begränsad yttrandefrihet.⁸⁷