Den kommunala självstyrelsen och riktade statsbidrag

(1)

Den kommunala självstyrelsen och riktade statsbidrag

- En diskursanalys om riktade statsbidrags påverkan på den kommunala självstyrelsen

Statsvetenskapliga institutionen Uppsala universitet

Kandidatuppsats

Antal ord: 12 203 Författare: Louise Löfstrand Antal sidor: 39 Handledare: Joakim Johansson Höstterminen 2019

(2)

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 3

1.1 Syfte och frågeställning ... 4

1.2 Bakgrund ... 4

1.2.1 Segregation... 4

1.2.2 Bakgrund om kommunalt självstyre ... 5

1.2.3 Riktade och generella statsbidrag ... 6

1.2.4 Förordning 2018:151 och 2018:152 ... 7

1.3 Forskningsproblem ... 8

2. Tidigare forskning och teori... 10

2.1. Forskning om relationer mellan stat och kommun ... 10

2.2 Kommunideologier... 12

2.3 Statsvetenskaplig forskning om segregation och socioekonomiskt utsatta områden ... 14

2.4. Teori ... 15

3. Metod och material ... 17

3.1 Diskursanalys... 17

3.2 What’s the problem represented to be ... 17

3.3 Material ... 19

3.5 Operationalisering, validitet och reliabilitet ... 21

3.6 Analytiskt ramverk ... 22

4. Undersökning och analys av offentliga tryck ... 24

4.1 Vilket är problemet som statsbidragen är tänkta att lösa? ... 24

4.2 Vilka förutfattade meningar eller antaganden ligger bakom detta sätt att formulera problemet? ... 25

4.3 Vad lämnas oproblematiskt i denna problempresentationen? ... 29

4.4 Vilka diskursiva, upplevda och subjektifierande effekter uppkommer av denna problempresentation?... 32

5. Slutsatser och avslutande diskussion... 35

6. Referenser ... 38

6.1 Tryckta källor ... 38

6.2 Elektroniska källor ... 39

(3)

1. Inledning

Att motverka segregation och arbeta för ett tryggt och hållbart Sverige är ett av regeringens mål under nuvarande mandatperiod. Under tidigare mandatperiod förklarade nuvarande regeringen att de aktivt arbetat mot segregation och att dessa satsningar nu ska fortsätta och vara långsiktiga. Regeringen menar att segregationen i Sverige har ökat under en längre tid och att det idag finns fler områden än tidigare med socioekonomiska utmaningar. De menar också att det finns tydliga skillnader för personer som bor i och växer upp i områden med socioekonomiska utmaningar och mellan de som växer upp i socioekonomiskt starkare områden. Som en del av den långsiktiga strategin är ett sätt att motverka och minska segregationen att arbeta med områden som anses vara socioekonomiskt utsatta och eftersatta.

Genom att göra det ser regeringen möjligheter att förändra strukturer förknippade med segregation i samhället som orsakar och fördjupar utsattheten för medborgare och områden.1

För att i grunden förändra vad som leder till segregation vill regeringen bland annat, genom ekonomiska incitament, hjälpa kommuner att arbeta med dessa specifika områden som regeringen anser vara i behov av stöd och reformarbete. Samtidigt som regeringen beslutar om politik som ska bedrivas både på kommunal och statlig nivå, finns en diskussion gällande kommunernas självstyre och hur mycket styrning som kommer från statlig nivå inom kommunernas arbetsområden. Det finns en olika syn på hur mycket kommuner ska ses som organ inom förvaltningen åt staten, eller som självstyrande och med egen stor makt. De ekonomiska medel som staten har och erbjuder kommunerna debatteras och har ifrågasatts från kommunalt håll. Sveriges kommuner och landsting (SKL)2 har under en tid haft en kritisk ställning till de olika former av statsbidrag som finns och diskuterat förekomsten av de statliga bidragen och hur kommunerna måste förhålla sig till dessa. Den form av statsbidrag som främst diskuteras är de riktade statsbidragen, som är öronmärkta summor pengar kommunerna själva måste söka, då utformningen på dem och arbetsbördan kring dem ifrågasätts från kommunalt håll.

1 Regeringskansliet, Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation, 2018 s. 3

2 Sveriges kommuner och landsting bytte namn till Sveriges kommuner och regioner (SKR) 27/11-19.

Hänvisning kommer ske till Sveriges kommuner och landsting (SKL) från källor som hämtats både innan och efter 27/11-19.

(4)

1.1 Syfte och frågeställning

Undersökningen är en beskrivande studie med syfte att undersöka offentliga tryck som utgår från ”Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation” och införandet av två nya riktade statsbidrag. Genom att undersöka utvalt material från stat och kommun är syftet att undersöka problemrepresentationen kring hur kommun och stat förhåller sig till varandra, i förhållande till det kommunala självstyret. Det utvalda materialet utgår från regeringens långsiktiga strategi och reformprogram samt införandet av förordning (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden samt förordning (2018:152) om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner, som infördes in samband med reformarbetet.

Hur formuleras problemet som ett problem av särskilt slag för den kommunala självstyrelsen, och vad får detta för konsekvenser?

1.2 Bakgrund 1.2.1 Segregation

Arbeten för att motverka segregation och socioekonomiskt utsatta områden diskuteras ofta och ses som ett arbete som bland annat ska bedrivas av kommunerna. Under juni 2016 redogjorde statsminister Stefan Löfven för ett långsiktigt reformprogram som regeringen tillsammans med Vänsterpartiet tagit fram. Regeringen förklarade att reformprogrammet har som syfte att

”bekämpa brottslighet, minska långtidsarbetslöshet, lyfta skolorna och elevernas resultat, stärka samhällsservice och minska boendesegregationen, samt stärka demokratin och stödja det civila samhället”. Beslut togs att arbeta ytterligare mot att minska segregationen och få en ökad jämlikhet, detta genom satsningar på områden som har socioekonomiska utmaningar.3 Det övergripande målet är att ”minskad segregation, jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla.”4. Det finns tre kategorier inom begreppet segregation man inom forskningen talar om, som regeringen nämner och utgår från i sitt reformarbete. Det är dels socioekonomisk segregation som innebär rumsliga skillnader mellan individer på grund av faktorer som utbildning, inkomst och yrke. Etnisk segregation innebär att personer skiljs isär utifrån om personer har olika attribut som etniska och/eller religiösa kännetecken. Den sista kategorin är demografisk segregation som innebär att det finns skillnader i den geografiska

3 Regeringskansliet, Promemoria: Sverige ska hålla ihop – Segregationen ska brytas, s. 2

4 Regeringskansliet, Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation s. 3

(5)

fördelningen av personer utifrån kön, typ av hushåll man bor i samt ålder. Regeringen argumenterar för att de kommer fokusera främst på den socioekonomiska segregationen, då den kategorin bäst förklarar segregationsmönster i Sverige. Utifrån detta kommer etnisk segregation också behandlas, då den också påverkas av socioekonomiska faktorer.5 De kommuner som kan söka dessa statsbidrag har valts ut utifrån fyra kriterier som kännetecknar socialekonomisk status: arbetslöshet, sysselsättningsgrad, utbildningsnivå och valdeltagande.6 För att kunna genomföra detta omfattande reformarbete, har regeringen inte bara infört riktade statsbidrag och satt upp strategier, utan infört ”Delegationen mot segregation” vid 1 januari 2018, med uppdrag att minska segregationen och arbeta med dessa områden för att förbättra situationen i dessa utsatta områden.

1.2.2 Bakgrund om kommunalt självstyre

I 1974 års regeringsform fastställdes det kommunala självstyret som en av två betydande hörnpelare som den svenska demokratin vilar på. Det andra stycket i första paragrafen i regeringsformen har varit betydande för att förklara det kommunala självstyrets betydelse.

Förutom den paragrafen finns det ytterligare fem paragrafer som bildat den kommunala självstyrelsens konstitutionella grundbult i den svenska demokratin. Dessa paragrafer har varit normerande och tydliggjort kommuners och landstings demokratiska makt kring beskattningsrätt och beslutanderätt och att kommunerna är en viktig part inom förvaltningen och kan ses som offentliga förvaltningsmyndigheter.7 Samtidigt som det kommunala självstyret fick sin betydande makt genom lagstiftning, fick begreppet en mer normerande betydelse än principiell när det handlade om den faktiskt förda politiken och maktutövning. Efter 1960-talets utveckling och urbanisering där det svenska samhället utvecklades snabbt skedde en utveckling av politiken. Myndighetsutövning och erbjudande av service behövde utvecklas och man var tvungen att komma fram till framgångsrika funktioner för att uppleva legitimitet och effektivitet.8 Från att ses som inrättade institutioner med förvaltningsmakt har en decentralisering och avreglering skett där kommuner fått fler områden att styra över, samtidigt som den statliga styrningen blev tydligare under 1990-talet.9 Uttrycket ”kommunalt självstyre”

växte fram och etablerades kring 1862 då det rådde oenighet kring vilken frihet kommunerna

5 Regeringskansliet, Promemoria: Sverige ska hålla ihop – Segregationen ska brytas s. 9-10

6 Regeringskansliet, Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation s. S2

7 Strandberg, Urban. Svensk författningspolitik, 2016, s. 199

8 Ibid, s. 200

9 Ibid, s. 204

(6)

skulle ha. Detta innebar slutligen med en kompromiss, där kommuner sågs som juridiska personer samtidigt som de fick befogenheter och styrdes av staten.10 Samtidigt som det kommunala självstyret existerar, finns det medel som staten kan använda sig av för att på olika sätt påverka det arbete och den kommunalpolitik som bedrivs. Trots etableringen och premisser för att tolka och förtydliga vad det kommunala självstyret betyder och innebär, finns det skilda uppfattningar om vilken innebörd självstyret har, men att den kommunala självstyrelsen är en viktig del i vad som förverkligar den svenska demokratin.11

1.2.3 Riktade och generella statsbidrag

Det finns två typer av bidrag som ges från stat till kommun. Det första bidraget, generellt statsbidrag, är tänkt att kommunerna själva ska bestämma över. Bidraget är inte avsedda för någon specifik kommunal verksamhet, utan är till för kommunpolitiska prioriteringar inom de enskilda kommunerna och är den del av den kommunalekonomiska utjämningen.12 Genom det kommunala utjämningssystemet är tanken att alla kommuner ska kunna tillhandahålla likvärdig service för medborgarna och att det ska finnas likvärda ekonomiska förutsättningar för alla kommuner. Att olika kommuner har olika ekonomiska förutsättningar ska inte påverka medborgarna och kommunernas arbete, utan kan då vägas upp genom denna utjämning.13 Det riktade statsbidraget är till skillnad från det generella bidraget inte ett bidrag som kan placeras på områden av kommunpolitiskt intresse eller interna prioriteringar. De ska istället finansiera specifika ändamål. De riktade bidragen är öronmärkta summor och betalas inte ut till alla kommuner direkt. Bidragen måste sökas från kommunerna själva, som hanteras av olika myndigheter ansvariga för olika former av riktade statsbidrag. Det är alltså meningen att de riktade statsbidragen är en fast summa pengar, som då ska läggas på ett bestämt specifikt ändamål bestämt från statligt håll.14 De riktade statsbidragen har kritiserats, främst från SKL, som menar att de riktade statsbidragen leder till ineffektivitet för kommuner och landsting.

Processen kring att ansöka om bidrag och utformningen med detaljerade krav leder enligt SKL till administrativa kostnader och en försämrad effektivitet.15 I en debattartikel publicerad 2018 på SKR:s hemsida uttrycker sig representanter för kommuner, landsting och regioner i Sverige

10 Montin, Stig, Granberg Mikael, Moderna kommuner, 2013, s. 10

11 Strandberg, Svensk författningspolitik, s. 208

12 SKL, Statsbidrag.

13 SKL, Utjämningssystem.

14 SKL, Statsbidrag

15 SKL, SKL vill ha färre riktade statsbidrag

(7)

sig kritiska till de riktade statsbidragen. Genom att fler politiska partier lovat att fler riktade statsbidrag ska införas och som dessutom är detaljreglerade, sätter det käppar i hjulet för landets kommuner och risken finns då att pengarna inte styrs efter behov. Främst har kritik riktats mot de riktade statsbidrag som ges till skolan och hur dessa bidrag leder till en stor administrativ kostnad och börda för kommunerna. Författarna menar att de vill se bättre förutsättningar för kommunerna och att generella statsbidrag ska prioriteras snarare än detaljstyrda bidrag. Staten måste enligt dem låta den lokala och decentraliserade makten få mer att säga till och att statens tillit till kommuner generellt måste öka.16

1.2.4 Förordning 2018:151 och 2018:152

År 2018 beslutade regeringen att två riktade statsbidrag skulle införas i samband med införandet av reformarbetet mot segregation, Förordning (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden och Förordning (2018:152) om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner. Statsbidragen som införts är riktade statsbidrag som utvalda kommunerna som anses behöva statlig finansiell hjälp för att arbeta inom de områden där socialekonomisk segregation är mer utbredd, kan ansöka om för att genomföra långsiktiga och strukturella förändringar.17 Ansökan om statsbidrag av förordningarna görs till Tillväxtverket, där båda bidragen har som syfte att stärka ekonomisk och social utveckling.

I proposition 2017/18:1 redogör regeringen för ett ökat behov av välfärdstjänster, bland annat på grund av en demografisk utveckling som leder till det ökade behovet. Samtidigt som de förklarar att generella bidrag ska vara det vanligaste av statsbidrag kring fördelning av pengar till kommun, menar de att nya riktade bidrag ska kunna anpassas efter behov och appliceras på breda områden. Det finns alltså en bild från regeringens sida kring att generella bidrag är det mest önskvärda sättet att ge bidrag till kommuner, men att riktade statsbidrag ändå kommer användas inom specifika områden. Regeringen förklarar då att de vill stärka kommuner som anses vara socioekonomiskt eftersatta, men också stärka kommunernas eget arbete för att kunna skapa bättre förutsättningar i att arbeta kring dessa frågor.18

16 SKL, Riktade statsbidrag sätter käppar i hjulet för förnyelse

17 Förordning 2018:151 & förordning 2018:152.

18 Prop. 17/18:1 utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner.

(8)

1.3 Forskningsproblem

Genomförandet av reformprogrammet mot segregation och förordning 2018:151 och 2018:152 är nya politiska satsningar som regeringen vill införa. Förhållandet mellan stat och kommun är ett återkommande fenomen som diskuteras i samhället, men där de nya bidragen och förändringen av utformningen på dem inte undersökts. Det går att argumentera för två av de sex strategier som formuleras i Metodpraktikan om inomvetenskaplig relevans. Då om att det formulerade forskningsproblemet och de nya förordningarna inte har undersökts. Det första kriteriet som presenteras för ett gångbart forskningsproblem är att ett problem har försummats inom forskningen.19 De införda förordningarna och reformprogrammet är hittills ett nytt och aktuellt ämne som inte undersökts, att undersöka det utifrån förhållande mellan stat och kommun genom Bacchis ansats om policyanalys kan motiveras till inomvetenskaplig relevans.

Det andra argumentet är att hitta exempel på vad ett forskningsområde eller problem är ett exempel av, och Metodpraktikan talar då om att ett forskningsproblem inte ska leda till en teorilös fallstudie, utan att man ska kunna argumentera för vad en studie ”är ett fall av”.20 Den här studien och dess forskningsproblem är ett fall av fenomenet riktade statsbidrag och undersöker hur kommuner och staten förhåller sig till varandra och kan ses som ett exempel på hur förhållandet kan fungera i olika kontexter. Genom den tidigare forskning som finns om det kommunala självstyret och de olika ideologier och synsätt på kommuner, är det intressant att undersöka detta utifrån WPR-ansatsen utifrån synen stat- och kommunrelationer.

Vid genomförande och motiverande av ett forskningsproblem för utomvetenskaplig relevans finns ett samhälleligt problem som uppkommit och ska undersökas. För att uppfylla utomvetenskaplig relevans ska problemet ha en koppling till samhällsdebatten och har relevans för andra samhällsfrågor. 21 Debatten kring de riktade statsbidragen är återkommande i politiken där frågorna diskuteras mycket på kommunal och statlig nivå. Då diskussionen berör många nivåer, dels på individnivå kring hur den enskilde samhällsmedborgaren påverkas. Den är även relevant på grupp- och samhällsnivå då grupper av människor i utvalda delar av Sverige berörs av den socioekonomiska segregationen och därför också de riktade statsbidragen. På en samhällsnivå finns relevans då arbetet mot segregation och det kommunala självstyret är en

19 Esaiasson et al, Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, 2017, s. 33

20 Ibid.

21 Ibid. s. 32

(9)

viktig del av politiken som förs idag och den svenska demokratin. Det går därför att argumentera för att undersökningen syfte och innebörd har en utomvetenskaplig relevans.

(10)

2. Tidigare forskning och teori

2.1. Forskning om relationer mellan stat och kommun

Urban Strandberg diskuterar hur det kommunala självstyret har lett till en diskussion kring förhållandet mellan stat och kommun. Vems demokratiska mandat anses väga tyngst och hur måste kommuner förhålla sig till staten?22 Att kommunerna och dess självbestämmande är en viktig del i den svenska demokratin fastställs som tidigare nämnt i 1974 års regeringsform. Det finns dock olika ideologiska uppfattningar i frågan kring maktfördelningen mellan kommun och stat och hur det ser ut, samtidigt som kommunerna inte är helt obundna från staten då ofta de ses som förvaltningsinstitutioner.23 I och med en ökad decentralisering samtidigt som politiska partier försökt påverka författningspolitiken och kommunerna, förklarar Strandberg att finns ett genomgående dilemma mellan nationella målsättningar kring likvärdighet samt olikhetsinriktad självstyrelse.24

Per Molander skriver om hur det finns olika avvägningar man måste förhålla sig till när man diskuterar kommunalt självstyre. Dessa begrepp är självstyre, likvärdig service och effektivitet.

Begreppet likvärdighet innebär att landets medborgare ska erbjudas likvärdig offentlig service, oavsett vilken ort eller kommun man är bosatt i. Detta kan vara olika affärs- och offentliga organs verksamheter inom kommun och transport inom kommunerna. Molander förklarar att variation alltid kommer finnas mellan kommuner, men att det ändå finns ett krav på likvärdighet och att det är något att ständigt sträva och arbeta för att uppnå.25 Effektivitet innebär att tillgängliga resurser ska användas så effektivt som möjligt, men att också att ha möjlighet att anpassa sig till nya förändringar och fortfarande kunna behålla effektivitet. Mellan dessa tre begrepp finns det olika målkonflikter, där de olika begreppen kan bromsa varandra och motsätta sig varandras syften. Likvärdig service och självstyre har olika målkonflikter i och med att olika tjänster kan kosta olika mycket beroende på kommun. Molander förklarar att detta inte stämmer överens med välfärdsstatens idé och att det kan finnas problem när lokal opinion skiljer sig från en framröstad majoritets opinion.26 Fördelar med självstyre och effektivitet är att kommunen få stor frihet att bestämma och därför kan anpassa sig efter lokal efterfrågan och utbud av tjänster.

Detta kan dock komma att påverka effektivitet och offentlig finansiering negativt, då Molander

23 Ibid, s. 200

24 Ibid, s. 205

25 Molander, Per. Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet – ett spänningsfyllt förhållande, 2005, s. 14

26 Ibid, s. 18

(11)

menar att en kommuns invånare ska kunna påverka och bestämma det ekonomiska upplägget.27

Dessa problem är återkommande i diskussionen kring just kommunalt självstyre och kravet som finns på effektivitet samtidigt som politiken ständigt förändras.28

Hans G. Andersson skriver att det finns argument att självstyret i kommuner bidrar till att en ökad representation av befolkningen då demokratin går ner ända på lokal nivå.29 Begreppet

’folkstyre’ får en större innebörd, då den kommunala demokratin kan ses som mer direkt och fulländad än den statliga. Genom det kommunala självstyret sker då en ”förskjutning” från statlig demokrati som kompletteras med kommunal demokrati. Denna komplettering kommer återigen tillbaka till den statliga demokratin och gör den mer fulländad, där folkstyret får en bredare roll och blir djupare förankrad i vad det ska representera.30 Samtidigt menar Andersson att det finns ett problem med debatten kring självstyre, då det finns oklarheter med vad som faktiskt menas med begreppet. Som tidigare nämnt finns det ett dilemma kring att likvärdighet består trots självstyre samtidigt som kommunerna är en del i ett politiskt system.31 Hans G.

Andersson redogör för hur kommunernas ställning varit som en del av förvaltningen sedan det kommunala självstyret uppstod. Staten har sedan uppkomsten av självstyret försökt balansera sitt förhållande till kommuner och försökt avveckla den yttre detaljregleringen och kontroll från de statliga myndigheters sida, för en tydligare strävan mot decentralisering. Andersson diskuterade hur det är svårt att mäta hur ”fria” kommunerna och hur stort deras handlingsutrymme är. 32 Författaren skriver om den ställning kommunerna har i förvaltningssystemet och ger exempel där ett allt mer omfattande statsbidragssystem infördes.

Diskussionen som uppstod var då att statsintresset har överordnats det kommunala intresset och självstyrelsen. Det har inte varit kommunernas egna behov och intressen som tagits i beaktande utan statliga synpunkter och intressen som prioriterats. Detta har lett till att organisationen inom kommunerna behövts förändras och att de krav och uppgifter kommunerna har fått varit oproportionerliga.33

Stig Montin och Mikael Granberg skriver i ”Moderna kommuner” om dagens moderna kommun och vad som definierar dem till att ses som självstyrande. Vad som definieras som en

27 Molander, Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet – ett spänningsfyllt förhållande s. 19

28 Ibid, s. 11

29 Andersson G, Hans, Kommunideologin, 1973, s. 155

30 Ibid, s. 156

31 Ibid, s. 151

32 Ibid. s, 151

33 Ibid, s. 146-147

(12)

självstyrande kommun är bland annat en territoriell avgränsning kring ett område för ett lokalt styre. Kommunerna ses om juridiska personer som kan äga egendom samt ingå avtal. De har även obligatoriskt medlemskap och offentligrättsliga befogenheter som att kräva skatt och ha avgiftsmakt. Montin och Granberg beskriver kommunerna som ”välfärdsstatens förlängda arm”

och att det är deras främsta uppgift att vara.34 Författarna skriver också om hur den statliga styrningen och relationen mellan stat och kommuner ständigt är i förändring när man talar om ansvarsfördelning och styrning. Upptäcks problem inom kommuner och landsting eller att politiska diskussioner uppkommer kring exempelvis kommuners styre, finns starka incitament från statens sida att ta ställning i frågan och föra frågan i den riktning staten anser.35 Samtidigt finns det den kommunala självstyrelsen staten då måste förhålla sig till och respektera. Under de senaste 20 åren har den statliga styrningen över kommuners områden förändrats. Tidigare var styrningen mer av formstyrning men som sedan ändrats till innehållslig styrning, man säger även att styrningen förändrats från regelstyrning till målstyrning.36 Kommunerna ska då arbeta för att uppnå dessa mål, samt skapa och ge goda förutsättningar för att genomföra arbete.

Mycket av denna förändring kring statlig styrning av kommuners arbete har med intresset för konkurrens, valfrihet och uppkomsten av marknadsorienteringen, i synnerhet inom offentlig verksamhet och främst kommun och landsting.37

2.2 Kommunideologier

Enligt Strandberg saknas det forskning och teorier om den kommunal självstyrelsen som politisk basorganisation. Strandberg utvecklar en egen teori gällande det kommunala självstyret som politisk basorganisation. Utifrån uppfattningar kring kommuners grundkaraktär, styrelse och förvaltning etablerar han en teori om hur kommuner som politisk organisation kan vara uppbyggd och vilka olika perspektiv som kan finnas kring synen på kommuner.38 Strandberg börjar med att undersöka idéer om kommuners grundkaraktär. Det finns dels en samhällssyn där kommunen antingen är organiskt sammansluten, det vill säga att den är naturgiven och naturligt konstruerad. Den andra samhällssynen är att kommunen är mekaniskt konstruerad, då utifrån sociala konstruktioner och mänskligt medvetande. Är kommunen ’organisk’ eller

’mekanisk’? Den andra iden av kommuners grundkaraktär handlar om relationen till centrala

34 Montin, Granberg, Moderna kommuner, s. 32

35 Ibid. s. 110

36 Ibid. s, 109

37 ibid, s. 110-111

38 Strandberg, Debatten om den kommunala självstyrelsen, 1998, s. 11

(13)

statsmakten. Där finns dimensionen självständighet kontra statsbundenhet. Antingen ska kommunerna vara självständiga från staten och ses som politiskt självstyrda och statsliknande, eller ska de ses som statsbundna organisationer och vara integrerade i den nationella statliga makten?39

För att kunna undersöka dessa två dimensioner av grundkaraktär hos kommuner har Strandberg kartlagt fyra olika idéer om kommuner. Den första synsättet är idéer om gemenskapskommunen. Strandberg förklarar den som att kommuner är organiskt sammansatta utifrån lokalsamhällen. Det finns en traditionsgiven och självklar självständighet, där det finns en ’naturlig suveränitet’ då denna organiska gemenskap går att spåra långt bak i tiden.

Gemenskapskommunerna har alltså en självständig grundkaraktär utifrån den kollektiva synen och gemenskapen.40

Det andra synsättet är idéer om kontraktskommunen. Kontraktskommunen är mekaniskt sammansatt och har en stark politisk självständighet från staten. Till skillnad från föregående idé, är iden om kontraktskommunen starkt förknippad till individen som sluter ett kontrakt med andra i ett samhälle.41 Idéer om statsorganismkommunen utgår från att kommuners grundkaraktär är organisk. Kommuner ses då som en del av en nationell förvaltningsorganisation i en tydlig hierarki där staten har den största makten.42 Den sista grundkaraktären som Strandberg redovisar är ideér om förvaltningskommunen. Här ses kommuner som en del av den statliga förvaltningen och som mekanisk, då den utgår från demokratiska värderingar och att demokratin ska förverkligas på nationell nivå.

Förvaltningskommunen är alltså statsbunden för att styra och undvika att det variationer sker kommuner emellan. 43

Figur 1.

39 Strandberg, Debatten om den kommunala självstyrelsen, s. 11.

40 Ibid, s. 11-12

41 Ibid, s. 13

42 Ibid, s. 20

43 Ibid, s. 22

(14)

Vidare har Montin och Granberg utvecklat Strandbergs kommunideologier, och utvecklat fyra synsätt på moderna kommuner. Dessa fyra synsätt menar Montin och Granberg är idealtyper och att alla dessa fyra kommunideologiers ideér är framträdande och går att finna inom många olika kommuner. De delas in i kategorierna; ”kommunen som gemenskap”, ”den

statsintegrerande kommunen”, ”marknadskommunen” och ”den samordnande/samverkande kommunen”.44

2.3 Statsvetenskaplig forskning om segregation och socioekonomiskt utsatta områden I Statsvetenskaplig tidskrift undersöker Terence Fell, Bozena Guziana och Ingemar Elander klass och segregation mellan två olika svenska städer. De undersöker hur olika områden och individer påverkas och uppfattas genom rumslig segregation. I författarnas diskussion kring förekomsten och debatten kring segregation förklarar dem att det finns tydliga urbana segregationsmönster i flertalet europeiska huvudstäder, bland annat Stockholm. Utöver Stockholm har flertal områden i Sverige klassats om ”utsatta”, det vill säga områden som har en låg socioekonomisk status samt en utbredd kriminalitet på lokal nivå.45 Det finns en uppfattning om att en ökad bostadssegregation beror till större del av en socioekonomisk ojämlikhet inom staden, än enskilda individers val. Samtidigt finns synen på att segregation inte handlar om vilken plats man bor på utan om klass och maktförhållanden inom städers olika områden.46 Det finns ett maktförhållande inom städer mellan en medelklass som bosätter sig i

44 Montin Stig, Strandberg, Mikael, Moderna kommuner, 2013, s. 21

45 Fell, Guziana, Elander, ”Klass, rumslig segregation och livskvalitet i två svenska städer” Statsvetenskaplig tidsskift, vol 212, nr 1, 2019, s. 66

46 Ibid, s. 66

(15)

”finare” områden, medan den ”fattigare” gruppen placeras i mer ”utsatta och nedgångna”

områden i en stad. Begreppet ”rumslig segregation” menar att det inte handlar om vilken plats en bor på, utan de klasskillnader och maktförhållanden som finns inom en stad, som leder till synbara skillnader mellan medborgare. Författarna ämnar beskriva segregationen utifrån utvalda områdens ”klassposition” samt livskvalitet hos invånarna. Forskarna förklarar att det utifrån antagandet om rumslig segregation sker en social polarisering, vilket är ett återkommande fenomen i svenska storstäder. Detta har nu börjat etablera sig i mellanstora städer. Att utgå från begreppet klassegregation och utvecklingen av städer går att se hur detta påverkar medborgarna.47

2.4. Teori

Undersökningen kommer grunda sig i antaganden utifrån socialkonstuktivistisk teori.

Diskursteori, som utgår ifrån ett socialkonstuktivistisk synsätt, är ett av flera angreppsätt för att analysera kultur och samhälle. Carol Bacchis utvecklade ansats inom diskursteori och metod

”What’s the Problem Represented to be”, (WPR-ansats) kommer användas som metod i denna uppsats. Därför är det passande att utgå från en socialkonstuktivistisk teoretisk utgångspunkt, som är grunden för diskursteori och diskursanalys som metod. Det socialkonstruktivistiska angreppssättet och de fyra premisser som redogörs för nedan utgår från Vivien Burrs karaktärisering av socialkonstruktivismen. De fyra premisserna ger en bild av hur socialkonstruktivism som teoretisk utgångspunkt kan ligga till grund för diskursanalys och diskursanalytiska angreppssätt. 48

Burr redogör för fyra premisser/antaganden utifrån socialkonstuktivistisk som teoretisk utgångspunkt och som ett sätt att se det socialkonstruktivistiska angreppssättet.

1. ”En kritisk inställning till självklar kunskap”.

Vi kan inte betrakta vår kunskap som en objektiv sanning, och kan heller inte ses som en riktig bild av verkligheten. Snarare är vår kunskap ett sätt att kategorisera världen.

2. ”Historisk och kulturell specificitet”

Allt i världen är kulturellt och historiskt präglat, därför är vår syn och våra upplevelser präglade at detta. De kan förändras och kan ha varit annorlunda, diskursivt handlande bidrar till att konstruera en social värld. Den sociala världen konstrueras socialt och är inte bestämd.

47 Fell, Guziana, Elander, ”Klass, rumslig segregation och livskvalitet i två svenska städer”, s. 66-67

48 Winther Jørgensen, Marianne, Phillips, Louise, Diskursanalys som teori och metod, 1999, s. 11

(16)

3. ”Samband mellan kunskap och sociala processer”

Uppfattningar om världen och kunskap skapas genom social interaktion och sociala processer.

4. ”Samband mellan kunskap och social handling”

Det finns olika sociala världsbilder kring vad som är sociala och otänkbara handlingar.

Handlande utifrån sociala konstruktioner leder alltså till sociala konsekvenser. 49

Det var Foucault som startade och utvecklade diskursanalys som teori och begrepp, och han ses som en central gestalt inom de olika diskursanalytiska inriktningar som finns. Foucault följer tydligt den socialkonstuktivistiska premissen och antagandet om att kunskap inte enbart ses som en avspegling av verkligheten – det finns en syn på sanning som diskursiv konstruktion.

Senare började han diskutera förhållandet kring makt och kunskap, och hur makt finns inom olika sociala praktiker och konstruerar bland annat diskurser och att vår sociala omvärld med relationer och objekt skapas utifrån makt.50 Utifrån dessa antagen som diskursanalys som metod och teori utgår ifrån, kommer undersökningen analysera samhälle och kultur. Carol Bacchi’s ansats som diskuteras och redogörs för i nästa stycke tar avstamp i granskning och samband kring sociala och kulturella frågor samt hur de presenteras, och tar tydligt avstamp i Focaults syn på makt och hans utveckling av diskursanalys.

49Winther Jørgensen, Phillips, Diskursanalys som teori och metod s. 12

50 Ibid, s. 20

(17)

3. Metod och material

3.1 Diskursanalys

Metoden som kommer användas för att genomföra undersökningen är en kvalitativ textanalys.

Fördelen med att använda en kvalitativ textanalys är att söka innehåll i texter som ligger dolt, men som kommer fram med hjälp av analytiska verktyg.51 Närmare bestämt kommer en diskursanalys att göras, en typ av metod som är bred och används inom många typer av undersökningar och områden. Inom det diskursanalytiska fältet finns det flertal olika ansatser och förhållningssätt till hur metoden kan används, men ur ett brett perspektiv är ett sätt att förstå och tala om världen. Olika typer av diskursanalyser har ofta utgångspunkten att sättet vi talar på inte konkret avspeglar vår omvärld, identiteter eller sociala relationer, utan att det är vårt sätt att tala som skapar och förändrar vår omvärld, identiteter och sociala relationer.52 Språk uppfattas inte som något neutralt för kommunikation, utan konstrueras utifrån omvärld och de existerande sociala relationerna. Det är den specifika sociala kontexten som ger språket olika innebörd.53 Med det metodologiska angreppssättet som finns med diskursanalys, vilar de tillsammans på gemensam grund kring metod och teori. För att använda diskursanalys krävs det då att man accepterar och arbetar med de premisser som finns kring diskursanalys.54

Närmare bestämt ska en diskursanalys göras på materialet utifrån Carol Bacchis What’s the problem represented to be-ansats. Denna ansats, ofta förkortat WPR-ansatsen, är ämnad att användas vid exempelvis kritisk granskning av sociala och politiska problemframställning. Den är inspirerad av Focault och ses som ett redskap att granska främst problem och maktrelationer.

Användningen av diskursanalys utifrån WPR-ansatsen har ursprungligen varit en metod för policyanalys, och är ett sätt att analysera och visa inneboende mening i material som lagförslag, utredningar och olika sorters offentliga tryck.55

3.2 What’s the problem represented to be

Vid användning av Carol Bacchis metod handlar det om att analytiskt få fram och synliggöra problemrepresentationer genom att ställa frågor till materialet man vill undersöka. Syftet med

51 Esaiasson et al, Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad s. 211.

52 Winther Jørgensen, Phillips, Diskursanalys som teori och metod, s. 7

53 Bergström, Göran, Boréus, Kristina, Textens mening och makt. Metodbok i samhällsvetenskaplig text- och diskursanalys, 2018, s. 255

54 Winther Jørgensen, Phillips, Diskursanalys som teori och metod, s. 10

55 Bergström, Göran, Boréus, Kristina, Textens mening och makt, s. 271-273

(18)

ansatsen är att visa hur vissa uppfattningar skapas kring en fråga och får makten och platsen som den riktiga tolkningen eller rimligaste förståelsen. Man undersöker då vad uppfattningen som vann legitimitet kan bidra till för effekter. 56 Bacchi förklarar hur synen på problematisering är en central del i processen i styrning av ett land.57 För att förstå hur vi styrs från statlig nivå, måste vi undersöka hur problemrepresentationer inom politiken presenteras i policytexter och policyförslag. Istället för att acceptera olika beteckningar och möjliga problem bör vi istället undersöka de olika typer av problem som presenteras och undersöka vad problemet anses vara och finnas, och får då en förståelse kring vilka tankar som finns kring problemen och hur det påverkar styrandet. 58 Bacchi kommer alltså fram till tre antaganden som är viktiga inom problemrepresentation.

1. Vi är styrda utifrån problematiseringar

2. Vi måste studera och undersöka problematiseringar (genom att analysera problemrepresentationen de innehåller), snarare än ’problem’

3. Vi måste problematisera de problematiseringarna genom granskning och effekter av vad problemrepresentationerna innehåller.

Genom ett analytiskt verktyg kan man visa att problem produceras och existera inom politiken snarare än utanför en politisk beslutsprocess. Bacchi förklarar att man på det sättet kan se politikens natur och var förändring behövs. Det går att säga att politik formulerar problem och ger dem innebörd snarare än att enbart adressera dem. 59

Utifrån Bacchis WPR-ansats har hon utvecklat sex frågeställningar i processen att hitta och redogöra för problemformuleringar i policytexter:

1. What’s the ’problem’ (e.g of ’problem gamblers’, ’drug ube/abuse’, domestic violence, global warming, health inequalities, terrorism etc.) represented to be in a specific policy?

2. What presuppositions or assumptions underlie this representation of the ‘problem’?

3. How has this representation of the ‘problem’ come about?

4. What is left unproblematic in this problem representation? Where are the silences? Can the ‘problem’ be thought about differently?

56 Bergström, Göran, Boréus, Kristina, Textens mening och makt, s. 272-273

57 Bacchi, Carol Lee. Analysing policy: What’s the problem represented to be? 2009, s. XII

58 Ibid, s. XIII

59 Ibid, s. 10

(19)

5. What effects are produces by this representation of the ‘problem’?

6. How/where has this representation of the ‘problem’ been produced, disseminated and defended? How has it been (or could be) questioned, disrupted and replaced? 60

Bacchi förklarar att fråga 1 handlar om att tydligt få ett svar på vad som uppfattas vara problemet i det material man undersöker. Frågorna 2-6 menar Bacchi kräver djupare analys och handlar om antaganden, kontextuella tystnader, och effekter som kan göra att en problemrepresentation formuleras på vissa sätt.61 Vid användandet av WPR-ansatsen behöver inte alla frågor ställas till materialet för policyanalys. Varje fråga ses mer som ett redskap för analys och vad som passar den ställda forskningsfrågan bäst.62 Den här undersökningen ska analysera offentliga tryck och statens problemformuleringar kring de riktade statsbidragen som en del av regeringens satsning för att motivera segregation och synen på kommun och stat. De frågor som är relevanta att ställa till det utvalda materialet är fråga 1, 2, 4 och 5. Fråga tre är inte en del av analysen då svaret på frågan tydliggörs i regeringens motiveringar till reformprogrammet. Då segregation är ett aktuellt ämne som diskuterats i den politiska debatten under en längre tid finns det utrymme för fråga tre att diskuteras i den förda analysen. Fråga sex kommer inte heller att analyseras då det inte finns en utbredd debatt kring införandet av de två utvalda förordningarna.

De frågor som är inspirerade och utgår från Bacchis WPR-ansats är:

1. Vilket problem är statsbidragen tänkta att lösa?

2. Vilka förutfattade meningar eller antaganden ligger bakom detta sätt att ställa problemet?”

3. Vad lämnas oproblematiskt i denna problempresentationen?

4. Vilka diskursiva, upplevda och subjektifierande effekter uppkommer av denna problempresentation?

3.3 Material

Det material som ska analyseras är offentliga tryck från både statlig och kommunal nivå.

Offentligt tryck anses vara material som publicerats från regering, riksdag, myndigheter och kommuner. De utvalda offentliga tryck hjälper undersökningen att få en övergripande bild av

60 Bergström, Boréus, Textens mening och makt, s. 273

61 Bacchi, Analysing policy: What’s the problem represented to be, s. X.

62 Bergström, Boréus, Textens mening och makt, s. 273

(20)

problemet och den problemrepresentation som kommer redovisas. Materialet kommer ge en bild både på statlig och kommunal nivå, där det material från statlig nivå främst kommer att analyseras inom fråga 1 och 2, medan material från kommunal nivå tillsammans med statligt material kommer analyseras mer i fråga 3 och 4. Detta då problemrepresentationen framgår tydligt då den utgår från de offentliga trycken på statlig nivå.

Utgångspunkten för urval av material är regeringens reformarbete mot segregation. För att begränsa urvalet ytterligare för ett tydligare forskningssyfte, ska undersökningen kolla på de riktade statsbidragen som infördes under 2018 och hur den förhåller sig till diskursen kring kommun och stat. Det aktuella materialet är då tänkt att vara offentliga tryck från regeringen, statliga myndigheter, Sveriges kommuner och regioner, där en avgränsning görs för att endast kolla på områden och avsnitt gällande statsbidrag, ekonomi, kommun och stat. Materialet som rör dels de riktade bidragen är förordning 2018:151 och förordning 2018:152, delar av

reformarbetet kring ”Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation” som handlar om ekonomiska frågor samt delar riktade mot kommun och

landsting, promemorian ”Sverige ska hållas ihop”, Statskontorets rapport ”Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys”, 2019:2. Proposition 17/18:1, utgiftsområde 25 ”allmänna bidrag till kommuner” lades fram av regeringen där de diskuterar planer behov och önskemål kring ekonomin inom kommuner och statsbidrag, segregation och behovet av att arbeta med de demografiska och socioekonomiska förändringar i samhället.

Material från kommun och landsting är Ekonomirapporten från maj 2018, då kapitel 5

”Effektiviseringar behövs för att säkra välfärden” diskuterar förekomsten av statsbidrag och kommunernas ekonomiska situation i framtiden.

3.4 Design

Undersökningen är en jämförande fallstudie, något som ofta används när man intresserar sig för att undersöka organisationer och kommuner. I Metodpraktikan redogör författarna för att förekomsten av jämförande sker i alla sorters fallstudier, då man sällan analyserar endast en analysenhet, utan ofta två. De menar att förekomsten av fallstudier där intensiv närgranskning av få fall fyller en funktion, men att det så sällan faktiskt finns renodlade fallstudier.

Metodpraktikan argumenterar alltså för att skillnaden mellan fallstudier och jämförande studier inte är stor, och att det inom samhällsvetenskaplig forskning borde talas mindre om fallstudier och att man istället ska fokusera på antal analysenheter och jämförelser inom en studie. Oftast

(21)

sker en jämförelse i alla sorters analyser.63 I den här uppsatsen kommer analysen ske enligt en kontext, som är genomförandet av regeringens reformprogram och införandet av riktade statsbidrag. De två analysenheterna är då kommun och stat som båda arbetar med att genomföra politiken och se till förvaltning och implementering sker korrekt.64

3.5 Operationalisering, validitet och reliabilitet

För att kunna mäta och undersöka hur problemformuleringen ser ut kring riktade statsbidrag utifrån förordning 2018:151 samt 2018:152 och relationen stat och kommun kommer Bacchis frågor användas som instrument. En vedertagen teoretisk definition kommer inte operationaliseras för att sedan kunna användas som mätinstrument, utan Bacchis ansats och forskningsmetod är grunden till att kunna genomföra mätning och analys. Då metoden är diskursanalys med en vedertagen ansats, kommer mätningen att ske utifrån de frågor Bacchi utvecklat och deras bakgrund. Dessa frågor kommer aktivt ställs till det utvalda materialet för mätning och analys. Materialet görs alltså mätbart genom Bacchis frågor där omformuleringen av frågorna har anpassats till undersökningens utformning och till det utvalda materialet. Detta gör att undersökningen lättare mäter det den avser att mäta för att få en god validitet.

Vid genomförandet av en uppsats ska forskningsprocessen och resultatet enligt de vetenskapliga ideal som finns vara forskaroberoende och genomskinliga. Då större delen av analysen kommer inspireras och bygga på analys och tolkning av offentliga tryck utifrån diskursanalytiska teorier och metoder, har tydliga avgränsningar gjorts kring urval av material.

För transparens i analysdelen ges exempel utifrån material i form av citat tillsammans med diskussioner från bland annat tidigare forskning. Vid diskussion om validitet och reliabilitet redogör Bergström och Boréus för hur man som uppsatsskribent bör vara medveten om hur man själv kan påverka undersökningen och hur ens förståelse för ämnet ser ut. Ett konstruktivistiskt perspektiv avgör vad för förståelse och möjliga svar som kan utmynna från forskarens förståelse för ämnet. Förekomsten av intersubjektivitet och oberoende nås genom att visa hur man nått sitt resultat. 65

Alan Bryman diskuterar i boken Samhällsvetenskapliga metoder hur begreppen validitet och reliabilitet kan ses som olämpliga vid genomförande av kvalitativa undersökningar. Då begreppen är utvecklade för kvantitativ forskning menar Bryman att det finns andra

63 Esaiasson et al, Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, s. 108-109

64 Esaiasson et al, Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, s. 109

65 Bergström och Boréus, Textens mening och makt, s. 41

(22)

bedömningskriterier att använda vid kvalitativ forskning. Begreppen pålitlighet och konfirmering påminner om reliabilitet och validitet, där pålitlighet innebär att samma resultat som redovisas ska nås om studien skulle genomföras på nytt. Begreppet konfirmering innebär att det ska finnas en medvetenhet från forskarens sida om egna värderingar och hur de kan påverka utfall och resultat.66

För att bemöta kriteriet pålitlighet har tydliga och redovisade avgränsningar gjorts kring material, där tolkning av material och analys försöker utgå från tidigare forskning och redovisas genom hänvisningar till citat. För att bemöta och uppfylla kriteriet för konfirmering har jag som författare försökt reflektera kring egna värderingar och på ett objekt vis analysera med hjälp av analysmetoder och teorier.

3.6 Analytiskt ramverk

Montin beskriver i Moderna kommuner att begreppet ”kommunal självstyrelse” har, sedan det etablerades, gett kommuner rollen som juridiska personer och en större självständighet.

Samtidigt har kommunerna fått befogenheter och styrts från statligt håll.67 Om det förekommer problem eller målkonflikter inom kommuner och landsting, finns det starka intressen från staten att ta ställning i frågan. Staten väljer då att föra frågan i linje med de statliga intressena. I förhållandet mellan kommun och stat har alltså den statliga styrningen större makt.68

Utgångspunkten för det analytiska ramverket och genomgående i analysen, är att staten innehar större makt än kommunerna i att bedriva politik. Utifrån tidigare forskning om relationen mellan stat och kommun, diskuterar Molander målkonflikten kring självstyrelse, effektivitet och likvärdighet. Förhållandet mellan stat och kommun visar sig utifrån Molanders diskussion vara olika mellan kommuner, men att kravet på likvärdighet alltid är något att sträva efter.69

Exempel på tänkbara formuleringar angående en stark statlig styrning kan vara vid införandet av statsbidrag kan utgå från Molanders målkonflikt. Det kan då exempelvis handla om att staten vill införa förordningar eller förändringar för att stärka kommunens eget arbete med framtida utmaningar. Genom diskussion kring kommuners arbete eller vid införande av ett statsbidrag för att styra kommunernas arbete, kan självstyrandet och effektiviteten påverkas negativt. Detta

66 Bryman, Alan, Samhällsvetenskapliga metoder, 2011, s. 52

67 Montin, Moderna kommuner, s. 10

68 Montin, Moderna kommuner, s. 110

69 Molander, Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet, s. 19

(23)

genom att kommunerna påverkas mer av statliga instanser och får mer administrativt arbete vilket hämmar effektiviteten, samtidigt som likvärdigheten kan öka mellan kommuner och för invånare.70 Ytterligare exempel på en motsatt instans, som istället kan visa tecken på mindre statlig styrning, skulle kunna vara att ett införande av riktade statsbidrag inte sker, utan att mer självstyre ges till kommunerna, något som i det fallet möjligen hade kunnat öka effektiviteten.71

71 Ibid.

(24)

4. Undersökning och analys av offentliga tryck

4.1 Vilket är problemet som statsbidragen är tänkta att lösa?

Utifrån WPR-ansatsen utgår vi alltså från att all politik är problematiseringar som innehåller implicita problemrepresentationer. Utifrån politiken, i detta fall offentliga tryck, kan vi gå bak i en process till att hitta ett problem som ska lösas eller diskuteras.72 Regeringen redogör i prop.

17/18:1 för hur bland annat demografiska förändringar lett till att socioekonomiska skillnader mellan kommuner uppstått. För att lösa detta problem är en lösning att med ekonomiska medel försöka utjämna dessa skillnader. Regeringens motiv kring införandet av riktade statsbidrag till kommuner, är för att stärka kommunernas arbete med utsatta och socioekonomiskt eftersatta områden.

”Förutsättningar för bidrag

3 § Bidrag får lämnas till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden för - åtgärder för att stärka ekonomisk och social utveckling i dessa områden, - framtagandet av en övergripande plan för att stärka den ekonomiska och sociala utvecklingen i socioekonomiskt eftersatta områden.”73

I promemorian om regeringens långsiktiga strategi förklaras det att kommunerna är en viktig del i det regionala och lokala arbetet för att motverka segregation. Delmos (Delegationen mot segregation) har skapats i syfte att stötta kommuner och regioner i detta arbete och är tillsammans med Tillväxtverket ansvariga för att ge ut statsbidrag. Det huvudsakliga problemet är dels att den socioekonomiska segregationen är ett brett samhälleligt problem i Sverige som måste lösas, här genom regeringens långsiktiga strategi. Detta ska också stötta kommunerna och hjälpa dem ha samma och likvärdiga möjligheter att erbjuda likvärdig service och trygghet till medborgarna.

”Syftet med satsningen är att stärka kommunernas eget långsiktiga arbete för att förbättra förutsättningarna i kommuner och områden med socioekonomiska utmaningar. Kommunerna avgör själva inriktningen på̊ insatserna men det kan exempelvis handla om tidiga insatser för barn och unga, satsningar på̊ utbildning, ökad trygghet, näringslivsutveckling, ökad sysselsättning och insatser för att stärka demokratin och det civila samhället.”74

72 Bacchi, Analysing policy: What’s the problem represented to be s. 3

73 Förordning 2018:151

74 Regeringskansliet, Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation, Kulturdepartementet, Stockholm, 2018, s. 85-86

(25)

Genom riktade statsbidrag ser regeringen en möjlighet för kommuner att få bättre förutsättningar med att arbeta med de utvalda områdena som regeringen anser behöver tidiga instanser. Genom att arbeta förebyggande och med långsiktiga strategier tror regeringen att socioekonomiska utmaningar kan reduceras och att barn, vuxna och äldre får bättre förutsättningar och vi får i slutändan får en starkare demokrati. Kommunerna får alltså själva välja vilket område pengarna ska riktas mot, beroende på vad kommunen själv har för behov och prioriteringar. I citatet nedan förklarar regeringen hur kommuner och landsting exempelvis har olika ekonomiska förutsättningar och utmaningar och hur det kan påverka utfallet för hur man hanterar utmaningar och situationer inom olika kommuner.

”Kommuner och landsting står inför stora utmaningar, men deras situation och utgångsläge varierar kraftigt. Två̊ grannkommuner kan ha helt olika strukturellt betingade kostnader och inkomster och därmed olika förutsättningar att hantera sina utmaningar.” ⁷⁵

Problemrepresentationen är alltså den utbredda segregationen där socioekonomiska skillnader mellan medborgare och kommuner leder till sämre förutsättningar för medborgare, där effektivitet och likvärdig service inte kan ges inom kommunerna. Den målkonflikt som Molander diskuterade blir här betydande kring exempelvis segregation, då det är ett fenomen som uppkommer på grund av bristande likvärdighet.76 Samtidigt blir effektiviteten, utifrån Molanders målkonflikt, relevant när de riktade statsbidragen som införs ska vara en lösning på problemrepresentationen. Som tidigare nämnt anses riktade statsbidrag vara ett problem inom kommuner och landsting, som hämmar deras arbete och handlingsförmåga inom många områden. Genom att i en process gå bak för att hitta hur problemrepresentationen uppstått utgår vi från en problemrepresentation kring den utbredda segregationen för att sedan undersöka problemrepresentationen gällande statsbidrag.

4.2 Vilka förutfattade meningar eller antaganden ligger bakom detta sätt att formulera problemet?

Detta avsnitt kommer utgå från proposition 17/18:1 samt regeringens långsiktiga strategi, men också utifrån Statskontorets rapport Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys (2019:2). Vad finns det för kunskap eller antaganden som vi tar för givet

75 Prop. 17/18:1 s. 23

(26)

bakom problemrepresentationen? Vad antas, vad tas för givet och vad är inte ifrågasatt?77

Bacchi talar om att politik handlar om meningsskapande, och att uppgiften i en analys av politik utifrån WPR-ansatsen är att identifiera hur denna mening skapas. Bacchi menar också att analysen har ett mål att förstå problemrepresentationen och vad som kan begränsa förståelsen för ett problem.78

Strandberg förklarar att det finns förutfattande meningar och antaganden från regeringens sida att kommuner har en stor förvaltningsroll i genomförande och implementering av politik, en syn som staten har haft sedan inrättandet av det kommunala självstyret.79 Likt Regeringen skriver i prop. 17/18:1 hur de förutsätter att kommuner arbetar utifrån kostnadseffektiva sätt.

De motiverar också sin makt gentemot kommunerna, då de förklarar att staten har ett övergripande ansvar i att kommuner och landsting ska få förutsättningar och hjälp inom de områden där förändring behövs eller ökad kapacitet krävs, vilket går i linje med Strandbergs kommunideologi om förvaltningskommunen.80

”Statskontoret bedömer i sin rapport Statens styrning av kommunerna (Statskontoret 2016:24) bl.a. att statens styrning av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Nya styrformer har tillkommit så som överenskommelser, handlingsplaner och kunskapsstyrning. Styrningen genom riktade statsbidrag har också̊ ökat. Enligt Statskontoret innebär statens styrning en tydlighet för kommunerna att förhålla sig till men också̊ att detaljstyrningen riskerar att minska utrymmet för de kommunala verksamheterna att använda sin kompetens och erfarenhet och anpassa verksamheten till lokala förutsättningar och behov.

Regeringen arbetar, bl.a. inom ramen för tillitsreformen, för att de styrsignaler kommunsektorn möter ska vara tydliga, innehålla så lite detaljreglering som möjligt och bidra till goda möjligheter för kommuner och landsting att planera sina verksamheter utifrån lokala behov och förutsättningar.”⁸¹

Utifrån Statskontorets tidigare rapporter och prop. 17/18:1 finns det en ökad statlig styrning av kommuner som man aktivt försöker minska. Det finns ett dilemma mellan tydlighet till kommuner utifrån den statliga målstyrningen, men att samtidigt låta de kommunala verksamheterna på ett eget sätt ska hitta egna arbetssätt för att arbeta så effektivt som möjligt

80 Strandberg, Debatten om den kommunala självstyrelsen, s. 20

81 Prop. 17/18:1

(27)

och som passar de egna kommunala intressena mest, ett dilemma som tas upp i Molanders diskussion om målkonflikt kring effektivitet och självstyre.82

Samtidigt som regeringen tydligt vill stärka kommunernas arbete finns det ett utbrett missnöje från SKL då riktade statsbidrag inte är något som SKL vill ha. Statskontoret skriver samtidigt att riktade statsbidrag som skapas med de incitament som förordning 2018:151 och förordning 2018:152 har uppskattats av de kommunföreträdare som Statskontoret haft dialog med.

Kommunföreträdarna menar då att den typen av statsbidrag som har ett tydligt ändamål och en tydlig plan uppskattas, då de leder till större möjligheter för statsbidragen att göra nytta.83 Det antas då från regeringens och statens sida att, trots att det finns en utbredd debatt kring riktade statsbidrag, snarare än att minska förekomsten och istället satsa på generella bidrag, välja att utöka förekomsten av riktade statsbidrag men att göra de mer tydliga för vilket ändamål de ska användas till. Den kritik som riktats mot den administrativa bördan och svårigheterna för effektivisering, samt regeringens antaganden om att kommuner arbetar så kostnadseffektivt som möjligt, antas då vara en självklar del i vad regeringen anser att kommunerna ska ha tid och möjlighet att göra. Samtidigt som staten då anser sig ändra förordningar och regelverk för att minska detaljstyrningen, finns det enligt statskontoret en stor inblandning i kommunernas arbete från statens sida som snarare motverkar effektiviteten. I citatet nedan redogör regeringen i sin proposition för argumenten för införande av statsbidrag, samtidigt som kommunerna själva meddelar att de hellre får generella bidrag och att de riktade statsbidragen inte är önskade.

”Regeringen anser att de generella statsbidragen ska vara utgångspunkten när staten fördelar pengar till kommunsektorn. Det finns dock tillfällen när riktade bidrag är lämpliga att använda sig av och regeringen ser fortsatt ett behov av att kunna rikta medel till specifika verksamhetsområden.”⁸⁴

Bacchi diskuterar utifrån WPR-ansatsen och förklarar hur den politiska debatten vilar på synen av dikotomier. Bacchi förklarar finns en tydlig hierarki kring diskussionen om dikotomier där den ena sidan anses ha mer makt och där den andra delen blir exkluderad.85 Den dikotomi vi kan tala om här är staten kontra kommun, utifrån Molanders målkonflikt och statens intresse att styra i vissa frågor.86 Det går även att utgå från Strandbergs kommunideologier om man ser på en kommun som ”förvaltningskommunen”, då kommuner är en del av statlig förvaltning och

83 Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. 2019:2, s. 59

84 Prop 17/18:1 s. 22

86 Molander, Per. Självstyrelse, likvärdighet och effektivitet s. 14

(28)

ett förverkligande av demokratin.87 Dikotomin stat kontra kommun kan diskuteras kring synen på de riktade statsbidrag och kring diskussionen om kommunalt självstyre överlag. Det finns både tankar och antaganden om centralisering kontra decentralisering om vi undersöker propositionen samt regeringens långsiktiga strategi. Det finns synsätt från regeringen och staten att kommuner ska få använda sin kompetens och att decentralisering är något bra, samtidigt som den centraliserade makten visar sig tydligare i de frågor som gäller kommun och landsting.

Att urskilja en dikotomi mellan stat gentemot kommun kan möjligen ses som långsökt. Men samtidigt finns det som tidigare nämnt en syn på riktade statsbidrag som oönskade, och att generella bidrag hellre är att föredra. Det blir då betydande i diskussionen kring den kommunala självstyrelsens roll utifrån de beslut som tas på statlig nivå, och hur statliga intressen prioriteras som sedan kommunerna själva får behandla och arbeta med. I prop. 17/18:1 skriver även regeringen att man ska satsa mer på generella statsbidrag, men att riktade statsbidrag fortfarande utformas och ökar i antal. Att de nya riktade statsbidragen mot socioekonomisk segregation är utformade på så sätt att de är mindre detaljstyrda kan möjligen ses som att dikotomin mellan stat och kommun ifrågasätts, då kommunerna får som de önskat – mindre detaljstyrning och möjlighet att rikta bidragen till egna prioriterade områden. Samtidigt finns fortfarande en tydlig dikotomi mellan stat kontra kommun, där staten fortfarande har en tydlig ställning kring de ekonomiska resurser som ges till kommuner, för att få sina intressen inom politiken att implementeras genom kommunerna.

”Det finns flera skäl till att antalet riktade statsbidrag har ökat. Ett är att det finns ett starkt tryck på̊ den nationella nivån att agera inom centrala politikområden som skola, social omsorg och hälso- och sjukvård. Det är områden som kommuner och landsting har det huvudsakliga ansvaret för. Det förhållandet begränsar till viss del statens arsenal av styrmöjligheter. De riktade statsbidragen blir då ett sätt att styra och visa handlingskraft. Det är ett rimligt antagande att trycket att styra dessa områden har ökat under det senaste decenniet. Det kan finnas flera orsaker till detta. Brister inom vård, skola och omsorg har exempelvis fått större uppmärksamhet under perioden. Kanske ännu viktigare är dock att medborgarnas förväntningar och krav på̊ den offentliga verksamheten har ökat.”88

Statskontorets rapport ger ytterligare förklaring till varför antalet riktade statsbidrag ökat och att det finns flera områden som är i stort behov av statligt stöd och att det behövs statliga styrmedel för att underlätta kommunernas arbete. Vad som tydliggörs i rapporten som inte framgår i problemrepresentationen är medborgarnas förväntningar och det krav som finns på den offentliga verksamheten ökar. Dikotomin kring stat och kommun influeras utifrån statens

87 Strandberg, Debatten om den kommunala självstyrelsen, s. 20

88 Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys, s. 84