• No results found

En nystart, för vem?: om jämställdhetsintegrering i etableringsuppdraget

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "En nystart, för vem?: om jämställdhetsintegrering i etableringsuppdraget"

Copied!
47
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Karin Carlsson Uppsala Universitet

Statsvetenskapliga institutionen Kandidatuppsats

HT2016

Handledare: Elin Bjarnegård Antal sidor: 44

Antal ord: 13 346

En nystart, för vem?

- Om jämställdhetsintegrering i etableringsuppdraget

(2)

1

Abstract

This paper uses a feminist institutionalist approach to examine the gendered outcomes of the Swedish introduction program for newly arrived immigrants. It aims to exemplify how feminist institutionalism can be a useful perspective in the practice of gender mainstreaming and how it may contribute to explaining why the outcome is not always convergent with the intention of a policy. This will be contextualised in an analysis of the Swedish introduction program: an integration policy aimed at introducing newly arrived immigrants on the national labour market. Using formal and informal institutions as analytical tools, the analysis consists of three parts. First, it analyses the context where the reform operates by presenting data on the labour market and the opportunities offered within the program. Secondly, the paper will use qualitative content analysis to discuss the formal rules regulating the Public Employment Agency in the introduction program. Finally, secondary sources combined with empirical material from interviews with public servants will be used to discuss informal rules that may interact with the formal ones. This will show how the interaction between formal and informal rules may help explaining the consequences of the policy and prove a useful perspective on gender mainstreaming in public authorities and organisations. The analysis concludes that the formal rules promote gender mainstreaming but informal rules interact in an accommodating way to produce a divergent outcome. Therefore, increasing awareness about informal rules is necessary in the work of the Public Employment Agency in order to succeed in gender mainstreaming while implementing the policy.

Nyckelord: Feministisk institutionalism, jämställdhetsintegrering, Etableringsreformen,

etablering av nyanlända, Arbetsförmedlingen,

(3)

2

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 3

2. Bakgrund ... 3

3. Syfte och frågeställning ... 5

4. Teori och definitioner ... 6

4.1 Feministisk institutionalism och institutioner ...7

4.2 Jämställdhetsintegrering ...9

4.3 Byråkratiserade processer och nested newness ... 10

4.4. Genus ... 11

5. Design, metod och material ... 12

6 Analys ... 17

6.1 Kontextanalys ... 17

6.2 Formella regler ... 22

6.2.1 Diskrimineringslagen, regeringsformen, jämställdhetspolitiska mål och integrationspolitiska mål ... 23

6.2.2 Etableringsreformen ... 24

6.2.3. Regleringsbrev till Arbetsförmedlingen för budgetåret 2016 ... 25

6.2.4 Arbetsförmedlingens handlingsplan för jämställdhetsintegrering ... 25

6.3 Informella regler ... 29

7. Diskussion: Att applicera feministisk institutionalism ... 34

8. Slutsats ... 39

9. Källförteckning ... 40

9.1 Teori ... 40

9.2. Material... 41

Bilaga 1 ... 44

Bilaga 2 ... 45

(4)

3

1.Inledning

Sverige hamnar idag högt eller högst på listan över länder med progressiv jämställdhetspolitik och positiva attityder till jämställdhet i flera internationella mätningar

1

och landets nuvarande regering kallar sig för världens första feministiska regering. Delmål för Sveriges regering inkluderar samma sysselsättningsgrad för män och kvinnor och jämställdhetsintegrering som strategi i alla myndigheter.

2

Samtidigt hanteras den största flyktingmottagningen som landet någonsin haft, då det 2015 togs emot fler asylsökande än någonsin förr under ett och samma år.

3

Att integration och asylpolitik fått ta stor plats i samhällsdebatten kan ses som en naturlig konsekvens av detta. Huruvida flyktingmottagningen och integrationen är jämställd har dock inte varit ett speciellt framträdande perspektiv i debatten. Hur feministisk är egentligen det jämställda landet Sveriges integrationspolitik?

2. Bakgrund

Regeringskansliet konstaterar att målet för Sveriges integrationspolitik är att garantera samma skyldigheter, rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Vidare fastslås att kvinnor och män ska ges samma möjligheter och att arbete är nyckeln till lyckad integration.

4

För att uppfylla det integrationspolitiska målet initierades etableringsuppdraget, ett program där Arbetsförmedlingen är ansvarig myndighet för att koordinera nyanländas*

integration på arbetsmarknaden och i samhällslivet.

5

År 2010 realiserades etableringsreformen, formellt benämnd Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (SFS 2010:197). Lagen fastställer att Arbetsförmedlingen i samverkan med kommuner, Länsstyrelser, Migrationsverket och Försäkringskassan upprättar en etableringsplan som omfattar 24 månader och inkluderar etableringsersättning, svenska för

1

YouGov. 2015. What the World Thinks.

https://d25d2506sfb94s.cloudfront.net/cumulus_uploads/document/43qhq95qwn/YouGov_Gender_Results_S hare_Website2.pdf

2

Regeringen. Feministisk regering. 2016. http://www.regeringen.se/regeringens-politik/feministisk-regering/

3

Migrationsverket. Nästan 163 000 människor sökte asyl i Sverige 2015. 2016-01-01.

http://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv-2016/2016-01-01-Nastan- 163-000-manniskor-sokte-asyl-i-Sverige-2015.html

4

Regeringen. Målet för nyanländas etablering. 20/9-2016. http://www.regeringen.se/regeringens- politik/nyanlandas-etablering/mal-for-nyanlandas-etablering/

5

Arbetsförmedlingen. Så arbetar vi med etableringsuppdraget. 2016. https://www.arbetsformedlingen.se/Om- oss/Om-Arbetsformedlingen/Etablering-av-nyanlanda/Om-etableringsuppdraget.html

*Nyanländ är den som beviljats uppehållstillstånd av flyktingskäl eller andra skyddsskäl, eller anhörig till någon

som beviljats uppehållstillstånd av den anledningen. En person är nyanländ i två till tre år. (Migrationsverket)

http://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/Kommuner/Statlig-ersattning/Vanliga-begrepp.html

(5)

4 invandrare, samhällsorienterande aktiviteter och möjlighet till olika arbetsmarknadsinriktade utbildningar eller statligt subventionerade jobb, så kallade instegsjobb och nystartsjobb.

6

Ett flertal utvärderingar av etableringsuppdraget har gjorts av olika granskningsmyndigheter och speciellt ett problem återkommer i samtliga. Av antalet inskrivna i Arbetsförmedlingens etableringsprogram för nyanlända var i juni 2015 nästan 43 procent kvinnor,

7

men trots detta gick under samma period endast en bråkdel av jobben som subventioneras inom programmet till kvinnliga deltagare. Efter 7-12 månaders deltagande i programmet var 14,8 procent kvinnor bland de som hade instegsjobb medan 15,8 procent av de som hade nystartsjobb var kvinnor.

8

Läget var samma i augusti 2016.

9

Redan i Proposition 2009/10:60 där den nya etableringslagens ikraftträdande föreslås står att nyanlända kvinnor kommer in på arbetsmarknaden i lägre grad och etableras senare än nyanlända män. Det framställs som problematiskt att skillnaderna är stora i andelen män respektive kvinnor som är sysselsatta tre år efter att de fått uppehållstillstånd.

10

I SOU 2012:69 Med rätt att delta (AKKA-utredningen)

11

framhålls att de mest effektiva delarna av etableringsuppdraget, som arbetsträningsprogram och subventionerade jobb i större utsträckning går till män. Utredningen konstaterar att kvinnor generellt kommer in i introduktionsprogrammen senare än män, vilket hämmar deras integration i samhällslivet.

12

Vidare poängteras behovet av kompetenshöjande insatser eftersom nyanlända kvinnor generellt har kortare utbildning an nyanlända män.

13

Statskontoret utredde 2012 etableringsuppdraget på uppdrag av regeringen och konstaterade att aktiviteterna som erbjuds inte anpassas tillräckligt efter de arbetssökande. Att utbudet inte är jämnt fördelat gör att vissa grupper, exempelvis kvinnor, begränsas i sitt deltagande.

14

Liknande slutsatser dras av Riksrevisionen i en rapport från 2013. Även vid kontroll för variabler som tidigare arbetslivserfarenhet och utbildningsnivå gick instegs- och

6

SFS 2010:197 Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

7

Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens återrapportering 2015. 2016. tabell 1.

8

Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens återrapportering 2015. 2016. Tabell 3a

9

Mari Forssblad. Agenda 6:17. 2016-10-02. http://www.svtplay.se/video/10458427/agenda/agenda-2-okt-21- 15

10

Proposition 2009/10:60. Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd

11

SOU 2012:69 Med rätt att delta. 2012.

12

SOU 2012:69 Med rätt att delta. 2012. s.166

13

SOU 2012:69 Med rätt att delta. 2012. s.167

14

Statskontoret. 2012:22, Etableringen av nyanlända: En uppföljning av myndigheternas genomförande av

etableringsreformen. 2012. s.9

(6)

5 nystartsjobben bara hälften så ofta till kvinnliga programdeltagare som till manliga år 2012.

15

I en senare utredning från 2015 betonar Riksrevisionen återigen problemet att arbetslösheten är högre och sysselsättningen lägre bland utrikes födda kvinnor än bland utrikes födda män, trots att etableringsreformen ska motverka detta.

16

Rapporten påvisar de matchningsproblem som finns när nyanlända ska etableras på arbetsmarknaden.

17

Trots att problemet från Proposition 2009/10:60 identifierats av flera aktörer under åren som följt reformen kvarstår det fortfarande sju år senare: nyanlända kvinnor får arbete i lägre utsträckning än nyanlända män.

3. Syfte och frågeställning

Syftet med denna uppsats är att utifrån teoribildningen feministisk institutionalism analysera konsekvenserna av etableringsreformen för att kunna diskutera Arbetsförmedlingens jämställdhetsintegrering med avseende på etableringsuppdraget. Utfallet, som verkar skilja sig mellan män och kvinnor, kan i en större kontext ses som ett exempel på när en till synes neutral policy får könade konsekvenser. Genom att använda nyinstitutionalismens distinktion mellan formella och informella regler är förhoppningen att uppsatsen ska kunna bidra med ett perspektiv på etableringsreformen och på jämställdhetsintegrering. Detta kan bidra till att förklara hur interaktionen mellan nämnda regler kan ha påverkat utfallet av en policy. Därmed belyses en aspekt som med fördel skulle kunna tas hänsyn till i Arbetsförmedlingens strategi för jämställdhetsintegrering. Jämställdhetsintegrering och feministisk institutionalism verkar sällan uttryckligen sammankopplas, men att visa hur begreppen med fördel kan kombineras och hur feministisk institutionalism skulle kunna tillföra perspektiv på jämställdhetsintegrering är viktigt att diskutera för att kunna utvärdera myndigheters arbete med jämställdhetsintegrering och att utforma policys i framtiden.

En diskussion kommer att följa om hur feministisk institutionalism kan bidra med förståelse för hur och varför konsekvenserna av etableringsuppdraget har blivit könade, hur processen kan präglas av informella och formella regler och hur utfallet i sin tur kan påverka maktrelationer och integrationsmöjligheter. Centrala begrepp som kommer att diskuteras är

15

Riksrevisionen. Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända. 2013.

s. 72

16

Riksrevisionen. RIR 2015:17 Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva? 2015.s. 12

17

Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens återrapportering 2015. Etablering av vissa nyanlända – statistik

kring etableringsuppdraget 2015-05-04 s. 76, tabell 14.

(7)

6 institutioner och regler, jämställdhetsintegrering, genus och byråkratiserade processer.

Uppsatsens syfte utmynnar i följande frågeställningar:

o Hur kan interaktionen mellan formella och informella regler förklara utfallet av etableringsuppdraget?

o Hur tar sig denna interaktion uttryck i Arbetsförmedlingens arbete med etableringsinsatser?

Detta är viktigt att undersöka då det trots försök till åtgärder inte hittills varit möjligt att få etableringsuppdraget att få jämställda konsekvenser. Kanske kan ett nytt perspektiv vara nyckeln till förändring? Ämnet kommer att behandlas genom att den teoretiska grund som arbetet utgår från först kommer att klargöras. Sedan redogörs för metod och material och därefter följer en analys av etableringsuppdraget uppdelad i tre sektioner: kontextanalys, formella regler och informella regler. Slutligen kommer en diskussion att föras kring hur teorin kan kontextualiseras i etableringsuppdraget och vad detta kan säga om främst Arbetsförmedlingens, men även om andra myndigheters jämställdhetsintegrering.

4.Teori och definitioner

Detta avsnitt kommer först att förklara feministisk institutionalism och institutioner, som utgör uppsatsens främsta analysverktyg. Då institutioner i sig är ett svårdefinierat begrepp föredrar vissa forskare numera att prata om formella och informella regler. Institutioner kan bestå av ett flertal regler, och det är lättare att avgöra vad som är en regel än vad som är en institution. Då samma principer ändå gäller för institutioner och regler kommer uppsatsen att använda sig av regler istället för det mest vanliga i litteraturen som är institutioner. Detta eftersom begreppet regler är lättare att operationalisera är mer applicerbart i undersökningens sammanhang. Litteraturen som använts till uppsatsen använder sig dock av institutioner, vilket därför kommer att vara det begrepp som huvudsakligen används i teoridelen. I den egna analysen kommer sedan regler främst att vara det begrepp som används.

Det kommer senare i uppsatsen att argumenteras för att feministisk institutionalism kan vara

fördelaktigt i jämställdhetsintegrering: ytterligare ett centralt koncept som kommer att

definieras i denna del. Då institutioners påverkan på handläggningsprocessen kommer att

diskuteras går teoridelen även in på hur det går att operationalisera byråkratiserade processer

för att slutligen definiera det centrala begreppet genus.

(8)

7

4.1 Feministisk institutionalism och institutioner

Krook och Mackay beskriver i boken Gender Politics and Institutions hur teoribildningen nyinstitutionalism utvidgar begreppet “institutioner” som tidigare fokuserat på formellt institutionaliserade organisationer. Nyinstitutionell teori betonar institutionernas relation till omvärlden och består av flera olika skolor. De har alla gemensamt att oskrivna regler, idéer och intressen ses som viktiga i interaktionen med de formella institutioner som tidigare setts som mer centrala. Feministisk statsvetenskap delar samma värdekritiska synsätt som nyinstitutionalism och betonar kopplingen mellan den sociala och politiska sfären.

18

Var feministisk institutionalism placerar sig i detta sammanhang är omdiskuterat, och medan vissa hävdar att det är en egen skola i sig menar andra att feminismen istället ska genomsyra alla de andra nyinstitutionalismerna.

19

Denna uppsats kommer att använda feministisk institutionalism för att beskriva en teoribildning som kombinerar perspektiv från feministisk statsvetenskap och nyinstitutionalism, som också är det tillvägagångssätt Krook och Mackay föreslår.

Feministisk institutionalism kan utgöra ett värdefullt analysverktyg och bidra med perspektiv på etableringsuppdraget främst på två olika sätt. För det första kan formella och informella institutioner som analytiska begrepp bidra med förståelse för policyns effekter, och för det andra kan feministisk institutionalism vara ett hjälpmedel för att analysera policyns tillgänglighet ur ett genusperspektiv. Feministisk institutionalism bidrar med konceptualisering av institutioner som könade i sig, och är viktig för att förstå på vilket sätt strukturer, regler och procedurer kan ha genusrelaterade konsekvenser.

20

I feministisk institutionalism är institutioner ett centralt begrepp. Helmke och Levitsky har bidragit med verktyg för att skilja mellan formella och informella institutioner. De definierar institutioner som:

“rules and procedures (both formal and informal) that structure social interaction by constraining and enabling actors’ behaviour”

där informella institutioner är

“created, communicated and enforced outside officially sanctioned channels”.

21

18

Mona- Lena Krook och Fiona Mackay. Introduction: Gender, Politics, and Institutions. 2011. s.13-14

19

Krook och Mackay. 2011. s 13-14

20

Mary Hawkesworth. Engendering Political Science – an Immodest Proposal, 2005. s.145

21

Gretchen Helmke och Steven Levitsky. Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda.

2004. s.725

(9)

8 Detta innebär att den huvudsakliga skillnaden mellan formellt och informellt är att formella institutioner är kodifierade och sanktioneras formellt, medan beteenden som bryter mot informella institutioner istället bestraffas med en social sanktion.

22

Lagar är därmed ett exempel på formella institutioner då det finns en formell påföljd för lagbrott. Informella institutioner kan istället exempelvis vara normer som reglerar hur en kö bildas. Att tränga sig längst fram i kön kan inte ge ett formellt straff, men kan skapa starka reaktioner och sanktioner i omgivningen och är underförstått ett icke-accepterat beteende. En problematik finns dock kring att konceptet institutioner kan bli för brett. Vivien Lowndes poängterar vikten i att det görs en distinktion mellan informella institutioner och vanor eller tumregler.

23

Formella och informella institutioner, samt distinktionen mellan dem, kan klargöras med Lowndes kriterier

24

i följande tabell:

Figur 1

Formella institutioner Informella institutioner

Kodifierade regler

Verkar i en specifik politisk kontext Allmänt erkända

Har kollektiva effekter Kan förklaras eller beskrivas

Att bryta mot dem kan sanktioneras formellt

Exempel: lag, förordning

Oskrivna regler

Verkar i en specifik politisk kontext Allmänt erkända

Har kollektiva effekter Kan förklaras eller beskrivas

Att bryta mot dem kan sanktioneras informellt

Exempel: att stå i kö, förväntningar på föräldraansvar

Vidare menar Helmke och Levitsky att formella och informella institutioner kan interagera på en rad olika sätt. Interaktionen beror huvudsakligen på om de formella institutionerna är effektiva eller ineffektiva. Ineffektiva formella institutioner, exempelvis lagar som inte efterföljs eller är vaga, kan producera informella institutioner eller regler som verkar som substitut. Dessa framkallar samma konsekvenser som de formella institutionerna är tänkta att göra, men inte lyckas med. Det finns dock även en möjlighet att ineffektiva formella institutioner istället producerar informella institutioner som fungerar på ett konkurrerande sätt, det vill säga istället direkt går emot de formella institutionernas bokstavliga innebörd.

Om de befintliga formella institutionerna istället fungerar på ett effektivt sätt kan informella institutioner antingen fungera som komplement som fyller i mellan raderna och specificerar,

22

Helmke och Levitsky, 2004, s.728

23

Vivien Lowndes.. How are things done around here? uncovering institutional rules and their gendered effects.

2014. s. 686

24

Lowndes. 2014. s. 686

(10)

9 eller annars som anpassande institutioner. Anpassande informella institutioner går inte explicit emot de formella institutionerna men producerar ett resultat som avviker från den ursprungliga intentionen med de formella institutionerna.

25

De anpassande informella institutionerna bryter mot lagens andemening, men inte bokstavligen mot lagens innebörd.

Interaktionen mellan institutioner illustreras av författarna på följande sätt i en tabell:

Utfall Effektiva formella institutioner Ineffektiva formella institutioner

Sammanfallande

Komplementerande Substituerande

Avvikande

Anpassande Konkurrerande

Tabell från Helmke och Levitsky (2004) figur 1, s. 728.

Idén om interaktionen mellan institutioner, eller regler som denna uppsats väljer att lägga fokus på, kommer att användas som verktyg i uppsatsens diskussion och appliceras på de regler som ryms inom undersökningen av etableringsuppdraget för att forskningsfrågan ska kunna besvaras.

4.2 Jämställdhetsintegrering

Jämställdhetsintegrering är både en teori och en strategi för att uppnå jämställdhet. Teoretiskt kommer jämställdhetsintegrering från analyser av jämställdhet som bygger på hur genusstrukturer närvarar i alla aspekter av socialt och politiskt beteende.

26

Därmed finns likheter med feministisk institutionalism som teori. Jämställdhetsintegrering som strategi, som denna uppsats fokuserar på, är en strategi för att decentralisera jämställdhetspolitiken och institutionalisera jämställdhet.

27

Gender mainstreaming, som är det engelska begreppet, antogs formellt av FN som strategi för att uppnå jämställdhet vid den fjärde konferensen om kvinnor i Beijing 1995.

28

Två år senare klargjordes betydelsen av begreppet av FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) som processen där en bedömning av potentiella konsekvenser för kvinnor och män inkluderas i alla politikområden och på alla nivåer.

Jämställdhetsintegrering som strategi innebär att både utformningen av lagstiftning, regler för beslutsfattande, processer och program skapas utifrån ett genusperspektiv och med ett genuspräglat konsekvenstänkande.

29

Huruvida strategin är den bästa för att uppnå jämlikhet är

25

Helmke och Levitsky. 2004. s. 729

26

Mary E. Daly. Gender Mainstreaming in Theory and Practice. 2005. s. 435

27

Daly,2005, s.439

28

Office of the Special Adviser on Gender Issues and Advancement of Women. Gender mainstreaming – an

overview. 2002. s.1.

29

ECOSOC AC 1997/2. Gender Mainstreaming: Extract from report og the economic and social council for 1997 (A/52/3, 18

September 1997). 1997

http://www.un.org/womenwatch/daw/csw/GMS.PDF

(11)

10 omtvistat, då kritik ibland riktas mot strategin för att den flyttar fokus från jämställdhet till andra politikområden då den inte får vara en egen fråga i sig. Strategin tolkas också olika av olika länder beroende på vilket mål länderna har för jämställdhet i stort och vilken jämställdhetsbakgrund de har.

30

Sedan 1990-talet har jämställdhetsintegrering varit den svenska regeringens huvudsakliga strategi för jämställdhetspolitikens genomförande, och i SOU 2005:66 Översyn av Jämställdhetspolitiken föreslås att denna strategi även fortsättningsvis bör vara den huvudsakliga.

31

4.3 Byråkratiserade processer och nested newness

Georgina Waylen konstaterar att många institutioner idag är formellt neutrala men informella regler, däribland nämns könssegregeringen på arbetsmarknaden, påverkar utfallet till att inte bli neutralt.

32

De som skapar reglerna är inte alltid de som implementerar dem och ett problem som identifierats med att jämställdhetsintegrera policy har varit att det finns ett kvarlevande motstånd mot förändringar, speciellt på lägre nivåer inom organisationer och myndigheter.

Effekterna av en förändring av formella regler kan alltså hämmas av att gamla traditioner och värderingar lever kvar. Detta kallas nested newness.

33

Waylen visar på hur kännedom om informella och formella institutioner eller regler därför kan vara ett värdefullt perspektiv i en analys av policyeffekter och i jämställdhetsintegrering, och hur det blir relevant att även diskutera graden av byråkratisering i handläggningsprocesser i relation till informella och formella institutioner för att förstå utfall. På grund av detta kan även handläggningsprocessen med avseende på etableringsuppdraget på Arbetsförmedlingen vara intressant för att förklara de könade konsekvenserna.

Att använda formella och informella byråkratiska processer gör det även relevant att diskutera byråkratimodeller. En helt byråkratiserad process anses vara en process som är helt bunden av regler och därför inte påverkas av en tjänstemans personliga egenskaper eller uppfattningar.

Pippa Norris beskriver en helt byråkratiserad process som en process som är:

” Detailed, explicit, standardized, implemented by party officials, and authorised in party documents”

34

Bjarnegård och Zetterberg visar hur politiska partiers byråkratiserade nomineringsprocesser interagerar med informella procedurer. Deras fokus är på rekrytering av kandidater i politiska

30

Daly. 2005. s.435

31

SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål

32

Georgina Waylen. Informal institutions, institutional change and gender equality. 2014. s.217

33

Waylen. 2014 s.220

34

Pippa Norris. Legislative recruitment. 1996. s.202

(12)

11 partier, men den generella idén går att applicera även på andra processer, exempelvis handläggning inom etableringsuppdraget. Författarna gör skillnad på byråkratiserade processer och processer som bygger på informella förfaranden.

35

De skapar också ett verktyg för att identifiera om en process är byråkratiserad eller ej genom att dela upp processen i tre delar:

o formalisering

o specificering

o implementering

Formalisering handlar om huruvida det finns nedskrivna regler för processen, medan specificering beskriver om de befintliga reglerna är standardiserade, detaljerade och utförliga.

Slutligen kräver implementeringskriteriet att det verkligen är de skrivna reglerna som utformar hur processen går till i verkligheten.

36

Om ett av dessa kriterier inte är uppfyllt innebär det i författarnas mening att processen kan anses vara informell.

Partier vars processer är mer byråkratiserade verkar vara bättre på att implementera könskvotering, då de i större utsträckning bygger på formella institutioner. När nya formella regler sedan implementeras är det lättare för helt byråkratiserade system att direkt anamma det nya förhållningssättet.

37

Om detta ska generaliseras även till andra processer och myndigheters handläggning kan det gå att använda författarnas ramverk som ytterligare ett verktyg för att analysera handläggningsprocessen som en del av etableringsuppdraget och regelstyrningen på Arbetsförmedlingen.

4.4. Genus

I uppsatsen kommer Joan Scotts definition av gender att prägla genusbegreppets användning:

”Gender is a constitutive element of social relationships based on perceived differences between the sexes”

samt

” Gender is a primary way of signifying relationships of power”

38

Scotts definition används för att den preciserar genusperspektivet som en analytisk kategori som konstant närvarar i vår uppfattning om sociala situationer. Scott menar att genus närvarar i kulturella symboler, normativa koncept, subjektiva identiteter, sociala organisationer och

35

Elin Bjarnegård och Pär Zetterberg. Political Parties and Gender Quota Implementation The Role of Bureaucratized Candidate Selection Procedures. 2016. s.397

36

Bjarnegård och Zetterberg. 2016. s.398

37

Bjarnegård och Zetterberg. 2016. s.406

38

Joan Scott. Gender: A Useful Category of Historical Analysis. 1986 s.1067

(13)

12 institutioner. Definitionens andra del är användbar för att belysa maktens implicita närvaro i begreppet genus och behovet av att väga in genusperspektiv i en maktanalys. Perspektivet kan användas som redskap för att analysera såväl individuella förhållanden som institutioner.

39

I analysen av etableringsuppdraget kommer fokus framförallt att ligga på genus som närvarande i sociala sammanhang och institutioner avgränsat till arbetsmarknaden. Scotts definition är lämplig då genus i uppsatsen används som en analytisk kategori för att belysa strukturer i arbetsmarknadsfrågor. Användningen av genusbegreppet på detta sätt får konsekvensen att uppsatsen tillämpar ett väldigt binärt synsätt på kön och genus, vilket kan ses som problematiskt men i just denna analys ses som nödvändigt.

Slutligen föreslår Karen Beckwith två olika sätt att använda genusbegreppet som analytiskt verktyg: som en kategori eller som en process. Genus som en process kan användas för att analysera könade konsekvenser av institutioner, då det möjliggör fokus på beteenden, normer, och dynamik som präglar både individer, organisationer, institutioner och nationer.

40

Genus som en process är därför också ett värdefullt synsätt i denna undersökning. Både termerna kön och genus används i uppsatsen som översättningar av engelskans gender.

5. Design, metod och material

Etableringsreformen har valts som fall eftersom den visat sig vara ett tydligt exempel på hur det uppstått diskrepans i intention och utfall av en policy. Studier av en myndighets handläggningsprocess och hur den påverkas av formella och informella regler skulle kunna ge värdefull information för utvärderingen av även andra myndigheters jämställdhetsintegrering.

Att visa hur feministisk institutionalism kan appliceras på ett enskilt fall kanske kan uppmuntra till att detta synsätt anammas när det jämställdhetsintegreras även i andra fall.

Etableringsuppdraget i Arbetsförmedlingen bedöms kunna ses som ett representativt fall för implementering av policys i svenska myndigheter, där en svensk myndighet även kan ses som ett most likely- fall för fungerande jämställdhetsintegreringsstrategier.

Uppsatsen ämnar vara av förklarande karaktär och använda sig av en teorikonsumerande modell. En befintlig teoribildning, i detta fall feministisk institutionalism, appliceras på ett enskilt empirisk fall för att söka en förklaring till ett händelseförlopp.

41

En fördel med fallstudier är att de möjliggör studier av enskilda aktörers avgöranden, reflektioner och

39

Scott. 1986, s 1068

40

Karen Beckwith. A Common Language of Gender 2005. s.131

41

Peter Esaiasson, Mikael Giljam, Henrik Oscarsson och Lena Wängnerud. Metodpraktikan- konsten att

studera samhälle, individ och marknad. 2012. s.41

(14)

13 agerande, och med fördel kan förklara hur orsak leder till verkan.

42

Reglerna i analysen har valts genom djupläsning av granskningsmyndigheternas bedömningar. Normer om yrkesroller, normer om barnomsorg och olika krav som arbetsförmedlare ställer på manliga och kvinnliga deltagare nämns som informella faktorer och har därför valts ut som de informella reglerna som diskuteras i denna uppsats. Reglerna kommer att kategoriseras på följande sätt.

Figur 2

Analysavsnittet i uppsatsen använder blandad metod och bygger på material om tre huvudsakliga delar:

1. Kontextanalys 2. Formella regler 3. Informella regler

I kontextanalysen analyseras utbudet av instegsjobb och nystartsjobb med hjälp av data från Statistiska centralbyrån (SCB) och Arbetsförmedlingen. De används för att diskutera hur arbetsmarknaden ser ut och hur utbudet i etableringsuppdraget relaterar till detta. Anledningen är att informella institutioner som könsroller på arbetsmarknaden ska kunna diskuteras utförligt. Denna analys är en viktig utgångspunkt för materialinsamlingen som sker i de senare delarna av analysen. Ett problem som uppstått är att SCB:s data är klassificerad enligt

42

Jan Teorell och Torsten Svensson. Att fråga och svara, 2007. s. 13

Formella regler Informella regler

o Diskrimineringslagen och etableringslagen o Regeringsformen

o Regeringens mål för jämställdhet och integration o Regleringsbrev till Arbetsförmedlingen för

budgetåret 2016

o Arbetsförmedlingens handlingsplan för jämställdhetsintegrering

o Normer om yrkesroller o Normer om barnomsorg

o Krav på aktiveringsgrad som ställs på män respektive kvinnor

Varför är de formella regler? Varför är de informella regler?

Det är kodifierade regler De är allmänt erkända De har kollektiva effekter De verkar i en politisk kontext De kan förklaras eller beskrivas Att bryta mot dem sanktioneras formellt

Det är oskrivna regler De är allmänt erkända De har kollektiva effekter De verkar i en politisk kontext De kan förklaras eller beskrivas

Att bryta mot dem kan sanktioneras informellt

(15)

14 standard för yrkesklassificering (SSYK4_2012), medan data som erhållits om befintliga jobb inom etableringsuppdraget från Arbetsförmedlingen har en annan klassificering. Mer detaljerad data som kan klassificeras om eller information klassificerad enligt SSYK_2012 har efterfrågats hos Arbetsförmedlingens statistikavdelning men då deras statistik på detta visar arbetssökande snarare än befintliga jobb, som är mer relevant för analysen, har de data som är klassificerade enligt annan standard istället fått användas. För den analys som uppsatsen ämnar göra, där data jämförs för att få en mer generell bild av utbudet av instegsjobb och nystartsjobb, anses den information som finns vara tillräcklig för att kunna dra generella slutsatser. Resultaten hade dock blivit ännu mer tillförlitliga om samma klassificering använts av båda myndigheterna.

Den andra delen, formella regler, diskuterar vilka verktyg som finns för att hantera den kontext som beskrivits med data från SCB och Arbetsförmedlingen. Detta görs genom kvalitativ innehållsanalys av regler från regeringen och Arbetsförmedlingen samt utvalda lagar ur Svensk Författningssamling (se Figur 2). Dessa källor utgör de formella reglerna som berör etableringsuppdraget. Den kvalitativa innehållsanalysen passar bra i sammanhang då texter ska analyseras men vissa delar är mer relevanta än andra och det centrala budskapet är i fokus. Det passar sig också när det finns ett centralt budskap som inte uttrycks explicit i texten och därför behöver tolkas genom intensiv läsning.

43

Eftersom denna uppsats syftar till att förstå den generella idén med reglerna och framförallt leta efter indikationer på syftet med de formella reglerna för att sedan kunna diskutera om det finns diskrepans i konsekvenserna är denna typ av textanalys passande. Regeringens mål och riktlinjer och propositionen som föranlett lagen om etableringsinsatser, alltså förarbeten till lagen, har också använts för att klargöra intentionen bakom lagen. De koncept som fått stå i fokus i analysen har varit referenser till jämlikhet, lika möjligheter och icke-diskriminering som gjorts samt de gånger då skillnader mellan nyanlända kvinnor och mäns etablering uttryckligen nämnts i texten. I analysen av de formella reglerna undersöks om de indirekt (genom att inkludera koncept som jämställdhet, jämlikhet och icke-diskriminering) eller direkt (genom att specifikt nämna män och kvinnors lika deltagande i etableringsinsatser) påvisar ett syfte som skiljer sig från det könade utfallet av reformen.

Informella regler behandlar slutligen hur de formella reglerna i den analyserade kontexten kan påverkas av möjliga informella regler. Eftersom informella regler per definition är

43

Esaiasson et al. 2007. Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad. s.210

(16)

15 oskrivna är de svårare att identifiera än formella regler och information behöver oftast insamlas empiriskt. I både SOU 2012:69 och Riksrevisionens rapport har intervjuer utförts med arbetsförmedlare och det finns belägg för informella reglers påverkan. I oktober 2016 sändes också ett avsnitt av Agenda på SVT där ett antal personer intervjuas om informella reglers inverkan på resultatet av etableringsuppdraget. Därför har andrahandskällor delvis använts i form av tidigare utredningar för att diskutera de informella reglerna, men för att komplettera dessa har empiriskt material även samlats in enbart för uppsatsen. Detta i form av tre stycken samtalsintervjuer med arbetsförmedlare (intervjuguide se bilaga 2). Dessa utgår från materialinsamlingen om kontexten och analysen av de formella reglerna för att fokusera på implementeringen av etableringsreformen, och utgör därför ett komplement till resten av materialet.

Intervjuer anses vara en bra metod när syftet är att tolka hur en specifik företeelse ter sig, speciellt då det är av intresse att studera hur människor själva uppfattar sin värld.

44

I denna undersökning har tre stycken arbetsförmedlare intervjuats och frågor av både informant- och respondentkaraktär har ställts, även om fokus har legat på arbetsförmedlarna som respondenter i och med att deras upplevelse av att arbeta med etableringsuppdraget stått i fokus. Intervjuerna genomfördes främst för att få en uppfattning om formella och informella reglers inverkan i implementeringsfasen och bygger på det material som insamlats till de andra delarna i uppsatsen samt det material om informella regler som gått att finna i andra källor. Intervjuerna var semi-strukturerade vilket öppnade för att följa upp med icke- manusbundna följdfrågor vid intressanta svar. Det fanns även ett antal följdfrågor förberedda i manus för att, om inte respondenten självmant kom in på ämnet, fånga upp de samtalsämnen som bedömdes mest viktiga för uppsatsens syfte. Dessa följdfrågor uteslöts om en tidigare fråga redan genererat ett tillfredsställande svar.

I utförandet av intervjuer har vetenskapsrådets forskningsetiska riktlinjer för hur empiriskt insamlat material ska behandlas utgjort en etisk utgångspunkt. Kriterierna information, samtycke, konfidentialitet och nyttjande, innebär att individer ska skyddas när de deltar i en studie. Att informera intervjuobjekten om syftet med intervjuerna och hur de kommer att användas och att utifrån det låta dem samtycka till deltagande, samt att behandla informationen på ett konfidentiellt sätt och inte använda det till något annat har setts som viktiga mål med studien. Vetenskapsrådet är dock tydliga med att forskning och individskydd

44

Esaiasson et al. Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad. s.252-253

(17)

16 kan vägas mot varandra och om den kunskap som söks i forskningen kräver att inte all information ges kan detta vara försvarbart.

45

Denna studies syfte har varit att finna informella regler som kan påverka handläggningen för att se om det kan vara en delorsak till att kvinnor i lägre utsträckning tar del av statligt subventionerade jobb för nyanlända. Intervjuernas syfte har inte undanhållits, men att just de nyanlända kvinnornas deltagande är i fokus har inte från början specificerats för intervjuobjekten. Detta för att bedömningen gjorts att det skulle kunna hämma resultatet av intervjuerna. Att direkt fråga om det sker diskriminering utifrån könstillhörighet skulle kunna generera defensiva svar. Att tillämpa ett jämställdhetstänk i sina svar blir kanske också en naturlig konsekvens av att jämställdhet förs in i diskussionen från början av intervjun, och poängen med intervjuerna var att ta reda på hur det ser ut när frågan om jämställdhetsintegrering inte ställs rakt ut. Å ena sidan kan indirekta frågor skapa problem med validiteten, då att mäta det som avses mätas kan bli svårt om det inte går att ställa direkta frågor som ger ett uttalat svar på forskningsfrågan. Å andra sidan gjordes bedömningen att validiteten kanske inte skulle bli bättre om frågorna ställdes direkt på grund av att de möjligen inte skulle generera ärliga svar. För att öka validiteden ställdes frågor om jämställdhet i etableringsuppdraget i slutet av intervjun.

När det gäller studiens reliabilitet är det vid intervjuer alltid relevant att diskutera intervjuareffekten. Att vara är ung och kvinna, och dessutom skriva uppsats på kandidatnivå, kan eventuellt minska trovärdigheten i respondentens ögon. Detta kan å andra sidan också bidra till att intervjuobjekten uppträder mindre tillrättalagt då de upplever situationen som trygg och mindre formell. Faktum kvarstår att om en annan person genomfört intervjuerna hade kanske svaren skilt sig en aning. Förhoppningen är dock att karaktären på frågorna bidrar med reliabilitet. Detta är särskilt aktuellt för intervjun som genomfördes genom ett fysiskt möte, men viss intervjuareffekt kan även ha spelat in i telefonintervjuerna. En nackdel med telefonintervjuer kan vara att det inte går att läsa av kroppsspråk och kommunikation som sker med annat än ord. På grund av tidsbrist på Arbetsförmedlingen och geografisk tillgänglighet var det nödvändigt att genomföra två intervjuer över telefon.

I urvalet av intervjupersoner har kriteriet centralitet fått spela störst roll. Det viktiga har varit att personerna haft en relevant position på Arbetsförmedlingen som gör att de är insatta i etableringsuppdraget och har förstahandsinformation om hur arbetsgivare kommer i kontakt med arbetsförmedlingen för subventionerade jobb. En viss spridning på intervjuobjekt varit

45

Vetenskapsrådet. Forskningsetiska principer inom humanistisk-samhällsvetenskaplig forskning.

http://www.codex.vr.se/texts/HSFR.pdf

(18)

17 ett viktigt urvalskriterium. Arbetsförmedlingens verksamhet är uppdelad i tre regioner- Region Nord, Region Mitt och Region Syd. Att arbetsförmedlarna kommer från olika regioner har setts som betydelsefullt för att skapa spridning i resultaten, då olika regioner kan ha varierande utbud av arbetstillfällen och olika tillvägagångssätt. För antalet personer som intervjuats har även teorimättnad varit ett viktigt kriterium. Detta innebär att när ny information inte längre tillkommit har antalet intervjuer bedömts som tillräckligt. Så länge urvalet är tillräckligt genomtänkt kan ett lågt antal deltagare ändå anses tillräckligt för att kunna göra en analys.

46

På grund av detta och att även annan empirisk information finns att tillgå genom andrahandskällor anses de tre intervjuer som genomförts vara tillräckliga för att uppfylla syftet som komplement till de redan befintliga utredningar som uppsatsen tagit del av. Tre intervjuer bedömdes också vara tillräckligt eftersom studien använder blandad metod, vilket är nödvändigt för att få en helhetsbild av etableringsuppdraget. Enbart en intervjustudie, eller att bara analysera de formella reglerna, hade inte varit tillräckligt för att besvara forskningsfrågan.

6 Analys

I denna del av uppsatsen analyseras etableringsuppdraget med feministisk institutionalism som redskap. Analysen börjar med en sektion om utbudet av instegsjobb och nystartsjobb och hur det kan relateras till den rådande arbetsmarknaden och följs sedan av att de formella regler som Arbetsförmedlingen opererar med i denna kontext beskrivs och diskuteras. Därefter följer en empirisk undersökning av de informella regler som också kan inverka i Arbetsförmedlingens hantering av etableringsinsatser och därmed påverkat etableringsuppdragets utfall.

6.1 Kontextanalys

För att analysera de förutsättningar som Arbetsförmedlingen har att jämställdhetsintegrera etableringsuppdraget görs en kontextanalys där det redogörs för hur utbudet av instegsjobb och nystartsjobb relaterar till den svenska arbetsmarknaden. Med detta som bakgrund kommer sedan formella och informella regler att kunna diskuteras mer utförligt.

Arbetsmarknaden i Sverige är en av de mest segregerade i EU när det kommer till sektorer som vård, utbildning och socialt arbete. För andra sektorer ligger nivån av könssegregering på

46

Esaiasson et al s.259

(19)

18 arbetsmarknaden fortfarande över genomsnittet i EU.

47

Medan män ofta arbetar inom byggnadsverksamhet och tillverkningsindustri tenderar kvinnor arbeta inom vård, omsorg och handel. Statistik från SCB listar de 10 vanligaste jobben bland män och kvinnor och bland män återfinns yrken som lagerarbete, lastbilschaufför, bygg- och industriarbetare, systemutvecklare, finanssäljare, elektriker och mekaniker. Landets mest mansdominerade yrken inkluderar fiske, brunnsborrning och takmontering samt avloppssanering där arbetskraften består av 99 % män. Bland kvinnor är det istället yrken som undersköterska eller sjuksköterska och arbete inom hemvården, äldrevården och skolan som dominerar. Även lokalvårdare, administrativ personal och personlig assistent finns på listan över de 10 yrken som är mest vanliga för kvinnor.

48

Tabell 1 innehåller information om den svenska arbetsmarknadens 30 vanligaste yrken. I denna uppsats definieras ett könssegregerat yrke som ett yrke med över 70 procent andel yrkesverksamma av samma kön. Detta för att en vedertagen definition av jämställdhet brukar vara 60-40 procent andel män respektive kvinnor i en sektor. Att använda sig av 70 procent gör därför att de yrken som markeras som icke- jämställda i denna uppsats enligt den vedertagna normen skulle ligga strax över vad som kan anses vara könssegregerat. Yrken som enligt denna modell är mans- eller kvinnodominerade har i tabellen markerats med en asterisk. Av Sveriges 30 vanligaste yrken är det endast 8 som inte klassificeras som könssegregerade enligt denna modell. Hade gränsen sänkts till 60 % skulle antalet sjunka till 3 yrken. I SOU 2014:6 Män och jämställdhet konstateras att endast 3 av dessa yrken 2011 hade en jämn könsfördelning,

49

vilket tyder på att deras idé om en jämn könsfördelning också ligger kring 40-60%.

47

SOU 2014:6 Män och jämställdhet. 2014. s.153

48

SCB. Inom vården finns Sveriges vanligaste yrken. 2015. http://www.sverigeisiffror.scb.se/hitta- statistik/sverige-i-siffror/utbildning-jobb-ochpengar/sveriges-vanligaste-yrken/

49

SOU 2014:6. Män och jämställdhet. 2014. s.152

(20)

19 Tabell 1: Sveriges 30 vanligaste yrken

SSYK4_2012 Yrke Totalt Kvinnor Män Kvinnor % Män %

5321 Undersköterskor, hemtjänst, hemsjukvård och äldreboende* 135 970 126 107 9 863 93* 7

2341 Grundskollärare* 94 494 71 463 23 031 76* 24

3322 Företagssäljare* 91 176 26 127 65 049 29 71*

5223 Butikssäljare, fackhandel 89 325 51 952 37 373 58 42

5311 Barnskötare* 77 178 69 069 8 109 89* 11

5330 Vårdbiträden* 76 879 63 391 13 488 82* 18

4119 Övriga kontorsassistenter och sekreterare* 76 285 60 014 16 271 79* 21

4322 Lager- och terminalpersonal* 73 389 15 909 57 480 22 78*

2343 Förskollärare* 71 374 68 179 3 195 96* 4

5222 Butikssäljare, dagligvaror 70 771 48 007 22 764 68 32

9111 Städare* 69 081 52 569 16 512 76* 24

5343 Personliga assistenter* 68 105 51 467 16 638 76* 24

2512 Mjukvaru- och systemutvecklare m.fl.* 64 238 13 528 50 710 21 79*

9412 Restaurang- och köksbiträden m.fl. 61 014 41 371 19 643 68 32

2422 Planerare och utredare m.fl. 56 517 36 109 20 408 64 36

8332 Lastbilsförare m.fl.* 55 216 3 118 52 098 6 94*

5342 Vårdare, boendestödjare* 54 433 41 139 13 294 76* 24

7223 Maskinställare och maskinoperatörer, metallarbete* 46 286 6 300 39 986 14 86*

2221 Grundutbildade sjuksköterskor* 44 840 40 289 4 551 90* 10

7111 Träarbetare, snickare m.fl.* 42 519 524 41 995 1 99*

4111 Ekonomiassistenter m.fl.* 38 444 33 541 4 903 87* 13

5152 Fastighetsskötare* 37 233 4 477 32 756 12 88*

5120 Kockar och kallskänkor 37 219 20 133 17 086 54 46

5323 Undersköterskor, vård- och specialavdelning* 33 427 30 778 2 649 92* 8

5221 Säljande butikschefer och avdelningschefer i butik 32 536 19 698 12 838 61 39

7231 Motorfordonsmekaniker och fordonsreparatörer* 31 392 1 262 30 130 4 96*

7411 Installations- och serviceelektriker* 29 058 498 28 560 2 98*

2330 Gymnasielärare 28 602 16 538 12 064 58 42

2143 Civilingenjörsyrken inom elektroteknik* 25 519 4 094 21 425 16 84*

3312 Banktjänstemän 25 189 15 628 9 561 62 38

Yrke är klassificerat enligt Standard för yrkesklassificering 2012 (SSYK_2012) Källa Statistiska Centralbyrån: 30 största yrkena. 2014-12-31

(21)

20 Arbetsmarknadsstatistiken visar på att det finns normer kring vilka yrken som är typiskt manliga och vilka som är typiskt kvinnliga. Troligen påverkar dessa normer enskilda individers yrkesval, vilket gör att det är intressant att se hur utbudet inom olika yrkessektorer ser ut i etableringsuppdraget. Är utbudet av typiskt manliga och typiskt kvinnliga yrken lika stort? Om inte, hur kan detta påverka de befintliga arbetsmöjligheterna för män respektive kvinnor givet att de generellt påverkas av befintliga normer? Hur ser utbudet av instegsjobb och nystartsjobb ut?

Följande tabell har konstruerats utifrån statistik från etableringsuppdraget och visar den

procentuella fördelningen mellan män och kvinnor i olika yrkeskategorier för instegsjobb och

nystartsjobb. En variabel könssegregerat yrke har lagts till i tabellen baserat på information

från SCB som bland annat presenterats i tabell 1. Denna variabel är uppdelad i tre kategorier,

mansdominerad sektor, kvinnodominerad sektor och 60-40% fördelad sektor. På grund av att

kategorierna skiljer sig från SCB:s kategorisering finns vissa yrkeskategorier som inte kunnat

delas in i någon av nämnda kategorier. Kategorin utbildning har här fått ett kryss i kolumnen

kvinnodominerad sektor eftersom den anses inkludera både förskolelärare, grundlärare och

gymnasielärare. Även om gymnasielärare är ett jämställt yrke enligt uppsatsens definition är

grundlärare och förskollärare inte det och därför blir utbildning sammanslaget en icke-

jämställd kategori. Då kategorierna slås samman till utbildning är andelen kvinnor inom

denna sektor 80,3 procent.

(22)

21 Tabell 2: Instegsjobb och nystartsjobb

SNI Yrkeskategori som klassificerat av Arbetsförmedlingen

Nystartsjobb Instegsjobb Mans- dominerad sektor

Kvinno- dominerad sektor

60-40 % fördelad sektor

A Jordbruk, skogsbruk och fiske 1,30 % 3,23 % X

B Utvinning av mineral 0,07 % 0,02 % X

C Tillverkning 7,63 % 6,09 % X

D Försörjning av el, gas, värme och kyla 0,13 % 0,11 % X

E Vattenförsörjning, avloppsrening, avfallshantering och sanering

0,39 % 0,16 % X

F Byggverksamhet 6,64 % 5, 02 % X

G Handel; reparation av motorfordon och motorcyklar 13,58 % 13,31 % X

H Transport och magasinering 6,81 % 1,39 % X

I Hotell- och restaurangverksamhet 14, 33 % 32,10 % X

J Informations- och kommunikationsverksamhet 1,70 % 0,75 %

K Finans- och försäkringsverksamhet 0,37 % 0,34 %

L Fastighetsverksamhet 2,14 % 1,86 %

M Verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik

3,59 % 1,86 %

N Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster

1,28 % 6,52 %

O Offentlig förvaltning och försvar; obligatorisk socialförsäkring

7,70 % 6,52 %

P Utbildning 6,89 % 5,25 % X

Q Vård och omsorg, sociala tjänster 8,18 % 6,91 % X

R Kultur, nöje och fritid 2,27 % 2,04 %

S Annan serviceverksamhet 4, 83 % 6,11 %

T Förvärvsarbete i hushåll; hushållens produktion av diverse varor och tjänster för eget bruk

0,15 % 0,02 %

U Verksamhet vid internationella organisationer, utländska ambassader od

0,02 % 0,00 %

- Uppgift saknas - 0,46 % 0,39 %

TOTALT 100 % 100 %

Källa: Arbetsförmedlingen, analysavdelningen (se bilaga 1)

(23)

22 Genom att addera andelen nystartsjobb och instegsjobb i riket i Tabell 2 framkommer att 36,55 procent av nystartsjobben och 29,33 procent av instegsjobben återfinns inom traditionellt mansdominerade sektorer. Detta utan att exempelvis försvar som är en mycket mansdominerad sektor räknas in, då kategoriseringen inte tillåter det. Andelen yrken som återfinns inom kvinnodominerade sektorer är enligt tabellen bland nystartsjobben 15,07 procent och bland instegsjobben 12,16 procent. Dessa är uteslutande inom vård och utbildning. Huruvida förvärvsarbete i hushåll skulle räknas som kvinnodominerat yrke övervägdes, men på grund av att de tjänster som ingår i detta inte kunde specificeras har kategorin inte inkluderats i någon av kategorierna inom variabeln könssegregerad yrkessektor.

Slutligen är andelen yrken som erbjuds inom jämställda sektorer enligt statistiken 14,33 procent av nystartsjobben och 32,10 procent av instegsjobben, här uteslutande inom hotell- och restaurangverksamhet. Sammanfattningsvis påvisar analysen av kontexten för etableringsuppdraget att det finns en segregation på arbetsmarknaden i Sverige och att instegsjobben och nystartsjobben är ojämnt fördelade när hänsyn tas till könssegregerade arbeten. Att myndigheter behöver jämställdhetsintegrera utifrån icke-jämställda förutsättningar är knappast en nyhet. Däremot kan utbudet av instegsjobb och nystartsjobb och hur det anpassats, eller inte, till denna verklighet vara intressant att diskutera i sammanhanget jämställdhetsintegrering eftersom Arbetsförmedlingen har möjlighet att påverka detta.

6.2 Formella regler

I denna sektion fortsätter analysen genom att diskutera vilka formella regler

Arbetsförmedlingen har som verktyg för att hantera den kontext som presenterats och

huruvida reglerna i sig skapar förutsättningar för ett jämställt utfall. Som nämnt avses med

formella regler kodifierade normer, lagar och regler mot vilka brott leder till formella

sanktioner. Uppsatsen kommer att diskutera både formella regler som förtydligar regeringens

övergripande mål med politiken, samt formella regler som direkt reglerar

etableringsuppdraget för att undersöka intentionen med policyn och hur förutsättningarna

formellt ser ut för att jämställdhetsintegrera.

(24)

23 6.2.1 Diskrimineringslagen, regeringsformen, jämställdhetspolitiska mål och

integrationspolitiska mål

År 2008 ersatte diskrimineringslagen den tidigare lagen om jämställdhet. Lagens första kapitels första paragraf ”ändamål med lagen” lyder:

1 § Denna lag har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Lag (2008:567).

50

I lagen framgår att diskriminering kan vara direkt, men också indirekt. Detta innebär att det är olagligt att någon missgynnas på grund av exempelvis kön när en till synes neutral procedur eller regel tillämpas, såvida det inte finns en specifik anledning till särbehandlingen och ett befogat syfte uppfylls. Kapitel 2:9 i lagen behandlar specifikt diskriminering vid arbetsförmedling och betonar att diskriminering inte är tillåten förutom i fall då det kan gynna jämställdhet mellan kvinnor och män eller lika möjligheter oavsett bakgrund.

51

Utöver diskrimineringslagen har regeringen också satt upp fyra huvudsakliga jämställdhetspolitiska mål. Enligt dessa ska en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män, en jämn fördelning av det obetalda arbetet, upphörande av mäns våld mot kvinnor och ekonomisk jämställdhet alla rymmas som delmål under det övergripande

huvudmålet som lyder:

”Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.”

52

Vidare är målet med integrationspolitiken som nämnt samma möjligheter, skyldigheter och rättigheter oavsett härkomst, och lika möjligheter för män och kvinnor. Det betonas speciellt att andelen kvinnor måste öka bland de som tar del av arbetsmarknadsinsatser och att målet är att deltagare i etableringsaktiviteter ska ha sysselsättning inom arbete eller studier inom två år.

53

50

SFS 2008:567 Diskrimineringslag.

51

SFS 2008:567 Diskrimineringslag.

52

Regeringen. Mål för jämställdhet. 2015-03-25. http://www.regeringen.se/regeringens- politik/jamstalldhet/mal-for-jamstalldhet/

53

Regeringen. Mål för nyanländas etablering. 2016-09-20. http://www.regeringen.se/regeringens-

politik/nyanlandas-etablering/mal-for-nyanlandasetablering/

(25)

24 Slutligen är myndigheternas saklighet och opartiskhet grundlagsskyddad i RF 1:9

”Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Lag (1976:871)”

54

6.2.2 Etableringsreformen

Lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (SFS 2010:197) fastställer Arbetsförmedlingens ansvar att koordinera etableringen av nyanlända invandrare på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Myndigheten är skyldig att upprätta en etableringsplan som innehåller svenska för invandrare (SFI), aktiviteter som påskyndar och underlättar etablering på arbetsmarknaden och samhällsorienterande aktiviteter. Handläggare utvecklar tillsammans med deltagare i programmet en individuell etableringsplan som ska omfatta heltidsarbete om 40 timmar i veckan under max 24 veckor. Den nyanlände har rätt till etableringsersättning under tiden som etableringsplanen gäller, och i vissa fall även extra etableringsstillägg och bostadsersättning.

55

Vidare klargör etableringsreformen att den som har barn inte kan få utbetald föräldrapenning samtidigt som etableringsersättning, men däremot finns etableringstillägg för den som har barn som bor hemma och är under 20 år.

56

Nyanlända invandrare som får ett arbete genom etableringsuppdraget har rätt till de sedvanliga 480 dagar med föräldrapenning som försäkringskassan erbjuder, där 90 dagar är reserverade för vardera föräldern.

57

Etableringsplanen pausas under tiden för föräldraledighet eller om den arbetssökande är sjukskriven i mer än 30 dagar. Detta kallas överhoppningsbar tid.

58

Precis som andra bosatta i Sverige har nyanlända rätt till förskola för barn över 1 år. Köerna till förskolan kan dock vara långa, och i AKKA- utredningen konstateras också att offentlig barnomsorg kan ses som obekvämt om detta är något som de nyanlända inte är vana med sedan tidigare.

59

Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare innehåller därmed inte några direkta referenser till varken jämlikhet som syfte med reformen eller kvinnors lägre

54

SFS 1974:152 Regeringsformen 1:9

55

SFS 2010:197 Lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

56

Försäkringskassan. Faktablad: Etableringsersättning. 2016-01-25.

https://www.forsakringskassan.se/wps/wcm/connect/65cfd0e0-89d3-4589-bf08-7be0f0a942ef/4143- etableringsersattning-for-ny-i-Sverige-1601.pdf?MOD=AJPERES

57

Försäkringskassan. Anställda och föräldraledighet. 2016.

https://www.forsakringskassan.se/arbetsgivare/foralder

58

Arbetsförmedlare 2. Intervju 20161209.

59

Landell. DN Debatt: Nyanlända kvinnor får sämre stöd för etablering. 2012-10-23.

(26)

25 deltagande. Däremot specificeras exempelvis rätten till att göra uppehåll på grund av sjukdom eller föräldraledighet vilket skulle kunna underlätta deltagande för alla.

I förordningar som berör etableringsuppdraget, exempelvis Förordning 2000:634

60

om arbetsmarknadspolitiska program och Förordning 2006:1 481

61

om stöd för nystartsjobb, specificeras etableringsreformens innehåll med regler om bland annat beslutsförfarandet, stöd till arbetsgivare och arbetssökande.

6.2.3. Regleringsbrev till Arbetsförmedlingen för budgetåret 2016

I regleringsbrevet fastställs regeringens anslag till etableringsuppdraget i utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering. Villkor för anslaget är att det ska finansiera etableringsersättningen som utbetalas av Försäkringskassan. Vidare får Arbetsförmedlingen anslag för ekonomiskt stöd till arbetsgivare som står för träningsprogram, rese- och flyttkostnader, kostnader som avser deltagare i arbetsträningsprogram, praktik och deltagande i projekt med arbetsmarknadspolitiskt ändamål, utbildningar som omfattas av etableringsuppdraget eller andra insatser som kan påskynda nyanländas etablering på arbetsmarknaden.

62

I regleringsbrevet efterfrågas en redovisning av åtgärder som Arbetsförmedlingen genomfört för att leva upp till sin plan för jämställdhetsintegrering 2016-2018. Dessutom efterfrågas utvärdering av de arbetsmarknadspolitiska programmen för nyanlända i en rapport som Arbetsförmedlingen ska redovisa för Regeringskansliet senast i maj 2016.

63

Regleringsbrevet refererar därmed både till jämställdhet som mål och direkt till att det ojämna utfallet av etableringsuppdraget ses som problematiskt.

6.2.4 Arbetsförmedlingens handlingsplan för jämställdhetsintegrering

För åren 2016-2018 har Arbetsförmedlingen upprättat en handlingsplan som ska vara ett redskap för att nå de jämställdhetspolitiska målen som satts för myndigheten. Resultatet redovisas årligen. I årsredovisningen för 2015 framkommer att kvinnor och män inte tar del av arbetsmarknadspolitiska program i samma utsträckning som män. Myndigheten har bland annat genomfört utbildningsinsatser och medarbetarna ska genomgå en rad webbutbildningar,

60

SFS 2000:634. Förordning om arbetsmarknadspolitiska program

61

SFS 2006:1481. Förordning om stöd för nystartsjobb

62

Arbetsmarknadsdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2016 s.5-6

63

Arbetsmarknadsdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2016 s.3

(27)

26 exempelvis i Jämställdhet, mångfald och normer.

64

Vidare har Arbetsförmedlingen tillsatt en styr- och arbetsgrupp för likabehandling och målet är att införa handlingsplanen som en del av den ordinarie verksamheten så att inte jämställdhet och likabehandling bara blir ett sidoprojekt.

65

Detta visar på ambitionen att jämställdhetsintegrera verksamheten. De refererar till att jämlikhet är ett av verksamhetens mål och uttrycker att det könade utfallet är problematiskt.

Strategin för jämställdhetsintegrering trädde i kraft först 2016, vilket troligen innebär att konsekvenserna av strategin ännu inte fått effekt fullt ut i verksamheten. Trots detta har jämställdhetsintegrering som nämnt varit regeringens strategi för regeringens politik och myndigheter sedan 1990-talet vilket gör att det är relevant att studera jämställdhetsintegrering i etableringsreformen även innan den nya strategin för Arbetsförmedlingen fått sin fulla effekt.

Sammantaget kan de formella institutioner som beskrivits i denna del alla sägas visa tydligt på att målet är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter till integration och deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser. Detta illustreras i ett analysschema (Figur 3) som sammanställer resultatet av den kvalitativa innehållsanalysen. Analysschemat visar när de formella institutionerna indirekt– genom att referera till allas lika möjligheter, icke- diskriminering och jämlikhet – uttrycker att utfallet av etableringsreformen ämnar vara jämställt, och när det direkt uttrycks; samt om syftet utifrån Bjarnegård och Zetterbergs operationalisering av en byråkratisk process syftar till formalisering, specificering eller implementering.

Då vissa av de formella institutionerna inte handlar specifikt om etableringsuppdraget blir i vissa av fallen kolumn två, uttrycker direkt ett jämställt syfte med etableringsuppdraget, inte relevant. Detta har markerats med ett streck i kolumnen. Enligt denna figur och analysen som gjorts kan det tolkas som att majoriteten av de formella institutionerna antingen indirekt eller direkt, uttrycker att syftet inte är att utfallet av policyn ska vara könat. Undantagen är lagen om etableringsinsatser som i sig varken nämner lika villkor och möjligheter eller kvinnor och mäns deltagande samt förordningarna. Dock kan det i förarbetet till lagen, bland annat Proposition 2009/10:60 utläsas ett sådant syfte.

64

Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingens återrapportering 2015 – handlingsplan för jämställdhetsintegrering. 2016. s.11

65

Arbetsförmedlingen. 2016. s 6

References

Related documents

En språkvetenskaplig studie av transitivitet, agentivitet och engagemang i unga kvinnors erfarenhetsberättelser..

[r]

Avskilja koldioxiden kan man göra med hjälp av flera olika metoder som alla har sina för- och nackdelar.. Vilket är en absorbations teknik som lämpar sig bäst

En slutsats utifrån detta torde vara att den nation eller sammanslutning av nationer som skulle kunna förväntas stödja Sverige militärt i händelse av krig, säkert

Syftet med denna studie är att bidra med ökad kunskap om lärande och undervisning i informell statistisk inferens. I studien användes en kvalitativ

Ring analysis of Nordic road simulators and proposal for a common test method for determination of the wear resistance of concrete

Aktuella siffror från en studie bland tandvårdens brukare visade att tre av fyra danskar som är 65 år söker tandläkare minst en gång om året och att denna grupp i genomsnitt

ståelse för psykoanalysen, är han också särskilt sysselsatt med striden mellan ande och natur i människans väsen, dessa krafter, som med hans egna ord alltid