Utvärdering av den nationella ungdomssatsningen
2009-2010
INNEHÅLL
1 SAMMANFATTNING... 4
2 INLEDNING ... 6
2.1 Bakgrund till uppdraget ... 6
2.2 Syfte och frågeställning ... 6
2.3 Avgränsning... 7
2.4 Disposition ... 7
2.5 Tidigare granskningar av polisens ungdomsverksamhet... 7
2.6 Definition av begreppet ungdom... 8
2.7 Rättslig reglering... 9
2.8 Polisens underrättelsemodell - PUM... 10
2.9 Polisens nationella utredningskoncept - PNU... 11
2.10 PUM-A... 12
3 METOD ... 13
3.1 Utformningen av den nationella satsningen ... 13
3.2 Analyser av kvantitativa data ... 14
3.3 Analyser av kvalitativa data ... 14
3.4 Analys av genomströmningstider... 14
4 PROBLEMINVENTERINGSFASEN - RESULTAT ... 16
4.1 Probleminventeringsfasen - nationell lägesbeskrivning av genomströmningstider... 16
4.2 Polismyndigheternas problembeskrivning av arbetet med ungdomsbrottsutredningar ... 21
4.3 Polismyndigheternas problembeskrivning av ungdomsbrottslighet... 23
4.4 Strategisk/operativ kartläggning ... 26
5 INSATSFASEN - RESULTAT... 28
5.1 Insatsfasen - nationell lägesbeskrivning av genomströmningstider i ungdomsbrottsutredningar ... 28
5.2 Polismyndigheternas planering och målsättning för insatser gällande ungdomsbrottsutredningar ... 32
5.3 Resultat avseende polismyndigheternas planering och målsättning för insatser på det brottsförebyggande området... 36
6 UTVÄRDERINGSFASEN - RESULTAT ... 40
6.1 Nationell lägesbeskrivning av polismyndigheternas uppföljning av planerade insatser för utredning och lagföring... 40
6.2 Nationell lägesbeskrivning av polismyndigheternas uppföljning av planerade brottsförebyggande insatser ... 42
7 ANALYS... 46
7.1 Genomströmningstiderna i polismyndigheterna ... 46
7.2 PNU och ungdomsbrottsutredningar... 49
7.3 Insatser enligt PUM ... 49
7.4 Polismyndigheternas dokumentation i PUM-A ... 57
7.5 Identifierade framgångsfaktorer... 58
8 SLUTSATS... 60
8.1 Ingen större förändring i genomströmningstiderna ... 60
8.2 Avsaknad av dokumenterad planering, främst gällande utredningsarbetet. 60 8.3 Arbete enligt PUM ... 61
8.4 Strategiska analyser för framtida arbete... 61
9 DISKUSSION OCH IDENTIFIERING AV UTVECKLINGS- MÖJLIGHETER ... 62
9.1 Material för framtida analyser... 62
9.2 Polismyndigheternas möjligheter att utveckla arbete enligt PUM ... 62
9.3 Hur kan polismyndigheternas förkorta genomströmningstiderna? ... 63
9.4 Vem bär ansvaret för att tidfrister inte hålls?... 65
9.5 Identifierade utvecklingsmöjligheter hos RPS... 65
10 BILAGOR ... 67
10.1 Bilaga 1: Instruktion för strategisk och operativ kartläggning/analys... 67
10.2 Bilaga 2: Exempel på aktomslag... 71
10.3 Bilaga 3: Tabeller med redovisning av genomströmsningstider ... 76
1 Sammanfattning
På initiativ av rikspolischefen och landets länspolismästare har de 21 polis- myndigheterna genomfört en nationell ungdomssatsning. Bakgrunden till satsningen var att det framkommit att det fanns brister i polisens utrednings- arbete av ungdomsbrott. Detta har framkommit vid inspektioner som utförts av Rikspolisstyrelsen (RPS) och Riksrevisionen. Det beslutades att detta skulle åtgärdas och att polismyndigheterna skulle genomföra åtgärder för att höja kunskapen om ungdomsbrottslighet. Satsningen syftade till att förbättra både polisens brottsförebyggande och utredande ungdomsarbete.
Satsningen genomfördes i tre faser. I den första fasen skulle polismyndig- heterna kartlägga sitt utredningsarbete av ungdomsbrott genom att samla in information från ungdomsbrottsutredningar. I den andra fasen skulle polis- myndigheterna åtgärda de identifierade problemen i utredningsarbetet och göra en strategisk kartläggning av ungdomsbrottsligheten i det egna området.
I den sista fasen skulle polismyndigheterna följa upp det arbete de genomfört och RPS skulle göra en utvärdering av satsningen på nationell nivå. Polis- myndigheterna skulle dokumentera alla tre faser i dokumentationsverktyget PUM-A genom så kallade insatser. Utvärderingen av den nationella ung- domssatsningen bygger huvudsakligen på polismyndigheternas dokumenta- tion i PUM-A och information från ungdomsbrottsutredningar som polis- myndigheterna rapporterat in till RPS. Det har inte gjorts någon kontroll av om polismyndigheterna genomfört något arbete utöver det som dokumente- rats i PUM-A.
Under den nationella satsningen har polismyndigheterna rapporterat infor- mation från ungdomsbrottsutredningar i två omgångar, både från problemin- venteringsfasen och insatsfasen. Granskningen visar att det på nationell nivå inte skett någon förändring mellan de båda faserna. I minst en sjättedel av utredningarna har polisen överskridit den sexveckorsfrist som finns lagstad- gad för ungdomsbrottsutredningar utan att det har angivits något acceptabelt skäl till detta. De vanligaste utredningarna där tidsfristen överskrids gäller misshandel och oftast överskrids tidsfristen med några veckor. Det har iakt- tagits stora skillnader mellan polismyndigheterna när det gäller hur man håller sexveckorsfristen och även vid en granskning av hur snabb man är med att underrätta en misstänkt om misstanke. RPS har lyft fram några goda exempel på hur polismyndigheterna kan spara tid i ungdomsbrottsutredning- ar.
Till framgångsfaktorerna med satsningen ska räknas de strategiska kartlägg- ningar som de flesta polismyndigheter gjort under satsningen. Det har höjt kunskapsnivån på området och det är en värdefull grund för framtida sats- ningar inom ungdomsbrottsområdet. En genomgång av dokumentation som polismyndigheterna lagt in i PUM-A visar att polismyndigheterna har en vana av att använda PUM-A i planerandet av brottsförebyggande insatser, en
sådan vana finns dock inte när det gäller arbetet med att planera insatser mot utredning och lagföring. Bland de brottsförebyggande insatserna finns det de som är informativa och välformulerade medan det saknas sådana exempel bland insatserna mot utredning och lagföring. Det finns utvecklingsmöjlig- heter i de delar som avser problembeskrivning och uppföljning i de brottsfö- rebyggande insatserna. Utvärderingen visar samtidigt att det finns polismyn- digheter som uppenbart arbetar enligt PUM men inte dokumenterar detta i PUM-A som avsetts. Sammantaget är bedömningen att det finns ett behov av att fortsätta arbetet med att införa Polisens underrättelsemodell och det har framkommit exempel på kunskapsbrister i lagstiftning för utredningsarbetet vilket gör att det finns ett utbildningsbehov bland ungdomsbrottsutredare.
Den nationella ungdomssatsningen verkar inte ha fått ett så kraftigt genom- slag i polismyndigheterna som intentionen var. Utvärderingen av den natio- nella satsningen kommer att användas i Rikspolisstyrelsens löpande arbete med att förbättra polisens hantering av ungdomsbrottsutredningar och poli- sens brottsförebyggande arbete. De goda exempel på genomfört arbete och nya arbetsmetoder som dokumenterats genom ungdomssatsningen kommer RPS att undersöka vidare i syfte att sprida detta till polismyndigheterna na- tionellt. RPS kommer att ta fram ett antal förslag till förändrade föreskrifter på ungdomsområdet och påbörja arbetet under år 2010 för att ta fram en ungdomsutredarutbildning. RPS kommer att fortsätta arbetet med att införa PUM och stödja arbetet i polismyndigheterna gällande PUM och PUM-A.
Genom utvärderingen har det iakttagits utvecklingsområden hos RPS när det gäller hur nationella satsningar planeras och när det gäller hur direktiv for- muleras.
2 Inledning
Ungdomar är en viktig grupp i samhället som kräver särskilt fokus och poli- sen är en av de aktörer som ska arbeta för att nå denna grupp. Genom tidiga och tydliga insatser mot ungdomsbrottslighet motverkas allvarlig brottslighet i framtiden.
I de styrdokument som gäller för polisen, till exempel Polisens planerings- förutsättningar för perioden 2011-2013 och Rikspolischefens inriktning, be- tonas vikten av att ungdomsrelaterat arbete ska vara ett prioriterat område.
Det står också att polisen aktivt ska samverka med andra aktörer som kan ge den unge stöd och vård, särskilt socialtjänsten.
Samhällets reaktion på brott som begås av unga måste följa snabbt på brottstillfället. I lagstiftningen finns ett särskilt skyndsamhetskrav för utred- ningar om brott där den misstänkte är under 18 år. Polisen måste således prioritera sina resurser så att tidsfristerna kan hållas.
2.1 Bakgrund till uppdraget
I början av 2009 beslutade Rikspolischefen tillsammans med länspolismäs- tarna att en nationell ungdomssatsning skulle genomföras i samtliga polis- myndigheter. Ungdomar är ett prioriterat område och det hade framkommit att det finns brister i polisens hantering av ungdomsrelaterad verksamhet (se avsnittet om tidigare granskningar av polisens ungdomsverksamhet
Satsningen skulle följas upp ur ett nationellt perspektiv och Rikspolisstyrel- sen (RPS) skulle ansvara för en nationell utvärdering vilken utgörs av denna rapport. Målet för den del av satsningen som riktas mot utredning och lagfö- ring var
• att polismyndigheterna skulle identifiera, analysera och åtgärda eventu- ella orsaker till att gällande regelverk inte följs vid utredning av ung- domsbrott,
• att problem med ärendebalanser skulle åtgärdas och att balanserna skulle arbetas bort
• att bestående förbättringar av ungdomsbrottsutredningar skulle uppnås.
Målet för det brottsförebyggande arbetet var att varje polismyndighet skulle ha genomfört en strategisk kartläggning av ungdomsbrottsligheten.
2.2 Syfte och frågeställning Syftet med utvärderingen är att
• kartlägga i vilken utsträckning polismyndigheterna håller tidsfristerna i ungdomsbrottsutredningar före insatsfasen och att mäta dem mot hur de
håller tiderna under insatsfasen då det skulle genomföras förbättringsåt- gärder.
• bedöma polismyndigheternas förmåga att identifiera, analysera och åt- gärda problem gällande ungdomsbrottslighet och ungdomsbrottsutred- ningar.
• lyfta fram goda exempel på hur polismyndigheterna lyckats förbättra sitt arbete med ungdomsbrottslighet och utredningsarbetet av ungdomsbrott
• identifiera förbättrings- och utvecklingsbehov.
Utvärderingen kommer vara en av utgångspunkterna i RPS löpande arbete med att förbättra polisens insatser på ungdomsområdet.
2.3 Avgränsning
Utvärderingen utgår från den dokumentation som med anledning av den na- tionella satsningen rapporterats in till RPS. Det har inte genomförts intervju- er, observationer eller andra former av uppföljningar av polisens verksamhet för att komplettera och verifiera det skriftliga materialet.
2.4 Disposition
I kapitel två beskrivs bakgrunden till rapporten och i kapitel tre den metod som använts. I kapitel fyra redovisas resultat från probleminventeringsfasen, i kapitel fem från insatsfasen och i kapitel sex från utvärderingsfasen. I re- sultatkapitlen redovisas storstadsmyndigheterna separat. I kapitel sju, åtta och nio redovisas analys, slutsatser, råd för framtiden, identifierade goda exempel och utvecklingsområden. Kapitel tio är bilagor. I sista bilagan redo- visas detaljerade tabeller över den information som presenteras i resultatka- pitlen.
2.5 Tidigare granskningar av polisens ungdomsverksamhet RPS visade i inspektionsrapporten Polisens hantering av ungdomsverksam- het1att det fanns en rad brister i polisens ungdomsarbete. Det konstaterades att det hos polismyndigheterna fanns brister i ärendekontroll av ungdoms- brottsutredningar och svårigheter att hålla lagstadgade tidsfrister. Dessutom var polisen långsam med att underrätta om misstanke, att det fanns brister i resurstilldelningen för utredningen av ungdomsbrott och i hur kriminalunder- rättelsetjänstens (KUT) verksamhet kopplar till ungdomsverksamheten, både avseende den yttre och den utredande verksamheten. Det saknades anpassad utbildning för dem som arbetade med ungdomar. Dessutom fanns det stora skillnader mellan polismyndigheterna, bland annat i hur man hade organise- rat sin ungdomsverksamhet och hur man bedrev intern och extern samver- kan.
1Inspektionsrapport 2009:2, Rikspolisstyrelsen
Inspektionsgruppen vid RPS kom fram till att följande förutsättningar är av- görande för en väl fungerande ungdomsverksamhet:
• En tydlig prioritering av ungdomsverksamhet i verksamhets- och handlingsplaner
• Resurssäkrad verksamhet
• Kompetenssäkrad verksamhet
• Utvecklad och bestående samverkan
En förutsättning för en effektiv bekämpning av ungdomsbrottslighet är en nära samverkan inom och mellan rättsväsendets myndigheter, socialtjänsten och andra aktörer som på ett eller annat sätt arbetade med denna fråga.
Riksrevisionen har i sin inspektionsrapport Hantering av unga lagöverträda- re – en utdragen process2funnit att skyndsamhetskravet inte uppfylls, att ärenden ligger passiva för länge, att polisen är långsam med att delge miss- tanke, att dokumentationen i ärenden är bristfällig, brister i samverkan, orga- nisatoriska problem, dåliga förstahandsåtgärder m.m. Riksrevisionen menade att det inte var resursbrist som var avgörande för att handläggningstiderna är utdragna. I stället borde rutiner och arbetssätt förbättras. Precis som RPS inspektionsenhet menade Riksrevisionen att ungdomsarbetet måste vara pri- oriterat inom myndigheterna, att uppföljningen och ärendekontrollen måste bli bättre, att kompetensen bland ungdomsbrottsutredare borde säkras och att samverkan mellan polis och åklagare måste förbättras.
2.6 Definition av begreppet ungdom
I denna rapport används två definitioner av begreppet ungdom. När det gäller området utredning och lagföring menas med ungdom en person som har fyllt 15 men inte 18 år. Lagstiftningen som gäller vid utredning mot unga lag- överträdare är inte är tillämplig för personer som är 18 år eller äldre. När det gäller det brottsförebyggande arbetet inom ramen för den nationella ung- domssatsningen är det polismyndigheternas lokala problembild som avgör vilka åldersgrupper som åtgärder vidtas emot. Utöver tonåringar kan både barn och unga vuxna förekomma i situationer och miljöer som kopplas till typisk ungdomsbrottslighet. För polismyndigheterna kan det vara värdefullt att inte begränsa åldersgrupperna som ingår i en kartläggning eller emot vil- ka det vidtas brottsförebyggande åtgärder till samma åldersgrupper som för området utredning och lagföring. Många polismyndigheter har valt att under den nationella ungdomssatsningen genomföra insatser mot personer mellan 13 och 20 år.
2Granskningsrapport från Riksrevisionen (RiR) 2009:12
2.7 Rättslig reglering
2.7.1 Rättslig reglering av tidsfrister
Enligt 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken (RB) ska en förundersök- ning bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. I 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) finns en särskild skyndsamhetsregel för förundersökningar som gäller unga lag- överträdare. Där framgår att en förundersökning mot den som inte har fyllt 18 år och som gäller brott på vilket fängelse kan följa, ska bedrivas med sär- skild skyndsamhet. Lagrummet stadgar också en tidsfrist. Förundersök- ningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för underrättelse om brottsmisstanke en- ligt 23 kap. 18 § första stycket RB.
Tidsfristen får överskridas endast med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter och om det är nödvändigt. Det kan till exempel vara fråga om en mycket omfattande brottsutredning såsom vid ligabrottslighet med många misstänkta och med ett stort antal brott som är svårutredda. Vidare sägs att tidsfristen får överskridas om man under förun- dersökningens gång upptäcker nya brott som den unge misstänks för eller om den unge under det att förundersökningen pågår begår nya brott. Ytterli- gare exempel som framförs är om det måste genomföras tekniska undersök- ningar som tar lång tid. Däremot är inte exempelvis personalbrist en godtag- bar anledning3.
I FN:s konvention om barns rättigheter, artikel 40, stadgas bland annat att konventionsstaterna särskilt ska säkerställa att varje barn som misstänks eller åtalas för att ha begått brott snarast och direkt ska underrättas om anklagel- serna mot sig. Med barn avses i konventionen personer under 18 år om inte barnet genom lag blivit myndigt tidigare.
JO har vid flertalet tillfällen lämnat kritik gällande handläggningstider där det särskilda skyndsamhetskravet och sexveckorsfristen gäller. Kritik har riktats både mot åklagare och polis4. JO har också uttalat sig i ärenden där det särskilda skyndsamhetskravet gäller5.
2.7.2 Rättslig reglering av samverkan
I 3 § polislagen (1984:387) stadgas att polisen ska samarbeta med åklagar- myndigheterna samt andra myndigheter och organisationer vilkas verksam- het berör polisverksamheten. Särskilt åligger det polisen att fortlöpande sam- arbeta med myndigheterna inom socialtjänsten.
3Se förarbetena till undantagsregeln i 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och regeringens proposition 1994/95:12 Handläggning av ungdomsmål.
4Beslutsdatum hos JO 2009-01-29. Diarienummer hos JO 5714-2008.
5Beslutsdatum hos JO 2009-12-22. Diarienummer hos JO 6158-2009.
Av 2 § tredje stycket förundersökningskungörelsen (1947:948) (FuK) fram- går att åklagarna och polisen regelbundet ska samråda för att motverka dröjsmål i förundersökningar mot dem som inte fyllt 18 år.
2.7.3 Annan rättslig reglering
Av delgivningslagen (1970:428) framgår regler för delgivning i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet.
2.8 Polisens underrättelsemodell - PUM
Polisens underrättelsemodell (PUM) har tillkommit för att inrikta polisverk- samheten så att polisens aktiviteter mot brott, ordningsstörningar och otrygghet har rätt utformning, sätts in vid rätt tidpunkt och med rätt resurs.
Modellen har tre delprocesser:
• Ledning och styrning
• Kriminalunderrättelseverksamhet
• Planlagd operativ verksamhet
Polisens förmåga att prioritera rätt och att snabbt skifta fokus är viktig för alla polisiära insatser, oavsett om de avser ingripande vid fotbollsmatcher, våld i offentlig miljö eller ungdomsbrottslighet. Behovet av polisiära aktivi- teter gäller i lika hög grad för bekämpning av mängdbrottslighet som för grov och organiserad brottslighet.
2.8.1 Strategisk och operativ kartläggning/analys
Effektivitet i polisens brottsförebyggande arbete förutsätter att polisen har långsiktiga strategier och har gjort kartläggningar av förväntade framtida problem. När polisen planerar sitt operativa arbete ska detta ta sin utgångs- punkt i en strategisk kartläggning/analys enligt PUM. En strategisk planering av det brottsförebyggande arbetet omfattar behovet av en strukturerad sam- verkan med externa parter då det är troligt att andra aktörer än polisen står för de viktigaste brottsförebyggande insatserna.
För den nationella ungdomssatsningen beslutades att alla polismyndigheter under insatsfasen skulle ta fram en strategisk kartläggning av ungdomspro- blematiken i sitt område. De polismyndigheter som redan hade en kartlägg- ning av ungdomsproblematiken behövde inte ta fram en ny sådan, övriga polismyndigheter skulle ta fram en sådan kartläggning senast under insatsfa- sen. Om den togs fram redan under probleminventeringsfasen kunde den också ligga till grund för de insatser som man planerade att genomföra under insatsfasen.
En strategisk kartläggning av ungdomsproblematiken syftar till att ge polis- myndigheterna en stabil grund när de planerar för framtida ungdomsinsatser.
Genom den strategiska kartläggningen blir det tydligt vad som ska åtgärdas på kort och på lång sikt. I kartläggningen identifieras både sådana situationer och miljöer som på olika sätt bidrar till att ungdomar begår brott och den lägger grunden till ett långsiktigt förebyggande arbete. Se bilaga 1 för en beskrivning av vad en strategisk kartläggning/analys kan innehålla.
Den operativa polisverksamheten utgår också från kartläggningar/analyser.
När olika problem blir tillräckligt tydliggjorda genom en strategisk kartlägg- ning kan operativa beslut fattas. För att insatser som ska genomföras ska utgå från ett så tydligt underlag som möjligt kan det finnas anledning att genomföra ytterligare kartläggningar t.ex. att identifiera situationer och mil- jöer som på olika sätt bidrar till att ungdomar begår brott. I den operativa kartläggningen/analysen gäller det alltså att klarlägga sannolika situationella6 orsaker till ungdomsbrott. Eftersom situationella orsaker kan vara hastigt uppkomna måste också beslut och insatser anpassas därefter. Se bilaga 1 för en beskrivning av vad en operativ kartläggning/analys kan innehålla.
2.9 Polisens nationella utredningskoncept - PNU
Polisens nationella utredningskoncept (PNU) innehåller framgångsfaktorer för en effektiv brottsutredning, framför allt för mängdbrott. Bland annat ska brott utredas i nära anslutning till händelsen och förundersökningsledarna tjänstgöra den tid på dygnet då flest brott begås och då mest förundersök- ningsledarkompetens behövs. PNU är en viktig förutsättning för att polisen ska kunna klara upp fler brott. Genom att följa det nationella utredningskon- ceptet sparas både tid och resurser samtidigt som kvaliteten i utredningarna höjs och fler brott klaras upp.
Grunderna i PNU ska tillämpas även vid arbetet med att utreda ungdoms- brottslighet men vissa av framgångsfaktorerna i PNU kan inte tillämpas fullt ut vid ungdomsbrottsutredningar. Exempelvis bör förenklad brottsutredning, dvs. en utredning utan förundersökning (RB 23:22), inte användas i ärenden där den misstänkte är under 18 år då en sådan syftar till att slutföra utred- ningen på plats. I allmänna råden till 2 § i FAP7404-1 anges att skäl för att förundersökning normalt bör inledas är att den misstänkte är under 18 år. Att förenklad brottsutredning inte ska användas för ungdomar beror på att vård- nadshavare och socialtjänst i normalfallet omedelbart ska underrättas om att barnet är misstänkt för brott och kallas till förhör som hålls med den unge
(5-6 §§ LUL). Syftet är bland annat att de personer som svarar för den unges vård och fostran ska ges möjlighet att hjälpa den unge att komma till rätta med sin brottslighet. Detta minskar onekligen möjligheterna till att slutföra ärendet direkt på platsen. Ett annat skäl till att förenklad utredning inte är tillämpbart är att många ungdomsbrottsutredningar är åklagarledda. Ärendet ska därför anmälas till åklagare och inte slutföras på plats.
6Situationella orsaker är omständigheter under vilka brott begås.
7FAP - Föreskrift och allmänna råd för polisen.
2.10 PUM-A
Den polisoperativa verksamheten ska planeras och ledas på ett systematiskt sätt utifrån PUM. Aktiviteter mot brott, ordningsstörningar och otrygghet ska utgå från relevant information, ha rätt utformning, sättas in vid rätt tidpunkt och med rätt resurs.
I verktyget PUM-A (Polisens underrättelsemodell – Applikationen) planeras polisens arbete i så kallade insatser. En insats i PUM-A består av dokumen- tation av planering och genomförande av åtgärder mot ett visst problem. En insats kan vara planlagd linjeverksamhet, planlagd insats eller planlagd sär- skild händelse8. Varje polismyndighet ska dokumentera sitt arbete i PUM-A.
Ibland är insatser myndighetsgemensamma, och ibland är det exempelvis ett närpolisområde som planerar och dokumenterar en insats.
För varje insats finns ett inriktningsbeslut. Detta beslut kan avse inriktningen för arbetet i en viss polismyndighet eller en nationell inriktning. För den na- tionella ungdomssatsningen har polismyndigheterna dokumenterat sitt arbete i insatser som varit kopplade till nationella inriktningsbeslut9. I dokumenta- tionen – insatserna – från varje polismyndighet framgår problembild, åt- gärdsplan, målsättning och resultat vid uppföljning av genomförda åtgärder.
De flesta polismyndigheter har skrivit insatser i PUM-A, endast Polismyn- digheten i Kalmar län stod utanför detta arbete och har i stället redovisat sitt arbete på annat sätt.
8En planlagd linjeverksamhet sträcker sig över en längre tid medan en planlagd insats riktas mot ett identifierat problem som kräver särskilda åtgärder under en viss tid med avsatta resurser.
9Polismyndigheten i Stockholms län och polisområde Storgöteborg i Polismyndigheten i Västra Götaland har av administrativa skäl kopplat sina insatser till egna inriktningsbeslut.
3 Metod
RPS har granskat polismyndigheternas dokumentation av arbetet under den nationella ungdomssatsningen. Information om probleminventering och åt- gärder i polismyndigheterna har i huvudsak inhämtats på tre sätt. Informa- tionen om ungdomsbrottsutredningar har inhämtats genom att polismyndig- heterna har fyllt i särskilt framtagna aktomslag där de noterat information från enskilda ungdomsbrottsutredningar (se under huvudrubrikerna för redo- visning av resultaten). Information om probleminventering, planering och genomförande av brottsförebyggande arbete och arbete med utredning och lagföring har hämtats genom det som dokumenterats i insatserna i PUM-A.
Information om ungdomsproblematiken i polismyndigheternas har hämtats ur de operativa och strategiska kartläggningar av ungdomsproblematiken som polismyndigheterna skickat in. Dessutom har vissa polismyndigheter valt att komplettera sin redovisning med andra typer av dokument som de skickat in separat, exempelvis handlingsplaner.
3.1 Utformningen av den nationella satsningen
Det beslutades att samtliga polismyndigheter skulle delta i satsningen. Det beslutades också att polisområdena/polismästardistrikten i storstadslänen skulle delta i lika stor omfattning som polismyndigheterna runt om i landet, det vill säga att de dokumenterar egna insatser i PUM-A och rapporterar in lika många aktomslag som de övriga polismyndigheterna gör.
3.1.1 Nationella ungdomssatsningen genomfördes i tre faser RPS, som tagit fram riktlinjerna för insatsen, beslutade att satsningen skulle genomföras i tre faser. Satsningen inleddes med en probleminventeringsfas där polismyndigheterna skulle kartlägga den problematik de har avseende ungdomsbrottslighet, det brottsförebyggande arbetet på detta område samt hanteringen av ungdomsbrottsutredningar. Riktlinjer för satsningen angavs i de nationella inriktningsbesluten i PUM-A. Exempel och tips följde med inriktningsbeslutet.
I den följande insatsfasen skulle den kunskap som kommit fram genom pro- bleminventeringen användas när man planerade och valde åtgärder och ar- betsmetoder samt genomförde och tillämpade desamma.
Den nationella satsningen skulle avslutas med en uppföljningsfas där polis- myndigheterna värderade sina insatser, analyserade sitt genomförda arbete och noterade vilka resultat och lärdomar de kunde dra utifrån genomfört ar- bete. När satsningen hade avslutats i polismyndigheterna gjorde RPS en ut- värdering av det insamlade materialet från samtliga polismyndigheter.
3.2 Analyser av kvantitativa data
Informationen från de ungdomsbrottsutredningar som skickats in till RPS från polismyndigheterna har analyserats. Analyser har gjorts med hjälp av statistikverktyget SPSS. Informationen från ungdomsbrottsutredningar som rapporterats in till RPS under probleminventeringsfasen respektive insatsfa- sen har av polismyndigheterna dokumenterats på så kallade aktomslag. Se bilaga 2 för information om vilka uppgifter som dokumenterats på aktomsla- gen. Aktuella utredningar för den nationella ungdomssatsningen var de där det fanns minst en skäligen misstänkt som hade fyllt 15 år men ännu inte 18 år och som varken var anhållen eller häktad. Andelen utredningar som inne- håller fullständiga uppgifter och som använts för att beräkna om polismyn- digheterna håller sexveckrosfristen är ca 95 procent.
3.3 Analyser av kvalitativa data
Analyser av kvalitativa data har gjorts genom strukturerade bedömningar, liknande checklistor. Bedömning har gjorts utifrån om de dokument som granskats, insatserna i PUM-A och de strategiska kartläggningarna, innehål- ler alla de delar de är avsedda att innehålla och om delarna har koppling till varandra. Man har alltså bedömt om analyser, slutsatser och beslut om åtgär- der utgår ifrån det som presenteras i lägesbeskrivning och genom problemin- ventering samt om de genomförda åtgärderna och de satta målen har följts upp. Utöver detta har en helhetsbedömning gjorts av polismyndigheternas insatser.
3.4 Analys av genomströmningstider
Analys av genomströmningstider har gjorts med hjälp av två olika mätvär- den. Det första mätvärdet är i hur stor andel av utredningarna som polismyn- digheterna har överskridit tidsfristen utan att ange ett acceptabelt skäl till detta. Det andra mätvärdet är tiden mellan att en polismyndighet registrerar en skälig misstänkt och att denne underrättas om misstanke, alternativt att misstanken läggs ned. För varje polismyndighet har resultaten från pro- bleminventeringsfasen och insatsfasen analyserats och jämförelser har gjorts med det nationella snittet liksom utvecklingen över tid mellan de båda faser- na. Jämförelsen med det nationella snittet visar polismyndigheternas resultat i förhållande till varandra. Analysen av polismyndigheternas utveckling av samma resultat visar om genomströmningstiderna minskat eller ökat från probleminventeringsfasen till insatsfasen. Utvecklingen av genomström- ningstiderna sätts i relation till vilket utgångsvärde polismyndigheten redovi- sade under probleminventeringsfasen.
Varje inrapporterat aktomslag har granskats med avseende på om ärendet hållit tidsfristen och hur många dagar som det har handlagts hos polisen10. Polismyndigheterna har på aktomslagen noterat eventuella orsaker till överskridna tidsfrister. Dessa orsaker har delats in i acceptabla och icke ac- ceptabla skäl till att tidsfristen överskridits. Vissa orsaker är godkända enligt lag, bland annat om det rör sig om en omfattande brottsutredning med många misstänkta och komplicerade brott, om den misstänkte begår nya brott under utredningstiden eller om det upptäcks tidigare brottslighet av samma miss- tänkt. Det finns också orsaker till att tidsfristerna överskrids som inte är god- kända enligt lag men som ligger utanför polisens möjligheter att påverka.
Det kan vara att andra myndigheter är långsamma i sin handläggning såsom att åklagaren är långsam med att ge direktiv, att den misstänkte eller andra som ska höras i utredningen inte går att få tag på, eller att även enklare ana- lysarbete av material och prover tar lång tid. Orsaker som inte är acceptabla är till exempel hög arbetsbelastning och att andra ärenden prioriterats högre.
Orsaker som kan läggas polisen som organisation till last har i denna utvär- dering inte lett till att någon enskild polismyndighet klandrats. Det kan ex- empelvis röra sig om en utredning där tidsfristen överskridits för att en po- lismyndighet behövt be om handräckning från en annan polismyndighet, exempelvis med att hålla förhör, eller när analyser utförts av Statens krimi- naltekniska laboratorium (SKL). Inte heller har enskilda polismyndigheter klandrats när slutunderrättelsen genom försvararen orsakat den överskridna tidsfristen, trots att detta också skulle kunna betraktas som polisens ansvar, se vidare diskussion under kapitel 9. Vid ett flertal utredningar som grans- kats är det en kombination av orsaker som har angetts till att tidsfristen överskridits och det framgår inte hur de angivna orsakerna korrelerar med varandra. Om det har uppgivits minst en acceptabel orsak har detta räknats som att polisen inte kan lastas för den överskridna tidsfristen.
10För att utreda i hur stor andel av de ärenden där det finns en överskriden sexveckorsfrist (42 dagar) hos polisen utan att det angivits ett acceptabelt skäl till det har RPS sorterat ut de ärenden där det gått mer än fem veckor från underrättelse om misstanke tills ärendet slutre- dovisats genom förundersökningsprotokoll. Bedömningen har gjorts att åklagaren bör kunna ta beslut i åtalsfrågan inom en vecka. Om polisen använt 41 dagar för utredning och åklaga- ren tagit beslut efter en dag har inte tidsfristen överskridits och sådana utredningar har där- för inte ingått i analyserna av överskridna tidsfrister. I de ärenden som aldrig slutredovisats genom förundersökningsprotokoll har polisen lastats för den överskridna tidsfristen om det passerat mer än sex veckor från underrättelse om misstanke till beslut i åtalsfrågan och om det inte angivits något acceptabelt skäl för detta.
4 Probleminventeringsfasen - Resultat
Den nationella ungdomssatsningens probleminventeringsfas omfattade fyra månader och pågick från april till och med juli 2009. Under den tiden skick- ade polismyndigheterna in information från ungdomsbrottsutredningar till RPS. Den sammanställda informationen från utredningarna redovisas nedan och mer detaljerat i tabellform i bilaga 3.
4.1 Probleminventeringsfasen - nationell lägesbeskrivning av genomströmningstider
Det insamlade materialet om ungdomsbrottsutredningar har använts av RPS
• för att ge en nationell lägesbeskrivning av polismyndigheternas arbete med ungdomsbrottsutredningar och det särskilda skyndsamhetskravet i ungdomsbrottsutredningar
• för att mäta i vilken utsträckning polismyndigheterna klarar den lagstad- gade sexveckorsfristen
Tidsfristen om sex veckor i ungdomsbrottsutredningar gäller från den dag den misstänkte underrättas om misstanke och fram tills beslut i åtalsfrågan har tagits, alternativt att misstanken lagts ned. Om den unge inte underrättas om misstanke, till exempel för att denne inte längre anses vara misstänkt för brottet utan istället skrivs av från utredningen, löper ingen sådan tidsfrist.
Oavsett om en misstänkt ungdom underrättas om misstanke eller ej gäller ett särskilt skyndsamhetskrav för ungdomsbrottsutredningar enligt LUL. Det innebär att hela utredningen ska bedrivas med särskild skyndsamhet.
Från probleminventeringsfasen har 1 323 utredningar rapporterats in, ca 40 utredningar från varje polismyndighet/polisområde/polismästardistrikt. Ut- redningarna gäller allt från enkla och snabbutredda brott till grova brott och mer komplicerade utredningar. Fördelningen av utredningar mellan olika brottstyper var ca 25 procent stöld ur butik, ca 20 procent misshandelsbrott, ca 10 procent narkotikarelaterade brott, ca 10 procent övriga stöldbrott och ca 10 procent brott mot frihet och frid. Av de 1 323 utredningarna har tids- fristen överskridits i 36,4 procent av samtliga inrapporterade ungdomsbrotts- utredningar, antingen hos polisen eller hos åklagaren. (Se bilaga 3 för mer detaljer kring antal och andel utredningar i respektive polismyndighet.)
4.1.1 Polisens ansvar för överskridna tidsfrister
För att skapa en tydligare bild av polisens ansvar för de överskridna tidsfris- terna har RPS granskat i hur många utredningar tidsfristen överskridits hos polisen utan att det angivits ett acceptabelt skäl till det. Enligt lagstiftaren får tidsfristen överskridas under vissa förutsättningar (se avsnitt 2.7.1). RPS har granskat om det finns acceptabla skäl till att tidsfristerna har överskridits hos polisen i de inrapporterade ungdomsbrottsutredningarna, antingen med hän- visning till lagstiftningens utrymme för att överskrida tidsfristen eller om
skälen varit sådana som ligger utanför polisens möjlighet att påverka. På nationell nivå är det 16 procent av utredningarna där det löper en tidsfrist som överskridit sexveckorsfristen hos polismyndigheterna utan att det har angivits något acceptabelt skäl till detta. Detta motsvarar en sjättedel av ut- redningarna där det löper en tidsfrist. Se tabell 1.
Tabell 1: Probleminventeringsfasen - antalet inrapporterade ungdoms- brottsutredningar där det löper en sexveckorsfrist, antal och andel där sexveckorsfristen överskridits hos polisen utan angivet acceptabelt skäl, redovisat per polismyndighet.
Polismyndighet
Totalt antal inrapporte- rade utredningar där det
löper en sexveckorsfrist
Antal utredningar som överskridit sexveckorsfristen
och där polisen inte angivit något acceptabelt skäl till att
tidsfristen överskridits I procent
Blekinge 26 3 12 %
Dalarna 36 6 17 %
Gotland 32 2-3* 6-9 %
Gävleborg 25 5 20 %
Halland 39 7 18 %
Jämtland 33 2 6 %
Jönköping 34 1 3 %
Kalmar 29 11 38 %
Kronoberg 32 5 16 %
Norrbotten 35 5 14 %
Skåne 140 24 16 %
Stockholm 251 44-45* 18 %
Södermanland 27 8-9* 30 -33%
Uppsala 30 6 20 %
Värmland 36 7 19 %
Västerbotten 35 7 20 %
Västernorrland 31 3 10 %
Västmanland 34 6 18 %
Västra Götaland 129 19 15 %
Örebro 32 2 6 %
Östergötland 32 6 19 %
Nationellt 1098 179 –182 16 %
* i polismyndigheten finns en utredning där det är osäkert om tidsfristen överskridits.
Drygt hälften av polismyndigheterna redovisar ett resultat som ligger strax över det nationella snittet, dvs. ett resultat något sämre än det nationella snittet. Den polismyndighet som haft lägst andel utredningar där tidsfristen överskridits hos polisen utan angivet acceptabelt skäl är Jönköpings län som redovisar 3 procent, tätt följd av polismyndigheterna i Jämtlands och Örebro län. Den polismyndighet där det är högst andel utredningar som har
överskridit tidsfristen utan acceptabelt skäl är Kalmar län som redovisar en nivå på 38 procent, detta resultat är dock osäkert på grund av få inrapporte- rade utredningar. Resultatet för Södermanlands län är mer tillförlitligt och där har ca 30 procent av utredningarna överskridit tidsfristen utan angivet acceptabelt skäl. I polismyndigheternas kommentarer till att tidsfristen inte hållits anges inte sällan att orsaken är resursbrist och att andra utredningar haft högre prioritet. Sådana skäl bedöms som inte acceptabla. Se diskussion kring de angivna orsakerna under huvudrubrikerna Analys och Slutsats.
En nationell analys av de utredningar som överskrider tidsfristen utan att polisen angett något acceptabelt skäl till detta visar att sexveckorsfristen vanligen överskrids med några veckor. Tidsfristen överskrids i alla typer av ärenden, längst tid tar misshandelsärenden. Tidsfristen överskrids också i en stor andel ärenden gällande stöld ur butik och skadegörelse. Dessa slutredo- visas dock oftast med någon eller några veckors försening medan misshan- delsärendena i genomsnitt tar längre tid att utreda. Genomsnittstiden i alla utredningar är 81 dagar från underrättelse om misstanke tills ärendet över- lämnats till åklagaren för beslut eller misstanken lagts ned av polisen, däref- ter löper en viss tid innan åklagarna tar ett beslut i åtalsfrågan. Tiden hos åklagarna har inte kartlagts.
4.1.2 Särskilt skyndsamhetskrav för ungdomsbrottsutredningar Utöver sexveckorsfristen finns ett särskilt skyndsamhetskrav för ungdoms- brottsutredningar och ett krav om att den som är misstänkt för brott snarast ska underrättas om de misstankar som riktas mot honom eller henne. Det kan anses rimligt att det allmänna skyndsamhetskravet gäller från den dag en skälig misstänkt registreras i en utredning, eftersom det fram tills dess är okänt om den som kan misstänkas för brottet är en ungdom. Erfarenheten är att polisen i störst utsträckning försöker arbeta för att hålla sexveckorsfristen men inte lika högt prioriterar det allmänna skyndsamhetskravet och kravet som gäller för när underrättelse om misstanke ska ske. Det finns en farhåga om att tidpunkten för underrättelse om misstanke fördröjs för att sexveckors- fristen inte ska börja löpa. Det finns därför anledning att mäta tiden som för- flyter mellan att en skälig misstänkt registrerats och att denne underrättats om misstanke. En sådan mätning ger också en fingervisning om hur det all- männa skyndsamhetskravet efterlevs.
Det finns alltid ärenden där det av olika skäl tar lång tid innan en misstänkt kan underrättas om misstanke och flertalet av de utredningar där tidsfristen överskridits har längre handläggningstid än genomsnittet. RPS har därför valt att göra analysen om tiden mellan registrering av skälig misstänkt och underrättelse om misstanke i de utredningar där tidsfristen hållits11. Tiden som förflutit redovisas i fyra olika tidsintervaller, se tabell 2.
Om en polismyndighet underrättar en skälig misstänkt om misstanke snabbt efter att denne registrerats som skäligen misstänkt kan det antas att polis- myndigheten i det avseendet har en effektiv utredningsverksamhet. Om det istället ofta går lång tid innan en registrerad skälig misstänkt underrättas om misstanke (görs vanligen vid förhör), kan de antas att det finns brister i po- lismyndighetens utredningsverksamhet eller i samverkan med åklagaren.
11RPS har valt att göra denna kartläggning bland de utredningar som hållit tidsfristen för att ge en bild av hur det ser ut i normalfallet. Flertalet av de utredningar där tidsfristen
överskridits har längre handläggningstid än normalt, t.ex. beroende på att andra myndigheter tar lång tid på sig, att parter i utredningen är svåra att få tag på, att den misstänkte ska höras i flera olika utredningar och att underrättelse om misstanke därför kan skjutas upp mm.
Det finns stora variationer mellan polismyndigheterna när det gäller tiden mellan registrering av skälig misstanke och tiden för underrättelse om miss- tanke. I tabell 2 visas, för varje polismyndighet, i hur stor andel av utred- ningarna som denna åtgärd vidtagits, specificerat på fyra olika tidsinterval- ler. Det nationella snittet är att en skälig misstänkt underrättats om misstanke i 45 procent av utredningarna inom två veckor från att denne registrerades som skäligen misstänkt. När fyra veckor passerat har en skälig misstänkt underrättats i ytterligare 19 procent av utredningarna och efter sex veckor har så skett i ytterligare 13 procent av utredningarna. I de återstående 23 pro- cent av utredningarna underrättades en skälig misstänkt om misstanke mer än sex veckor efter att denne registrerades som skäligen misstänkt. I Polis- myndigheten i Västernorrlands län och i Polismyndigheten Dalarna har man underrättat om misstanke i ca 70 procent av utredningarna inom de två första veckorna medan man i polismyndigheterna i Södermanlands och Kronobergs län har gjort detsamma i ca 15 procent av utredningarna under samma
tidsintervall. Polismyndigheten i Värmlands län och Polismyndigheten Da- larna har underättat om misstanke i drygt 80 procent av utredningarna inom fyra veckor från registrering om skälig misstanke.
Tabell 2. Probleminventeringsfasen – tid från att en skälig misstänkt registrerats tills denne underrättats om misstanke i utredningar som klarat sexveckorsfristen, redovisat per polismyndighet.
Andel utredningar bland de som klarat tidsfristen där man underrättat om misstanke
Polismyndighet
högst 2 veckor efter att en skälig misstänkt
registrerats
högst 4 veckor efter att en skälig misstänkt
registrerats
högst 6 veckor efter att en skälig
misstänkt regi- strerats
mer än 6 veckor efter att en skälig
misstänkt regi- strerats
Blekinge 40% 20% 15% 25%
Dalarna 67% 19% 0% 14%
Gotland 60% 10% 5% 25%
Gävleborg 27% 18% 27% 27%
Halland 46% 29% 21% 4%
Jämtland 56% 16% 0% 28%
Jönköping 56% 4% 20% 20%
Kalmar 55% 18% 9% 18%
Kronoberg 17% 17% 39% 28%
Norrbotten 35% 12% 12% 41%
Skåne 36% 10% 21% 34%
Stockholm 37% 27% 14% 23%
Södermanland 14% 36% 7% 43%
Uppsala 31% 0% 8% 62%
Värmland 29% 53% 12% 6%
Västerbotten 50% 13% 19% 19%
Västernorrland 70% 17% 9% 4%
Västmanland 56% 19% 13% 13%
Västra Götaland 65% 16% 5% 15%
Örebro 50% 23% 5% 23%
Östergötland 46% 31% 0% 23%
Nationellt 45% 19% 13% 23%
En ytlig kontroll har gjorts av tiden mellan registrering av skälig misstanke och underrättelse om misstanke mellan de utredningar som klarat tidsfristen och de utredningar som överskridit den. Jämförelsen visar att det finns stora skillnader mellan polismyndigheterna men att det inte finns ett tydligt mönster i polismyndigheterna att polisen skjuter fram tiden för underrättelse om misstanke för att på så sätt klara sexveckorsfristen.
4.1.3 Jämförelser mellan storstadsmyndigheterna
För storstadsmyndigheterna redovisas resultaten för respektive polisområ- de/polismästardistrikt. I tabell 3 visas att resultaten är relativt lika på myn- dighetsnivå när det gäller överskridande av sexveckorsfristen men att det finns skillnader inom polismyndigheterna. De största variationerna finns inom Polismyndigheten i Stockholms län. Bland de ungdomsbrottsutred- ningar där det löper en tidsfrist varierar andelen utredningar som överskridit tidsfristen hos polisen utan acceptabelt skäl, från 3 procent i Nacka polis- mästardistrikt till 41 procent i Norrort polismästardistrikt. Många av polis- områdena/polismästardistrikten uppvisar ett resultat som är något sämre än det nationella snittet. I Polismyndigheten i Västra Götaland är det dock tre av fyra polisområden som uppvisar ett bättre resultat än det nationella snittet.
Tabell 3. Probleminventeringsfasen - antalet inrapporterade ungdoms- brottsutredningar där det löper en sexveckorsfrist, antal och andel där sexveckorsfristen överskridits hos polismyndigheten utan att det angi- vits något acceptabelt skäl, redovisat per polisområde/polismästar- distrikt i storstadsmyndigheterna.
Polisområde/
Polismästardistrikt/
Polismyndighet
Totala antalet inrapporterade utredningar där det
löper en sexveckorsfrist
Antal utredningar som överskridit sexveckorsfristen
och där polisen inte angivit något acceptabelt skäl till att
tidsfristen överskridits I procent
PMY Stockholms län 251 44-45 18 %
City 39 4 10 %
Söderort 33 10 30 %
Västerort 29 5 17 %
Norrort 29 12 41 %
Roslagen 27 1 4%
Nacka 35 1 3%
Södertörn 27 6 22 %
Södertälje 33 5-6* 15-18%
PMY Västra Götaland 129 19 15 %
Storgöteborg 33 5 15 %
Älvsborg 32 3 9 %
Skaraborg 35 8 23 %
Fyrbodal 29 3 10 %
PMY Skåne 140 23 16 %
Nordvästra Skåne 32 3 9 %
Nordöstra Skåne 27 5 19 %
Mellersta Skåne 24 3 13 %
Skåne - Malmö 36 7 19 %
Södra Skåne 21 6 29 %
Totalt storstadsmynd. 520 88-89 17 %
* 1utredning från Södertälje polismästardistrikt är inräknad trots att det är ett osäkert resultat.
Både mellan och inom storstadsmyndigheterna finns det stora variationer i hur lång tid som förflutit mellan att en skälig misstänkt registrerats och att den misstänkte underrättats om misstanke. Variationerna är större än på na- tionell nivå. Inom storstadsmyndigheterna är det i Norrorts polismästardi- strikt som det tagit längst tid medan flera polisområden i Polismyndigheten i Västra Götaland, främst Storgöteborg, där det tagit kortast tid. Se tabell 4.
Tabell 4. Probleminventeringsfasen – tid från att en skälig misstänkt registrerats tills denne underrättats om misstanke i utredningar som klarat sexveckorsfristen, redovisat per polismästardistrikt/polisområde i storstadsmyndigheterna.
Andel utredningar bland de som klarat tidsfristen där man underrättat om misstanke
Polisområde/
Polismästardistrikt
högst 2 veck- or efter att en skälig miss- tänkt registre-
rats
högst 4 veck- or efter att en skälig miss- tänkt registre-
rats
högst 6 veck- or efter att en skälig miss- tänkt registre-
rats
mer än 6 veckor efter att en skälig misstänkt registrerats
PMY Stockholms län 37% 27% 14% 23%
City 35% 44% 17% 4%
Söderort 31% 6% 31% 31%
Västerort 43% 43% 7% 7%
Norrort 27% 9% 0% 64%
Roslagen 25% 40% 15% 20%
Nacka 31% 25% 0% 44%
Södertörn 50% 19% 25% 6%
Södertälje 53% 13% 7% 27%
PMY Västra Götaland 64% 16% 5% 14%
Storgöteborg 91% 5% 5% 0%
Älvsborg 21% 21% 11% 47%
Skaraborg 73% 27% 0% 0%
Fyrbodal 71% 14% 5% 10%
PMY Skåne 36% 10% 20% 34%
Nordvästra Skåne 39% 11% 17% 33%
Nordöstra Skåne 28% 22% 39% 11%
Mellersta Skåne 19% 13% 19% 50%
Skåne - Malmö 61% 0% 4% 35%
Södra Skåne 13% 0% 38% 50%
Totalt storstadsmynd. 44% 19% 13% 24%
4.2 Polismyndigheternas problembeskrivning av arbetet med ungdomsbrottsutredningar
Alla polismyndigheter skulle inför den nationella satsningen planera sitt ar- bete mot ungdomsbrottslighet, både det brottsförebyggande arbetet och ar- betet med utredning och lagföring. Polismyndigheterna skulle använda do- kumentationsverktyget PUM-A och koppla sina insatser till det nationella inriktningsbeslutet.
RPS har tagit del av polismyndigheternas dokumentation i PUM-A. 3 av de 18 polismyndigheterna som inte är storstadsmyndigheter har redovisat en problembeskrivning i utredningsinsatserna i PUM-A. För övriga polismyn- digheter är en vanlig formulering i fältet för problembeskrivning: ”RPS och
länspolismästarna har beslutat att genomföra (… )”. Detta är bakgrundsin- formationen till satsningen och inte en probleminventering.
Polismyndigheterna i Norrbottens, Västernorrlands och Jämtlands län har identifierat problem och dokumenterat detta under rubriken för problembe- skrivning i insatsen. Exempel på identifierade problem är för liten utred- ningsresurs, att resultat från it-forensiska undersökningar och undersökning hos SKL tar för lång tid och att utredningsförhör i annan polismyndighet dröjer. Det har också konstaterats att det inte alltid görs fullständiga inledan- de utredningsåtgärder av yttre personal, vilket skulle avlasta ungdomsutre- darna. Bristen på uppföljningssystem för ungdomsärenden och de olika be- slut som tas i utredningarna gör det svårt att följa upp ärenden med tidsfrist.
Det saknas också utarbetade rutiner mellan polis och åklagare för hur ären- dena ska kunna utredas snabbare.
I insatserna från fyra polismyndigheter, polismyndigheterna i Västmanlands, Jönköpings, Värmlands och Östergötlands län, går det att, mellan raderna, utläsa vissa problem i utredningsarbetet. Ingen problembild finns beskriven under rubriken problembeskrivning, men under rubriken operativa metoder framgår att det finns identifierade problem i polismyndigheterna. Exempel på identifierade problem är brister i samverkan med åklagaren, att det saknas ansvarig för ungdomsutredningar i vissa polisområden och att det inte gjorts fullständiga inledande utredningsåtgärder. Andra exempel är att det saknas kunskap om innehållet i 5 § LUL och att styrning och ledning av ungdomsut- redningarna inte varit tillräcklig.
Övriga polismyndigheter bortsett från storstadsmyndigheterna saknar pro- blembeskrivning i sina insatser mot utredning och lagföring.
4.2.1 Jämförelser mellan storstadsmyndigheterna
I Polismyndigheten i Stockholms län har Nacka och Västerorts polismästar- distrikt redovisat en problembeskrivning. Västerorts polismästardistrikt hän- visar till en genomförd inspektion som pekade på brister i ungdomsbrottsut- redningarna i distriktet. I Nacka har polismästardistriktet angett flertalet för- klaringar till att utredningstiderna inte hålls. Exempel på orsaker är ofull- ständiga inledande utredningsåtgärder, otillräcklig förundersökningsledning och felaktig dimensionering av personalstyrka. Södertörns polismästardi- strikt har ingen problembeskrivning men i uppföljningen av insatsen har de noterat inom vilken enhet som problemen är störst när det handlar om att hålla tidsfristerna.
Några av insatserna gällande utredning och lagföring från Polismyndigheten i Västra Götaland innehåller kortfattade problembeskrivningar medan det i några insatser framgår att polisen känner till vilka problem som finns utan att ha redovisat detta i PUM-A. Polisområde Storgöteborg har en insats med fokus på frihetsberövande av livsstilskriminella där det inte finns en pro-
blembeskrivning men där det genom tidigare insatser med samma fokus är välkänt vad och vilka personer som polisen ska arbeta emot. I insatserna från Storgöteborg är det oklart om den angivna problematiken gäller hela polis- området eller vissa närpolisområden. I insatsen från polisområde Fyrbodal finns ingen information angiven under rubriken Problembeskrivning, men indirekt kan man utläsa att det emellanåt uppstår resursbrist hos någon av de inblandade myndigheterna (socialtjänsten, Åklagarmyndigheten och skolan), vilket gör att tidsfristen inte alltid hålls. Från Polisområde Älvsborg och Ska- raborg saknas problembeskrivning för området utredning och lagföring.
I Nordvästra Skånes insats framgår att det finns brister i de inledande utred- ningsåtgärderna och i produktiviteten avseende ungdomsutredningar. I Södra Skåne har brister identifierats i närpolisområde Österlen gällande rutinen för anmälan till socialtjänsten samt generellt gällande utredningsarbetet. Övriga tre polisområden har inte dokumenterat någon problembeskrivning i sin in- sats.
4.3 Polismyndigheternas problembeskrivning av ungdoms- brottslighet
I insatserna i PUM-A beskriver polismyndigheterna vad de funnit genom sin probleminventering. Denna information läggs in i fältet problembeskrivning.
I problembeskrivningen ska det läggas in underrättelseinformation såsom information om brott och dess fördelning i tid och rum, resultat från forsk- ning eller olika typer av undersökningar. Polismyndigheterna kan redovisa exempelvis kartläggning av brottsaktiva ungdomar, kartläggning av sådan brottslighet som begås av ungdomar i området, lokala orosmoment etc. I problembeskrivningen kan också erfarenheter från tidigare insatser redovi- sas. Det kan exempelvis vara hur vissa arbetsmetoder fungerat, eller kunskap om speciella förhållanden som man bör tänka på inför planering av nya in- satser.
Problembeskrivningen kan också kompletteras med exempelvis en genom- lysning av den befintliga organisationen för polisens brottsförebyggande verksamhet så att man kan bedöma om den identifierade ungdomsproblema- tiken kan hanteras av befintlig resurs. För att kunna resurssätta en insats är behövs en noggrann bedömning av vilken personalresurs som kommer att krävas. Till fältet för problembeskrivning i PUM-A finns möjlighet att koppla det beställningsdokument som skickas till KUT med begäran om att få underrättelseinformation inom ett visst område. Det finns också möjlighet att länka den eller de rapporter som KUT tar fram.
4.3.1 Polismyndigheter med tillfredsställande problembeskrivning Trots att de flesta polismyndigheterna har lagt in information i fältet för pro- blembeskrivning har endast några få polismyndigheter sådan information i insatsen att det kan sägas utgöra dokumentation av en probleminventering.
Nedan redovisas resultat avseende probleminventeringar i alla polismyndig- heter förutom storstadsmyndigheterna, som redovisas under nästföljande rubrik.
De polismyndigheter som vid inledningen av insatsfasen hade dokumenterat en tydlig och heltäckande problembeskrivning i fältet för problembeskriv- ning alternativt länkat dokument eller hänvisat till rapport i PUM-A är po- lismyndigheterna i Kronobergs, Jönköpings, Västerbottens, Östergötlands län och Södra polisområdet i Polismyndigheten i Örebro län. Polismyndig- heterna/polisområdet har kartlagt ungdomsproblematiken och redovisat detta uppdelat på olika geografiska områden och tydligt beskrivit vilken typ av problematik som förekommer och i vissa fall också beskrivit vilka ungdomar som polisen ska fokusera på. Polismyndigheterna i Kronobergs, Västerbot- tens och Östergötlands län bygger sin problembeskrivning på en strategisk kartläggning av ungdomsproblematiken medan Södra polisområdet i Polis- myndigheten i Örebro län genom en rapport från KUT kartlagt skadegörel- sen i närpolisområdet. Polismyndigheten i Jönköpings län bygger sin pro- bleminventering på en analys som både är operativ och strategisk. Några andra polismyndigheter har lagt in information i insatsen som kan räknas som en del av en probleminventering. Polisområde Mitt i Polismyndigheten i Södermanlands län och närpolisområde Fagersta i Polismyndigheten i Väst- manlands län har lagt en insats i PUM-A där de kort nämner några identifie- rade geografiska problemområden. Fagersta närpolisområde har också lagt in information om att de har bristande kunskaper om ungdomsproblematiken i området, detta är naturligtvis också en problembeskrivning. Polismyndighe- ten i Västernorrlands län har en analys, som främst är operativ, kopplad till insatsen. Dokumentationen i PUM-A skrevs efter att insatsfasen avslutats vilket gör att RPS har svårt att göra en bedömning av vilken information polisen hade tillgång till när de planerade och genomförde insatsen.
De flesta polismyndigheter utanför storstadsmyndigheterna har alltså inte gjort en beskrivning av ungdomsbrottsproblematiken inom polismyndigheten direkt i PUM-A. Vissa polismyndigheter har tagit fram den strategiska kart- läggningen redan under probleminventeringsfasen och skulle således ha kunnat använda det underlaget i sin problembeskrivning i insatsen. Övriga polismyndigheter som tagit fram den strategiska kartläggningen under insats- fasen har behövt utgå från tidigare känd information för sin probleminven- tering. De flesta polismyndigheter har i sina insatser uppgett att de ska in- hämta mer information om ungdomar och ungdomsbrottslighet under insats- fasen och rapportera detta på underrättelseuppslag.
4.3.2 Jämförelser mellan storstadsmyndigheterna avseende problembeskrivning av ungdomsbrottslighet
I Polismyndigheten i Stockholms län har varje polismästardistrikt lagt en egen insats i PUM-A. En samlingsinsats har skrivits för City polismästardi- strikt som hänvisar till 34 andra insatser som alla berör polismästardistriktets
ungdomsarbete. Det kan inte sägas att City polismästardistrikt har redovisat en problembeskrivning i insatserna i PUM-A som ger en heltäckande bild av verksamheten även om det finns beskriven problematik och angivna platser med koncentration av ungdomsbrottsligheten. Det finns däremot en strate- gisk kartläggning för hela polismyndigheten med lokala analyser som skick- ats in separat.
Västerorts polismästardistrikt har gjort en kort probleminventering som be- skriver den geografiska fördelningen av utsatta bostadsområden i distriktet och i form av den strategiska kartläggning som är bifogad en av deras insat- ser (insatsen för utredning och lagföring). Norrorts polismästardistrikt har en lokal problembeskrivning och har bifogat en kartläggning över platser där ungdomar samlas och en kartläggning över misshandelsbrott mot unga.
Nacka polismästardistrikt har gjort en omfattande och tydlig lokal problem- beskrivning. Södertörns polismästardistrikt har en lokal problembeskrivning med identifiering av ungdomar i riskzon. Detta är också ett av få polisområ- den som har tagit fram information om ungdomsbrottslighet på Internet och om hot och trakasserier via sms. Övriga polismästardistrikt har inte doku- menterat en probleminventering.
I Västra Götaland har Polisområde Storgöteborg ett eget inriktningsbeslut till vilket närpolisområdena och andra enheter kopplat insatser. I inriktningsbe- slutet hänvisas till kartläggningar som beskriver ungdomsbrottsligheten i hela polisområdet. Utöver det innehåller vissa av insatserna från polisenhe- terna (den organisatoriska indelningen av polisområdena) lokala problembe- skrivningar. I Polisområde Fyrbodal har polisen dokumenterat en insats där de under rubriken för insatsplan beskrivit vilket problem de har i området, både med fokus på brottsaktiva ungdomar och hur brottsligheten fördelar sig i tid och rum. Övriga polisområden i Polismyndigheten i Västra Götaland, Älvsborg och Skaraborg, har inte dokumenterat någon problembeskrivning.
I flera av insatserna från Polismyndigheten i Skåne finns beskrivningar av de problem som finns i respektive polisområde. I vissa insatser är beskrivning- arna mycket kortfattade men det framgår likväl att en probleminventering har genomförts och att polisen har kännedom om problematiken i området.
I polisområdet Nordvästra Skåne finns en områdesgemensam insats och tre närpolisområden har gjort problembeskrivningar: Kulla-Bjäre, Söderåsen och Helsingborg. Kulla-Bjäre har kort beskrivit en känd kriminell ungdoms- gruppering och nämnt vilka evenemang som kan gå hand i hand med ung- domsbrottslighet. Närpolisområde Helsingborg har förlagt en insats till ett specifikt bostadsområde där det enligt probleminventeringen finns ung- domsproblematik. Närpolisområdet Söderåsen har identifierat ungdomar och samlingsplatser i närpolisområdets kommuner. I insatsen från Polisområde Mellersta Skåne har polisen identifierat ungdomar som riskerar att hamna i livsstilskriminalitet och utifrån kartläggningen gjort en informativ problem- beskrivning. Polisområde Södra Skåne och Nordöstra Skåne har information i insatsen som beskriver problematiken med ungdomsbrottslighet i området
