SV
SV
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 17.3.2016 COM(2016) 153 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
om kommissionens förordning (EU) nr 267/2010 om tillämpningen av
artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa kategorier av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn
{SWD(2016) 62 final}
{SWD(2016) 63 final}
2
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om kommissionens förordning (EU) nr 267/2010 om tillämpningen av
artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa kategorier av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn
1. INLEDNING
1. Enligt artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) kan avtal mellan företag som begränsar konkurrensen i den mening som avses i artikel 101.1 i EUF-fördraget förklaras förenliga med den inre marknaden om de bidrar till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande eller till att förbättra produktionen eller distributionen av varor samtidigt som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås, under förutsättning att begränsningarna inskränker sig till vad som är absolut nödvändigt (proportionalitetsprincipen) och att de inte eliminerar konkurrensen för en väsentlig del av den relevanta produktmarknaden.
2. Genom förordning (EEG) nr 1534/911 (bemyndigandeförordningen) bemyndigade rådet kommissionen att anta förordningar om tillämpningen av artikel 101.3 i EUF- fördraget för vissa typer av avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn. Den 24 mars 2010 antog kommissionen, på grundval av bemyndigandeförordningen, förordning (EU) nr 267/20102 (gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn), som undantog två kategorier av avtal inom försäkringssektorn.
3. På vissa villkor undantar gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn avtal mellan försäkringsgivare eller återförsäkringsgivare om att utbyta information i form av gemensamma sammanställningar, tabeller och undersökningar och om gemensam täckning av vissa typer av risker med hjälp av samförsäkrande eller samåterförsäkrande pooler. Den nuvarande gruppundantagsförordningen trädde i kraft den 1 april 2010 och upphör att gälla den 31 mars 2017. Förordningen syftar till att garantera ett effektivt skydd av konkurrensen och samtidigt skapa fördelar för konsumenterna och tillräcklig rättslig säkerhet för företagen.
4. Enligt artikel 8 i bemyndigandeförordningen ska kommissionen senast sex år efter det att förordningen har trätt i kraft överlämna en redogörelse för hur denna förordning har fungerat och om de framtida utsikterna för gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn.
5. Försäkringssektorn är en av tre sektorer (de andra två är linjesjöfart och motorfordonsförsäljning) som fortfarande omfattas av en gruppundantagsförordning.
Relevanta gruppundantagsförordningar för andra sektorer (såsom sjö- och lufttransport) har däremot inte förlängts. Den första gruppundantagsförordningen för
1 EUT L 143, 7.6.1991, s. 1.
2 EUT L 83, 30.3.2010, s. 1.
3
försäkringssektorn antogs 1992 och förnyades två gånger, med ändringar 2003 och 2010. Bland annat minskade kommissionen 2010 antalet kategorier av undantagna avtal från fyra till de nuvarande två och antog ett meddelande med vägledning om förordningens tillämpning.3
6. Kommissionen håller på att genomföra en fullständig konsekvensbedömning av möjliga politiska alternativ innan den nuvarande gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn upphör att gälla. Alternativen är ingen förlängning, delvis förlängning (endast ett undantag och/eller förlängning med ändringar) och förlängning.4
7. En formell översyn av hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn används och fungerar inleddes i februari 2014. De nationella konkurrensmyndigheterna5 rådfrågades genom ett frågeformulär och i maj 2014 offentliggjordes en färdplan. Ett möte med de nationella konkurrensmyndigheterna ägde rum i juni 2014. Ett offentligt samråd genomfördes från augusti till november 2014, och i december 2014 skickades kompletterande frågeformulär ut riktade till pooler, kunder, sammanslutningar av försäkringsförmedlare/försäkringsmäklare och ömsesidiga försäkringsbolag. Från november 2014 hölls bilaterala möten och telefonkonferenser med vissa berörda parter, särskilt nationella försäkringsföreningar och pooler.
8. Syftet med denna rapport är att redogöra för kommissionens preliminära synpunkter på hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn har fungerat och om förordningens framtidsutsikter i detta skede. Rapporten föregriper inte på något sätt kommissionens slutliga beslut efter slutförandet av konsekvensbedömningen. Den är ett led i en omfattande samrådsprocess som alla berörda parter inbjuds att delta i.
Rapporten bör läsas tillsammans med det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionen, där kommissionen mer i detalj redogör för sin syn på de frågor som behandlas här.
9. Översynen kommer att fortsätta fram till början av 2017, till dess att konsekvensbedömningen slutförs. Kommissionen har beställt två undersökningar kring frågor om hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn fungerar och som berörda parter har tagit upp i samband med samrådet: utbytbarhet på utbudssidan inom försäkringsområdet och effekterna av de olika former av samförsäkring och samåterförsäkring som finns tillgängliga på marknaden.6 Dessa undersökningar kommer att bidra till den heltäckande översikt av marknaden som kommissionen kommer att använda som underlag för sina slutliga förslag om gruppundantagsförordningens framtid.
3 Kommissionens meddelande om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa grupper av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn (EUT C 82, 30.3.2010, s. 2).
4 Denna process beskrivs närmare i formuläret för den inledande konsekvensbedömningen:
http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2016_comp_001_review_iber_en.pdf.
5 De nationella konkurrensmyndigheterna i de 28 medlemsstaterna och Eftas övervakningsmyndighet.
6 http://ec.europa.eu/competition/calls/tenders_open.html.
4
2. VIKTIGA RESULTAT OCH BEDÖMNING
10. För att bedöma hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn fungerat för att i ett senare skede avgöra om den bör förnyas, och i så fall i vilken utsträckning, har kommissionen analyserat två grundläggande och relaterade frågor:
Fråga 1: Kännetecknas försäkringssektorn fortfarande av olika särdrag som innebär ett ökat behov av samarbete inom de områden där de återstående undantagen enligt gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn gäller?
Fråga 2: Om så är fallet, behövs då fortfarande ett exceptionellt instrument såsom en gruppundantagsförordning för att skydda detta ökade behov av samarbete?
11. Det offentliga samrådet 2014 och de belägg som samlades in därefter utformades och genomfördes i syfte att besvara dessa två frågor och stödja den kommande konsekvensbedömningen av de politiska alternativen i fråga om framtiden för gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn.
12. I maj 2015 antog kommissionen en ny strategi för bättre lagstiftning som syftar till att mer systematiskt och öppet samråda med berörda parter, förbättra konsekvensbedömningarna och dra lärdom av tidigare erfarenheter. Eftersom arbetet med översynen av gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn inleddes redan tidigt 2014 följde det inte alla steg i riktlinjerna för bättre lagstiftning. Översynen har emellertid genomförts på ett öppet och transparent sätt och har följt de viktigaste inslagen i efterhandsutvärderingar. Tack vare analysen av ett ökat samarbetsbehov har kommissionen därför kunnat undersöka hur relevant en gruppundantagsförordning är, medan den i analysen av behovet av en gruppundantagsförordning har övervägt hur ändamålsenligt och effektivt ett sådant tillvägagångssätt skulle vara.
13. Nedan beskrivs de viktigaste resultaten i detta skede i översynsprocessen och hur de bör bedömas:
(a) Ökat behov av samarbete
Informationsutbyte: sammanställningar, tabeller och undersökningar
14. Under vissa villkor undantar artikel 2 a i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn avtal mellan företag inom försäkringssektorn som avser
”[g]emensamma sammanställningar och spridning av information som krävs i) för att beräkna genomsnittskostnaden för att täcka en viss risk i det förflutna [...], och ii) för att utarbeta dödlighetstabeller samt tabeller över sjukdoms-, olycks- och invaliditetsfrekvenser i samband med försäkringar som innehåller ett sparmoment”.
Artikel 2 b undantar också under vissa villkor ”[g]emensamma undersökningar om de sannolika effekterna av allmänna omständigheter utanför de berörda företagen, antingen om frekvensen eller storleken på framtida försäkringsfall för en viss risk eller riskkategori eller om lönsamheten för olika typer av investeringar [...] samt spridning av resultaten av dessa undersökningar”.
5
15. För att värdera risker strävar försäkringsbolagen i allmänhet efter att minska skillnaden mellan å ena sidan det verkliga värdet av anspråk och å andra sidan de premier som betalas av försäkringstagarna. En försäkring är en produkt som täcker framtida risker vilkas kostnader är okända när försäkringsavtalet ingås. Tillgång till tillräckliga och korrekta historiska statistiska uppgifter om de faktiska kostnaderna för riskklasser är följaktligen en viktig aspekt för verksamheten i olika segment av försäkringsbranschen. Ingen försäkringsgivare förefaller dessutom själv ha tillräcklig statistisk riskinformation för att korrekt utföra sådana beräkningar.
16. Genom informationsutbyte i form av gemensamma sammanställningar, tabeller och undersökningar kan försäkringsgivare sammanställa mer tillförlitlig statistik och skapa sig en bättre förståelse av de försäkrade riskerna. Denna förståelse gör det möjligt för dem att göra tillförlitligare beräkningar av riskerna och följaktligen minska marginalerna och i sista hand de priser som konsumenterna betalar. Utbyte av historiska statistiska uppgifter bidrar således till en effektivt fungerande försäkringssektor. Om sådana undersökningar görs gemensamt blir försäkringsgivarna dessutom mer medvetna om den troliga framtida utvecklingen av riskerna i fråga.
Detta resonemang kan inte tillämpas på gemensamma undersökningar av lönsamheten för olika typer av investeringar. Till att börja med omfattas inte denna kategori av bemyndigandeförordningen från 1991. Lönsamheten för investeringar har dessutom ingen koppling till kunskap om en försäkrad risk eller beräkning av riskpremier. I själva verket rör analysen av olika investeringsalternativ inte bara försäkringssektorn, utan är gemensam för alla företag, oavsett sektor.
17. I Solvens II-direktivet om försäkrings- och återförsäkringsverksamhet7, som trädde i kraft den 1 januari 2016, fastställs strängare krav på riskkapital och försäkringsgivare och återförsäkringsgivare är skyldiga att göra en bästa skattning av skulderna. Detta ökar eventuellt försäkringsgivarnas behov av mer exakt och korrekt information om risker för att beräkna tillräckliga reserver i sina balansräkningar.
Gemensam täckning av vissa typer av risker (pooler)
18. Enligt artikel 5 i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn undantas avtal för bildande och drift av pooler av försäkringsföretag (samförsäkrande pooler) eller av försäkringsföretag och återförsäkringsföretag (samåterförsäkrande pooler) för gemensam täckning av risker. Undantaget gäller under vissa villkor, bl.a. att den sammanlagda marknadsandelen för de deltagande företagen inte överskrider en viss gräns (20 % för samförsäkrande pooler och 25 % för samåterförsäkrande pooler).
Enligt artikel 6 undantas dessutom samförsäkrande eller samåterförsäkrande pooler som täcker nya risker under tre år från den dag då poolen först bildades.
19. I detta skede visar belägg som samlats in under översynen på att försäkringsbolagen ofta måste samarbeta för att täcka vissa stora icke-konventionella risker, bl.a.
terrorism, kärnkraftsproduktion och miljöskydd, där riskernas storlek och spridning gör dem svårare eller omöjliga att försäkra individuellt, i motsats till mindre och mer konventionella riskklasser, som motorfordons- och livförsäkringar, där
7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) (EUT L 335, 17.12.2009, s. 1).
6
försäkringsbolagen enskilt brukar försäkra riskerna. I de fall risktypen är sådan att ingen enskild försäkringsgivare har den kapacitet som krävs gör samförsäkringar och samåterförsäkringar att försäkringsgivare kan täcka ett tillräckligt antal risker så att försäkringsportföljens riskprofil motsvarar hela den relevanta riskkategorin.
20. Hittills tyder tecknen på att försäkringsmarknaden under det senaste årtiondet har utvecklat mer konkurrenskraftiga sätt att samförsäkra och samåterförsäkra risker, t.ex.
mäklarledd samförsäkring och samåterförsäkring eller line-slip-avtal. Dessa är praktiska alternativ till de institutionaliserade samförsäkrande eller samåterförsäkrande pooler som undantas med stöd av gruppundantagsförordningen. Försäkringssektorn är dessutom inte den enda sektor där företagen tenderar att samarbeta kring vissa stora projekt för att sprida kostnaderna och riskerna (detta gäller t.ex. också stora byggprojekt).
21. Sammanfattningsvis kan detta resultat dock inte helt bestrida att det generellt sett finns ett ökat behov av samarbete inom försäkringssektorn för att täcka stora icke- konventionella riskkategorier.
Slutsatser
22. I detta skede anser kommissionen därför att de två samarbetsformer som omfattas av gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn tycks vara specifika för försäkringssektorn, med undantag av undersökningar om lönsamheten för olika typer av investeringar. Huruvida det på grund av detta finns objektiva skäl att behålla bestämmelserna i kapitel II eller III i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn beror i sista hand på om någon av de kategorier av avtal, beslut och samordnade förfaranden som anges i dessa kapitel behöver skyddas av ett exceptionell rättsligt instrument som en gruppundantagsförordning, eller om lämplig vägledning skulle vara tillräcklig.
(b) Gruppundantagsförordningens nödvändighet
Informationsutbyte: sammanställningar, tabeller och undersökningar
23. För att noggrant bedöma effekterna om gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn inte skulle förlängas uppmanade kommissionen i det offentliga samrådet berörda parter att detaljerat redogöra för vilka konkreta förändringar i deras verksamhet detta skulle leda till. De uppmanades också att kvantifiera, eller åtminstone uppskatta, de extra kostnader som de skulle ådra sig och hur dessa i slutänden skulle påverka premierna. De allra flesta berörda parter kunde emellertid inte kvantifiera de förväntade effekterna av en utebliven förlängning utan begränsade sig till allmänna iakttagelser om de eventuella effekterna av mindre samarbete.
24. De berörda parter (försäkringsbolag och sammanslutningar av försäkringsgivare) som hade en åsikt om framtiden för undantaget för gemensamma sammanställningar, tabeller och undersökningar var för att behålla undantaget men angav bara generella skäl till stöd för sin uppfattning. Några av dem hävdade t.ex. att ett beslut att inte förlänga undantaget skulle skapa ett osäkert rättsläge om huruvida samarbete skulle
7
vara tillåtet, och att kommissionens nuvarande övergripande riktlinjer8 inte ger lämplig vägledning för självbedömning (eftersom de egenskaper som utmärker försäkringssektorn inte beaktas i tillräcklig utsträckning).
25. Enligt respondenterna skulle denna upplevda osäkerhet kring rättsläget leda till flera negativa effekter, bl.a. högre efterlevnadskostnader och eventuellt mindre samarbete.
Dessa berörda parter anser också att större etablerade aktörer, som kanske inte behöver ytterligare statistiska uppgifter för att göra korrekta riskberäkningar, kan avskräckas från att dela denna information med mindre försäkringsgivare och eventuella nya aktörer, som har större svårigheter att uppskatta risker på grund av sin begränsade eller obefintliga marknadsnärvaro. Detta kan minska konkurrensen och skada konsumenternas intressen. Enligt respondenternas uppfattning är gruppundantagsförordningens krav på att anonymiserade och aggregerade statistiska uppgifter om risker ska göras tillgängliga på skäliga och icke-diskriminerande villkor och till överkomliga priser en garanti för lika konkurrensvillkor mellan mindre och större försäkringsgivare och underlättar marknadstillträde.
26. Dessa aktörer hävdar också att minskad tillgång till riskinformation skulle försämra förtroendet för försäkringsgivarnas obligatoriska bästa skattning av sina skulder och leda till ytterligare åtgärder för att bygga upp tillräckliga reserver för att bemöta osäkerhetsfaktorer och ansvarsförpliktelser.
27. Kommissionen anser dock att lämplig vägledning finns för att trygga informationsutbytet.
28. Kommissionens övergripande riktlinjer, som antogs efter det att gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn hade trätt i kraft, innehåller ett särskilt kapitel om avtal om informationsutbyte. Kapitlet innehåller principer som är fullständigt tillämpliga på försäkringssektorn och utgör en god grund för en självbedömning av huruvida gemensam framtagning och spridning av sammanställningar, tabeller och undersökningar är tillåten.
29. I riktlinjerna anges uttryckligen att ”[u]tbyte av uppgifter som är aggregerade i sann bemärkelse, dvs. om det är tillräckligt svårt att känna igen individualiserad information på företagsnivå, ger med mycket mindre sannolikhet konkurrensbegränsande effekter än utbyte av information på företagsnivå”.9 Vidare framhålls att ”[i]nsamling och offentliggörande av aggregerade uppgifter om marknaden (såsom uppgifter om försäljning, om kapacitet eller om kostnader för insatsvaror eller komponenter) som görs av en branschorganisation eller ett marknadsinformationsföretag kan vara till nytta för både leverantörer och kunder genom att de ges en klarare bild av den ekonomiska situationen i en sektor. Sådan insamling och sådant offentliggörande av uppgifter kan ge marknadsaktörer möjlighet att göra mer välinformerade individuella val för att effektivt anpassa sin strategi till marknadsvillkoren. Generellt sett är det osannolikt att utbyte av aggregerad
8 Riktlinjer för tillämpningen av artikel 101 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på horisontella samarbetsavtal, meddelande från kommissionen 2011/C 011/01 (EUT C 11, 14.1.2011, s. 1).
9 Punkt 89.
8
information ger upphov till konkurrensbegränsande effekter, förutsatt att utbytet inte äger rum inom ett sammansvetsat oligopol”.10
30. I riktlinjerna fastslås dessutom att ”[u]tbyte av information om konsumenter mellan företag på marknader med asymmetrisk information om konsumenter kan också medföra effektivitetsvinster. Om företagen exempelvis håller reda på kundernas tidigare beteende i fråga om olyckor eller misskötsel av lån sporrar det konsumenterna att minska sin riskexponering. Det gör det också möjligt att upptäcka vilka konsumenter som innebär en mindre risk och därför bör få dra nytta av lägre priser. I detta sammanhang kan informationsutbyte också minska problemet med att konsumenter låses in, vilket medför hårdare konkurrens. Detta beror på att informationen i allmänhet är specifik för en relation, och konsumenterna skulle gå miste om fördelen av denna information om de bytte till ett annat företag. Exempel på sådana effektivitetsvinster kan påträffas inom bank- och försäkringssektorn, som kännetecknas av att man ofta utbyter information om konsumenternas misskötsel av lån och om deras riskprofiler”.11
31. Riktlinjerna skyddar denna typ av samarbete inom försäkringssektorn. Principerna överensstämmer med dem i gruppundantagsförordningen och undantar utbyte av information mellan försäkringsgivarna. Om gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn skulle upphöra skulle det därför redan finnas motsvarande riktlinjer från kommissionen på plats för att hjälpa försäkringsgivare med -självbedömning av huruvida deras samarbete är tillåtet. En efterlevnadsbedömning i enlighet med de övergripande riktlinjerna gjord av de nationella försäkringsförbunden, som i dagsläget är de viktigaste förmedlarna i fråga om sammanställning och spridning av riskinformation, skulle av samma anledning inte leda till någon betydande förändring av efterlevnadskostnaderna. De berörda förbunden och förmedlarna är inom ramen för gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn och förordning nr 1/200312 skyldiga att se till att insamling och spridning av riskinformation i form av sammanställningar, tabeller och undersökningar uppfyller dessa materiella bestämmelser.
32. Även i fråga om incitament tycks den risk för mindre samarbete om gemensamma sammanställningar, tabeller och undersökningar som påstås uppstå om det berörda kapitlet i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn inte förnyas vara mycket låg. Om samarbete på detta område är så oumbärligt som försäkringsbranschen hävdade i det offentliga samrådet är det högst osannolikt att en eventuell ökad osäkerhet i rättsläget till följd av att undantaget upphör skulle väga tyngre än detta väsentliga samarbetsbehov.
33. Behovet av en förlängning av en gruppundantagsförordning för gemensamma sammanställningar, tabeller och undersökningar kan därför ifrågasättas i dagsläget, i synnerhet när det finns alternativa vägledningar (inklusive ett meddelande) som kan
10 Punkt 89.
11 Punkt 97.
12 Rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget.
9
användas som komplement till berörda bestämmelser i de övergripande riktlinjerna.
Sammanfattningsvis anser kommissionen att det är tveksamt huruvida det finns behov av en särskild gruppundantagsförordning för att se till att sektorn fungerar väl och främja vissa typer av informationsutbyte.
Gemensam täckning av vissa typer av risker (pooler)
34. De berörda parter som svarade på det offentliga samrådet (främst försäkringsbolag och deras sammanslutningar) hävdade i allmänhet att om undantaget för pooler skulle upphöra skulle det resultera i ett osäkrare rättsläge om huruvida samarbete i form av pooler skulle vara tillåtet. Det skulle i sin tur öka försäkringsgivarnas efterlevnadskostnader och leda till onödig försiktighet när det gäller vissa pooling- avtal. Det hävdades att detta skulle leda till att försäkringsgivarna skulle kräva högre premier och i vissa fall även till att befintliga pooler upplöses, bl.a. inom förhöjningsrisker och katastrofrisker. Det skulle i sin tur kunna innebära att vissa -samförsäkringsprodukter upphör, till nackdel för konsumenterna.
35. De berörda parter som deltog i samrådet har dock inte lyckats ge några konkreta bevis till stöd för dessa allmänna uttalanden om de påstådda negativa effekter som skulle kunna bli följden om undantaget för pooler upphörde. För att kunna kvantifiera och beräkna effekterna på kostnader och priser efterfrågades i vissa delar av samrådsenkäten en detaljerad förklaring av vilka förändringar i verksamheten som skulle genomföras om gruppundantaget inte skulle förlängas. En majoritet av de tillfrågade besvarade dock inte dessa frågor.
36. Innan det offentliga samrådet inleddes offentliggjorde kommissionen en undersökning om samförsäkrande och samåterförsäkrande pooler och om samförsäkrings- och samåterförsäkringsavtal för särskilda ändamål på teckningsmarknaden.13 Undersökningen baserades på intervjuer som genomfördes i hela EU-27. Med utgångspunkt i definitionen i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn identifierades endast 4614 aktiva pooler i hela EU. Den slutsats som drogs i undersökningen var att många pooler har etablerats för att täcka katastrofrisker (kärnkraft, miljö, terrorism) men att de inte utgör inte det enda alternativet för sådana risker, eftersom försäkringsmarknaderna och andra mekanismer, såsom försäkringsgivare med statliga garantier, också kan täcka några av dessa risker. Vid sidan av sådana pooler för större risker finns andra arrangemang mellan försäkringsbolag för att hantera risker som försäkringsmarknaden inte är intresserade av, eller för att utnyttja en marknadsnisch där försäkringsgivare kan gå samman för att tillhandahålla kapacitet på teckningsmarknaden.15
37. Antalet pooler som hittades var betydligt lägre än väntat. Av 100 arrangemang som ansågs omfattas av definitionen i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn
13 Study on co(re)insurance pools and on ad hoc co(re)insurance agreements on the subscription market,
http://ec.europa.eu/competition/sectors/financial_services/KD0414707ENN.pdf.
14 47 inom EU-28.
15 Se undersökningens avsnitt Executive Summary, s. ii.
10
undantogs slutligen 39 från undersökningen efter intervjuer.16 De återstående 61 poolerna ansågs eventuellt motsvara definitionen, men 15 av dessa visade sig inte längre vara aktiva, dvs. var under avveckling.17 Nästan en fjärdedel av poolerna enligt definitionen i gruppundantagsförordningen hade därför beslutat att lämna marknaden, vilket ytterligare minskade det antal som överensstämde med definitionen.
38. När det gällde användningen av undantaget för pooler visade undersökningen också att18 svarsfrekvensen på frågor om självbedömning, berörda marknader och marknadsandelar var en besvikelse. Några av dessa pooler hade inte genomfört någon fullständig självbedömning, eftersom de ansåg sig uppfylla kraven för undantag vid täckning av nya risker eller var övertygade om att deras marknadsandel var lägre än gränsen på 20 %. På det hela taget tycktes medvetenheten om gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn variera, men de pooler som hade omvärderat sin ställning sedan den nya gruppundantagsförordningen antogs rapporterade inte att något hade förändrats i deras efterlevnad av förordningens krav.
39. Undersökningen visade att19 det råder osäkerhet om definitionen av pooler, vilket innebär en risk för att branschens uppfattning om pooler inte överensstämmer med avsikterna i gruppundantagsförordningen. Detta kan i sin tur vara ett tecken på att det finns behov av förtydliganden som kräver en egen undersökning. Osäkerheten rör både fastställandet av vad som utgör en pool och hur poolliknande arrangemang som etablerats av parter som inte är försäkringsgivare, i synnerhet förmedlare, förhåller sig till definitionen.
40. Undersökningen visade också att poolerna fungerar på olika sätt och att varje pool därför behöver bedömas individuellt.
41. Undersökningens resultat diskuterades med berörda parter i mars 2013 i en workshop, som bekräftade de viktigaste resultaten:
Andra samarbetsformer än pooler, men som spelar en liknande roll, finns redan på samförsäkrings- och samåterförsäkringsmarknaden.
Det tycks råda osäkerhet på marknaden om vilka av dessa samarbetsformer som utgör samförsäkrande eller samåterförsäkrande pooler enligt definitionen i gruppundantagsförordningen och som därför skulle gynnas av undantaget för pooler.
Det kan vara oklart för vissa marknadsaktörer inom vilka produktmarknader och geografiska områden som pooler förekommer och hur nya risker definieras enligt gruppundantagsförordningen.
16 Se s. 13, punkt 59, och s. 309, tabell 2.
17 Se avsnittet Executive Summary (s. ii), s. 41, punkt 162 och tabell 13.
18 Se avsnittet Executive Summary, s. iii.
19 Se avsnittet Executive Summary, s. iii.
11
Även om marknadsaktörerna anser att pooler fortfarande krävs för vissa risker medger de att marknaden kan röra sig mot mer flexibla och konkurrensfrämjande samförsäkrings- och samåterförsäkringslösningar.
42. Artikel 5 i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn föreskriver att avtal som avser bildande och drift av pooler ska undantas. Kommissionens beslutspraxis20 skiljer mellan ”bildande” och ”drift” (funktion). När det gäller det förstnämnda anser kommissionen inte att enbart det faktum att en pool kan vara nödvändig är ett tillräckligt skäl för att dra slutsatsen att den inte snedvrider konkurrensen.
Kommissionen granskar sedan hur poolen fungerar och undersöker om ytterligare överenskommelser som dess medlemmar ingått för poolens drift rent faktiskt bara stöder, och således är nödvändiga, för att poolen ska fungera. I flera fall21 har kommissionen intagit ståndpunkten att en pool inte kan vara förenlig med gruppundantagsförordningens bestämmelser om dess funktion skulle kunna säkerställas med mindre restriktiva driftsförhållanden, och det är denna efterlevnadsnorm som har tillämpats hittills.
43. De inlagor om marknadsutvecklingen som samlats in under översynen tyder på att nuvarande samarbeten mellan försäkrings- och återförsäkringsgivare för att försäkra risker är mycket varierande och på intet sätt är beroende av de institutionaliserade pooler som undantas med stöd av gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn.
Översynen visar en betydande och ökande marknadstrend bort från institutionaliserade pooler som bildats på försäkringsgivarnas egna initiativ och mot mer -konkurrensfrämjande former av samarbete mellan försäkrings- och återförsäkringsgivare.
44. Dessa alternativa försäkrings- och återförsäkringsarrangemang bildas vanligtvis av förmedlare/mäklare som skapar försäkringsklasser eller försäkringspaket på eget initiativ, eller på begäran av en kund eller försäkringsgivare, ofta med anbudsinfordran, för att tillgodose specifika behov. Till skillnad från de traditionella institutionaliserade poolerna omfattas dessa mer konkurrenspräglade former av samförsäkring och samåterförsäkring inte av gruppundantagsförordningen, även om det kan hävdas att de på grund av sina egenskaper är mer benägna att skapa gemensamma effektivitetsvinster. Sådana alternativa försäkrings- och återförsäkringsarrangemang leder till att försäkringsgivare konkurrerar med varandra i varierande utsträckning, beroende på vilken grad av samordning mellan försäkringsgivarna som förmedlaren/mäklaren eller kunden tillåter under förhandlingarna. Eftersom de pooler som undantas med stöd av gruppundantagsförordningen därför inte saknar alternativ, och mindre restriktiva och mer konkurrensfrämjande sätt uppenbarligen finns att tillgå för samförsäkring och
20 P&I-Clubs-beslutet 1985 (ärende 30373 och 37143); Assurpol-beslutet; TEKO-beslutet; Lloyd's/ILU- beslutet; fyra administrativa skrivelser för nukleärförsäkringspooler, Svenska Atomförsäkringspoolen (ärende COMP/37.363), Pool Italiano Rischi Atomici (ärende COMP/34.985) och Aseguradores Riesgos Nucleares (ärende COMP/34.558), se XXXI:e rapporten om konkurrenspolitiken 2001, punkt 203, och Deutsche Kernreaktorversicherungsgemeinschaft (DKVG) (ärende COMP/36.053), se XXXII:a rapporten om konkurrenspolitiken 2002, s. 218. Se även kommissionens arbetsdokument som åtföljer rapporten om gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn från 2009 (SEK(2009) 364), punkt 125.
21 Exempelvis Assurpol (EGT L 37, 14.2.1992, s. 16) och P&I-Clubs (EGT L 125, 19.5.1999, s. 12).
12
samåterförsäkring, är det tveksamt om den nuvarande gruppundantagsförordningen tillräckligt skyddar en effektiv konkurrens på området och samtidigt gynnar konsumenterna.
45. Den återkoppling om konkurrenssituationen som inkom under översynen var blandad.
De flesta försäkringsgivare och försäkringsförbund hävdade att marknaderna var konkurrenspräglade. Den enda kund som besvarade det offentliga samrådet ansåg dock att förekomsten av pooler innebar att marknaden för riskförsäkringar för kärnkraft inte var konkurrenspräglad. Denna uppfattning delades av respondenterna i en riktad enkät som skickades till kunder inom energisektorn efter det offentliga samrådet. Samtliga respondenter ansåg att gruppundantagsförordningen hade en negativ inverkan på förhandlingar om premier.
46. Efter en grundlig bedömning av den information som samlades in under översynen anser kommissionen därför i detta skede att det allmänna undantaget för poolerna kan stå i strid med de stränga villkor som finns för att skapa ett exceptionellt instrument såsom en gruppundantagsförordning. En gruppundantagsförordning för en viss grupp av avtal är motiverad endast om det med tillräcklig säkerhet kan antas att avtalsgruppen verkligen ger fördelar som delas rättvist mellan konsumenterna. De begränsningar som undantas måste också vara oumbärliga, dvs. att det skulle vara omöjligt att uppnå målen för samarbetet på ett sätt som är mindre konkurrensbegränsande. Denna bedömning av proportionaliteten är känslig och kan endast göras genom en individuell självbedömning av hur en pool fungerar och vilka effekter den har.
47. Under de rådande marknadsförhållandena och på grundval av tillgängliga uppgifter om hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn används och fungerar anser kommissionen därför i detta skede att de begränsande pooling-avtal som förordningen omfattar inte längre kan anses uppfylla de fyra villkor som fastslås i artikel 101.3 i EUF-fördraget.22
48. Det nuvarande undantaget för pooler tycks dessutom ha marginell betydelse på samförsäkrings- och samåterförsäkringsområdet. Uppgifter från översynen visar att undantaget i alla händelser endast är relevant för en begränsad del av samförsäkrings- och samåterförsäkringsmarknaden, främst katastrofrisker och förhöjningsrisker. I sin undersökning av -samförsäkrande och samåterförsäkrande pooler identifierade kommissionen relativt få (endast 46) institutionaliserade pooler som eventuellt omfattas av gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn. Dessutom visar översynen i detta skede att nuvarande undantag används i liten omfattning, eftersom en betydande del av de aktörer som skulle kunna dra nytta av undantaget har förklarat att de inte anser sig omfattas av gruppundantagsförordningen. Bland annat ansåg två av de fyra pooler som svarade på det offentliga samrådet och 20 (dvs. två tredjedelar) av de som svarat på efterföljande enkäter som skickades ut till en större grupp pooler att de inte behöver undantaget i gruppundantagsförordningen, eftersom deras samarbete ändå inte begränsar konkurrensen.
22 Se punkt 1.
13
49. Översynen visar också att det finns en allvarlig oro över ändamålsenligheten med en gruppundantagsförordning för pooler inom försäkringssektorn. Uppkomsten på försäkringsmarknaden av mycket varierade och komplicerade arrangemang för att samförsäkra och samåterförsäkra risker och de inneboende svårigheterna att definiera berörda marknader och beräkna marknadsandelar inom sektorn gör det mycket svårt att avgöra om de restriktiva och tydliga rättsliga kriterierna för att skapa en gruppundantagsförordning är uppfyllda. Vissa berörda parters iakttagelser visar att definitionen av ”pool” är mångtydig och oprecis, och att det inte är uppenbart hur relevanta marknader kan definieras inom försäkringssektorn. Om ett undantag är svårt att utnyttja på grund av att de två faktorer som är avgörande för om det kan tillämpas är oklara uppstår allvarliga tvivel om huruvida undantaget över huvud taget är lämpligt eller berättigat.
3. SLUTSATSER OCH FÖRSLAG
50. Även om det finns tecken som visar på ett ökat behov av samarbete inom försäkringssektorn i fråga om sammanställning och spridning av gemensamma beräkningar, tabeller och undersökningar och i fråga om samförsäkring och samåterförsäkring av vissa typer av risker, anser kommissionen av de skäl som anges ovan att de stränga villkoren för att skapa en sektorsspecifik gruppundantagsförordning inte längre tycks vara uppfyllda för dessa avtalskategorier.
51. I fråga om sammanställning och spridning av gemensamma beräkningar, tabeller och undersökningar är mervärdet av ett särskilt gruppundantag tveksamt. Kommissionen anser i detta skede att en gruppundantagsförordning för försäkringssektorn inte längre tycks vara nödvändig för att försäkringsbranschen ska fungera. De övergripande riktlinjerna erbjuder redan vägledning om självbedömning av huruvida denna typ av samarbete är tillåten. Kommissionen kan också om så är nödvändigt ge särskild vägledning, vilket är ett alternativt och mycket flexiblare instrument som lättare kan anpassas till föränderliga omständigheter.
52. I fråga om samförsäkrande och samåterförsäkrande pooler är kommissionens preliminära uppfattning i detta skede att en förlängning av gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn inte är berättigad på grund av dess begränsade användning och betydelse och de konkreta riskerna för felaktig tillämpning. För att ett sådant undantag från konkurrensreglerna ska införas måste kommissionen med tillräcklig säkerhet kunna förutsätta att den typ av samarbeten som omfattas uppfyller alla nödvändiga villkor för att anses vara förenlig med den inre marknaden, särskilt vad gäller ändamålsenlighet och effektivitet, med tanke på att försäkringsmarknaden för närvarande tillhandahåller varierade och mindre restriktiva alternativ till pooler för att samförsäkra och samåterförsäkra risker och enligt potentiellt mer konkurrenskraftiga villkor.
53. Det bör noteras att om undantaget för pooler upphör skulle det inte innebära att poolerna förbjuds utan att de i stället skulle bedömas enligt samma konkurrensregler som gäller för andra sektorer.
54. Således anser kommissionen i detta skede att en självbedömning från fall till fall baserad på kommissionens övergripande riktlinjer kommer att säkerställa att poolerna
14
skapar positiva nettoeffekter för konsumenter och konkurrensen i den mening som avses i artikel 101.3 i EUF-fördraget.
55. Det bör noteras att alla resultat och slutsatser i rapporten är preliminära och föremål för kommissionens pågående bedömning och diskussioner med berörda parter. Denna process kommer att utmynna i en konsekvensbedömning, som kommer att läggas fram i början av 2017.
56. Om undantagen i gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn inte förlängs kan kommissionen besluta att anta ytterligare vägledning (i stället för det nuvarande meddelandet om gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn, som blir inaktuellt när den nuvarande förordningen upphör) grundad på principerna om självbedömning av avtal som inte längre kommer att omfattas av en gruppundantagsförordning.
57. Efter offentliggörandet av denna rapport har kommissionen för avsikt att anordna en diskussion med berörda parter om de preliminära slutsatserna som ett led i konsekvensbedömningsprocessen.
58. Kommissionen avser också att offentliggöra slutsatserna från två aktuella undersökningar av hur gruppundantagsförordningen för försäkringssektorn fungerar och vid behov diskutera dessa med berörda parter.
