ESV dnr
A-2021-589
Handläggare
Bo Henriksson Anna Håkanson Hannes Jacobsson Thea Palm
Vilka utmaningar står myndigheterna inför?
– problembeskrivningar i budgetunderlag 2022–2024
Myndigheternas budgetunderlag är ett framåtblickande material, vilket gör att det kan användas för att tidigt identifiera problem som delar av statsförvaltningen står inför. Mot denna bakgrund har Ekonomistyrningsverket (ESV) gjort en studie av ett urval av myndigheternas budgetunderlag och klassificerat de problem som beskrivs i underlagen, i syfte att ge en överblick av vilka problem som dessa myndigheter står inför. Vi har också haft som ambition att identifiera områden där liknande utmaningar skulle kunna mötas med gemensamma lösningar.
I denna promemoria (PM) beskriver vi kort hur arbetet genomförts, presenterar resultaten från studien och diskuterar hur ESV tolkar resultatet. Promemorian har tagits fram inom ramen för ESV:s effektivitetsanalysarbete och är skriven av utredarna Bo Henriksson, Anna Håkansson, Hannes Jacobsson och Thea Palm.
Kraven på myndigheternas budgetunderlag
Myndigheterna ska enligt 9 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag som ska utgå från regeringens beslut om verksamheten.
Budgetunderlaget ska innehålla myndighetens förslag till finansiering av
verksamheten de tre närmast följande budgetåren. Om myndigheten lämnar förslag som beräknas leda till ökade kostnader eller minskade intäkter ska förslag till åtgärder inom den egna verksamheten som leder till motsvarande minskning av kostnaderna redovisas.
Budgetunderlaget ska också innehålla en rad uppgifter av finansiell karaktär om myndighetens investeringar och dess avgiftsbelagda verksamhet samt de förslag till bemyndiganden som myndigheten behöver för att få göra åtaganden som medför utgifter under följande budgetår. I budgetunderlaget ska myndigheten även lämna uppgifter om förväntade större förändringar i sitt behov av lokaler.
Delar av myndigheternas budgetunderlag ska även rapporteras i Hermes. Det gäller information om planerade investeringar inklusive finansiering och
räntekontokredit. För information där det finns en uppställningsform i informationssystemet Hermes, ska samma uppställningsform användas i budgetunderlaget.1
Dessa krav ställs på myndigheternas budgetunderlag i förordning och ESV:s föreskrifter. Man kan konstatera att kraven huvudsakligen omfattar de finansiella delarna och att myndigheterna därutöver har en stor frihetsgrad att själva utforma sina budgetunderlag.
Metod för och genomförande av studien
Vi har utgått från 32 budgetunderlag från år 2021 som avser perioden 2022–2024.
Urvalet har gjorts slumpmässigt ur registret över de myndigheter som ingår i den statliga redovisningsorganisationen.
För att analysera materialet har vi tagit fram ett kodschema som innehåller en definition av vad som ska klassificeras som ett problem. För att minimera skillnader i kodningen har utredningsgruppen initialt samkodat ett antal budgetunderlag. Därefter har vi haft regelbundna avstämningar för att ensa definitionerna. Vår genomläsning av det insamlade materialet har också gett underlag för att kvalitativt belysa iakttagelser kring budgetunderlagen i stort.
Eftersom myndigheterna i budgetunderlagen ska presentera förslag till finansiering av verksamheten är det sannolikt att framförallt de problem som påverkar
myndigheternas resursbehov inkluderas i underlagen. Problem som myndigheterna lyckas lösa på egen hand eller som av andra anledningar inte kräver resurstillskott, är mindre sannolika att omnämnas. Å ena sidan innebär detta att de problem vi fångar enbart ger en begränsad bild av alla de problem myndigheterna står inför. Å andra sidan är de problem för vilka myndigheterna bedömer att de behöver
resurstillskott för att hantera särskilt intressanta ur ett effektivitetsperspektiv då de ska redovisa förslag till åtgärder inom den egna verksamheten som leder till motsvarande minskning av kostnaderna.
Den definition vi har utgått från är följande:
Problem
Någonting som ökar/riskerar att öka kostnaderna, minska intäkterna, försämra kvaliteten eller minska effektiviteten hos myndigheten. Det är någonting som ligger inom ramen för myndighetens befintliga uppdrag, snarare än ett utökat uppdrag. Problem som lyfts av karaktären allmänna samhällsproblem (exempelvis
1 ESV:s föreskrifter till 9 kap. 3 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
klimatförändringar och brottslighet) har bara kodats om de påverkat myndighetens verksamhet direkt.
När problemen väl har kodats har vi klassificerat dessa i åtta kategorier, plus en övrigt-kategori.2 Vissa problem faller egentligen inom flera kategorier. Då har vi försökt avgöra vad som är huvudproblemet och klassificerat detta så att varje problembeskrivning endast kan tillhöra en kategori. Efter att samtliga problem klassificerats har vi ibland identifierat underklasser för respektive problemkategori.
Avgränsningar
De finansiella delarna i budgetunderlagen (tabeller) berör vi inte annat än indirekt då de anknyter till verksamheter.
En del myndigheter lämnar på eget initiativ förslag på områden där de bedömer att verksamheten bör utökas. Vi har inte kodat dessa förslag som problem eftersom det gäller verksamhet som kan betraktas ligga utanför den verksamhet som
myndigheten fått direktiv att verka inom. Det finns dock tillfällen när det är svårt att bedöma om myndigheten beskriver ett allmänt samhällsproblem eller ett problem som direkt påverkar myndighetens verksamhet.
I den mån vi tar upp lösningar i denna PM har vi inte gjort en systematisk klassificering på samma sätt som för problem. I stället har vi kvalitativt kopplat myndighetens lösningar till identifierade problem i samband med analys. Vi har dock tagit fram en gemensam definition på en lösning.
Statistisk osäkerhet
Budgetunderlagen är slumpmässigt utvalda. Det innebär att den bild vi presenterar är generaliserbar till samtliga myndigheter som ingår i den statliga
redovisningsorganisationen. Men eftersom vi endast undersökt ett urval omfattas alla punktskattningar av en statistisk osäkerhet. Eftersom urvalet är litet är den statistiska osäkerheten stor och man bör därmed inte dra för starka slutsatser kring den exakta ordningen i hur vanliga olika problem är. Med ett urval på 32
budgetunderlag är den statistiska osäkerheten för en punktskattning på 50 procent ± 17 procentenheter.
Kvantitativa resultat
Totalt sett har vi identifierat 146 problembeskrivningar i de 32 utvalda budgetunderlagen, vilket ger knappt fem problem per budgetunderlag. Men
materialet uppvisar en stor spridning. I vissa budgetunderlag har vi inte hittat några skrivningar alls som vi klassificerat som problem, i vissa har vi hittat fler än tio.
2 Kategorierna är: Myndighetens resurser, Förändrade verksamheter, Regelverk, It, Krisberedskap, Kompetensförsörjning, Lokaler, Samverkan och Övrigt.
Urvalet är litet och jämförelser mellan delmängder får tolkas med försiktighet. Men det finns ingen tendens att större myndigheter skulle ange fler problem än små.
Figur 1. Antal problembeskrivningar per budgetunderlag
Källa: ESV:s genomgång av budgetunderlag.
I figur 2 presenteras det totala antalet problem inom varje kategori. Av figuren framgår också hur många myndigheter som nämner respektive problem minst någon gång i sitt budgetunderlag.
Det är fyra kategorier som dominerar: Myndighetens resurser, Förändrade verksamheter, Regelverk och it. Dessa fyra kategorier omfattar mer än tre fjärdedelar av alla kodade problem. Det är också dessa fyra kategorier som är vanligast förekommande sett till hur många myndigheter som nämner respektive problem minst en gång per budgetunderlag.
Gemensamt för tre av dessa problemkategorier är att problemen ofta, ur myndigheternas perspektiv, är orsakade av myndighetsexterna faktorer: för lite resurser, en mer komplex ärendehantering eller ny lagstiftning. Endast på it- området har myndigheten tydlig kontroll över själva sakfrågan.
Figur 2. Antal problembeskrivningar efter kategori
Källa: ESV:s genomgång av budgetunderlag.
Tematiska analyser
För att kunna beskriva materialet på ett överskådligt vis har vi grupperat de identifierade problemen i nio kategorier (se figur 2). I detta avsnitt analyserar vi de sju kategorier som förekommer oftast i budgetunderlagen och lyfter exempel från myndigheternas budgetunderlag.
Regelverket
I tidigare regeringsuppdrag inom effektiviseringsområdet har ESV identifierat regelförenkling som en metod eller indelningsgrund för att effektivisera en myndighets verksamhet.3 Bland annat är ett ändamålsenligt regelverk en
förutsättning för effektivitet. Myndigheterna ska årligen pröva ändamålsenligheten i de regler som styr verksamheten. Att utvärdera hur ni på myndigheten själva tolkar olika regler kan vara en del av arbetet. Ser ni möjligheter utifrån de regler som finns eller ser ni hinder? Om en alternativ tolkning kan bidra till att
verksamheten bedrivs mer effektivt kan ni överväga den tolkningen.4
De problem som vi kategoriserat som regelverk kan gälla olika typer av regler såsom lagar, förordningar och föreskrifter. Vi har också exempel på sådant som inte direkt är regler men ändå är styrande dokument för en verksamhet, till exempel vägledningar.
3 ESV 2016:59,
4 Ekonomistyrningsverket, Regelförenkling, https://www.esv.se/statlig-
styrning/effektivisering/tillvagagangssatt/regelforenkling/, uppdaterad 17 februari 2021, hämtad 13 september 2021.
Problemen med regelverk kan i stort indelas i tre delkategorier: förändrade regler, avsaknad av regler och otydliga regler.
Någon direkt koppling mellan specifika regelverk och delkategoriernas olika problem och lösningar går inte att göra utifrån det begränsade material vi har identifierat. Vi kan alltså inte säga ifall vissa regelverk är mer problematiska än andra.
Det bör också påpekas att problemen är av skiftande karaktär även inom delkategorierna. Det kan till exempel gälla regelverk som styr myndigheten, till exempel myndighetsförordningen (2007:515), men det kan också vara regelverk som styr områden som myndigheten ska arbeta med, till exempel miljöbalken.
Förändrade regler
Den mest omfattande delkategorin gäller hur ändrade regler kan vara svåra att hantera. Problemet är då oftast att befintliga resurser inte är tillräckliga för att ta hand om de nya eller utökade verksamheterna som det förändrade regelverket kräver. Lösningarna som myndigheterna presenterar för denna delkategori problem är oftast utökade resurser.
Från och med 1 juli 2021 gäller det permanenta regelverket för korttidsarbete. Tillväxtverket behöver därmed dimensionera
organisationen för att kunna hantera det långsiktiga behovet som finns av stöd till korttidsarbete.5
Avsaknad av regler
Det finns också några exempel på hur avsaknad av regler eller direktiv direkt kan påverka eller hindra verksamheten.
Behov av insatser för att öka kunskapen mer specifikt kring
klimatförändringens förväntade effekter på markbyggande under olika förhållanden är påtaglig. Befintliga regelverk och anvisningar för hur geotekniska konstruktioner ska dimensioneras beaktar till exempel fortfarande inte hur nya förutsättningar i ett föränderligt klimat ska behandlas. Det saknas också tydliga riktlinjer för när marken inte kan anses lämplig för byggnation utifrån stigande havsnivåer eller andra klimateffekter som ger stabilitetsproblem.6
Exemplet ovan knyter an till Statens geotekniska institut och deras arbete med att bedöma markförhållandena vid bebyggelse.
5 Budgetunderlag 2022–2024 Tillväxtverket.
6 Budgetunderlag 2022–2024 Statens geotekniska institut.
Ett annat exempel är avsaknad av tydligt uppdrag. Det kan diskuteras om detta borde lösas via någon form av reglering eller om det finns andra möjligheter.
Dagens pollenövervakning i Sverige bygger på ett frivilligt samarbete mellan ett stort antal aktörer inom flera sektorer där Naturhistoriska riksmuseet är den största. Eftersom ingen aktör har ett tydligt uppdrag och att samarbetet är frivilligt och löst organiserat är pollenövervakningen mycket sårbar.7
Otydliga regler
De problem vi har sett inom delkategorin otydliga regler är att de försvårar
myndighetens arbete i någon mening. I följande exempel blir det en konflikt mellan regelverk och myndighetens uppdrag.
Museer värderar sina samlingar utifrån kulturhistoriska värden, inte ekonomiska. / …/. Föremål som ingår i samlingen är inte att betrakta som ekonomiska tillgångar som kan avyttras för att förstärka myndighetens ekonomi. En ekonomisk värdering av föremålen innebär även, om den blir känd, en ökad säkerhetsrisk. För att få hjälp med värderingarna skulle dessutom en myndighet som Statens museer för världskultur vara tvungna att vända sig till en marknad där det i många fall förekommer illegal handel med kulturarv. Kravet på marknadsvärdering enligt
Ekonomistyrningsverkets riktlinjer blir då direkt motstridigt mot myndighetens uppdrag att arbeta för att motverka handel med hotade kulturarv.8
Lösningar för problem med regelverk
I problemkategorin regler finns flera varianter till lösningar. Det finns de som önskar mer resurser för att klara av kraven som kopplas till olika regelproblem men det finns även exempel där förändring av eller komplettering av regelverk framförs som lösningar.
Det framgår inte av budgetunderlagen om problemen identifierats innan
regelverken förändrats eller tagits fram eller om problemen uppstått efter det att regelverken finns på plats.
Det går att hitta åtminstone två förklaringar till att dessa problem uppstår. Den ena är att regeringen identifierat att de ändrade reglerna kommer att vara betungande för den aktuella myndigheten men att det får hanteras genom omfördelning inom befintlig anslagsram. Med andra ord får myndigheten hantera de konsekvenser
7 Budgetunderlag 2022–2024 Naturhistoriska riksmuseet.
8 Budgetunderlag 2022–2024 Statens museer för världskultur.
regeländringen får, exempelvis genom förändrad ambitionsnivå eller genom att göra mindre av något annat.
Den andra förklaringen kan kopplas till att dessa problem borde ha föregåtts av en konsekvensutredning. Frågan inställer sig då om dessa konsekvensutredningar har identifierat problemen eller om problemen uppdagats först i efterhand? Om det första gäller kan man ställa frågan om Regeringskansliet eller myndigheten har försökt att hantera problemet och vad som då orsakar att problemet kvarstår? Om problemet dykt upp först i efterhand är det då orsakat av att man inte identifierat problemet i konsekvensutredningen eller är det något nytt som har inträffat som man inte kunnat förutse?
Myndighetens resurser
Det vanligaste förekommande problemet i myndigheternas budgetunderlag rör vad vi klassificerat som myndigheternas resurser. Totalt 19 av 32 myndigheter i urvalet nämner denna typ av problem, vissa av dem flera gånger (se figur 2). Klassen omfattar både de fall där myndigheten anser sig ha bristande resurser och de fall där myndigheterna skriver om reglerna eller formerna för finansieringen.
Den klart vanligaste orsaken till att myndigheterna upplever resurserna som ett problem är helt enkelt att de anser att resurserna inte är tillräckliga i förhållande till uppdraget. I en del fall anger myndigheterna att detta beror på en allmän
resursbrist, eller åtminstone beskrivs inte någon exakt orsak till problemet:
Det ekonomiska utrymmet minskar dock successivt eftersom
anslagsuppräkningarna inte täcker myndighetens fasta kostnader. Detta resulterar i att utrymmet för kärnverksamheten minskar över tid. Anslaget är sedan tidigare otillräckligt, framför allt till samlingsförvaltningen.9
I andra fall beskrivs en direkt orsak till resursbristen, eller så nämner myndigheten specifika projekt eller specifika uppgifter för vilka finansiering saknas:
En utebliven satsning på Sveriges dataportal och främjande av öppna data innebär på kort sikt att DIGG måste prioritera resurser för att enbart drifta Sveriges dataportal. Det innebär att myndigheten behöver ta bort delar av tjänsteutbudet samt minska kommunikations- och supporttjänster.10 Dessa problem, där myndigheterna beskriver en resursbrist, följs ofta av beskrivningar av vilka konsekvenser resursbristerna får.
Konsekvensbeskrivningarna rör framför allt vilka verksamheter myndigheterna
9 Budgetunderlag 2022–2024 Statens historiska museer.
10 Budgetunderlag 2022–2024 Myndigheten för digital förvaltning.
avser att prioritera ned till följd av resursbrist. Myndigheterna anger i regel också hur mycket extra medel som de anser skulle krävas för att täcka resursbristerna.
Formerna för finansiering
Inom kategorin Myndigheternas resurser finns också ett mindre antal
problembeskrivningar som inte primärt rör summan av myndigheternas medel. I stället rör de reglerna för och formerna för finansiering. Några myndigheter lyfter själva finansieringsmodellen. Exempelvis menar Post- och telestyrelsen (PTS) att dagens regelverk och finansieringsmodell är utformad för att passa brevhantering.
Denna del av verksamheten minskar dock och hanteringen av paket ökar. PTS ser därför behov av en förändrad finansieringslösning för myndighetens del.11 Ett annat exempel ges av Statens maritima och transporthistoriska museer (SMTM). Myndigheten skriver att en övergång till fler digitala besök påverkar intäkterna negativt eftersom dessa besök är belagda med mervärdesskatt. SMTM vill att också dessa besök ska vara momsbefriade.12 Vid dessa typer av
problembeskrivningar framför alltså myndigheterna som lösning någon typ av översyn av regelverk eller förändring i finansieringsmodell.
It
En rad olika slags it-relaterade problem tas upp i myndigheternas budgetunderlag.
Det är huvudsakligen två olika slags problem som beskrivs: föråldrad teknik och förändrade krav. När det gäller föråldrad teknik anger flera myndigheter att de egna systemen åldrats och hur detta är problematiskt vid underhåll och uppdateringar.
Exempelvis Fastighetsmäklarinspektionen (FMI) som skriver:
FMI har idag ett gammalt intranät med en utdaterat plattform som saknar support och som gör det svårt att utveckla nya funktioner, vilket krävs för att vidareutveckla digitala arbetssätt.13
Men ibland är det omvärlden som förändrats och de externa kraven som höjts på myndighetens it. De höjda kraven kan till exempel avse nya behov av digital samverkan eller bero på förändrad lagstiftning. Så här skriver till exempel Försäkringskassan i sitt budgetunderlag:
Försäkringskassans ökade kostnader för it-drift och förvaltning beror bland annat på utökad samverkan med andra organisationer genom digitalt informationsutbyte och digital informationsförsörjning.14
11 Budgetunderlag 2022–2024 Post- och telestyrelsen.
12 Budgetunderlag 2022–2024 Statens maritima och transporthistoriska museer.
13 Budgetunderlag 2022–2024 Fastighetsmäklarinspektionen.
14 Budgetunderlag 2022–2024 Försäkringskassan.
Lösningar för problem med it
I de allra flesta fall skriver myndigheterna att lösningen på de it-relaterade problemen är någon form av investering. Investeringarna avser utveckling eller inköp av nya system.
En del specifika system eller andra förslag till lösningar nämns av flera myndigheter. Det gäller till exempel de statliga centralmuseerna som har gemensamma skrivelser kring hur de anser att en bristande digitalisering av samlingar bör lösas. Det gäller också länsstyrelserna som skriver så här om det system för miljörapportering (SMP) som de förvaltar:
SMP uppfyller inte längre till fullo de krav som ställs utifrån juridik, politik, verksamhet, information och teknik. Det finns således behov av att ersätta SMP med modern teknik i ett fungerande digitalt ekosystem för informationsutbyte.15
Det finns också några fall där andra lösningar än investeringar beskrivs av myndigheterna. Det handlar om att de byter arbetssätt eller organiserar verksamheten på nya sätt för att hantera problemen.
Förändrade verksamheter
Ett av de mest förekommande problemen är vad vi benämner förändrade
verksamheter. En förändrad verksamhet kan ha flera olika orsaker men är i grunden ett problem som uppstår då yttre faktorer påverkar myndighetens förutsättningar att bedriva en viss verksamhet. Flera av de andra kategorierna skulle även kunna ingå i denna problemklass men vi har valt att bryta ut dem då vi kunnat identifiera
relevanta teman (t.ex. regler eller krisberedskap).
Inom kategorin förändrade verksamheter har vi identifierat ett antal underklasser.
Det är inte alltid en tydlig gräns mellan underklasserna, men vi har ändå valt att dela upp problemen i ökade krav på verksamheten respektive ärendehantering.
Ökade krav på verksamhet
Inom denna underklass är en vanlig beskrivning att olika omvärldsfaktorer ökar kraven på myndighetens verksamhet. De ökade kraven leder till att en specifik verksamhet ökar i omfattning eller komplexitet. Exempelvis tar de två
länsstyrelserna i urvalet upp att länsstyrelsernas roll i valet påverkas av omvärldsfaktorer:
Trots att såväl själva rösträkningen och arrangemangen runt densamma blivit mer omfattande förväntas länsstyrelserna vara klara med
rösträkningen inom samma tid som tidigare.16
15 Budgetunderlag 2022–2024 länsstyrelserna Uppsala och Jämtland.
16 Budgetunderlag 2022-2024, länsstyrelserna Uppsala och Jämtland
Ett annat exempel är Integritetsskyddsmyndigheten som har fått ökade krav att bedriva en viss verksamhet. Omfattningen av denna verksamhet har tidigare kunnat variera med omfattningen/behovet av myndighetens övriga verksamhet, men när den nu i stället behöver prioriteras kommer övrig verksamhet att påverkas.
Att klagomålen utreds och tillsyn inleds har fördelen att det bidrar till att stärka enskilda individers rättigheter. Samtidigt kommer det nya
arbetssättet att ställa omfattande krav på resurser vilket leder till att IMY:s förutsättningar att genomföra helheten i vårt uppdrag begränsas
väsentligt.17 Ärendehantering
Inom denna underklass finns exempel på både ökat antal ärenden och mer komplexa ärenden. Även här är det yttre faktorer som påverkar befintlig verksamhet. Exempelvis tar Åklagarmyndigheten upp att ”inflödet av de mer komplicerade brotten kommer att fortsätta att öka och enklare ärenden minska.”18 Ett annat exempel är Energimarknadsinspektionen (Ei) som skriver: ”Den stora ökningen av antalet koncessionsärenden från Svenska kraftnät och
regionnätsföretagen kommer att kräva ytterligare resurstillskott för att undvika att Ei:s tillståndsprövning blir en flaskhals.”
Lösningar för problem med förändrade verksamheter
Den vanligaste lösningen inom kategorin är ytterligare medel. Det är ofta motiverat med att externa faktorer föranlett behovet av en förändrad/utökad verksamhet, och att ökade medel är en nödvändighet för att kunna genomföra verksamheten tillfredsställande.
Det förekommer ofta beskrivningar av konsekvenser om inte extra medel tillförs:
såsom att annan verksamhet måste prioriteras ned eller att den aktuella
verksamheten inte kommer kunna genomföras (fullt ut). Denna typ av problem innebär alltså att myndigheten ser behov av ett ökat anslag. Det kombineras ofta med en beräkning av antalet heltidstjänster som en resursförstärkning kommer att möjliggöra.
Problemen som beskrivs inom denna kategori har sitt ursprung utanför
myndigheten. Problemen ligger nära kategorin Myndighetens resurser, men har en annan utgångspunkt gällande problembilden. Den lösning som myndigheterna många gånger presenterar är ökade resurser. Men en fråga som myndigheterna måste ställa är vilken ambitionsnivå och kvalitet som är lämplig. Det finns inget givet svar här, men i vissa fall kan det vara så att allteftersom myndighetens verksamhet påverkas av omvärldsfaktorer behöver myndigheterna göra nya
17 Budgetunderlag 2022-2024 Integritetsskyddsmyndigheten.
18 Budgetunderlag 2022-2024 Åklagarmyndigheten.
prioriteringar i den befintliga verksamheten. Kan en längre handläggningstid accepteras? Kan en ambitionssänkning vara motiverad i någon annan verksamhet för att möta kraven som förändrad verksamhet innebär? Kan en förändring få positiva effekter i någon annan verksamhet?
Krisberedskap
Mindre vanligt förekommande än tidigare kategorier är olika problem som vi har valt att kategorisera som krisberedskap. Denna kategori ligger nära Förändrade verksamheter, men vi har valt att bryta ut den till en egen kategori då vi ser att området har extra aktualitet i nuläget.
De flesta myndigheter inom denna kategori tar upp olika problem som uppstått med anledning av sjukdomen covid-19. Merparten av dessa tar upp hur pandemin påverkat den avgiftsfinansierade verksamheten. Bland annat skriver Statens centrum för arkitektur och design (ArkDes):
ArkDes har, liksom många andra, drabbats hårt av coronapandemin.
Antalet besökare har sjunkit drastiskt, intäkterna under 2020 har halverats sett till föregående år och utställningsprogrammet har förskjutits.19
Utöver denna typ av exempel finns även ett fåtal exempel där myndigheter tar upp de krav som kommer av en utökad krisberedskap generellt.
Lösningar för problem med krisberedskap
Likt övriga problemområden är ökade resurser en vanligt förekommande lösning.
Flera myndigheter tar även upp hur man hanterat problemet under 2020 och tar där upp flera exempel på hur man omprioriterat mellan verksamheter, skalat ned i den mån det gått och, för museerna, satsat på digital verksamhet. En slutsats som många drar är dock att detta inte kommer att vara tillräckligt i längden och att man ser det som svårt att hämta igen de stora underskott som uppstått. Här finns med andra ord många goda exempel på hur myndigheterna löst problemet, men där det inte alltid finns någon långsiktighet i lösningarna.
Av budgetunderlagen kan vi också utläsa att olika former av digitala arbetssätt utvecklats. En fråga är om det går att ta tillvara de erfarenheter som myndigheter gjort när det gäller digitalisering och digitala arbetssätt. Kan vissa nya arbetssätt behållas och utvecklas så att de kommer hela verksamheten till gagn? I så fall kanske det finns möjligheter att effektivisera verksamheten i andra områden som inte direkt påverkats av covid-19.
Kompetensförsörjning
Sex myndigheter i urvalet har tagit upp problem inom området
kompetensförsörjning. Två av myndigheterna, Integritetsskyddsmyndigheten och
19 Budgetunderlag 2022–2024 Statens centrum för arkitektur och design (ArkDes).
Åklagarmyndigheten, tar upp behovet av kvalificerade jurister. Men också för de resterande fyra myndigheterna handlar problemet om specialistkompetens i någon form.
För att kunna utveckla verksamheten i enlighet med myndighetens uppdrag finns ett fortsatt behov av kompetensförstärkning och kompetensväxling inom såväl kärn-verksamhet som stödfunktioner. Myndigheten har framgångsrikt etablerat en intern plattform för kompetensutveckling och kompetensdelning, Världskulturakademin.20
Utöver resursförstärkningar för att anställa fler, tar några myndigheter upp hur man arbetar med att utnyttja befintlig kompetens eller stärka arbetsmiljön. Detta för att kompetensutveckla och behålla befintliga medarbetare. Här finns därmed exempel på att myndigheterna löser problem inom befintlig verksamhet.
Samtidigt har många av myndighetens utredare också sådan kompetens som är användbar över utredningsområdesgränserna. Arbetet med att bättre utnyttja sådan kompetens på myndigheten har fortsatt att utvecklas.21 Lösningar för problem med kompetensförsörjning
I denna kategori finner vi några exempel på lösningar inom myndigheterna själva.
En sådan handlar om att myndigheten byggt en intern plattform för
kompetensöverföring. Det finns också andra exempel på hur myndigheterna arbetar med att kompetensutveckla eller stärka arbetsmiljön. Alla dessa lösningar skulle kunna vara goda exempel för andra myndigheter.
Det kan också tänkas att denna typ av lösningar skulle kunna lösa vissa av problemen inom bland annat kategorin Förändrade verksamheter innebär. Att ha strategier och metoder att kompetensutveckla är ett sätt att hantera förändrade förutsättningar för myndighetens verksamhet.
Lokaler
Några myndigheter i vårt urval har beskrivit olika problem med lokaler. Lokaler är ett av de utpekade områden i regelverket om budgetunderlag som myndigheter ska ta upp. Problem med lokaler kan delas in i tre underklasser: brister, nya
förutsättningar och finansiering.
En del myndigheter nämner problem med att lokalerna på ett eller annat sätt har brister och därmed inte är lämpliga för verksamheten som bedrivs. Det gäller bland annat att lokalerna av en eller annan orsak inte längre är lämpliga utifrån de krav
20 Budgetunderlag 2022–2024 Statens museer för världskultur.
21 Budgetunderlag 2022–2024 Statens haverikommission.
som ställs på dem utifrån regelverk eller utifrån att de är i dåligt skick. Följande exempel är från Naturhistoriska riksmuseets budgetunderlag.
I fastigheterna har vi med stöd av ett omfattande lokalprogram kunnat åtgärda många byggnadsrelaterade brister samtidigt som det måste konstateras att många ännu återstår och påverkar verksamheten negativt.22 Problem kan också vara att lokalerna inte är anpassade till nya förutsättningar. Det sistnämnda till följd av pandemin där fler jobbar hemifrån. Ett förändrat arbetssätt som man tror kommer att fortsätta även efter pandemin. Detta borde vara ett problem som berör flera myndigheter men som vi i materialet endast sett enstaka exempel på.
Vi har i dag lokaler som är anpassade för att alla medarbetare ska kunna vara på plats. Den digitala utvecklingen och det framtvingande
distansarbetet på grund av coronapandemin har skapat nya behov av lösningar och nya vanor.23
En myndighet (PTS) nämner problem med finansieringens konstruktion.
Lokalen finansieras med OH-kostnader vilket gör att kostnaden belastar samtliga finansieringar. PTS förvaltningsanslag utgör ca 15 procent av PTS totala förvaltningskostnader, vilket innebär att endast 15 % av den ökade lokalhyran ligger som beräkningsgrund för hyreskompensation.24 Lösningar för problem med lokaler
Lösningar för brister i lokaler är knutna till ökade kostnader och därmed ökad finansiering för att kunna åtgärda dem.
Förändrade arbetssätt anges av några myndigheter som en möjlighet eller lösning snarare än ett problem.
Den nya tekniken skapar också nya möjligheter att bedriva verksamheten på ett effektivt och smart sätt. Vi har lärt oss mycket och ser stora fördelar för verksamheten och vår personal med att arbeta mer flexibelt, hemma eller på arbetsplatsen beroende på arbetets karaktär.25
22 Budgetunderlag 2022–2024 Naturhistoriska riksmuseet.
23 Budgetunderlag 2022–2024 Bolagsverket.
24 Budgetunderlag 2022–2024 Post-och telestyrelsen.
25 Budgetunderlag 2022–2024 Bolagsverket.
Iakttagelser och diskussion
Ett fåtal problem dominerar, men kategorierna är ganska disparata
Av de cirka 150 problem som vi identifierat i budgetunderlagen har vi kategoriserat mer än tre fjärdedelar inom någon av kategorierna Resurser, Förändrade
verksamheter, Regelverket och it. Det är alltså ett fåtal kategorier som helt dominerar. Vi har också sett att vissa grupper av myndigheter har liknande eller identiska skrivningar i sina budgetunderlag. Detta gäller exempelvis länsstyrelser och universitet och högskolor.
Detta till trots har ESV inte sett särskilt många problem där ESV tror att en enda insats skulle lösa flera myndigheters problem. En möjlig förklaring är helt enkelt att vårt urval varit för litet. En annan är att myndigheterna beskriver
verksamheterna ur alltför olika och snäva perspektiv, samt att det finns för stora skillnader i hur myndigheterna analyserar själva orsakerna till problemen, någonting vi återkommer till nedan. Det blir därför svårt att hitta gemensamma problemområden som myndigheter skulle kunna samverka om.
Var är Corona?
En reflektion är att den pågående pandemin har lämnat relativt få avtryck i
myndigheternas budgetunderlag. Åtminstone såtillvida att detta sällan lyfts som ett specifikt problem i budgetunderlagen. De tydligaste skrivningarna rör minskade intäkter till följd av fallande besökssiffror vid de statliga museerna. Inom kategorierna It och Lokaler, där pandemin helt förändrat förutsättningarna och problem skulle ha kunnat uppstå, nämns pandemin endast i undantagsfall som problemorsak. Pandemin verkar ännu så länge inte ha varit en oöverstiglig uppgift för myndigheterna att hantera inom nuvarande resurser.
Myndigheterna har stor frihet i hur de utformar budgetunderlagen
Verksamhetsbeskrivningarna i budgetunderlagen är i väldigt liten utsträckning styrda, i jämförelse med till exempel resultatredovisningen i årsredovisningen.
Detta sätter sin prägel på hur budgetunderlagen är skrivna och gör att de skiljer sig åt vad gäller såväl form som innehåll.
Vidare varierar det väldigt mycket hur långt myndigheterna går i analyserna av den egna verksamheten och hur utförligt de redovisar motiveringar till önskade
resursförstärkningar. En del myndigheter sätter exempelvis verksamheten och dess målsättning i ett större sammanhang och beskriver utförligt orsakerna till de ökade behoven och konsekvenserna vid uteblivna resursförstärkningar. Andra konstaterar enbart kort att det behövs resursförstärkning.
En generell iakttagelse är att stora delar av innehållet i många av budgetunderlagen är av karaktären omvärldsspaning och har endast en lös anknytning till
verksamhetens resurser.
Få myndigheter presenterar alternativa lösningar till ökad finansiering
Det är få myndigheter i urvalet som uppger att de kan hantera verksamheten inom befintliga ramar. Det är också sällan myndigheterna beskriver alternativa lösningar på de problem som de presenterar, vilket de enligt regelverket ska göra. I stället är det vanligast att ökad finansiering presenteras som den enda lösningen. En
anledning kan vara att myndigheterna inte tar upp de problem som har alternativa lösningar i budgetunderlagen. Eftersom de kan hantera dessa på egen hand skriver myndigheterna i stället om de problem som de bedömer endast kan lösas genom extra resurser i budgetunderlagen.
Myndigheterna argumenterar för resursförstärkningar på olika sätt. Ett exempel är myndigheter som framför att om de inte får mer resurser kan de inte genomföra en utpekad verksamhet eller att annan verksamhet kommer att bli lidande. I andra fall beskriver de vad som med lite god vilja skulle kunna beskrivas som effektkedjor.
Till exempel att en händelse i omvärlden direkt eller indirekt påverkar myndighetens arbete och att myndigheten behöver förstärkning för att kunna hantera en yttre händelse. I de budgetunderlag som vi läst är det dock sällan som myndigheterna argumenterar särskilt utförligt när de begär ökade resurser och med budgetunderlaget som enda underlag är det svårt att ta ställning till myndighetens äskanden.
ESV konstaterar att även den ekonomiska ram som myndigheten tilldelats är en styrning av verksamheten. Styrning av de ekonomiska ramarna kan tolkas olika av myndigheterna. Om omvärldsfaktorer gör att efterfrågan på myndighetens
verksamhet ökar, men myndighetens anslag inte justeras, kan det ses både som ett incitament för myndigheten att effektivisera och som en signal om att det område som berörs eller andra områden inom myndighetens ansvarsområde inte är högt prioriterade.
Det är ovanligt att regeringen i detalj anger vilken kvalitet som verksamheten ska hålla. Myndigheterna har själva bättre möjligheter att bedöma kvalitet och resultat.
Att prioritera resurser mellan verksamheter är därför en viktig uppgift för myndigheterna. Ju tydligare regeringen är i sin styrning desto enklare är det för myndigheterna att göra en sådan prioritering.
Fortsatt arbete?
ESV tror att tydligare riktlinjer avseende struktur och innehåll skulle kunna öka nyttan med budgetunderlagen. Det skulle till exempel göra det lättare att identifiera områden där myndigheterna står inför liknande utmaningar och där samverkan eller andra gemensamma lösningar skulle kunna vara till nytta. Vi tror också att det skulle kunna vara ett sätt att få myndigheterna att i större utsträckning redovisa alternativa förslag till ökad finansiering.
Avslutningsvis lyfter ESV några frågor som kan vara en utgångspunkt för att utveckla och förbättra möjligheterna till användning av budgetunderlagen:
Hur kan krav på struktur och innehåll utvecklas?
Hur kan inrapporteringen av budgetunderlagen digitaliseras så att informationen finns i maskinläsbart skick?
Hur ska analyser och lösningar av problem genomföras och redovisas?
Går det att utveckla hur myndigheterna motiverar resursförstärkning?
Går det att utveckla budgetunderlagen så att myndighetsövergripande effektiviseringsinsatser kan identifieras?
Går det att ställa högre krav på att redovisa alternativa lösningar till ökad finansiering?
