Landstinget i Kalmar län

(1)

Genomförd på uppdrag av revisorerna

Gunnar Uhlin

Landstinget i Kalmar län

Granskning av landstingets investeringsprocess

(2)

Innehåll

1 Sammanfattning ... 3

2 Inledning ... 6

2.1 Bakgrund ...6

2.2 Övergripande revisionsfråga och delfrågor ...6

2.3 Avgränsning...7

2.4 Revisionskriterier ...7

3 Investeringar - Organisation och ansvar ... 9

3.1 Politiskt ansvar ...9

3.2 Tjänstemannaorganisationen ...9

4 Investeringar - Styrning ...10

4.1 Finansiella mål ... 10

4.2 Landstingsplan 2015-2017 ... 10

4.3 Landstingsplan 2016-2018 ... 11

4.4 Finansiering av investeringarnas driftskostnadskonsekvenser ... 11

5 Investeringsverksamheten – Beskrivning av process ...13

5.1 Inledning ... 13

5.2 Delegering av verkställighetsbeslut ... 13

5.3 Investeringsprocess vid lokalförändring ... 13

6 Planer för investeringar ...20

6.1 Inledning ... 20

6.2 Lokalstrategiplaner – Landstinget i Kalmar län ... 20

6.3 Lokalförsörjningsplan 2015 ... 21

6.4 Planer för investering i inventarier/utrustning ... 21

6.5 Investeringsbudget och investeringsplan ... 22

7 Anläggningsregister ...23

7.1 Bedömning ... 24

8 Granskade projekt ...24

8.1 Utgångspunkt ... 24

8.2 Nya psykiatrilokaler i Kalmar ... 25

8.3 Nya landstingslokaler i Emmaboda ... 26

8.4 Nybyggnad kök och matsal, Ölands folkhögskola ... 27

9 Svar på revisionsfrågorna ...28

(3)

1 Sammanfattning

EY har på uppdrag av revisorerna i Landstinget i Kalmar län genomfört en granskning med syftet att bedöma om det vid landstinget finns en ändamålsenlig långsiktig process för stora investeringar som säkerställer att landstinget kan genomföra nuvarande och kommande investeringsbehov.

Sammanfattande svar på revisionsfrågorna lämnas i rapportens sista kapitel (kapitel 9).

I landstinget har det inte på politisk nivå beslutats om en process för beredning av investe- ringsärenden. Istället finns en av landstingets ledningsgrupp fastställd ”Regel för investeringsprocess vid lokalförändring”. För investeringar i utrustning/inventarier saknas en i landstinget beslutad process. Investeringsprocessen vid lokalförändring kompletteras av den processbeskrivning för bygginvesteringar som definieras i den verksamhetshandbok som tagits fram av Landstingsservice.

För landstingets investeringsverksamhet finns en övergripande finansiell ramförutsättning som följer av målet att investeringar ska finansieras med egna medel (målvärde 100 procent). Däremot har inte fastställts någon målsättning när det gäller finansiering av eventuellt tillkommande driftskostnader till följd av investeringar.

Den regel för investeringar som beslutats av landstingets ledningsgrupp har definierat ett ramverk för investeringsprocessen. Enligt vår bedömning behöver dock processen dels ges ett tydligare innehåll vad gäller krav på underlag som ska tas fram i olika skeden av processen tillsammans med mallar för de kalkyler som behöver upprättas, dels fastställas av landstingsfullmäktige. Investeringsprocessen bör även omfatta inventarier/utrustning.

Investeringsrådets uppdrag bör definieras tydligare samtidigt som det klargörs vilka prioriteringsgrunder som ska vara avgörande för de rekommendationer som rådet lämnar om vilka investeringar som ska föras vidare i processen. Förutom att prioritera vilka investeringar som ska föras vidare bör även investeringsrådet pröva ändamålsenligheten och kostnadseffektiviteten i de alternativ som föreslås i förstudie och i underlaget för genomfö- randebeslutet. Sambandet mellan investeringsprocessen och budgetprocessen behöver beskrivas på ett tydligt sätt i investeringsprocessen. Ansvaret för tjänstemannabered- ningen av investeringsbudgeten bör redovisas i beskrivningen av processen.

I huvudsak är ansvar och roller inom investeringsprocessen tydliga. Investeringsrådets ansvar och befogenheter inom ramen för beredningen av investeringsärenden är inte enligt vår mening tydligt definierade. För närvarande finns också en bristande överensstäm- melse mellan faktiskt beslutsfattande och den som beskrivs i regeln. Vår bedömning är att beslutanderätten beträffande investeringar i fastigheter bör anpassas till de olika typer av beslut som tas inom ramen för fastighetsinvesteringsprocessen. Det ska finnas en över- enstämmelse mellan beslutanderätten enligt delegationsordningen och investeringsprocessen.

Den mer omfattande investeringsverksamheten från och med 2016 och åren framöver kommer sannolikt leda till relativt stora driftskostnadskonsekvenser för landstinget. Enligt vår bedömning är det en risk att driftskostnadsbedömningar upprättas inför genomföran- debeslutet, d.v.s. i ett sent skede i investeringsprocessen. Dessutom saknar verksamheterna utifrån tillämpad styrmodell tydliga incitament till kostnadseffektiv lokalanvändning.

Vidare ges ingen sammanställd bild över investeringsverksamhetens driftskostnadspåver- kan varken i förhållande till investeringsbudgeten eller i förhållande till investeringsplanen.

(4)

Sammantaget är det m.a.o. svårt att överblicka den samlade driftskostnadseffekten av investeringsbudgeten och av investeringsplanen. Driftskostnadskalkyler bör upprättas redan i samband med förstudien. Vår bedömning är att det måste vara en obligatorisk del i be- dömning, beslut och planering av investeringar att driftskostnadskonsekvenser vägs in.

För närvarande saknas ett tydligt samband mellan de olika planer för lokalutveckling som upprättas inom landstinget, d.v.s. lokalstrategiplaner, lokalförsörjningsplan och investeringsplaner. Av dessa planer är det endast investeringsplanen i landstingsplanen som fastställs politiskt.

Vilken uppföljning eller utvärdering som ska göras av genomförda investeringar beskrivs inte närmare i regeln för investeringsprocessen. Vår rekommendation är att innehåll och ansvar för uppföljningen ges en tydlig definition i investeringsprocessen. Enligt vår be- dömning bör det för större investeringar även ingå att en slutrapport med efterkalkyl ska lämnas. Mottagare av en sådan rapport kan då vara fullmäktige, landstingsstyrelsen eller investeringsrådet beroende på investeringens storlek.

Enligt vad som framkommit i granskningen finns förutsättningar för att sköta anläggnings- registret på ett ändamålsenligt sätt. Återkommande inventeringar är en kritisk aktivitet för att säkerställa anläggningstillgångarnas existens. I interkontrollplanen för 2015 har inventeringar för två basenheter per förvaltning ingått. Enligt uppgift har dock ett antal förvalt- ningar gjort betydligt fler inventeringar. Det är i sig positivt men eftersom inte en fullständig inventering har gjorts går det inte att helt säkerställa anläggningstillgångarnas existens.

För att förbättra förutsättningar för en mer ändamålsenlig investeringsprocess rekommen- deras följande:

► Utveckla den nuvarande regeln för investeringsprocess med en tydlig beskrivning av ansvar och roller samt tydliggör vilka underlag som ska ingå i beredningsunderlaget inför respektive beslutstillfälle. Integrera investeringar i utrustning/inventarier i investeringsprocessen.

► Föreslå landstingsfullmäktige att fastställa investeringsprocessen.

► Definiera investeringsrådets uppgift och ansvar.

► Utveckla tydliga tillämpningsanvisningar till investeringsprocessen.

► Använd ”checklista lokalförändringar” regelmässigt vid investeringsbehov i lokaler.

► Tydliggör den beslutsordning som ska gälla beträffande investeringar och anpassa delegationsordningen därefter.

► Klargör tydliga utgångspunkter och bedömningsgrunder för prioritering av investeringar.

► Upprätta investeringskalkyler och driftskostnadskalkyler i förstudien.

► Säkerställ att relevanta nyttokostnadsbedömningar av investeringsäskanden an- vänds.

► Säkerställ att uppföljning av genomförda investeringar görs med efterkalkyler och av investeringens effekter. Vid större investeringar bör en slutrapport redovisas till landstingsfullmäktige.

► Komplettera investeringsplanen i budgeten med en investeringsplan på 5 - 10 år med driftskostnadskonsekvenser.

► Säkerställ att verksamheterna har tydliga incitament till lokaleffektivitet.

(5)

►

Överväg möjligheten att införa ett IT-stöd för beredning av investeringsärenden.

(6)

2 Inledning

2.1 Bakgrund

Landstingets revisorer har i revisionsplanen för 2015 beslutat att genomföra en granskning av landstingets investeringsprocess.

För perioden 2015-2017 uppgår de totala planerade investeringarna inom landstinget till 607 mnkr fördelat på inventarier med 335 mnkr och på fastigheter med 272 mnkr. Lands- tingets finansiella mål är att alla investeringar ska finansieras med egna medel, definierat som resultat och avskrivningar vilket innebär ett investeringsutrymme under perioden på ca 400 mnkr årligen. För återinvesteringar i inventarier beräknas den årliga nivån till drygt 100 mnkr vilket innebär ett utrymme för investeringar i byggnader på ca 300 mnkr per år.

För att skapa investeringsutrymmet krävs att landstinget klarar resultatmålet om 2 procent varje år.

Det är av stor betydelse att styrning, redovisning och uppföljning av investeringar fungerar väl för att god ekonomisk hushållning ska kunna uppnås och för att säkerställa en ända- målsenlig verksamhet i övrigt.

.

2.2 Övergripande revisionsfråga och delfrågor

Den övergripande revisonsfråga som granskningen ska besvara är om landstinget har en ändamålsenlig investeringsprocess?

2.2.1 Delfrågor

Den övergripande revisionsfrågan har varit att bedöma om det vid landstinget finns en ändamålsenlig långsiktig process för stora investeringar som säkerställer att landstinget kan genomföra nuvarande och kommande investeringsbehov?

Granskningen ska bl.a. svara på följande delfrågor:

1. Är landstingets investeringsprocess organiserad på lämpligt sätt?

2. Finns erforderliga styrdokument för investeringsprocessen? Är ansvar, roller och befogenheter tydliga?

3. Är plan-/budgetprocess, investeringsprocess och upphandlingsprocess kopplade till varandra på lämpligt sätt?

4. Är beslutsunderlagen för större investeringar utformade så att de möjliggör prioritering, samordning, styrning och kontroll?

5. Görs investeringskalkyler, efterkalkyler och uppföljningar av investeringarnas effekter?

6. Är det demokratiska inflytandet över investeringar tillräckligt?

7. Fungerar anläggningsregistret på tillfredsställande sätt? Görs inventeringar?

8. Övrigt som krävs för att besvara den övergripande revisionsfrågan.

EY föreslår att revisorernas delfrågor kompletteras med nedanstående frågeställningar:

A. Finns det i riktlinjer och tillämpningsanvisningar beskrivet vilket faktaunderlag som ska tas fram inför större investeringar?

B. Omfattar investeringsprocessen även utrustnings-/inventarieinvesteringar?

(7)

C. Upprättas driftskostnadskalkyler i verksamheten för att beskriva och pröva investeringens påverkan på driftskostnaden?

D. Görs riskanalyser inför varje nytt investeringsbeslut?

2.3 Avgränsning

Plan-/budgetprocess och upphandlingsprocessen har inte ingått i denna granskning.

2.4 Revisionskriterier

Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förar- beten eller interna regelverk, policies och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning.

I denna granskning har de huvudsakliga revisionskriterierna utgjorts av:

► Kommunallagen.

► Landstingsplan 2015-2017 och budget 2015.

► Av fullmäktige fastställda riktlinjer eller motsvarande för investeringsprocessen (i fö- rekommande fall).

2.4.1 Metod

Granskningen har genomförts i form av intervjuer med nyckelpersoner och dokument- granskning. Dels har intervjuer genomförts med politiker och tjänstemän som är ansvariga för beredning och planering av investeringar dels har en kartläggning gjorts av styrdokument med bäring på investeringsprocessen och av underlag och beslut för de tre investeringsobjekt som omfattats av granskningen.

Följande intervjuer har genomförts:

► Ordförande landstingsstyrelsen.

► Andre vice ordförande landstingsstyrelsen.

► Ekonomidirektör.

► Budgetchef.

► Förvaltningschef, Landstingsservice.

► Basenhetschef Bygg- och förvaltarenheten, Landstingsservice.

► Basenhetschef Upphandling, Landstingsservice.

► Ekonomichef, Landstingsservice.

► Ekonomichef, Hälso- och sjukvårdförvaltningen.

► Sjukhuschef, Västerviks sjukhus.

► Ekonom, Bildningsförvaltningen.

► Chef för Hälsovalsenheten.

► Försörjnings- och miljösamordnare, Folktandvården.

► Förvaltningschef, Primärvården.

(8)

2.4.2 Dokument

Exempel på dokument som har granskats är:

 Landstingsplan 2015 - 2017, 2014, 2013 och 2012.

 Årsredovisning 2014.

 Landstingsstyrelsens reglemente.

 Landstingsstyrelsens delegationsordning.

 Processbeskrivning – Fastighetsinvesteringar.

 Reglementen och delegationsordningar.

 Underlag från respektive projekt.

 Landstingsfullmäktiges protokoll och handlingar.

 Landstingsstyrelsens protokoll och handlingar.

 Befintliga underlag för de tre investeringsobjekt som ingått i granskningen.

(9)

3 Investeringar - Organisation och ansvar

3.1 Politiskt ansvar

I enlighet med den politiska organisation som finns inom Landstinget i Kalmar län är landstingsstyrelsen landstingsfullmäktiges verkställande politiska organ och svarar för för- valtning av landstingets angelägenheter. Landstingsstyrelsen har ett utskott arbetsut- skott/budgetberedning och två delegationer; personaldelegationen och FoU-delegationen.

Arbetsutskottet i egenskap av budgetberedning upprättar förslag till landstingsplan och årsbudget. Landstingsstyrelsens reglemente anger inte något specifikt ansvar för investeringar eller investeringsprocessen. Det framgår inte heller av reglementet någon särskild delegation från fullmäktige av beslutanderätt avseende investeringar till landstingsstyrelsen.

Landstingsstyrelsen har när det gäller investeringar ansvaret för beredning av investeringsbudget och beredningen av de beslut som ska tas av fullmäktige inom ramen för investeringsprocessen.

3.2 Tjänstemannaorganisationen

Landstingets verksamheter är organiserade i åtta förvaltningar. Landstingsservice som ut- gör en av förvaltningarna är i sin tur indelad i fyra enheter, varav framförallt bygg- och för- valtarenheten, fastighetsdrift inom FM-enheten samt upphandlingsenheten är involverade i investeringsprocessen. Bygg- och förvaltarenheten förvaltar landstingets fastigheter och ansvarar för landstingets stora och komplexa byggprocesser. I den uppgiften ingår att hyra ut lokaler, bygga om och att bygga nytt. Fastighetsdrift ansvarar för drift och under- håll av landstingets byggnader och utrustningar.

I tjänstemannaorganisationen finns ett investeringsråd. I investeringsrådet ingår ekonomi- direktör, förvaltningschef Landstingsservice, budgetchef och chef för bygg- och förvaltar- enheten. Förvaltningschefer respektive landstingsdirektör adjungeras vid behov.

Följande beskrivning är hämtad från ”Regel för investeringsprocess vid lokalförändring”:

Rådet har till uppgift att bereda bygginvesteringar inför beslut i landstingsstyrelse och landstingsfullmäktige. Inom befintlig budget beslutar förvaltningschefen för Landstingsser- vice löpande under året om medel för ospecificerade fastighetsförbättringar. Investerings- rådet beslutar om vilka investeringsprojekt som ska beredas vidare i planeringsprocessen (utredningsbeslut). Inför genomförandebeslut i landstingsstyrelse/landstingsfullmäktige bedömer och rekommenderar investeringsrådet vilka investeringsobjekt som ska genom- föras. Slutligen lämnar investeringsrådet, efter det att fullmäktige fattat ett genomförande- beslut, ett verkställighetsbeslut. Enligt uppgift har det blivit ett fel då regeln har reviderats i och med skrivningen att det är investeringsrådet som tar utredningsbeslut. I de fall då uppdraget att genomföra en förstudie inte har beslutats av fullmäktige eller landstingsstyrelsen är det i praktiken förvaltningschefen för landstinsservice som tar utredningsbeslutet. Detsamma gäller beträffande verkställighetsbeslutet att det är förvaltningschefen för Landstingsservice som tar de beslutet.

Av ”Regel för investeringsprocess vid lokalförändring” framgår att respektive förvaltnings- chef har budgetansvar för genomförande av investeringsprogram. Förvaltningen ansvarar för att medverka så att genomförandet sker effektivt och att krav/förutsättningar som redovisas i nyttokalkyl uppfylls. Vidare gäller att det är varje chefs ansvar att bedöma och i linjeorganisationen redovisa vilka behov av reinvesteringar/nyinvesteringar som bedöms som nödvändiga för att uppnå en ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet.

(10)

3.2.1 Bedömning

Den grundläggande ansvarsfördelning som finns beträffande investeringar i fastigheter är i huvudsak tydlig. Landstingsfullmäktige beslutar om investeringsbudget och fattar inriktnings- och genomförandebeslut. Landstingsstyrelsen bereder investeringsbudgeten och investeringsärenden inför inriktnings- och genomförandebeslut i landstingsfullmäktige.

Landstingsservice bygg- och förvaltarenhet svarar för att bereda investeringsärenden genom att ta fram underlag till de beslutssteg som ingår i investeringsprocessen. Det har framkommit i granskningen att det finns en bristande överenstämmelse mellan vad som står i regeln avseende utredningsbeslut och verkställighetsbeslut samt hur dessa beslut hanteras i praktiken. Investeringsrådets uppgift är i praktiken att rekommendera vilka investeringsprojekt som ska beredas vidare. Dessutom rekommenderar investeringsrådet efter genomfört programarbete vilka investeringsobjekt som ska genomföras. I dessa avse- enden har investeringsrådet en rådgivande roll. Verkställighetsbeslut tas i praktiken av för- valtningschefen för Landstingsservice. Det är enligt vår bedömning väsentligt rutinen för beredning av investeringsärenden på ett korrekt sätt beskriver den beslutsordning som ska gälla inom ramen för processen. Av regeln framgår inte på ett tydligt sätt vad som ska vara styrande för den bedömning eller prioriteting som ligger till grund för de rekommendationer som investeringsrådet lämnar. Ett kritiskt inslag när investeringsärenden bereds är att under processen pröva om föreslagna alternativ är optimala och kostnadseffektiva. I regeln för investeringsprocess framgår inte att investeringsrådet har ett motsvarande uppdrag.

När det gäller det ekonomiska ansvaret, framförallt för driftskostnadseffekter av investeringar, så har det inte beskrivits i den regel för investeringsprocess som har tagits fram.

Av styrdokumentet för investeringsprocessen framgår inte heller en definition av nyttokost- nadskalkylen.

4 Investeringar - Styrning

4.1 Finansiella mål

Av landstingsplan 2015-2017 framgår att omfattande investeringar tillsammans med ökade behov gör att landstinget fortsatt har en stor ekonomisk utmaning då utökningar inte kommer att kunna lösas med resurstillskott utan till stor del måste hanteras inom befintliga resurser genom förbättringar och effektiviseringar i verksamheten. Följande mål för god ekonomisk hushållning finns i landstingsplanen:

 Respektive års resultat ska uppgå till minst 2 % av skatteintäkter, generella statsbi- drag och utjämning – Målvärde 2015 2 procent.

 Investeringar ska finansieras med egna medel – Målvärde 2015 100 procent.

I landstingsplanen betonas att om landstinget ska klara kommande investeringar, pens- ionsåtagande och inte skjuta kostnader till kommande generationer måste budgeterade resultatmål uppnås.

4.2 Landstingsplan 2015-2017

Enligt landstingsplanen så uppgår de planerade investeringarna 2015 till 2017 till totalt 607 mnkr fördelat på fastigheter och utrustning.

(11)

Tabell 1 – Investeringar fördelat på fastigheter och inventarier, 2015-2017

Mnkr 2015 2016 2017 Summa Inventarier 127,2 102,3 105 334,5 Fastigheter 183,9, 53,4 34,6 271,9

I genomsnitt motsvarar investeringarna ca 202 mnkr per år. Utifrån landstingets finansiella mål om att finansiera investeringar med egna medel så definieras investeringsutrymmet av avskrivningar och resultat. I budgeten 2015 beräknades avskrivningarna till 255 mnkr och resultatet till 134,4 mnkr, vilket ger ett investeringsutrymme på ca 390 mnkr.

Landstingets finansiella mål är att alla investeringar ska finansieras med egna medel, definierat som resultat och avskrivningar, vilket innebär ett investeringsutrymme på 400 Mkr årligen.

Huvudelen av investeringarna i inventarier avser utrustning enligt IT-plan, röntgenplan, laboratorieplan samt förvaltningarnas anslag för ospecificerade inventarier. Investerings- medlen fördelas i landstingsplanen per förvaltning.

Investeringsbudgeten för fastigheter är fördelad efter kommun och objekt. I förekom- mande fall är investeringsmedlen förutom fördelade på byggnader även specificerade på inventarier och konstnärlig utsmyckning. I vilken fas som respektive investeringsobjekt befinner sig i framgår inte av direkt av investeringsbudgeten med undantag av att det 2015 även görs en redovisning av objekt under utredning eller förstudie. Motsvarande framgår inte av landstingsplanen 2016-2018.

4.3 Landstingsplan 2016-2018

I landstingsplanen 2016-2018 framgår ökade behov av investeringar. I planen konstateras att landstinget står inför stora behov av ny- och ombyggnationer de kommande tio åren.

Under planperioden 2016-2018 uppgår de totala investeringarna till 1 321 mnkr fördelat på inventarier med 419 mnkr och på fastigheter med 902 mnkr.

Tabell 2 – Investeringar fördelat på fastigheter och inventarier, 2016-2018

Mnkr 2016 2017 2018 Summa

Inventarier 142,5 143,5 132,8 418,8 Fastigheter 270,8 240 391,7 902,5

Jämfört med föregående landstingsplan innebär den genomsnittliga investeringsvolymen per år mer än en fördubbling, 440 mnkr/år jämfört med 202 mnkr/år. Budgeterat resultat och avskrivningar kommer då inte att fult ut kunna finansiera investeringarna. Avskriv- ningar och resultatet för perioden uppgår till ca 1 119 mnkr.

4.4 Finansiering av investeringarnas driftskostnadskonsekvenser

Vare sig av landstingsplanen 2015-2017 eller landstingsplanen 2016-2018 framgår principer för eller krav på hur ökade lokalkostnader (tillkommande driftskostnader) till följd av fastighetsinvesteringar ska finansieras. Detsamma gäller beträffande utrustningsinveste- ringar.

I Landstinget i Kalmar län tillämpas inte en generell internhyresmodell. För t.ex. sjukhusen budgeteras kostnaderna för lokaler inom Landstingsservice. Lokalkostnaderna fördelas sedan ut till verksamheterna enligt en särskild modell. När det gäller primärvård som är

(12)

konkurrensutsatt genom hälsovalet utgår så kallat SMAL-tillägg till de privata vårdenhet- erna för de delar som är fri nyttighet för de offentliga vårdenheterna. Till de ”fria nyttighet- erna” räknas lokalkostnaden för landstingsdrivna hälsocentraler. SMAL-tillägget beräknas varje år utifrån nivån på de landstingsdrivna enheternas fria nyttigheter.

För folktandvårdens mottagningar som finns i landstingsägda fastigheter utgår en internhyra. Folktandvårdens eventuella tillkommande driftskostnader av en investering ska finansieras av verksamhetens intäkter.

Enligt uppgift ska tillkommande kostnader som inte kan finansieras inom driftbudgeten framgå i underlaget till genomförandebeslut. Driftskostnadskonsekvenser avser dels kostnaderna för loklarerna, dels verksamhetskostnaderna i övrigt. Om det inte framgår av be- slutsunderlaget så ska investeringens driftskostnad finansieras inom ordinarie driftbudget.

I den tillämpade investeringsprocessen har driftskostnadskonsekvenser i huvudsak beräk- nats under programfasen

En viktig utgångspunkt för investeringsverksamheten är att det finns tydliga övergripande finansiella mål för hur investeringar ska finansieras. Det är också viktigt att de driftsekono- miska konsekvenserna av planerad omfattning på investeringsverksamheten framgår i landstingets budget.

Det är framförallt två faktorer som är av intresse när investeringsutrymmet ska definieras.

Den ena gäller finansieringen av investeringar och den andra finansieringen av tillkommande driftskostnader, t.ex. högre hyra. Landstingets finansiella mål och landstingsplanen ger tillsammans ramförutsättningar för finansiering av investeringsutgifter.

Av landstingets finansiella mål eller av landstingsplanen i övrigt framgår inte att det finns en uttalad målsättning eller krav på hur eventuellt tillkommande driftskostnader till följd av investeringen ska finansieras.

När det gäller lokaler så tillämpas inte inom Landstinget i Kalmar län en internhyresmodell för huvudelen av verksamheterna inom hälso- och sjukvården¹. I princip tillhandahålls lokaler som en fri nyttighet till verksamheten. Kostnaden för lokaler finansieras inom ramen för Landstingsservice budget. Lokalkostnaderna fördelas sedan till verksamheterna. En effekt av en sådan modell blir att kostnader för lokaler riskerar att inte uppfattas som reella kostnader. Ett av syftena med internhyra som brukar lyftas fram är att den ska ge incitament till kostnadseffektiv lokalanvändning genom att kostnaden för lokaler blir tydliga och kan relateras till kostnaden för andra insatsfaktorer. Verksamheten förväntas fatta mer rat- ionella beslut avseende lokalanvändningen när sambandet mellan verksamhetskostnader och lokalkostnader är tydligt. I den nuvarande processen för fastighetsinvesteringar redovisas tillkommande driftskostnader i samband med underlaget inför genomförandebeslu- tet. Om inga tillkommande driftskostnader redovisas förväntas lokalerna finansieras inom befintlig driftram. En synpunkt är att kalkylerade driftskostnadskonsekvenser lyfts fram i ett sent skede av processen.

När det gäller investeringar i inventarier så framgår inte av budgeten någon anvisning av hur eventuella tillkommande driftskostnader förväntas finansieras.

1 För folktandvården gäller att de i landstingsägda lokaler betalar en internhyra.

(13)

Vår bedömning är att det borde framgå tydliga principer för finansiering av driftskostnader som kan bli en konsekvens av investeringar i fastigheter och inventarier.

5 Investeringsverksamheten – Beskrivning av process

5.1 Inledning

Landstingets ledningsgrupp fastställde den 28 augusti 2015 ”Regel för investeringsprocess vid lokalförändring”. För investeringar i utrustning/inventarier har det inte fastställts en investeringsprocess.

I detta avsnitt görs en genomgång av den aktuella investeringsprocessen enligt den av landstingets ledningsgrupp fastställda processen.

5.2 Delegering av verkställighetsbeslut

Av landstingsstyrelsens delegationsordning framgår att ny- och ombyggnation som finansieras inom befintlig budget har delegerats till landstingsdirektör och förvaltningschef Landstingsservice. Vidare framgår att beslutanderätten inte får vidaredelegeras.

När det gäller upphandling så har beslut om upphandling av vara eller tjänst överstigande direktupphandlingsgränsen delegerats till landstingsdirektör, förvaltningschef Landstings- service och upphandlingschef. Beslutanderätten får vidaredelegeras.

Av regeln för investeringsprocessen framgår en beslutsordning:

Investeringsutgift/drifts- kostnad

Beslut Finansiering

Specificerade objekt. Landstingsfullmäktige. Landstingsservice ram.

Ospecificerade fastighets- förbättringar. Objekt >0,3 mnkr.

Förvaltningschef Lands- tingsservice löpande.

Inom Landstingsservice befintliga budget.

Ospecificerade fastighets- förbättringar. Objekt <0,3 mnkr.

Förvaltningschef löpande. Utgift direktavskrivs och finansieras inom den egna förvaltningsbudgeten.

Ovanstående beslutsordning avseende beslut av förvaltningschefer är enligt vår tolkning inte delegationsbeslut utan s.k. verkställighetsbeslut.

5.3 Investeringsprocess vid lokalförändring 5.3.1 Inledning

Processen för fastighetsinvesteringar kan beskrivas på olika sätt. Ett sätt att se på processen är att dela in den i ett antal steg, d.v.s. behovsanalys, förstudie, programarbete och genomförande. För att komma vidare i en investeringsprocess krävs normalt, när ett behov har identifierats, att beslut fattas om att behovet ska utredas. För varje steg i den fortsatta processen krävs sedan ett ställningstagande. Varje beslut bör i sin tur bygga på till- fredsställande underlag och vila på transparenta principer för prioritering. Syftet med lokal- investeringsprocessen är ytterst att den ska leverera ändamålsenliga lokaler på ett kost- nadseffektivt sätt.

Investeringsprocessen i Landstinget i Kalmar län finns beskriven i regel för investeringsprocess vid lokalförändring. Syftet med regeln är att tydliggöra arbets- och beslutsgången

(14)

vid lokalförsörjningsprocessen. Med lokalförsörjningsprocessen menas kartläggning av investeringsbehov, beredning och beslut, genomförande och uppföljning

Målet är att landstinget ska ha ett effektivt nyttjande av lokaler som i sin tur bidrar till kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet.

5.3.2 Investeringsråd

Investeringsrådet roll och ansvar framgår under avsnitt 3.2 Tjänstemannaorganisationen.

Investeringsrådet har en avgörande roll för de fastighetsinvesteringar som efter behovsanalys ska gå vidare i beredningsprocessen och som slutligen ska föreslås genomföras. Av processbeskrivningen framgår dock inte vilka principer eller utgångspunkter som ska ut- göra grunden för investeringsrådets prioriteringar.

5.3.3 Investeringsprocessen i förhållande till landstingsplan och budget

Enligt beskrivningen är utgångspunkten att investeringsprocessen är en integrerad del av landstingets budgetprocess och baseras på de förutsättningar och krav som landstings- fullmäktige formulerar.

En iakttagelse är att investeringsbudgeten för 2015-2017 i huvudsak är en konsekvens av de inriktningsbeslut och genomförandebeslut som fullmäktige fattat.

När det gäller fastigheter är det en förutsättning att behovet finns med i landstingets in- versteringplan och budget för att det ska leda till en investering. Beslutsprocessen för fastighetsinvesteringar, från identifierat behov till genomförande, är relativt lång.

5.3.4 Fastighetsinvesteringsprocessen

I detta avsnitt redovisas investeringsprocessen med utgångspunkt från den beskrivning som i regel finns för investeringsprocess vid lokalförändring. Nedanstående figur är en tolkning av investeringsprocessens olika steg.

Figur 1 - Investeringsprocessen - Fastigheter

Behov Behovsananalys Förstudie

(Utredning) Program Genomförande

Utrednings-

beslut Inriktnings-

beslut Genomförande-

beslut

Upphandling

Verkställighets- beslut

Verkställighet

Ja Ja Ja Ja

För att kunna genomföra en fastighetsinvestering inom Landstinget i Kalmar län krävs fyra beslut:

 Utredningsbeslut (förstudie)

 Inriktningsbeslut (programarbete).

 Genomförandebeslut.

 Verkställighetsbeslut.

Inriktnings- och genomförandebeslut tas av landstingsfullmäktige medan utrednings- och verkställighetsbeslut tas på tjänstemannanivå.

(15)

Behovsanalys

En fastighetsinvestering startar med att ett behov av lokalförändring identifieras. Chefer i linjeorganisationen ansvarar för att bedöma och redovisa vilka behov av lokalförändringar som finns och förvaltningschef ansvarar för att en prioritering görs. Prioriteringen ska baseras på omvärlds-, verksamhets-, lokalbehovsanalyser samt problembeskrivning.

Landstingsservice har regelbundna möten med förvaltningsledningar/sjukhusledningar där frågan tas upp om de behov som finns beskrivna i framtagna planer och vilka som de vill ska beredas vidare och omsättas till ett projekt. Enligt Landstingsservice så kan behov framföras på olika sätt beroende på vad som avses. Det kan vara chefer på olika nivåer som initierar behoven men Landstingsservice säkerställer att respektive förvaltningsled- ning godkänt eller står bakom uppdraget.

Behov Behovsananalys

Utrednings- beslut

Enligt beskrivningen av investeringsprocessen framgår inte t.ex. vid större investeringar att formella beslut om behovsanalys ska tas. Landstingsservice ansvarar för att bereda in- vesteringsärenden och sammanställa underlag för utredningsbeslut.

Det finns en särskilt framtagen blankett ”checklista lokalförändringar - fastighetsinvesteringar som dock är frivillig att använda. Blanketten är uppdelad i del 1 för verksamheten och del 2 för Landstingsservice. Verksamheten ska bl.a. göra en behovsbeskrivning och värdera de förväntade effekterna i ett styrkortperspektiv. Exempel på effekter är ökad till- gänglighet, förbättrad kvalitet, möjlighet att korta behandlingstiden och ändrat arbetssätt.

Bedömningen görs i skala från 0 = ingen påverkan till 5 = hög påverkan. Under ekonomi- perspektivet bedömas hur kostnaderna påverkas. Exempel på aspekter utgörs av: perso- nalkostnaden (bemanning), inredning, medicinskteknisk utrustning, m.m. Även en verbal bedömning ska göras av om driftskostnaderna kan hållas inom verksamhetens ekonomiska ram. Slutligen finns också ett utrymme i checklistan att uppskatta investeringsutgif- ten för utrustning/inventarier och övrigt och beräkning av driftskostnaden (exklusive investeringen i byggnaden). I del 2 av checklistan som Landstingsservice ska fylla i ska det bl.a. lämnas en ekonomisk sammanställning av investeringen fördelad på fastighet, utrustning, konst och övrigt. Även en ekonomisk sammanställning avseende kostnader som kommer att påverka driftbudgeten.

Ovanstående blankett för att redovisa behov av lokalförändring används inte generellt vid behov av lokalförändring.

Baserat på det underlag som presenteras av Landstingsservice föreslår (rekommenderar) investeringsrådet om investeringsobjektet ska beredas vidare eller inte. Det har inte framkommit i granskningen att det finns definierade utgångspunkter som grund för prioritering av investeringsobjekt som ska föras vidare i processen.

Förstudie

I och med att utredningsbeslutet får Landstingsservice i uppdrag att genomföra en förstu- die.

(16)

Förstudie (Utredning)

Inriktnings- beslut

I förstudiearbetet ska olika handlingsalternativ prövas i förhållande till behov och ekonomi.

Ett förväntat resultat av förstudien är att den ska utmynna i ett val av huvudalternativ. För- studien ska också resultera i en översiktlig investeringskalkyl, nyttobedömning och tidplan för genomförandet. Med förstudien som underlag ska sedan efter beredning av landstingsstyrelsen beslut tas av landstingsfullmäktige om att genomföra programarbetet eller att avbryta projektet.

Programarbete

Programarbetet syftar till att specificera den lösning som föreslogs i förstudien.

Program

Genomförande- beslut

Programarbetet ska mynna ut i funktionsprogram, planritningar, miljöinventering, tidplan, nyttokalkyl, investeringskalkyl driftskostnadskonsekvenser. Underlaget från programarbetet utgör underlag för landstinsfullmäktiges beslut om att genomföra investeringen eller att avbryta arbetet.

Genomförande

Genomförandet avser produktion utifrån fastställd programhandling.

Verkställighet

Av regeln för investeringsprocessen framgår att ett resultat av genomförandet ska vara att de verksamhetsmässiga och ekonomiska konsekvenserna uppnås. Om det inte har inträf- fat en avvikelse från genomförandebeslutet tas ett verkställighetsbeslut i annat fall lämnas ärendet till landstingsstyrelsen.

När det gäller arkitekter och byggentreprenader så finns det upphandlade ramavtal. För ramavtalen gäller övre beloppsgränser t.ex. byggentreprenörer 0,8 mnkr, rör 0,4 mnkr och VVS 0,2 mnkr. Vid större investeringar görs separata upphandlingar. För närvarande på- går ett arbete mellan upphandlingssektionen och bygg- och förvaltarenheten för att utveckla och förbättra samarbetet.

Uppföljning

Enligt beskrivningen av investeringsprocessen ska det efter driftsättning göras en uppfölj- ning och utvärdering av investeringen. Någon närmare precisering av uppföljningens inne- håll och omfattning framgår dock inte av regeln för investeringsprocess i fastigheter.

(17)

En uppföljning i form av jämförelse mellan investeringskalkyl och faktiskt utfall görs i samband med att investeringen tas i bruk. Tidigare har det inte gjorts uppföljningar i förhål- lande till syftet med investeringen. Numera fastställs projektmål för respektive investeringsobjekt. Framöver kommer därför uppföljningarna av investeringsobjekten att omfatta även projektmålen.

5.3.5 Verksamhetshandbok

Bygg- och förvaltarenheten inom Landstingsservice har en verksamhetshandbok som beskriver planerings- och byggprocessen. Enligt den är planerings- och byggprocessen indelad i fyra faser: planering, projektering, produktion och drift. I planeringsfasen ingår för- studie och programarbete. Projekteringsfasen som startar efter genomförandebeslutet in- nehåller systemhandlings- och detaljprojektering samt upphandling. Av processbeskrivi- ningen framgår att ställningstagandet till verkställighet görs efter entreprenadupphand- lingen. Efter verkställighetsbeslutet vidtar sedan själva byggproduktionen.

I planerings- och byggprocessen framgår samma beslutspunkter som i landstingets investeringsprocess. För respektive skede i processen finns en rutin för genomförande och av vad underlaget till respektive beslut ska innehålla. Som stöd för genomförande av respektive fas finns ett antal instruktioner, mallar och blanketter.

Beslut om investeringar innebär att resurser binds upp för lång tid dels under själva ge- nomförandet, dels under nyttjandet av investeringen. Brister i investeringsprocess kan få en rad olika negativa konsekvenser för framtiden, både när gäller ekonomi och kvalitet.

För att säkerställa hög kvalitet och kostnadseffektiva investeringar är det väsentligt att en ändamålsenlig och effektiv investeringsprocess etableras. Ett syfte med processen är att den ska ge underlag till välgrundade investeringsbeslut.

Landstingets investeringsprocess har fastställts av landstingets ledningsgrupp. Investe- ringsprocessen handlar om beredning av investeringsärenden som fullmäktige ytterst för- delar medel till. Enligt vår bedömning utgör investeringsprocessen en fråga av principiell vikt. Fullmäktige bör därför besluta antingen om en investeringspolicy/investeringsstrategi som utgör utgångspunkt för att landstingsstyrelsen ska kunna fastställa investeringsprocessen eller så beslutar fullmäktige om investeringsprocessen.

När det gäller övriga investeringar, d.v.s. investeringar i inventarier, saknas en definierad investeringsprocess.

Av landstingsstyrelsens delegationsordning framgår att beslut om ny- och ombyggnation som finansieras inom befintlig budget är delegerad till landstingsdirektör och förvaltnings- chef Landstingsservice. Delegationsordningen klargör inte vilken typ av beslut som avses.

Inom ramen för fastighetsinvesteringar tas t.ex. beslut om behovsanalys, förstudie, programarbete och genomförandebeslut. En bedömning är att beslut om ny- och ombyggnation är att jämställa med genomförandebeslut. Beslutanderätten är inte kopplad till nå- gon beloppsgräns annat än till befintlig budget (investeringsbudget). En tolkning av delegationen är att landstingstingsdirektören och förvaltningschefen för landstingsdirektören har rätt att besluta om investeringar, d.v.s. genomförandebeslut, som specificerats i investeringsbudgeten. I praktiken har dock inte delegationen tillämpats för genomförandebe- slut på tjänstemannanivå utan ses istället som en rätt att genomföra (verkställa) investeringar i enlighet med fullmäktiges genomförandebeslut. Landstingsstyrelsen som har dele- gerat beslutanderätten har dock enligt reglementet inte enligt reglementet getts en motsvarande delegation. En förutsättning enligt kommunallagen för att en nämnd/styrelse ska

(18)

kunna delegera rätten att fatta beslut till t.ex. en tjänsteman är att nämnden har beslutan- derätten.

I regel för investeringsprocess vid lokalförändring beskrivs också en beslutsordning dels för investeringsutgift/driftskostnad, dels utrednings-, inriktnings-, genomförande- och verk- ställighetsbeslut. När det gäller beslut om investeringsutgifter framgår att fullmäktige beslutar om specificerade objekt. Förvaltningschefen för Landstingsservice beslutar om ospecificerade fastighetsförbättringar >0,3 mnkr inom befintlig budget och övriga förvalt- ningschefer om fastighetsförbättringar <0,3 mnkr inom den egna förvaltningens budget.

Det framgår inte om förvaltningschefernas beslut är delegationsbeslut eller verkställighets- beslut. När det gäller beslut om större lokalinvesteringar, kan konstateras, att beslutsordningen för behovsanalys inte framgår av regeln och beträffande förstudie (utredningsbeslut) inte överensstämmer med faktiskt tillvägagångssätt.

Vår bedömning är att beslutanderätten beträffande investeringar i fastigheter bör bli före- mål för en översyn och anpassas till de olika typer av beslut som tas inom ramen för fastighetsinvesteringsprocessen. Det ska finnas en överenstämmelse mellan beslutanderät- ten enligt delegationsordningen och investeringsprocessen.

Investeringsprocessen innehåller ingen närmare vägledning när det gäller prioriteringar av investeringsönskemål. I huvudsak nämns vilka typer av analyser som förvaltningschefer ska basera prioriteringarna av investeringsönskemål på. Någon mall som ska tillämpas för att beskriva behoven har inte fastställts inom ramen för investeringsprocessen. I regeln framgår inte beträffande utredningsbeslutet vilka prioriteringsgrunder som ska vara vägle- dande för att rekommendera investeringsärenden som ska beredas vidare i processen.

För att beredningsprocessen ska kunna bli mer ändamålsenlig bör det tydliggöras vilka ut- gångspunkter som prioriteringarna ska vila på och vilka bedömningsgrunder som ska till- lämpas. Även verksamhetens beskrivning av effekterna av en investering behöver klargö- ras för att underlätta bedömningar/prioriteringar. Framförallt bör det tydligare framgå i vilken utsträckning som måluppfyllelsen påverkas av investeringen. I princip bör, checklista lokalförändringar - fastighetsinvesteringar, vara obligatorisk att använda.

Regeln för investeringsprocessen redovisar vilket resultat uttryckt i underlag som varje fas ska resultera i. Förstudien ska t.ex. resultera i en översiktlig investeringskalkyl och nytto- bedömning. Ett resultat av programarbetet ska bl.a. vara investeringskalkyl, driftskostnadskonsekvenser och nyttokalkyl. Det har dock inte framkommit om det finns definierade mallar för hur nyttokostnadskalkyler² ska upprättas. I investeringsprocessen definieras inte heller mallar för upprättandet av investerings- och driftskostnadskalkyler. Underlag för driftskostnadsbedömningen redovisas först i samband med programarbetet. De underlag som tas fram i olika faser av ett investeringsprojekt utgår ifrån Landstingsservice verksamhetshandbok och i den ingående mallar och blanketter. Inga särskilda krav på underlagen har riktats i regeln för investeringsprocess.

För att stödja och underlätta prioriteringar bör nyttokostnadskalkylering faktiskt genomfö- ras inom ramen för investeringsprocessen. Särskilt viktigt är det att investeringsrådet kan basera prioriteringar som görs som underlag för rekommendationer bl.a. på nyttokostnadskalkyler. En nyttobedömning förutsätter att effekterna av en investering i form av kva- litetsförbättringar kan sättas i relation till investeringens kostnadskonsekvenser. En vä- sentlig del i investeringsprocessen är att definiera de olika underlag som ska tas fram i

2 I checklista lokalförändringar – fastighetsinvesteringar finns en form av mall för nyttobedömning som dock inte kan jämställas med en nyttokostnadskalkyl.

(19)

samband med de olika beslut som fattas under processens genomförande. Särskilt gäller det de kalkyler som behöver upprättas i olika skeden både av verksamheten och av Landstingsservice.

Det är först i samband med att en driftskostnadsberäkning av investeringsbehovet har gjorts som det finns reella förutsättningar att göra nyttobedömningar. Slutsatsen är att det saknas en vägledning som stöd för bedömningar och prioriteringar som ska göras av för- valtningarna och av investeringsrådet. Det är en fördel om dessa bedömningar kan göras i ett tidigt skede av processen i samband med förstudien. Samtidigt ställer det högre krav på de underlag som tas fram under förstudien. En viktig utgångspunkt är att det finns tydliga krav på i vilken grad verksamheten själv måste finansiera de tillkommande driftskostnaderna av en investering. Verksamheten måste initialt, när investeringar aktualiseras, identifiera i vilken grad kostnadseffektiviteten kan förbättras och därmed bidra till finansieringen av tillkommande driftskostnader. Metoder behöver också utvecklas för att bedöma ekonomiska konsekvenser av om investeringen leder till att kvalitetsbrister reduceras t.ex.

vårdrelaterade infektioner.

I investeringsprocessen görs ingen skillnad på specificerade investeringar med utgångs- punkt från investeringens storlek. En fråga som bör kunna övervägas är om investeringsprocessen och beslutsordningen i den ska anpassas efter storleken på specificerade investeringar.

Vilken uppföljning eller utvärdering som ska göras av genomförda investeringar beskrivs inte närmare i regeln för investeringsprocessen. Vår rekommendation är att innehåll och ansvar för uppföljningen ges en tydlig definition i investeringsprocessen. Enligt vår be- dömning bör det för större investeringar även ingå att en slutrapport med efterkalkyl ska lämnas. Vem som ska vara mottagare av en sådan rapport kan då vara fullmäktige, landstingsstyrelsen eller investeringsrådet beroende på investeringens storlek.

När det gäller investeringsprocessen och beredningen inför varje investeringsbeslut är det en fördel om IT-baserat systemstöd används med gemensamma mallar för olika faser.

Det blir då tydligare och enklare att följa ett investeringsärende. Det bör också med ett så- dant IT-stöd bli enklare att få en överblick i investeringsprocessens olika faser över pro- jektens kalkylerade investeringsutgifter och driftskostnadspåverkan.

Omfattningen på de budgeterande investeringarna i landstingsplanen 2015 – 2017 avseende åren 2016 och 2017 skiljer sig påtagligt från samma år i landstingsplanen 2016- 2018.

Den regel för investeringar som fastställts av landstingets ledningsgrupp har definierat ett ramverk för investeringsprocessen. Enligt vår bedömning behöver dock processen ges ett tydligare innehåll vad gäller krav på underlag som ska tas fram i olika skeden av processen tillsammans med mallar för de kalkyler som behöver upprättas. Investeringsproces- sen bör även omfatta inventarier/utrustning. Investeringsrådets uppdrag bör definieras tydligare tillsammans med prioriteringsgrunderna för val av investeringar som ska föras vidare i processen. Förutom denna prioritering bör även investeringsrådet pröva ända- målsenlighet och kostnadseffektiviteten i de alternativ som föreslås i förstudie och i underlaget för genomförandebeslutet. Sambandet mellan investeringsprocessen och budgetprocessen behöver beskrivas på ett tydligt sätt i investeringsprocessen. Ansvaret för tjänstemannaberedningen av investeringsbudgeten bör redovisas.

(20)

6 Planer för investeringar

6.1 Inledning

När det gäller planering av fastighetsutveckling inom hälso- och sjukvården används numera ofta begreppet fastighetsutvecklingsplan (FUP). En fastighetsutvecklingsplan definieras som ett strategiskt dokument vars syfte är att beskriva fastigheternas (vanligtvis sjukhusens) utveckling på lång sikt. Syftet med en fastighetsutvecklingsplan är att den ska bidra till att:

 På bästa sätt tillgodose verksamheternas behov av lokaler.

 Få en långsiktig strategisk planering för utveckling av befintliga och nya byggnader, logistik, trafik och teknisk försörjning m.m.

 Säkerställa kvaliteten i investeringsbesluten och få en samlad bild av investeringsbehovet.

Det finns olika benämningar på fastighetsutvecklingsplaner, t.ex. byggnadsplan, utveckl- ingsplan, generalplan m.m. I Landstinget i Kalmar län fick Landstingsservice bygg- och förvaltarenheten i uppdrag att upprätta lokalstrategiplaner för länets tre sjukhusfastigheter.

I en rapport från Sveriges Kommuner och Landsting (2014) framgår att hälften av landstingen har uppdaterade fastighetsutvecklingsplaner och att ytterligare en fjärdedel arbetar med att uppdatera sina planer. Att ha uppdaterade och väl förankrade fastighetsutvecklingsplaner för landstingets sjukhusområden är särskilt relevant nu när landstingen befinner sig mitt uppe i en kraftig investeringsperiod. Fastighetsutvecklingsplanen är ett vägle- dande underlag vid beslut om byggprojekt på sjukhusområden.

Fastighetsutvecklingsplanen är ett viktigt strategiskt styrdokument för den fysiska plane- ringen för sjukhusområdenas framtida utveckling och för utveckling av vården. Tidhorison- ten för en fastighetsutvecklingsplan kan vara 20-30 år samtidigt som dokumentet har en kortare livslängd. Under fastighetsutvecklingsplanen ligger sedan ett antal strategiska, taktiska och operativa planer. Taktiska planer kopplade till fastighetsutvecklingsplanen kan vara investeringsplaner som redovisar det ekonomiska utrymmet att genomföra fastighetsutvecklingsplanen. Förutom investeringsplanen, med tidshorisont på tre år, som in- går i landstingsplan med budget bör det finnas en genomförandeplan för investeringar på medellång sikt, d.v.s. 5-10 år.

6.2 Lokalstrategiplaner – Landstinget i Kalmar län

Under 2014 fick Landstingsservice bygg och förvaltarenhet i uppdrag att upprätta lokalstrategiplaner för länets tre sjukhusfastigheter. Syftet med en lokalstrategiplan är att ta ett långsiktigt samlat grepp över behov och disponering av tomt och byggnader. Planen ska vara ett underlag vid framtida planering för att på ett systematiskt sätt planera och genom- föra ny-, om- och tillbyggnader. Ännu ej påbörjade uppdrag enligt tidigare beslut ska ingå i respektive sjukhus lokalstrategiplan.

Lokalstrategiplanerna för Oskarshamns och Västerviks sjukhus färdigställdes i augusti 2015. Arbetet med Länssjukhusets plan kommer att påbörjas hösten 2015 och beräknas vara färdigställd till sommaren 2016.

I denna granskning har lokalstrategiplanen för Oskarshamns sjukhus studerats. I planen redovisas sjukhusets vision som övergripande utgångspunkt. De huvudavsnitt som ingår i planen är:

(21)

 Gemensamma strategier.

 Nulägesanalys.

 Framtidsvision.

Av strategin för genomförandet framgår att lokalstrategiplanen utgör ett översiktligt exempel å etappvis genomförande. Varje etapp måste föregås av en förstudie som fördjupat redovisar konsekvenserna avseende byggnader, trafik, kulvertsystem, tekniska system samt transport- och försörjningssystem. Uppdelningen i etapper anses underlätta planlägg- ningen vad avser vilka som ska genomföras parallellt och vilka som ska göras överlap- pande eller i tidsföljd.

Slutsatsen av nulägesanalysen är att Oskarshamns sjukhus består av ett antal byggnader som omöjliggör utveckling av sjukvården utan stora om- eller nybyggnationer. Det finns ett övergripande behov av en koncentrerad byggnadsstruktur med nära samband mellan olika funktioner.

I framtidsvisionen beskrivs en utveckling av sjukhuset i fyra etapper. Av förslaget till fortsatt arbete framgår att för varje etapp föreligger behov av att göra omprövningar och för- djupade förstudier. Utredningar och förstudier ska föra med en rimlig regelbundenhet i takt med behov och krav som identifierats och synliggjorts.

Lokalstrategiplanerna som har tagits fram har inte varit föremål för politiska beslut. Enligt uppgift så är inte heller tanken att de ska fastställas politiskt.

6.3 Lokalförsörjningsplan 2015

Enheten för bygg och förvaltning tar årligen fram en lokalförsörjningsplan som tillsammans med lokalstrategiplanerna ska beskriva vilka behov som verksamheterna har av lokalför- ändring över tid. Syftet med dokumenten är att de ska ge ett planerings- och beslutsun- derlag för att:

 Skapa lokaler som motsvarar verksamhetens långsiktiga behov.

 Placera lokalerna så logiskt som möjligt.

 Ge en övergripande bild över lokalanvändning.

 Ge en övergripande bild över när i tid lokalförändringar ska genomföras.

 Uppnå ett optimalt nyttjande.

 Uppnå en effektiv förvaltning.

Lokalförsörjningsplanen har ett tidsperspektiv på 5 till 10 år. I planen redovisas lokalupp- drag som givits enligt tidigare beslut. Planen innehåller en inventering per förvaltning av lokaler dels ägda av landstinget, dels inhyrda. Redovisningen per objekt är relativt sum- marisk och redovisar i förekommande fall om lokalbehovet är tillgodosett eller om det finns ett behov av lokalförändring. Även uppdrag kopplade till respektive förvaltning redovisas.

När det gäller de sjukhus där det finns framtagna lokalstrategiska planer görs en hänvis- ning till respektive plan.

6.4 Planer för investering i inventarier/utrustning

För investeringar i inventarier/utrustning upprättas bl.a. röntgenplan, laboratorieplan och IT-plan. Det finns också planer för tekniska hjälpmedel och investeringar i ambulansverk- samheten. De planer som redovisas i landstingsplanen är treåriga och i landstingets investeringsbudget fördelas medlen till respektive förvaltning som ansvarar för de olika inve- steringsslagen. Samtidigt finns underliggande planer med en längre tidshorisont, t.ex. när det gäller röntgen- och laboratorieutrustning.

(22)

År 2015 reserverades 30 procent (38,5 mnkr) av den totala investeringsbudgeten för investeringar till ospecificerade inventarier, fördelade per förvaltning. Av dessa gick 70 procent (26,6 mnkr) till hälso- och sjukvårdförvaltningen.

När det gäller ospecificerade investeringar inom hälso- och sjukvårdsförvaltningens an- svarsområde finns en särskild process för prioritering av investeringarna inom länssjukhu- set i Kalmar och Västerviks sjukhus. Alla verksamhetscheferna på länssjukhuset samlas och delas in i två grupper. De får sedan var för sig tillsammans prioritera inkomna äskan- den utifrån de tre etiska principerna för prioritering: människovärdesprincipen, behovs- och solidaritetsprincipen och kostnadseffektivitetsprincipen. De båda gruppernas prioriteringar jämkas sedan samman och sammanställs i en lista som sedan formellt beslutas av sjukhuschefen. Om det är en nyinvestering som innebär en ny metod måste beslutet tas av hälso- och sjukvårdsförvaltningens ledning. Denna process har tillämpats sedan 2013.

Enligt uppgift så anser verksamhetscheferna att processen har lett till en bättre samsyn av sjukhusets behov och en större insikt i varandras verksamheter. Konsekvensen har blivit att flera verksamheter har kunnat samutnyttja en investering (t.ex. ultraljud). Dessutom har det blivit tydligt vilka investeringar som ska göras under året.

6.5 Investeringsbudget och investeringsplan

I landstingsplan med budget ingår en investeringsplan för fastigheter och inventarier omfattande tre år. Första planåret utgör samtidigt investeringsbudget. Investeringsbudgeten för fastigheter 2015 – 2017 redovisar investeringar per objekt och fördelat efter kommun.

Investeringsmedel motsvarande ca 4,7 mnkr per år 2015-2016 finns också avsatt för ospecificerade investeringar.

Det finns också när det gäller fastigheter en investeringsplan som avser fem år; d.v.s.

2015-2019. Investeringsplanen 2016-2019 har inte varit föremål för politiskt beslut i sig.

Investeringsplanen visar investeringsutgifterna för av fullmäktige beslutade investeringsobjekt. Med beslutade menas investeringsobjekt som omfattas av antingen inriktningsbeslut eller genomförandebeslut. För investeringsobjekt med inriktningsbeslut finns det dock ingen absolut garanti för att de kommer att genomföras. Investeringsplanen kan i sin tur påverkas av nya beslut som tas om investeringsobjekt under perioden.

När det gäller investeringsplanen för fastigheter framgår inte i vilken utsträckning som driftskostnaderna påverkas av respektive års investeringsverksamhet.

Tillförlitligheten i de kalkyler som görs av total investeringsutgift per objekt blir större ju se- nare i processen som ett objekt befinner sig, d.v.s. kalkyler som upprättas under programfasen har sannolikt högre precision än de som upprättas i samband med förstudien. Ge- nom att ställa krav på att driftskostnadskalkyler ska upprättas i samband med en förstudie blir konsekvensen samtidigt att högre krav riktas på investeringskalkylen i förstudieskedet.

Landstinget har för närvarande planer för investeringar med olika tidsperspektiv. När det gäller fastigheter finns dels en treårig investeringsplan i landstingsplanen, dels en investeringsplan omfattande fem år. Både investeringsbudgeten och investeringsplanen utgör sammanställningar av fullmäktige beslutade investeringsobjekt. Lokalförsörjningsplanen utgör till stora delar en sammanställning per förvaltning och verksamhet av om lokalbehovet är eller inte är tillgodosett. I det avseendet redovisar lokalförsörjningsplanen en inventering över behovet av lokalförändringar i verksamheten under de närmaste 5 till 10 åren.

Vår bedömning är att lokalförsörjningsplanen kan utgöra ett relevant underlag för att få en överblick av behoven och för att samordna åtgärderna för att tillgodose dem. Samtidigt

(23)

bör lokalförsörjningsplanen utvecklas för att kunna leva upp till det syfte som har definierats för lokalförsörjningsplanen.

Slutsatsen är att landstinget inte har haft en samlad strategisk plan för lokalutveckling som har varit styrande för de relativt omfattande fastighetsinvesteringar som pågår och plane- ras. Investeringsplanen i budgeten omfattar tre år. För att få en bild av kommande behov, särskilt då investeringsverksamheten förväntas bli relativt omfattande, är det rimligt att en investeringsplan upprättas på medellång sikt, t.ex. 5-10 år baserad på bl.a. lokalförsörj- ningsplanen och lokalstrategiplanerna. En väsentlig utgångspunkt då investeringsbeslut tas och då investeringsplaner upprättas är att det finns tydliga ramar för vilket investeringsutrymme som finns inom ramen för god ekonomisk hushållning.

En svårighet när det gäller att få en överblick av investeringsbehovet åskådliggörs när investeringsbudgeten 2015-2017 för fastigheter jämförs med den för 2016-2018. I 2015 års investeringsbudget planerades fastighetsinvesteringar för 53 mnkr 2016 och 35 mnkr 2017. År 2016 är budgeten för fastighetsinvesteringar 271 mnkr samtidigt och den planerade omfattningen 2017 240 mnkr. En förklaring att det kan bli en sådan skillnad är att objekt som befinner sig i behovsfasen eller förstudiefasen innan ett inriktningsbeslut har fat- tats inte redovisas i investeringsbudgeten och i investeringsplanen. Vår bedömning är att en investeringsplan bör ingå som en del i beredningen av investeringsbudgeten och att planen även omfattar objekt där beslut har tagits om behovsanalys.

Positivt i sammanhanget är att lokalstrategiska planer har tagits fram för två av sjukhus- områdena och att arbetet pågår med att färdigställa en plan för länssjukhuset i Kalmar.

Lokalstrategiska planer bör kunna vara ett viktigt strategiskt styrdokument för landstingets fysiska miljö och därmed sjukhusområdenas framtida utveckling och ytterst sjukvården.

Eftersom lokalstrategiska planer per definition är strategiska och därmed av principiell ka- raktär bör de enligt vår bedömning också fastställas av landstingsfullmäktige.

Enligt vår bedömning bör det finnas ett tydligt samband mellan de olika planer som upp- rättas, d.v.s. lokalstrategiska planer, lokalförsörjningsplan och investeringsplan. Vår slut- sats är att så inte är fallet för närvarande.

Den mer omfattande investeringsverksamheten från och med 2016 och åren framöver kommer sannolikt att få stora driftskostnadskonsekvenser för landstinget. Enligt vår be- dömning är det en risk att driftskostnadsbedömningar upprättas inför genomförandebeslu- tet, d.v.s. i ett sent skede i investeringsprocessen. Samtidigt ges ingen sammanställd bild över investeringsverksamhetens driftskostnadspåverkan varken i förhållande till investeringsbudgeten eller investeringsplanen. Sammantaget är det m.a.o. svårt att överblicka den samlade driftskostnadseffekten av investeringsbudgeten och av investeringsplanen.

Driftskostnadskalkyler bör upprättas i samband med förstudien. Vår bedömning är det måste vara en obligatorisk del i bedömning, beslut och planering av investeringar att driftskostnadskonsekvenser vägs in.

7 Anläggningsregister

I landstinget finns en framtagen anvisning för anläggningsredovisning ”Anläggningsredo- visning inom Landstinget i Kalmar län”.

Utrustning och inventarier med ett anskaffningsvärde på minst 20 000 kr exkl. moms ska bokföras som en anläggningstillgång om landstinget har kontroll över tillgången och det är sannolikt att den medför ekonomiska fördelar eller framtida servicepotential. Tillgången måste ha införskaffats för stadigvarande bruk eller innehav och med en livslängd om

(24)

minst 3 år. Landstingets materiella och immateriella anläggningstillgångar redovisas i Raindance anläggningsregister med undantag av tekniska hjälpmedel som redovisas i för- systemet VISMA.

Anläggningsregistret handläggs centralt för landstinget av en ekonom inom bildningsför- valtningen som administrerar anläggningsregistret på 25 %. Transaktioner på investe- ringskonton från leverantörsfakturor, bokföringsorder och försystemet Landlord skapar preliminära anläggningar. Med hjälp av uppgifter i anteckningsfältet på verifikationerna kompletteras anläggningarna och överförs till definitivt register och olika beräkningar kan därefter göras. Landstinget tillämpar komponentavskrivning för byggnader. När en anlägg- ning inte längre används i verksamheten och ska skrotas görs en utrangering i anlägg- ningsregistret. I landstinget finns sidoordnade register för medicinskteknisk utrustning, IT- utrustning och konst som hanteras av respektive enhet.

Inventeringar av anläggningsregistret ingår som en del i landstingets interna kontrollplan.

Ansvaret ligger på respektive förvaltning. I internkontrollplanen för 2015 som landstingsstyrelsen fastställde ingår inventering av inventarier i ekonomisystemets anläggningsre- gister. Kontrollmomentet har definierats till att granska att de inventarier som finns i ekonomisystemets anläggningsregister stämmer med verkliga inventarier på respektive enhet. Kontrollen ska göras på två basenheter per förvaltning utifrån en lista på samtliga inventarier. I samband med årsredovisningen för 2015 ska en rapport över utförd granskning lämnas. Inom ramen för denna granskning har vi inte tagit del av förvaltningarnas ge- nomförda inventeringar.

De anläggningar som inte längre av olika orsaker finns kvar inom verksamheten ska för- valtningarna rapportera till handläggaren av anläggningsregistret för avregistrering. Medi- cinsktekniska avdelningen och IT lämnar månadsvisa rapporter av inventarier som har skrotats eller sålts.

7.1 Bedömning

I landstinget finns en handledning för anläggningsredovisning tillsammans med en rutin för hur anläggningsregistret ska hanteras. Enligt vad som framkommit i granskningen finns förutsättningar för att sköta anläggningsregistret på ett ändamålsenligt sätt. Återkom- mande inventeringar är en kritisk aktivitet för att säkerställa anläggningstillgångarnas existens. I internkontrollplanen för 2015 har inventeringar för två basenheter per förvaltning ingått. Det är i sig positivt men eftersom en fullständig inventering inte har gjorts går det inte att säkerställa anläggningstillgångarnas existens.

För närvarande sköts anläggningsregistret av en handläggare inom bildningsförvaltningen som har 25 procent av sin arbetstid avsatt för uppgiften. I sig leder det till att administrat- ionen av anläggningsregistret blir sårbart. För att minska risken bör ytterligare någon an- ställd involveras i skötseln av anläggningsregistret.

8 Granskade projekt

8.1 Utgångspunkt

I granskningen har ingått att ta del av tre investeringsprojekt som befinner sig i olika faser av investeringsprocessen. Granskningen av projekten har gjorts översiktligt och i förhål- lande till landstingets investeringsprocess.

(25)

8.2 Nya psykiatrilokaler i Kalmar 8.2.1 Behov av investeringen

Psykiatrin i Kalmar län samlades i en egen förvaltning fr.o.m. 2007-01-01. I den uppdrags- beskrivning som då upprättades framgår att psykiatrin ska bedrivas i för verksamheten ändamålsenliga och verksamhetsanpassade lokaler. Nuvarande lokaler begränsar psy- katrins möjlighet att bedriva verksamheten på ett ändamålsenligt sätt.

Dåvarande landstingsfastigheter fick 2009 i uppdrag av landstingsfullmäktige att redovisa en utredning kring psykiatrins fastighetsbehov för att hitta möjligheter till bättre utnyttjande av landstingets egna lokaler. I samband med att en delrapport lämnades till landstingsstyrelsen 2010 gavs uppdrag till landstingsfastigheter att ta fram en lokalförsörjningsplan för psykiatrin. Under 2012 presenterade psykiatriförvaltningen ”inriktningsdokument till grund för det fortsatta arbetet med en lokalförsörjningsplan”.

I november 2012 gav landstingsfullmäktige Landstingsservice i uppdrag att genomföra för- djupade förstudier och att ta fram inriktningsbeslut för psykiatrins lokaler i Kalmar, Oskars- hamn och Västervik.

En behovsanalysrapport (nya psykiatrilokaler för specialistpsykiatrin i Kalmar län) presen- terades under 2014.

8.2.2 Förstudie

I enlighet med landstingsfullmäktiges uppdrag presenterade Landstingsservice en förstu- die 2015-04-30 ”Nya psykiatrilokaler i Kalmar.

Genomförandet av förstudien har skett i projektform med en styrgrupp, projektlednings- grupp och konsultgrupp. Inom ramen för förstudien övervägdes fyra olika alternativ för in- placering av nybyggnationen. Valet av alternativ baserades bl.a. på SWOT-analyser. Det alternativ som valdes, B1, innebär en placering av byggnaden i sjukhusområdets syd- västra del.

Av förstudien framgår att kostnadsbedömningen har tagits fram utifrån erfarenhetsbedöm- ningar av liknande projekt tillsammans med en anpassning till detta projekts specifika för- utsättningar. Kostnadsbedömningen för det valda alternativet är 823,3 mnkr inklusive ny- byggnation, följdprojekt, utrustning och konstnärlig utsmyckning. För det alternativ som inte valdes låg kostnadsbedömningen mellan 857,3 mnkr till 1 043,7 mnkr.

I förstudien redovisas inte någon driftskostnadskalkyl. Av förstudien framgår inte heller om lokalinvesteringen påverkar verksamheten i övrigt i form av effektiviseringar och eller tillkommande kostnader.

Riskidentifieringen har påbörjats under förstudien. Hanteringen av risker genomförs i fyra steg: riskidentifiering, riskbedömning, riskbemötande och riskstyrning. Varje risk som har identifierats kommer enligt förstudien att hanteras i nästa skede av projektet.

Förstudien har genomförts i enlighet med bygg- och förvaltarenhetens byggprocess och projektmodell.

8.2.3 Programarbete

Landstingsfullmäktige beslöt den 3 juni 2015 att ge Landstingsservice i uppdrag att tillsammans med psykiatriförvaltningen genomföra ett programarbete och att ta fram ett underlag för genomförandebeslut i juni 2016.