Politik eller säkerhet?

(1)

Politik eller säkerhet?

Hur Säkerhetsrådet ramar in klimatfrågan

Jakob Sundin

Statskunskap C, kandidatuppsats Vårterminen 2018

Statsvetenskapliga institutionen Uppsala universitet

Handledare: Markus Gossas Antal ord: 12 353

Antal sidor: 42

(2)

2

(3)

3

Abstract

Many issues have taken the journey from being non-political to being politicized, but there is one further step – when an issue becomes so urgent and threatening that it is considered too important to be left in the hands of our politicians, it has become securitized. One of the most debated issues of recent years has been climate change, especially after the adoption of the 2030 Agenda and the Paris Agreement. Does climate change now stand on the brink of securitization?

The purpose of this thesis is to examine whether the issue of climate change has been securitized in the UN Security Council during the term of 2017-2018. Different ways in which members of the Council have framed the issue are identified and categorized, before looking at how these frames resonate with the audience. This allows us to see which frames are accepted by the Council and which frames are disregarded, in order to analyze if some specific frames have been securitized while others have not.

The main finding of this thesis is that the Security Council unanimously has securitized climate change as a regional issue, but not as a global one. Some members have unsuccessfully tried to take the securitization further, but even a smaller-scaled securitization of climate change is new to the Council. Further research could, for example, focus on what the reasons are for opposing securitization of climate change as a global issue, compare the securitization in the Council with other forums, or study the practical effects of regional securitization.

(4)

4

Innehållsförteckning

Från politisering till säkerhetisering ... 5

Syfte och frågeställningar ... 6

Teoretiska utgångspunkter ... 7

Säkerhetiseringsteori ... 7

Kritik mot Köpenhamnsskolan ... 10

Perspektivens kompatibilitet ... 11

Det analytiska ramverket ... 12

Teoretiskt argument ... 14

Design & avgränsningar ... 15

Säkerhetsrådet som fall ... 15

Mandatperioden 2017-2018 som fall ... 16

Material ... 18

Sammanfattning av undersökningens design ... 20

Resultat & analys ... 20

Bakgrund till klimatfrågan i Säkerhetsrådet ... 20

Diagnostiska inramningar... 21

Prognostiska inramningar ... 25

Motiverande inramningar ... 29

Resonans av diagnostiska inramningar ... 31

Resonans av prognostiska inramningar ... 33

Resonans av motiverande inramningar ... 35

Slutsats ... 37

Källförteckning ... 39

Säkerhetsrådets möten, resolutioner och uttalanden ... 41

(5)

5

Från politisering till säkerhetisering

Jordbruk, skolresultat och främlingsfientlighet har redan varit med om det – ständigt blir nya ämnen politiserade, alltså föremål för politisk debatt. På gott och ont har detta blivit en naturlig del av samhället; frågor som hade kunnat lämnats utanför politiken anses vara tillräckligt viktiga för att politiker och väljare ska fatta beslut om dem. Men vad händer när det går ännu längre? Kan frågor vara för viktiga för att låta politiker besluta om dem? Det är just den tanken som ligger bakom securitization theory, eller säkerhetiseringsteori som det har kallats på svenska.¹ Säkerhetisering innebär att en fråga går från att ”bara” vara politisk till att handla om säkerhet, vilket gör att frågan är mer brådskande att ta itu med och anses vara tillräckligt viktig för att inte behöva genomgå den stundtals segdragna demokratiska processen.²

Ett ämne som redan har genomgått en politisering och skulle kunna vara på väg mot säkerhetisering är klimatförändringar – där ligger fokus för denna uppsats.

Klimatförändringar påverkar alla länder och människor och konsekvenserna blir tydligare för varje dag som går. I och med att alla FN:s medlemsstater år 2015 skrev under de globala målen för hållbar utveckling är de överens om att brådskande åtgärder måste till för att bekämpa klimatförändringar.³ Är detta tillräckligt för att säkerhetisera klimatfrågan? För att undersöka det väljs FN:s säkerhetsråd under perioden 2017-2018 som fall; en motivering av detta val kommer i kapitlet om design

& avgränsningar.

Debatter om att föra in nya frågor på Säkerhetsrådets agenda är knappast vardagsmat, men de förekommer. År 2000 fastslog Säkerhetsrådet att HIV/AIDS är ett hot mot fred och säkerhet⁴ och året därpå handlade debatten till stor del om terrorism, efter 9/11- attackerna.⁵ Några år senare började försöken till säkerhetisering av klimatfrågan få fler och fler anhängare i USA, som en motreaktion till orkanen Katrina. En rapport om klimathotet med säkerhetiserande ambitioner släpptes av inflytelserika CNA

1 Simon Hiljegren och Karl Gustafsson, ”Säkerhetisering och kosmopolitiska moment. Smittoutbrott från brittisk till europeisk riskfråga”, Statsvetenskaplig tidskrift, 119.2 (2017), s. 275.

2 Barry Buzan, Ole Wæver, och Jaap de Wilde, Security: A New Framework For Analysis (Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 1998), s. 23.

3 United Nations, ”Climate Change - United Nations Sustainable Development”

<https://www.un.org/sustainabledevelopment/climate-change-2/> [åtkomstdatum 14 maj 2018].

4 Amy Lynn Fletcher, ”Clearing the air: The contribution of frame analysis to understanding climate policy in the United States”, Environmental Politics, 18.5 (2009), 800–816 (s. 807).

5 Dagmar Rychnovská, ”Securitization and the power of threat framing”, Perspectives, 22.2 (2014), 9–31 (s. 21).

(6)

6

corporation, och i kongressen började tidigare skeptiska senatorer rama in klimathotet som en säkerhetsfråga.⁶

I Säkerhetsrådet har den här processen framförallt letts av Storbritannien, skriver Shirley Scott i Cambridge Review of International Affairs.⁷ Storbritannien har stundtals fått stöd av exempelvis Tyskland och USA, såväl som av stater som är mest hotade av klimatförändringens effekter, påpekar Stephanie Cousins i Global Change, Peace and Security. Det finns dock fortfarande mycket motstånd till en säkerhetisering av klimatfrågan: “emerging large economies such as China, Russia and India are more sceptical of this approach”.⁸ En vilja att säkerhetisera klimatfrågan kan ändå identifieras hos vissa av medlemsstaterna och frågan har redan diskuterats i Säkerhetsrådet. När det kommer till auktoritet råder i princip konsensus inom statsvetenskaplig forskning om att möjligheten finns för Säkerhetsrådet att ha klimatfrågan på agendan och fatta beslut om denna, om de skulle välja att göra det.⁹ Som påvisats har viss forskning om säkerhetisering av klimatfrågan bedrivits, men det finns en inomvetenskaplig lucka. För det första har ytterst lite tillkommit efter hösten 2015, då överenskommelsen om de globala målen nåddes och Parisavtalet slöts; dessa två händelser väcker frågor om hur diskursen i Säkerhetsrådet ser ut efter det. För det andra saknas studier om hur klimatfrågan har ramats in i säkerhetiserande försök, vilket tydligare skulle visa varför eller varför inte frågan har säkerhetiserats och ifall vissa aspekter eller inramningar har säkerhetiserats till högre utsträckning än andra.

Vidare forskning om detta har efterfrågats av bland andra Dagmar Rychnovská, vars analytiska ramverk denna studie kommer använda sig av och senare återkommer till.

Syfte och frågeställningar

Syftet med denna uppsats är att fylla den inomvetenskapliga luckan och undersöka om klimatfrågan nu har säkerhetiserats. För att undersöka detta vill studien se hur

6 Fletcher, s. 808.

7 Shirley Scott, ”Securitizing climate change: international legal implications and obstacles”, Cambridge Review of International Affairs, 21.4 (2008), 603–19 (s. 616).

8 Stephanie Cousins, ”UN Security Council: Playing a role in the international climate change regime?”, Global Change, Peace and Security, 25.2 (2013), 191–210 (s. 210).

9 Shirley Scott och Roberta Andrade, ”The Global Response to Climate Change: Can the Security Council Assume a Lead Role?”, The Brown Journal of World Affairs, 18.2 (2012), 215–26 (s. 220); Christopher K.

Penny, Greening the security council: Climate change as an emerging ”threat to international peace and security”, International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, 2007, VII, s. 68.

(7)

7 klimatfrågan ramas in i säkerhetiserande sammanhang samt hur dessa inramningar har mottagits. Undersökningen kommer därmed utöver att konstatera huruvida frågan har säkerhetiserats eller ej dessutom se vilka specifika inramningar som har lett fram till det. De huvudsakliga frågeställningarna är således:

• Hur ramas klimatfrågan in i Säkerhetsrådet?

• Vilka inramningar, om några, har accepterats av Säkerhetsrådet?

Teoretiska utgångspunkter

Detta kapitel syftar till att ge en bakgrund till den teori och forskning som studien utgår ifrån. Det strävar efter att ge en grundläggande förståelse för vad det innebär att en fråga säkerhetiseras och presenterar det analytiska ramverk som används för undersökningen.

Säkerhetiseringsteori

För att en fråga ska bli aktuell för Säkerhetsrådet måste den säkerhetiseras av medlemmarna. Säkerhetiseringsteori är främst förknippad med den så kallade Köpenhamnsskolan, vars frontpersoner anses vara Barry Buzan, Ole Wæver och Jaap de Wilde. Tillsammans har de skrivit boken Security: A New Framework For Analysis, som etablerade säkerhetiseringsteori inom statsvetenskapen.¹⁰

Buzan m.fl. menar att säkerhetisering kan ses som en mer extrem version av politisering. “’Security’ is the move that takes politics beyond the established rules of the game and frames the issue either as a special kind of politics or as above politics.”¹¹ Alla problem eller frågor kan placeras ut på en skala; från icke-politiserad till politiserad till säkerhetiserad. Säkerhetisering innebär att frågan får högsta prioritet, den rättfärdigar nödlösningar. Vilken fråga som helst kan hamna var som helst på skalan, beroende på övriga omständigheter.¹²

10 Rens van Munster, ”Securitization”, Oxford Bibliographies, 2014

<http://www.oxfordbibliographies.com/view/document/obo-9780199743292/obo-9780199743292- 0091.xml> [åtkomstdatum 17 april 2018].

11 Buzan, Wæver, och de Wilde, s. 23.

12 Buzan, Wæver, och de Wilde, s. 23–24.

(8)

8

Samtidigt som säkerhetisering kan anses vara den extremaste nivån av politisering, kan den också vara politiseringens motsats. Att säkerhetisera en fråga är visserligen alltid ett politiskt drag, det finns uppenbara taktiska lockelser med det – “for example, as a way to obtain sufficient attention for environmental problems”.¹³ När det kommer till säkerhetiserande handlingar för frågor som klimathotet är det dock viktigt att se att det kan finnas problematiska bieffekter av att applicera ett säkerhetsperspektiv på frågan. En politisering innebär att en fråga går från att inte styras av politik till att vara öppen för debatt, fria åsikter och val. En säkerhetisering innebär däremot att anse att en fråga är så pass brådskande och existentiellt viktig att den inte bör vara föremål för politikens byråkratiska och ofta sega tillvägagångssätt, utan bör lämnas åt beslutsamma toppledare.¹⁴ Ibland är det nödvändigt, men det är inte alltid lämpligt att förbigå den demokratiska processen.

Köpenhamnsskolan förespråkar avsäkerhetisering av frågor, just eftersom att frågor som går från att “bara” vara politik till säkerhet överskrider en del demokratiska rättigheter. “Thus the framework of securitization has perhaps most frequently been deployed as a way of critiquing securitization processes and highlighting the potential dangers of treating an issue as a security threat.”, skriver Simon Rushton i The Concise Oxford Dictionary of Politics and International Relations.¹⁵ Denna studie kommer sträva efter att inta en mer neutral hållning till resultatet, då det självklart finns såväl positiva som negativa sidor med att säkerhetisera klimatfrågan.

När det kommer till själva säkerhetiseringsprocessen menar Buzan m.fl. att säkerhetisering är vad som inom språkfilosofi kan kallas för en talhandling. Det innebär att ett uttalande inte framförallt är intressant för att det refererar till något verkligt, utan det är uttalandet i sig som är handlingen av intresse.¹⁶ Säkerhetisering innebär dock inte att en fråga uttryckligen måste benämnas i termer av säkerhet;

snarare att frågan tar högsta prioritet, presenteras som ett existentiellt hot och rättfärdigar extraordinära lösningar. Det måste inte nödvändigtvis finnas ett verkligt existentiellt hot, men det beskrivs så.¹⁷

15 Simon Rushton, ”Securitization”, red. Garrett Brown, Iain McLean, och Alistair McMillan, The Concise Oxford Dictionary of Politics and International Relations (Oxford University Press, 2018).

(9)

9

“It is important to note that the security speech actis not defined by uttering the word security. What is essential is the designation of an existential threat requiring emergency action or special measures and the acceptance of that designation by a significant audience. There will be instances in which the word security appears without this logic and other cases that operate according to that logic with only a metaphorical security reference.”¹⁸

Det krävs alltså en del kvalitativ tolkning för att avgöra när en fråga säkerhetiseras och inte. Sättet att studera säkerhetisering är genom att studera diskurs; att presentera en fråga som ett existentiellt hot är en säkerhetiserande handling, men själva frågan blir säkerhetiserad först när den mottagande publiken accepterar den som sådan. Det måste inte gå så långt att någon nödlösning antas eller extraordinär handling genomförs, men det måste skapas ett utrymme där det skulle var accepterat och legitimerat.¹⁹

Alla anser inte att säkerhet måste vara en tolkningsfråga, beroende av kontext och talhandlingar; vissa försöker istället definiera vad säkerhet faktiskt är. Statsvetaren Arnold Wolfers skilde exempelvis mellan objektiv och subjektiv säkerhet, när det finns eller inte finns ett verkligt hot (objektiv) och när det finns eller inte finns ett uppfattat hot (subjektiv).²⁰ Buzan m.fl. är kritiska till detta; hur ska det objektivt gå att avgöra vad ett hot är och hur ska man kunna enas om att definiera säkerhetsfrågor? Det kommer inte gå; inte heller går det enligt författarna att se på säkerhet som något helt subjektivt, eftersom att människor inte alltid bildar sin egen uppfattning om alla frågor.²¹

Säkerhetiseringsteorin utgår istället från att säkerhet är intersubjektivt; synen på vad som är säkerhet skapas mellan aktörer. Det finns ingen objektiv, inneboende säkerhet i händelser eller situationer, precis som uppfattningen om vad som är säkerhet inte bara existerar i aktörerna (subjekten) själva. Säkerhet skapas och förstärks av konstruktioner och relationer mellan aktörer.²² Således har ingen enskild aktör makten att säkerhetisera en fråga på egen hand, då säkerhetisering alltid beror på kontext, maktförhållanden och en accepterande publik. Köpenhamnsskolan menar därför att

20 Arnold Wolfers, ”’National Security’ as an Ambiguous Symbol”, Political Science Quarterly, 67.4 (2016), 481–502 (s. 485).

(10)

10

det är själva säkerhetiseringen snarare än aktörerna som ska stå i centrum för analysen.²³

Vidare pekar författarna på ett antal underlättande omständigheter då säkerhetiseringar är mer troliga att uppkomma och få fäste. En framgångsrik talhandling kombinerar så kallade interna och externa omständigheter; interna är rent språkliga omständigheter, att aktören uttrycker sig korrekt enligt sammanhangets normer. Externa omständigheter kan delas upp i två delar: dels att aktören har socialt kapital och auktoritet att uttrycka sig i kontexten, dels att aktören kan påvisa något som kan uppfattas som ett verkligt hot.²⁴

Kritik mot Köpenhamnsskolan

Köpenhamnsskolans säkerhetiseringsteori fick omgående stort genomslag i statsvetenskapen, men den har inte varit immun mot kritik. På senare år har ett mer sociologiskt perspektiv på säkerhetisering växt fram, framförallt beskrivet av Thierry Balzacq i Securitization Theory: how security problems emerge and dissolve.

Enligt Balzacq är fokuset på diskurs för stort i det han kallar för den ”filosofiska” synen på säkerhetisering, Köpenhamnsskolans teori. Han menar att diskurs kan vara en viktig del i att förklara hur säkerhetsfrågor uppstår, men det är framförallt i relationer och givna kontexter som säkerhetiseringen sker; aktörer behöver inte nödvändigtvis prata om frågor på ett visst sätt för att de ska anses ha blivit säkerhetiserade.²⁵ Vidare ser det sociologiska perspektivet med kritiska ögon på Köpenhamnsskolans beskrivning av publiken. Enligt Balzacq antar det filosofiska perspektivet att publiken alltid är given och uppenbar för analytikern; det sociologiska perspektivet tvivlar på detta och anser att frågan om vilka som utgör publiken kan vara mer flytande än så.²⁶ Utifrån dessa två skillnader mellan det filosofiska och det sociologiska perspektivet står det klart att denna studie kan och bör utgå ifrån Köpenhamnsskolans filosofiska perspektiv. Eftersom att undersökningen handlar om hur klimatfrågan ramas in i Säkerhetsrådet skulle det vara omöjligt såväl som onödigt att analysera vilka outtalade

25 Thierry Balzacq, Securitization Theory: how security problems emerge and dissolve (Milton Park, Abingdon, Oxon; New York: Routledge, 2011), s. 1.

26 Balzacq, s. 1–2.

(11)

11 uppfattningar som finns bland medlemsstaterna om vad som handlar om säkerhet och inte; för att en fråga officiellt ska träda in på Säkerhetsrådets agenda är det en nödvändighet att diskutera det, att föra debatt och enas. I Säkerhetsrådet är dessutom publiken alltid given; när en aktör, en medlemsstat, för en fråga på tal så utgör övriga 14 medlemmar publiken.

I princip all kritik som Balzacq tar upp mot Köpenhamnsskolan, som därmed ska motivera sociologisk säkerhetiseringsteori, handlar på ett eller annat sätt om hur användningsområdet för det filosofiska perspektivet är begränsat, att det sociologiska perspektivet krävs för att kunna applicera säkerhetiseringsteori i fler situationer.²⁷ Den kritiken är dock inte relevant för denna studie, vilket innebär att vidare fördjupning i det sociologiska perspektivet enbart skulle medföra komplikationer.

Perspektivens kompatibilitet

Denna studie kommer använda ett analytiskt ramverk som Dagmar Rychnovská har tagit fram för att analysera konstruktionen av hotbilder i mindre diskursorienterade sociala sammanhang, som Säkerhetsrådet. Rychnovská menar visserligen att ramverket bör utgå ifrån den ”andra generationens” säkerhetiseringsteoretiker, där exempelvis Balzacq ingår, snarare än Köpenhamnsskolan – men det står inte helt klart varför så måste vara fallet. Hon lyfter fram att såväl Köpenhamnsskolan som den andra generationen intar ett radikalt konstruktivistiskt perspektiv och att intersubjektivitet prioriteras av den andra generationen²⁸, precis som Buzan m.fl. tidigare nämnt.

Rychnovská påstår trots likheterna att det filosofiska perspektivet inte lämpar sig för att undersöka säkerhetisering i internationella organisationer.²⁹ Detta håller jag inte med om; Buzan m.fl. använde själva sin teori för att undersöka säkerhetisering på flera analysnivåer, från lokal till global nivå.³⁰ En skillnad som däremot är giltig att nämna är den om publikens roll i Säkerhetsrådet. Publiken behöver inte nödvändigtvis vara så passiv som Köpenhamnsskolan menar, utan kan vara med och påverka den säkerhetiserande aktören i rådet. Publikens medlemmar har makt både genom att

27 Balzacq, s. 4–8.

28 Rychnovská, s. 11–12.

29 Rychnovská, s. 11.

(12)

12

säkerhetiserande aktörer måste få deras stöd och genom gällande maktrelationer i Säkerhetsrådet.³¹

Jag menar ändå att skillnaderna mellan Köpenhamnsskolan och den andra generationens teoretiker är överdriven; trots allt utgår andra generationen från den teori Köpenhamnsskolan först utvecklade. Stora delar av den andra generationens litteratur är mer ett komplement till Buzan m.fl. snarare än en ny teori. De två perspektiven är till relativt hög grad förenliga och kan ofta använda samma analytiska ramverk, vilket är just vad denna studie kommer göra.

Det analytiska ramverket

För att lyckas säkerhetisera en fråga i Säkerhetsrådet måste den säkerhetiserande aktören utöver att använda korrekt språkbruk dessutom uppfylla de externa omständigheterna genom att, enligt Rychnovská, hitta ett sätt att föra in hotbilden i det existerande institutionella ramverket och sedan ”förhandla” med publiken för att övertyga dem om att frågan bör säkerhetiseras.³² Den säkerhetiserande aktören kommer alltså sträva efter att möta publikens preferenser och kan därför komma att rama in frågan på sätt som appellerar till denne.

Rychnovská föreslår därför framinganalys för att undersöka säkerhetiseringsprocessen; det räcker inte att bara analysera talhandlingar i sig, vi behöver se dessa handlingar som en del av en större kontext.³³ Frames, eller inramningar, är sätt att lyfta fram särskilda aspekter av händelser eller frågor och anpassa presentationen av dem till sammanhanget för att få så stort genomslag som möjligt.³⁴ Rychnovská hänvisar till Snow och Benfords arbeten om framing för en djupare förståelse om detta. I artikeln Ideology, Frame Resonance and Participant Mobilization har de tagit fram en kategorisering av inramningar – tre uppgifter som inramningar har: diagnostiska, prognostiska och motiverande.

Diagnostiska inramningar handlar om att identifiera ett problem och antingen lägga skuld på någon för det, eller ge en tänkbar förklaring till varför situationen ser ut som

(13)

13 den gör.³⁵ Prognostiska inramningar ger förslag till lösningar och mer specifikt vad som omgående måste göras – de identifierar ”strategier, taktiker och mål”.³⁶ Motiverande inramningar har som syfte att motivera publiken att faktiskt göra något åt problemet; det är ett försök att mobilisera sig och skapa ett aktivt deltagande i lösningen.³⁷

Benford och Snow diskuterar vidare ett koncept de kallar för frame resonance, inramningsresonans, vilket Rychnovská grundar en stor del av det analytiska ramverket i. Inramningsresonans handlar om att försöka förklara varför vissa inramningar är mer effektiva än andra genom att undersöka vilken resonans de får med publiken och kontexten som publiken befinner sig i.³⁸ Det innebär att se till hur medlemmar av publiken svarar på inramningen – om de håller med, har invändningar eller ignorerar den helt och hållet. Det innebär också att jämföra inramningen med tidigare accepterade inramningar för att se vad som skiljer dem åt, och eventuellt varför de möter olika reaktioner. Detta är en del av de externa omständigheterna; att aktören har socialt kapital och lyckas övertyga publiken om att det finns ett hot.

Huvudsyftet med Rychnovskás ramverk är att undersöka hur nya hotbilder kan ta plats i ett socialt sammanhang som Säkerhetsrådet, där det redan finns en viss förståelse om vad ett säkerhetshot innebär.³⁹ Hur placerar sig inramningen i den rådande diskursen och hur förhandlas inramningen för att passa bättre in?

Analysen sker i två steg. Först analyseras själva inramningen i säkerhetiseringsdiskursen; Snow och Benfords kategorisering av ramar appliceras, så inramningarna sorteras in som diagnostiska, prognostiska eller motiverande och analyseras enskilt.⁴⁰ Det andra steget riktar analysen mot inramningsresonansen;

passar inramningen in i den rådande diskursen? Hur relaterar den specifika inramningen till den större, så kallade övergripande inramningen, och hur mottas den av publiken?⁴¹

35 David A. Snow och Robert D. Benford, ”Ideology, frame resonance, and participant mobilization”, International Social Movement Research, 1.1 (1988), 197–217 (s. 200).

36 Snow och Benford, s. 201 (min översättning).

37 Snow och Benford, s. 202.

(14)

14

Rychnovská illustrerar det analytiska ramverket på följande vis:⁴²

Teoretiskt argument

Teorikapitlet har syftat till att ge en grundläggande bakgrund till och förståelse för hur en ny sorts fråga kan ta plats i ett sammanhang som Säkerhetsrådet, där det redan finns en viss förförståelse om vad säkerhet innebär. Det har argumenterat för att agendan och arbetet i rådet är föremål för förändring och kan komma att inkludera exempelvis klimatfrågan. Säkerhetiseringsteorin utgår ifrån att säkerhet skapas mellan aktörer – genom talhandlingar och ett accepterande av dessa från publiken. Genom att kombinera teorin med inramningsanalys har Dagmar Rychnovská tagit fram ett analytiskt ramverk för att se i detalj hur en säkerhetiserande process kan se ut i Säkerhetsrådet, där olika typer av inramningar jämförs med den rådande diskursen för att se hur de platsar i sammanhanget.

Angående de tidigare nämnda forskningsfrågorna kan här vara lämpligt att göra några tillägg. Den första frågan (Hur ramas klimatfrågan in i Säkerhetsrådet?) strävar efter att besvara vilka diagnostiska, prognostiska och motiverande inramningar av klimatfrågan som kan identifieras. Den andra frågan (Vilka inramningar, om några, har accepterats av Säkerhetsrådet?) strävar efter att besvara hur de identifierade inramningarna resonerar med den rådande diskursen och hur de mottas av publiken, alltså Säkerhetsrådets medlemmar. På så sätt kan studien besvara om en säkerhetisering har skett och vilka inramningar som då har lett till det.

42 Rychnovská, s. 18 (min översättning).

Säkerhetisering Resonans

av prognostisk

inramning

Resonans av motiverande inramning Resonans

av diagnostisk

inramning

Säkerhetiserande handling

Prognostisk inramning

Motiverande inramning Diagnostisk

inramning

(15)

15 För att förtydliga kan vi lägga till följande delfrågor:

• Hur ramas klimatfrågan in i Säkerhetsrådet?

o Vilka diagnostiska inramningar kan identifieras?

o Vilka prognostiska inramningar kan identifieras?

o Vilka motiverande inramningar kan identifieras?

• Vilka inramningar, om några, har accepterats av Säkerhetsrådet?

o Hur resonerar de identifierade inramningarna med den rådande diskursen?

o Hur mottas de identifierade inramningarna av publiken?

Design & avgränsningar

Detta kapitel syftar till att förklara undersökningens design. Det beskriver och motiverar val av fall och material, samt diskuterar avgränsningar och problem med undersökningen. Det operationaliserar relevanta begrepp för att definiera undersökningens utgångspunkter.

Säkerhetsrådet som fall

Enligt FN-stadgan har Säkerhetsrådet det främsta ansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet.⁴³ De tar beslut från fall till fall och etablerar fredsbyggande uppdrag när det är nödvändigt. Rådet besitter en unik roll i FN- systemet; medan andra FN-organ utfärdar rekommendationer till medlemsstater, så måste alla FN-medlemmar acceptera och genomföra beslut som fattas av Säkerhetsrådet.⁴⁴ Vad de beslutar om blir internationell lag och kan därmed få stora konsekvenser. Efter 9/11 antog Säkerhetsrådet en resolution som tvingade alla FN:s medlemsstater att på nationell nivå kriminalisera terrorism⁴⁵, och året dessförinnan skapade Säkerhetsrådets debatter om HIV/AIDS en ny standard för hur man ser på epidemier, enligt Alexandra Ossola:

43 United Nations, ”Role of the Security Council | United Nations Peacekeeping”

<https://peacekeeping.un.org/en/role-of-security-council> [åtkomstdatum 8 maj 2018].

44 United Nations, ”Role of the Security Council | United Nations Peacekeeping”.

(16)

16

“Because of HIV and those discussions that began in 2000, governments and international organisations have logistical protocols to address new epidemics.

Emerging diseases are now discussed at the Security Council, as Aids was. […]

The rhetoric of national security has shaped the way activists and officials address epidemic diseases today, solidifying partnerships and funding streams.”⁴⁶

Skulle klimatfrågan säkerhetiseras på liknande sätt skulle Säkerhetsrådet kunna överskrida politiska beslut på nationell nivå, t.ex. sådana som handlar om klimatmål.

Att studera Säkerhetsrådet tycks därför vara det lämpligaste forumet att studera för att avgöra när en politisk fråga verkligen har säkerhetiserats.

Studien avgränsas till att enbart studera uttalanden som görs inom Säkerhetsrådets ramar, och utav dessa enbart de uttalanden som görs av Säkerhetsrådets medlemmar.

Till rådet inbjuds inte sällan utomstående gäster att tala, exempelvis personer som är kunniga inom ett visst område eller andra FN-medlemsstater som vill få sin åsikt hörd.

Till dessa tas dock ingen hänsyn i denna studie. Då gästerna inte har rösträtt i frågorna som debatteras och inte kan delta i Säkerhetsrådets dagliga arbete kommer endast uttalanden från medlemmar att räknas som eventuellt säkerhetiserande drag, om inte en medlem exempelvis gör en poäng av att citera en utomstående källa.

Att endast undersöka uttalanden inom Säkerhetsrådet, och inte dessutom uttalanden i andra kontexter, kan även det framstå som ett problem. Som tidigare nämnt kan dock en fråga ses som säkerhetiserad först när publiken, alltså övriga medlemmar, har accepterat det. För att detta ska visa sig måste frågan ändå diskuteras inom Säkerhetsrådets ramar, där publiken officiellt kan ge sitt stöd för en eventuell säkerhetisering.

Mandatperioden 2017-2018 som fall

Undersökningen är avgränsad till mandatperioden 2017-2018 i Säkerhetsrådet. Det finns ett par anledningar till detta. För det första har klimatfrågan troligen aldrig varit så omdiskuterad som nu; hösten 2015 kom FN:s medlemsstater överens om såväl de globala målen som Parisavtalet, vilket markerar första gången alla FN:s medlemsstater

46 Alexandra Ossola, ”How HIV became a matter of international security”, The Independent, 2017

<https://www.independent.co.uk/news/long_reads/how-hiv-became-a-matter-of-international-security- a7732701.html> [åtkomstdatum 11 maj 2018].

(17)

17 är överens om att vidta åtgärder mot klimatförändringar.⁴⁷ Världens ledare är nu officiellt överens om att klimatförändringar är ett verkligt problem och att något måste göras åt det. Parisavtalet trädde i kraft i november 2016⁴⁸, så mandatperioden som påbörjades 1 januari 2017 är den första därpå – det bör påverka tonen i Säkerhetsrådets debatter. Ingen kan längre förneka att något måste göras mot klimatförändringar och Parisavtalet kan öppna upp för att lättare diskutera problemet även i Säkerhetsrådet.

Varje år byts hälften av Säkerhetsrådets tio tillfälliga medlemmar ut, som tillsammans med de fem permanenta staterna (Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA) utgör rådet.⁴⁹ 2017 tillträdde Sverige som tillfällig medlem. Sverige är ett av världens mest klimatmedvetna länder; de rankas konsekvent högt i Environmental Performance Index (EPI), som mäter länders klimatpolicys och hur väl de uppfyller en mängd mål.⁵⁰ Vartannat år släpps en uppdatering av indexet, som tas fram av Yale och Colombia University tillsammans med World Economic Forum. Sedan den första versionen av indexet släpptes år 2006 har Sverige alltid kommit på en topp tio- placering, och i fem av sju rapporter har de varit i topp fem.⁵¹ Sverige har dessutom betonat klimatfrågan i säkerhetssammanhang; när de blev invalda till Säkerhetsrådet sade utrikesminister Margot Wallström att de ska jobba vidare med att få upp klimatfrågan på rådets agenda, enligt SVT.⁵²

Utifrån Teorell & Svenssons beskrivning i Att fråga och att svara kan mandatperioden 2017-2018 ses som ett ”most likely”-fall; det är “ett fall som maximerar sannolikheten för att erhålla ett visst resultat.”⁵³ Förutsättningarna för att klimatfrågan ska ta plats på Säkerhetsrådets agenda är särskilt goda när ett klimatmedvetet land som Sverige erhåller en tillfällig medlemsplats under en period då frågan är högt omdebatterad och alla världens länder är överens om att åtgärder måste tas. Om frågan inte har fått fäste

47 United Nations, ”Climate Change” <http://www.un.org/en/sections/issues-depth/climate-change/>

[åtkomstdatum 11 maj 2018].

48 United Nations, ”Chapter XXVII; 7. d Paris Agreement”, United Nations Treaty Collection, 2018

<https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-7- d&chapter=27&clang=_en> [åtkomstdatum 11 maj 2018].

49 United Nations, ”Members of the United Nations Security Council”

<http://www.un.org/en/sc/members/> [åtkomstdatum 13 maj 2018].

50 Yale University, ”About the EPI | Environmental Performance Index”, 2018

<https://epi.envirocenter.yale.edu/about-epi> [åtkomstdatum 11 maj 2018].

51 Rankningarna finns att hämta på <https://epi.envirocenter.yale.edu/archives>

52 Mathias Gerdfeldter, ”Sverige tar plats i säkerhetsrådet efter ”bragdseger””, SVT Nyheter, 2016

<https://www.svt.se/nyheter/utrikes/sverige-tar-plats-i-sakerhetsradet-efter-bragdseger> [åtkomstdatum 11 maj 2018].

53 Jan Teorell och Torsten Svensson, Att fråga och att svara, 1:2 (Malmö: Liber AB, 2007), s. 154.

(18)

18

på agendan nu, eller om inte ens några säkerhetiserande försök görs, så kan vi fastslå att klimatfrågans ställning som säkerhetsfråga är svag.

Det finns problem med att bara studera mandatperioden 2017-2018. För det första är perioden inte slut vid skrivande stund, så det finns fortfarande tid för t.ex. Sverige att ha en större påverkan på rådets arbete. Huvudsyftet med studien är dock inte att specifikt studera vilken påverkan Sverige har haft, utan perioden har valts för att förutsättningarna är goda för att frågan ska tas upp.

För det andra kan jag inte vara säker på att dessa förutsättningar har förbättrats efter Parisavtalet, även om det är vad jag anar. Tanken om detta är att Parisavtalet kan ha ökat desperationen att ta till mer drastiska åtgärder i kampen mot klimatförändringar, men det skulle kunna vara så att det snarare har rättfärdigat att inte ta tag i frågan på andra plan. Om avtalet accepteras som en bra lösning kanske problemet inte känns lika påtryckande nu; vissa länder skulle kunna anse klimatfrågan vara löst i och med att avtalet trädde i kraft, vilket i så fall skulle tona ner debatten om frågan i Säkerhetsrådet.

För att ta reda på huruvida detta stämmer skulle vidare forskning krävas – exempelvis skulle en jämförelse av diskursen i Säkerhetsrådet före och efter Parisavtalet vara intressant. Det skulle dock bli en alldeles för stor uppgift att ta an i denna kandidatuppsats, vilket är varför den avgränsas till perioden 2017-2018.

Material

För att undersöka inramningar i Säkerhetsrådet använder denna studie nästan uteslutande officiella protokoll. FN publicerar protokoll för alla Säkerhetsrådets officiella möten⁵⁴ såväl som resolutioner⁵⁵ på sin hemsida. Mötesprotokollen är fullständiga transkriberingar av de möten som hålls i Säkerhetsrådets kammare.⁵⁶ Resolutionerna som publiceras är oförändrat desamma som har antagits av Säkerhetsrådet; det är den text som medlemmarna har kommit överens om och som sedan ska efterföljas av de parter som resolutionen berör.⁵⁷ Dessa dokument ger en

54 Se <http://www.un.org/en/sc/meetings>

55 Se <http://www.un.org/en/sc/documents/resolutions>

56 United Nations, ”United Nations Security Council Meetings” <http://www.un.org/en/sc/meetings/>

[åtkomstdatum 13 maj 2018].

57 United Nations, ”Resolutions adopted by the United Nations Security Council since 1946”

<http://www.un.org/en/sc/documents/resolutions/> [åtkomstdatum 13 maj 2018].

(19)

19 ofiltrerad insyn i de officiella mötena och det arbete rådet gör, vilket gör dem till det lämpligaste materialet att studera för att utföra en så opartisk analys som möjligt.

Till denna studie har jag översiktligt gått igenom alla möten och resolutioner från 1 januari 2017 till 30 april 2018. Under denna period har Säkerhetsrådet hållit 391 möten och antagit 78 resolutioner. Detta stora antal gör det omöjligt att noggrant läsa igenom varje möte och resolution; däremot är långt ifrån alla möten relevanta för denna studie. Jag har därför läst agendan för varje möte och ämnet för varje resolution, för att på så sätt avgöra vilka dokument som kan vara lämpliga att analysera närmare.

Eftersom att studien handlar om inramningar av klimatfrågan antas att klimatet måste nämnas relativt explicit – om en inramning bara antyder att klimatförändringar är kopplade till säkerhet är det svårt att dra några slutsatser om säkerhetisering. För att minska risken att ha missat något har jag även gjort en nyckelordssökning i alla möten och resolutioner på begreppen ’environment’, ’environmental’, ’climate’ och ’global warming’. I majoriteten av alla dokument nämndes inget av dessa begrepp; i vissa nämndes de i andra sammanhang, t.ex. som ’political environment’ eller ’climate of impunity’; och de dokument där dessa begrepp var kopplade till klimatförändringar har analyserats närmare. För att jämföra uttalanden från 2017-18 med den övergripande kontexten som Säkerhetsrådet befinner sig i angående säkerhetisering av klimatfrågan har två tidigare möten, från 2007 respektive 2011, studerats. Totalt har jag noggrant gått igenom 20 möten, 2 resolutioner och 1 uttalande av Säkerhetsrådets dåvarande presidentland (detta antogs i ett av mötena, likt en resolution).

En stor del av Säkerhetsrådets arbete är inofficiellt och finns därmed inte publicerat.

Detta kan exempelvis handla om informella möten, förhandlingar och lobbying mellan medlemmar. I dessa sammanhang förekommer säkerligen en mängd inramningar och säkerhetiserande försök som skulle vara relevanta för denna studie; detta material är dock inte tillgängligt. Dagmar Rychnovská, vars analytiska ramverk studien använder sig av, har diskuterat detta problem.

“[G]iven the inaccessibility of this type of data for the present research, the analysis has to draw only on the recorded debates and the secondary literature.

It is assumed, though, that different positions would be voiced by the actors also in the official debates, and the framing struggles should still be identifiable, albeit documented by less extensive data.”⁵⁸

(20)

20

Precis som Rychnovská menar så kommer inramningar i inofficiella sammanhang troligen ändå visa sig i formella möten. Det är dessutom endast i de officiella sammanhangen som eventuella säkerhetiserande inramningar spelar roll; för att en fråga fullt ut ska bli säkerhetiserad av Säkerhetsrådet så måste det uttalas och godtas av publiken, de övriga medlemmarna. Om diskursen ser annorlunda ut ”utanför rådets kammare” spelar således ingen roll – för att Säkerhetsrådets arbete ska få praktiska effekter måste det framkomma i formella möten eller resolutioner.

Sammanfattning av undersökningens design

Detta kapitel avsåg att förklara hur undersökningen går till. Fallet som studeras är Säkerhetsrådet under mandatperioden 2017-2018. Säkerhetsrådet definieras som enbart sina medlemmar och uttalanden som görs i officiella möten och resolutioner.

Det finns argument för att Säkerhetsrådet är det bästa forumet att studera för att se när en fråga har gått från politisering till säkerhetisering. Mandatperioden 2017-2018 har valts som ett ”most likely”-fall; om klimatfrågan inte dyker upp på rådets agenda då, så är dess ställning som säkerhetsfråga svag.

Möten och resolutioner från 1 januari 2017 till 30 april 2018 undersöks. Här förekommer en del kvalitativ bedömning för att avgöra när klimatfrågan diskuteras, men eftersom att studien handlar om inramningar som syftar till att säkerhetisera frågan måste dessa inramningar vara relativt tydliga i sin koppling mellan klimat och säkerhet.

Resultat & analys

Bakgrund till klimatfrågan i Säkerhetsrådet

Enligt såväl Scott och Andrade⁵⁹ som Conca, Thwaites och Lee⁶⁰ har bara två renodlade debatter om klimatförändringar förts i Säkerhetsrådet, en år 2007 på Storbritanniens initiativ och en år 2011 på Tysklands initiativ. Dessa kan ses som de tydligaste säkerhetiserande försöken av klimatfrågan i Säkerhetsrådet. Ingen av debatterna ledde

59 Scott och Andrade, s. 215.

60 Ken Conca, Joe Thwaites, och Goueun Lee, ”Climate Change and the UN Security Council: Bully Pulpit or Bull in a China Shop?”, Global Environmental Politics, 17.2 (2017), 1–20 (s. 3–5).

(21)

21 fram till ett konkret beslut eller resolution, men de har möjligen skapat mer utrymme för frågan att ta plats på Säkerhetsrådets agenda, trots en del motstånd.

Under 2017 och början av 2018 har klimatfrågan kommit upp flertalet gånger under

”vanliga” möten i Säkerhetsrådet, framförallt vid diskussioner om särskilt utsatta områden som Tchadsjön och Sahelregionen i Afrika. Ett vanligt förekommande begrepp som nämns som ett ramverk för att lösa problemet är Agenda 2030, vilket är namnet för de globala målen för hållbar utveckling som FN:s medlemsstater antog år 2015.⁶¹

Diagnostiska inramningar

Sverige inledde sin mandatperiod i Säkerhetsrådet med en månad som presidentland, en post som roterar bland medlemmarna. På årets första möte närvarar även António Guterres, som just hade tillträtt som generalsekreterare. I inledningstalet tar Guterres upp en inramning som då och då återkommer i Säkerhetsrådet; att klimatförändringar indirekt ökar risken för konflikt.⁶² Frankrikes representant återkommer till detta senare under mötet: “Allow me also to stress the role of climate change. While it is not a direct cause of conflict, it exacerbates vulnerabilities, aggravates their most immediate causes, and threatens progress.”⁶³ Han säger explicit att klimatförändringar inte är en direkt orsak bakom konflikter, utan att det snarare spär på de omständigheter som i sin tur kan leda till konflikter. I andra möten är exempelvis Bolivia inne på samma spår; “The famine is clearly caused by a number of factors […]

which also shows that the effects of climate change increase the potential for conflict.”⁶⁴ – såväl som Etiopien; “Moreover, we cannot overlook the impact of climate change and the extent to which it fuels conflict.”⁶⁵

Att rama in klimatförändringar som att indirekt öka risken för konflikt är relativt försiktigt i sammanhanget. Andra aktörer har konsekvent ramat in klimatförändringar som en grundläggande orsak till konflikter; främst Sverige och Italien under 2017.

61 Svenska FN-förbundet, ”Agenda 2030”, 2017 <https://fn.se/vi-gor/utveckling-och- fattigdomsbekampning/agenda-2030/> [åtkomstdatum 9 maj 2018].

62 UNSC, ”7857th meeting”, i S/PV.7857 (New York: United Nations, 2017), s. 3.

63 UNSC, ”7857th meeting”, s. 14.

65 UNSC, ”7861st meeting”, i S/PV.7861 (New York: United Nations, 2017), s. 17.

(22)

22

Italiens representant var tydlig med detta redan i årets första möte genom ett uttalande där han kallade klimatförändringar för en växande grundorsak för konflikter.⁶⁶ Det här sättet att rama in klimatförändringar fick ytterligare liv i möte 7894, som handlade om konflikten vid Tchadsjön i centrala Afrika. Svenska Carl Skau beskrev orsakerna bakom konflikten på följande vis:

“The roots of the conflict run deeper than the Boko Haram insurgency. They include abject poverty, climate change and underdevelopment. Indeed, the situation in the Lake Chad basin is a vivid illustration of the links between security, development and human rights, as well as climate-change-related risks.

In Niamey, President Issoufou of the Niger cited the shrinking of Lake Chad as a direct and major reason for the rise of Boko Haram.”⁶⁷

Skau gör inga försök till att ta avstånd från uttalandet av Nigers president, utan tar det snarare som ett exempel på hur klimatförändringar är ett direkt säkerhetshot. Det är den här sortens inramningar som kan säkerhetisera frågan och placera den på Säkerhetsrådets agenda, om fler stater skulle ta efter och acceptera inramningen.

Samtidigt kan det här tolkas som en beskrivning av ett indirekt hot; det är ju klimatförändringar som leder till att Tchadsjön krymper, vilket i sig är det direkta hotet. Länken som Skau nämner, mellan säkerhet och klimatförändringar, kanske innehåller ett mellanliggande steg till.

Att istället se klimatförändringar som en av många underliggande faktorer bakom specifika regionala säkerhetshot är desto populärare. I mars 2017 antog Säkerhetsrådet enhälligt resolution 2349, som handlade om situationen vid Tchadsjön.

En av sju punkter om konfliktens grundorsaker var följande:

“[The Security Council] Recognises the adverse effects of climate change and ecological changes among other factors on the stability of the Region, including through water scarcity, drought, desertification, land degradation, and food insecurity, and emphasises the need for adequate risk assessments and risk management strategies by governments and the United Nations relating to these factors”⁶⁸

Skillnaden mellan denna och inramningen av klimatförändringar som en grundorsak kan tyckas obefintlig eller ej nämnvärd, men i ett sammanhang som Säkerhetsrådet, där talhandlingar är centrala, spelar formuleringar roll. Att ange klimatförändringar som en grundorsak till konflikter ger frågan högsta prioritet, medan det kan upplevas

66 UNSC, ”7857th meeting”, s. 7–8.

68 UNSC, ”Resolution 2349”, i S/RES/2349 (New York: United Nations, 2017), s. 7.

(23)

23 som mindre brådskande om det är en av många orsaker. De enhälliga officiella uttalanden och resolutioner som nämner klimatförändringar är bara tre stycken till antalet mellan januari 2017 och april 2018, men de andra två är formulerade precis som det första.

I januari 2018 gjorde det dåvarande presidentlandet följande uttalande å hela Säkerhetsrådets vägnar, angående läget i Västafrika och Sahelregionen:

“The Security Council recognises the adverse effects of climate change and ecological changes among other factors on the stability of West Africa and the Sahel region, including through drought, desertification, land degradation and food insecurity, and emphasizes the need for adequate risk assessments and risk management strategies by governments and the United Nations relating to these factors.”⁶⁹

I resolution 2408 från mars 2018 hittar vi denna passage angående Somalia:

“[The Security Council is] recognising the adverse effects of climate change, ecological changes and natural disasters among other factors on the stability of Somalia, including through drought, desertification, land degradation, and food insecurity, and emphasising the need for adequate risk assessments and risk management strategies by governments and the United Nations relating to these factors”⁷⁰

Alla tre uttalanden är i princip ordagrant identiska; Säkerhetsrådets medlemmar har uppenbarligen hittat en formulering som alla kan enas om när det gäller att uppmärksamma klimatfrågan, och det är att se klimatförändringar som en av flera orsaker bakom regionala säkerhetshot.

Denna gemensamma överenskommelse kan dock medlemsstater välja att tolka på olika sätt. Vissa ser det som ett tecken på att klimatfrågan är etablerad på Säkerhetsrådets agenda; i samband med att resolution 2349 röstades igenom påstod Etiopiens representant att alla medlemmar nu är överens om kopplingen mellan säkerhet och klimatförändringar.⁷¹ Detta menade även Ukraina, när de på årets sista möte gladde sig över resolutionen och fastslog att Säkerhetsrådets agenda har expanderats till att numera inkludera kopplingen mellan säkerhetshot och klimatförändringar.⁷²

69 UNSC, ”Statement by the President of the Security Council”, i S/PRST/2018/3 (New York: United Nations, 2018), s. 4.

70 UNSC, ”Resolution 2408”, i S/RES/2408 (New York: United Nations, 2018), s. 3.

(24)

24

Uppfattningen om att klimatfrågan har etablerat sig i Säkerhetsrådet håller inte alla medlemmar med om. Ryssland svarade med detta uttalande på samma möte:

“We proceed from the fact that the Charter of the United Nations assigned to the General Assembly and the Economic and Social Council a mandate to consider socioeconomic and environmental issues, which include combating climate change and ensuring sustainable water use, health care and similar issues. It is the General Assembly, with its universal membership, that makes recommendations on such issues, all of which have many different aspects. They are all considered in the relevant specialized committees and in individual forums such as the United Nations Framework Convention on Climate Change.

Combining all these elements together and preparing balanced decisions on them demands a variety of expertise and time that the Security Council does not possess.”⁷³

Jag tolkar detta som att Ryssland inte vill se klimatfrågan på Säkerhetsrådets agenda.

Representanten menar att det redan finns andra FN-organ som hanterar klimatfrågan;

om Säkerhetsrådet ska försöka uppmärksamma klimatförändringar också blir det för mycket att hantera. Även Kina antar denna ståndpunkt till viss del; de har inga problem med att medge att den rådande hungersnöden i Sydsudan, Somalia, Yemen och Nigeria till stor del beror på klimatförändringar, men då benämns inte hungersnöden som ett säkerhetsproblem.⁷⁴ Såväl Kina som Ryssland tycks arbeta aktivt med att hålla klimatet och mer traditionella säkerhetsfrågor isär.

Det ska dock nämnas att tolkningarna inte alltid är självklara; ibland kan även de mer säkerhetiserande länderna tyckas hålla klimatförändringar och säkerhet isär. Det går att se mönster i medlemsstaternas beteende, men även om t.ex. Sverige generellt betonar klimatförändringar mer än många andra medlemmar råder stundtals tveksamhet kring eventuella slutsatser, exempelvis som en följd av ett uttalande som detta av svenska Olof Skoog:

“Remaining challenges, many of which are common to the countries of the region, can be overcome through stronger regional cooperation. They include security threats and radicalization, managing shared water and energy resources and addressing the effects of climate change.”⁷⁵

Är det här ett uttalande som aktivt särskiljer säkerhetshot och effekter av klimatförändringar, eller handlar det snarare om att förtydliga att klimatförändringar är en del av större säkerhetshot? Det är inte helt lätt att avgöra utifrån enbart det

74 UNSC, ”8069th meeting”, i S/PV.8069 (New York: United Nations, 2017), s. 9–10.

75 UNSC, ”8162nd meeting”, i S/PV.8162 (New York: United Nations, 2018), s. 16.

(25)

25 citatet, men vanligtvis visar sig medlemmarnas åsikter vid jämförelse med fler uttalanden.

De diagnostiska inramningar som har identifierats är följande:

• Klimatförändringar ökar indirekt risken för konflikt

• Klimatförändringar är en grundläggande orsak till konflikter

• Klimatförändringar är en av flera underliggande faktorer bakom regionala säkerhetshot

• Klimatfrågan är etablerad på Säkerhetsrådets agenda

• Klimatfrågan hör inte hemma på Säkerhetsrådets agenda

Den inramning som förekommer oftast, och som verkar vara accepterad i Säkerhetsrådet, är att klimatförändringar är en av flera underliggande faktorer bakom regionala säkerhetshot. Denna inramning har förekommit i flertalet enhälliga uttalanden.

Prognostiska inramningar

Agenda 2030 sågs av många som ett stort framsteg och det har lyfts fram även i Säkerhetsrådet som ett sätt att lösa klimatproblem. Sverige använde sig av denna inramning när det handlade om att komma fram till en lösning för konflikten vid Tchadsjön. “Working within the framework of the 2030 Agenda, we must ensure a coordinated and better linked humanitarian, reconstruction and development response.”⁷⁶ Den koordinerade responsen som nämns skulle kunna vara att hela FN- systemet arbetar tillsammans för att genom en holistisk approach tackla problemet på flera fronter. När lösningar för Sahelregionen diskuterades i januari 2018 uttryckte Olof Skoog detta mer explicit; “Only sustained and holistic approaches that take into account the root causes of conflict and instability in the region, and linkages between them can lead to long-term solutions.”⁷⁷ Nederländerna, som ersatte Italien i Säkerhetsrådet för 2018, pekade även dem på den mångfacetterade utformningen av

(26)

26

Agenda 2030 när en lösning för Sahelregionen diskuterades. “The multi-pronged approach of the Sustainable Development Goals (SDGs) constitutes the ultimate prevention tool.”⁷⁸

När det kommer till något mer specifika förslag på lösningar är det vanligt att förespråka mer regionala förhållningssätt. Angående Tchadsjön talade Japans representant om betydelsen av samarbeten mellan FN:s fredsbyggande kommission, subregionala och regionala organisationer, lokala FN-avdelningar och övriga stödmekanismer. “The issues facing the Lake Chad Basin, which range from terrorism and trafficking to food insecurity and climate change, cannot be solved individually.”⁷⁹ Bolivias representant anser att ett samarbete mellan de lokala regeringarna – Kamerun, Tchad, Niger och Nigeria – kan hitta lösningar till bl.a. klimatproblemen.

“We are confident that the leadership of these countries will allow us to establish a regional strategy that will address these root causes, as that is one of the main shortcomings that we are currently facing.”⁸⁰ I resolution 2349 nämndes dessutom en regional lösning på klimatförändringar vid Tchadsjön, the Lake Chad Development and Climate Resilience Action Plan.⁸¹ Samtidigt som det inte nödvändigtvis är det huvudsakliga målet, så fungerar ändå denna inramning som ett sätt att lägga problemet på andra aktörer. Visserligen kan Säkerhetsrådet och FN-systemet i stort fortfarande vara inblandade i att sammansätta regionala samarbeten, men genom dessa uttalanden säger man ändå ifrån sig en del av ansvaret över att komma fram till lösningar.

Det finns fler regionala lösningar från FN-håll, något som Kazakstan lyfte fram rörande Sahelregionen.

“However, we realize that a military approach alone will not address the instability in the region, which is the result of an accumulation of problems of which violent extremism is only the most recent layer. […] In that regard, the effective implementation of the United Nations Integrated Strategy for the Sahel, with increased investments in sustainable development, climate mitigation and development, can help us to achieve the goals I have discussed.”⁸²

Representanten förespråkar ett tillvägagångssätt som är anpassat för Sahelregionen, som inte bara handlar om militära ingripanden. För att skapa säkerhet i regionen

81 UNSC, ”Resolution 2349”, s. 6.

(27)

27 menar han att det krävs mer än så, det behövs mer investeringar i att exempelvis bekämpa klimathotet för att uppnå säkerhet. För detta finns redan ett ramverk, the United Nations Integrated Strategy for the Sahel – det gäller bara att implementera det utan att bli distraherade eller frånsäga sig ansvaret.

Alla är inte överens om att det räcker med att formulera ett sådant ramverk från FN:s sida. En av de vanligaste inramningarna i Säkerhetsrådet är att FN inte gör tillräckligt – det är en intern kritik, att systemet måste fungera bättre. Sverige har tagit upp detta flertalet gånger; de anser att resolutionen om Tchadsjön visade att Säkerhetsrådet har uppmärksammat klimathotet, men det innebär inte att frågan har fått fäste eller tillräckliga åtgärder har vidtagits.⁸³ Vidare menar de att FN överlag måste ta frågan på större allvar.

“As highlighted by numerous countries at the [informal] meeting on climate and security last Friday, there is a clear need for the United Nations to enhance its capabilities to better foresee, understand and respond to climate-related security risks. That includes identifying and responding to the risks of instability and insecurity that arise from how the effects of climate change interact with social, economic and political factors.”⁸⁴

Det framkommer här inga konkreta förslag på hur FN ska gå tillväga framåt, men Sverige markerar ändå att de skulle vilja få mer uträttat om bara fler medlemsstater skulle vara överens.

I februari 2018 kom ändå en debatt om en mindre reform av Säkerhetsrådet på agendan. Möte 8185 hade som syfte att diskutera kring hur Säkerhetsrådet ska tolka FN-stadgan och hur de bäst ska använda sina verktyg och makt. Mötet inleds med att António Guterres tillsammans med före detta generalsekreterare Ban Ki-moon fastslår att stadgan visserligen står sig än idag, men dagens konflikter ser annorlunda ut än vid FN:s uppkomst.⁸⁵ Elfenbenskustens representant följer upp på det med ett uttalande om att det gällande systemet, som härstammar från FN-stadgan, måste hitta ett sätt att ge nya svar på en nutida utmaning som klimathotet.⁸⁶ Uttalandet får medhåll från Ekvatorialguinea; “[I]t is up to us, the Member States, to be brave enough to modernize the Organization’s structures and procedures; otherwise, the credibility, legitimacy and

85 UNSC, ”8185th meeting”, i S/PV.8185 (New York: United Nations, 2018), s. 2–6.

(28)

28

moral authority of the purposes and principles of the Charter will be increasingly questioned and undermined.”⁸⁷ Detta kan tolkas som en vädjan till övriga medlemmar att agera nu och ta nya hot, som klimatförändringar, på allvar – förtroendet för systemet kan snart rinna ut.

Vid det mötet kom inga starka invändningar, men i ett möte månaden därpå motsatte sig Ryssland återigen eventuella förändringar av Säkerhetsrådets mandat och ställning i FN.

“We are not arguing with the fact that there is a whole range of diverse problems that are undoubtedly exacerbating the overall situation in the region. The climate and habitat naturally have a serious impact on people’s lives. However, there are other, more suitable, forums for discussing these issues — the Second Committee of the General Assembly, and the Economic and Social Council. There is no need to disrupt the existing division of responsibilities and overload the Security Council’s agenda. Any erosion of its mandate, and the consequent diminution of its effectiveness, must be guarded against.”⁸⁸

Ryssland verkar ha sina åsikter klara för sig om klimatfrågans plats i Säkerhetsrådet då detta uttalande påminner mycket om det från 2017 års sista möte, om resolutionen om Tchadsjön. Representanten nämner att Säkerhetsrådets mandat riskerar att

”eroderas” – kanske upplever Ryssland att deras starka position som permanent medlem är hotad om man väl börjar ändra på hur Säkerhetsrådet fungerar, eller att respekten för rådet försvagas om de börjar hantera mindre traditionella säkerhetsfrågor.

Andra medlemmar nämner Tchadsjön och resolution 2349 i en mer positiv bemärkelse; Nederländerna vill exempelvis att resolutionen ska vara “regeln snarare än undantaget”⁸⁹ inför framtida arbete. Sverige anser att klimatfrågan har säkerhetiserats i Säkerhetsrådet genom resolution 2349 och uttalande 2018/3 – och i framtiden måste Säkerhetsrådet ta större hänsyn till forskning på lokal och internationell nivå inför beslutsfattande. “Conflict prevention efforts would be more effective if the climate and environmental stress put on societies is properly understood and addressed.”⁹⁰

89 UNSC, ”8212th meeting”, s. 23 (min översättning).