Examensarbete i miljövetenskap
Användning av förorenade massor som en
resurs i urbana miljöer för att främja hållbar
utveckling
En förstudie
Författare: Madeleine Ullerhed Huvudhandledare: Ebba Wadstein Extern handledare: Mattias Karlsson Extern handledare: Kristina Kvamme Extern handledare: Magnus Tuvendal
Handledare Linnéuniversitetet: Fabio Kaczala Examinator: William Hogland
Termin: VT17
Abstract
Sammanfattning
Nyckelord
Hållbar utveckling, Schaktmassor, Återanvändning av schaktmassor, Anläggningsändamål, Förorenade massor.
Tack
Jag vill framföra ett stort tack till Ebba Wadstein på Structor Miljö Öst som har bidragit med idéer, kompetens och moraliskt stöd. Vidare vill jag tacka Mattias Karlsson på Structor Miljö Öst för allt. Jag vill också tacka Kristina Kvamme och Magnus Tuvendal på Calluna AB för värdefulla synpunkter. Det hade inte varit möjligt utan er!
Innehåll
1 Introduktion _________________________________________________________ 1
1.1 Syfte ___________________________________________________________ 2 1.2 Frågeställningar __________________________________________________ 2
2 Bakgrund ___________________________________________________________ 3
2.1 Hållbar utveckling och hantering av massor ____________________________ 3 2.2 Ekosystemtjänster och hållbar stadsutveckling __________________________ 3 2.3 Definitioner för massor och anläggningsändamål ________________________ 4 2.4 Hantering av urschaktade massor _____________________________________ 4
3 Metod ______________________________________________________________ 5 4 Resultat _____________________________________________________________ 6
4.1 Förutsättningar för att använda massor i anläggningsändamål ______________ 6
4.1.1 Översiktlig lagstiftning för anläggningsändamål _____________________ 6 4.1.2 Faktorer avseende föroreningsrisk för massor i anläggningsändamål ____ 7
4.2 Hantera massor i samhällsplanering ___________________________________ 9
4.2.1 Möjligheter för ett ekosystemtjänstperspektiv i samhällsplanering ______ 10
4.3 Verktyget ekologisk kompensation som en möjlighet ____________________ 11 4.4 Fallstudie: Bullervall i Fjölebro, Kalmar ______________________________ 12 4.5 Intervjuer med nyckelpersoner ______________________________________ 13
4.5.2 Verktyg, metoder och underlag för ekosystemtjänster ________________ 15
5 Diskussion __________________________________________________________ 16
5.1 Behov av återanvändning av massor i städer ___________________________ 16 5.2 Förutsättningar för återanvändning av lätt förorenade massor ______________ 16 5.3 Möjligheter genom verktyg och samhällsplanering ______________________ 19
1 Introduktion
Markexploateringen ökar i många av Sveriges städer till följd av att flertalet kommuner växer, vilket är problematiskt ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv (Svenskt näringsliv, 2011; Miljösamverkan, 2010). Den ökade markanvändningen kan leda till uttag av jungfruligt material samt ändliga resurser som till exempel naturgrus. Vidare genererar exploateringen omfattande avfallsmängder samt i regel långa transportsträckor till avfallshanteringen (Miljösamverkan, 2010), vilket alstrar signifikanta mängder koldioxidutsläpp. Ett överskott av schaktmassor uppkommer dessutom ofta vid exploateringar i urbana miljöer, där ett resursperspektiv vanligtvis saknas vid hanteringen (Magnusson, Lundberg, Svedberg & Knutsson, 2015). Således deponeras allt som oftast massorna (Miljösamverkan, 2010). Ett annat problem i sammanhanget är att ekosystemtjänster från naturens ekosystem som bidrar till människans välbefinnande, ofta försvagas om ingen hänsyn tas. Viktiga tjänster som exempelvis bullerdämpande funktioner och klimatreglering kan hotas (Hilding-Rydevik & Blicharska, 2016), vilket kan inverka negativt på människans välbefinnande (Sandström, 2016) samt på vissa arter som till exempel fåglar (Francis, Kleist, Ortega & Cruz, 2012). Förstärkande och skapande av ekosystemtjänster är därför ofta nödvändigt vid exploateringar, något som generellt sällan görs i nuläget (Hilding-Rydevik & Blicharska, 2016). Ytterligare problem som den ökade exploateringen medför är att behovet av att utnyttja förorenade områden stiger. I Sverige finns det 80 000 potentiellt förorenade områden varav många av dessa, framför allt stadsmiljöer, utgör attraktiv mark för exploatering. Exploatering av förorenad mark på ett hållbart sätt i ett annat scenario än deponering kan vara komplicerat för kommuner och entreprenörer (Naturvårdsverket, 2006). Det är dessutom ofta ekonomiskt kostsamt att sanera området eller transportera iväg urschaktade massor till deponering, i synnerhet vid större projekt (Magnusson et al., 2015). Med anledning av beskriven problematik och att fortsatt urbanisering är att förvänta (Elmqvist et al., 2015), är det rimligt att åtgärder vidtas i städer för att minska miljökonsekvenserna och skapa bättre förutsättningar för hållbara lösningar vid exploateringar.
vilket är önskvärt i projektverksamheter (Magnusson et al., 2015; Naturvårdsverket, 2006). Återanvändning av massor är fortsättningsvis i enlighet med EU:s avfallshierarki. I hierarkimodellen framgår det att vid avfallshantering ska återanvändning prioriteras där så är möjligt efter förebyggande av avfall, och deponering utgör det sista alternativet om inget annat scenario går att tillämpa (Avfallsdirektivet 2008/98/EG).
Återanvändning av lätt förorenade massor i anläggningsändamål är emellertid komplicerat i många fall enligt verksamhetsutövare samt handläggare på kommuner och länsstyrelser. Dels kan markområden innehålla olika typer av föroreningar, dels är lagstiftningen inte tydlig i alla handläggningsärenden, vilket försvårar applicerande av massor i samhällsstrukturer (Miljösamverkan, 2010). Följaktligen ställs olika krav på verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd gällande vilka massor som får accepteras i anläggningsändamål. Vidare förekommer det att anläggningsändamål skapas endast för att bortskaffa massor av bland annat ekonomiska skäl, och anläggs därav olagligt utan ansökan om tillstånd med föroreningsrisk för hälsa och miljö (Herrlund, 2013).
Oavsett komplexiteten verkar det finnas ett intresse hos kommuner och entreprenörer för att återanvända förorenade massor på ett bra sätt med avseende på de miljömässiga och ekonomiska fördelarna ett anläggningsändamål kan medföra. Det finns fall i Sverige där tillstånd har utfärdats även om processerna har varit tämligen omfattande. Exempelvis accepterades under år 2017 utfyllnad av en hamn med förorenade massor med stöd av hushållningsprincipen i Malmö, efter domstolsbeslut i Mark- och miljööverdomstolen (MÖD 2016-M 5593). Nya och tydliga riktlinjer vid återanvändning av massor för att undvika komplexiteten kan vara lämpligt (Herrlund, 2013). För att kommuner och entreprenörer enklare ska få tillåtelse att använda lätt förorenade massor i anläggningsändamål behöver processen för bedömning av föroreningsrisken troligtvis förenklas. En förenklad process skulle möjligtvis kunna leda till att återanvändningen av lätt förorenade överskottsmassor ökar i städer, således kan hållbar utveckling främjas. Structor Miljö Öst har planerat att utföra ett utvecklingsprojekt inom området och examensarbetet utgör underlag till projektet, på uppdrag av Structor Miljö Öst i samarbete med Calluna AB.
1.1 Syfte
Syftet med studien är att utgöra underlag till ett planerat utvecklingsprojekt och utreda om det finns ett behov av att återanvända urschaktade lätt förorenade överskottsmassor i tre städer i östra Sverige. Vidare undersöks vilka parametrar som generellt styr återanvändningen idag samt vilka möjligheter som finns för att behandla massor i samhällsplaneringen.
1.2 Frågeställningar
• Finns det möjligheter för att hantera massor på ett miljömässigt hållbart sätt i samhällsplaneringen?
• Finns det ett behov i nuläget och i framtiden av att återanvända lätt förorenade massor?
o Vilka faktorer kan generellt vara acceptabla respektive oacceptabla? o Vilka parametrar avseende exponering är generellt styrande gällande
miljö- och hälsorisker för massor?
o Vilka juridiska bestämmelser och andra vägledande publikationer influerar anläggningsändamål?
• Har kommunerna verktyg, metoder och underlag för att bedöma tillgång och behov av ekosystemtjänster?
2 Bakgrund
2.1 Hållbar utveckling och hantering av massor
Begreppet hållbar utveckling definieras generellt som ”en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov” (Nilsson & Iversen, 2015) och är internationellt känt som ett mål sedan länge (Michanek & Zetterberg, 2012). För att uppfylla begreppet krävs ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet ur ett globalt och långsiktigt perspektiv och ska uppnås internationellt genom FN:s globala mål i Agenda 30 (United Nations, 2015). Vidare är begreppet fastställt som ett mål inom EU. Med utgångspunkt från EU och FN är den ekologiska dimensionen implementerad nationellt i miljöbalkens 1 kap. 1 § som det övergripande målet med den svenska miljölagstiftningen och berör alla sektorer i samhället. Hur den miljömässiga utvecklingen ska uppnås i Sverige hanteras mer konkret genom miljöbalkens bestämmelser och tillhörande lagstiftning samt i det svenska miljömålssystemet (Michanek & Zetterberg, 2012). Massor och exploateringar har en stark koppling till den ekologiska dimensionen både på global och nationell nivå då flera uppsatta mål omfattar stadsutveckling (United Nations, 2015; Miljömål, 2012). I synnerhet är det nationella målet ”God bebyggd miljö” av stor relevans som syftar till att samhällsplanering, avfallshantering och bebyggelsestrukturer ska vara hållbara samt att hushållning med natur- och energiresurser är viktigt (Miljömål, 2012). ”Begränsad klimatpåverkan” är också betydelsefull i sammanhanget då återanvändning av avfall bidrar till minskad klimatpåverkan (Naturvårdsverket, 2010). Vidare är hänsynstagande till ekosystemtjänster vid exploateringar nödvändigt för en hållbar stadsutveckling (Boverket, 2016). Miljömässigt lämpligt omhändertagande av överskottsmassor genom resurseffektivitet, reducerade växthusgaser genom färre antal transporter (Magnusson et al., 2015) och hänsyn till ekosystemtjänster (Prop. 2013/14:141) är således väsentligt för att hållbar utveckling ska kunna nås både nationellt och globalt (Magnusson et al., 2015; Prop. 2013/14:141).
2.2 Ekosystemtjänster och hållbar stadsutveckling
och pollinering som tillhör reglerande tjänster samt kulturella tjänster som exempelvis estetiska värden (Boverket, 2016).
Bevarande och skapande av ekosystemtjänster har en stark koppling till hållbar utveckling (TEEB, 2011). Säkerställande av ekosystemtjänster är av stor betydelse nationellt för miljökvalitetsmålen samt för generationsmålet som är en precisering av hållbar utveckling (Miljömål, 2016). Vidare kan hänsynstagande till ekosystemtjänster i städer skapa samhällsvinster när tekniska lösningar kan undvikas (Boverket, 2016), till exempel gällande luftrening, dagvattenhantering och lagring av koldioxid (Elmqvist et al., 2015). Urbanisering leder ofta till intensivt användande och i vissa fall total avsaknad av ekosystemtjänster i städer varvid det finns en stor efterfrågan av att förstärka och återställa tjänster i urbana miljöer. Ett ekosystemperspektiv i samhällsplaneringen och beslutsprocesser är således befogat för att skapa resilienta städer (Elmqvist et al., 2015). Det ger möjligheter för att exempelvis planera avfallshantering på ett miljömässigt bra sätt, ge förutsättningar för anpassning till klimatförändringarna (TEEB, 2011) och reducera buller i samhället (Sandström, 2016). Exemplifierat kan träd och vegetation planteras i en stad och fungera som en koldioxidsänka, reglera klimatet i staden (TEEB, 2011) samt utöva bullerdämpande funktioner (Sandström, 2016).
2.3 Definitioner för massor och anläggningsändamål
Massor uppkommer framför allt i samband med exploateringar, exempelvis vid byggnation av vägar och anläggningar och innehåller vanligtvis övervägande andel jord och sten (Herrlund, 2013). Ett anläggningsändamål är en konstruktion som exempelvis en väg eller bullervall, skapad av någon typ av material (Naturvårdsverket, 2010). Det är möjligt att använda massor som konstruktionsmaterial för ett anläggningsändamål (Suer, Wik & Erlandsson, 2014). I denna rapport behandlas främst lätt förorenade massor för användning till anläggningsändamål. Vad som är lätt förorenade massor är dock komplext att definiera och det finns inget definition i miljölagstiftningen för rena massor (Miljösamverkan, 2003; Miljösamverkan, 2013). I rapporten definieras lätt förorende massor som föroreningsvärden mellan Naturvårdsverkets generella riktvärden för känslig markanvändning (KM) och mindre känslig markanvändning (MKM). Begreppen är utarbetade för att användas vid förorenade områden, där begreppen har definierade ämneshalter vad gäller acceptabela nivåer att efterlämna på ett område efter en efterbehandling. KM används vid känsligare områden som exempelvis bostadsområden och MKM motiveras där exponeringsrisken är lägre, som vid industriområden och vägar (Naturvårdsverket, 2010). Det är dock omdiskuterat huruvida användning av KM och MKM i sammanhanget är lämpligt. Paradoxalt influerar värdena ändå handläggningar i nuläget (Herrlund, 2013), då det finns fall där massor definierade utifrån värdena har accepterats i anläggningsändamål. Ett exempel är en hamn i Malmö där massor accepterades av Mark- och miljööverdomstolen som utfyllnad förutsatt att kriterier för MKM uppfylldes (MÖD 2016-M 5593).
2.4 Hantering av urschaktade massor
avfall, exkluderat gruvavfall, i både kategorierna farligt respektive icke-farligt avfall. Naturvårdsverket bedömer trendmässigt att de totala avfallsmängderna i landet inte kommer att minska i sammanhanget inom de närmsta åren (Naturvårdsverket, 2016b). Hur urschaktade massor hanteras beror bland annat på hur förorenade massorna är. Utgör massorna stora risker för hälsa och miljö är efterbehandling befogat alternativt deponering. Deponering är det vanligaste alternativet i Sverige för jordmassor som är mycket förorenade (van Hees, Elgh-Dalgren, Engwall & von Kronhelm, 2008) och är också ett vanligt alternativ för icke-förorenad jord. Andra användningsområden är deponitäckning och utfyllnad eller konstruktionsmaterial i anläggningsändamål. Den exakta fördelningen gällande masshantering i Sverige är emellertid oklar på grund av osäkerheter i statistiken (Naturvårdsverket, 2012a). Andelen återanvändning av urschaktad jord som inte anses utgöra farligt avfall direkt efter schaktning uppgår till något större andel än deponering. Gällande konstruktionsmaterial anlades under år 2014 3 300 000 ton icke-farliga massor och 110 000 ton förorenad jord i konstruktioner (Naturvårdsverket, 2016b). Vad gäller återanvändning av efterbehandlade massor som är lätt kontaminerade av föroreningar är andelen återanvändning i anläggningar begränsad enligt van Hees et al. (2008). Se tabell 1 för mängden lätt förorenade massor som tidigare har deponerats nationellt samt i Norrköping, Kalmar och Linköping. Gällande transport så utgjorde transporter av jord, grus, sten och sand under 2010 cirka 27 procent av alla inrikes godstransporter och i genomsnitt transporterades 18 ton per lastbil. Transport av jord, grus, sten och sand utgör i de flesta av Sveriges län största andelen transporterat gods och i de större städerna som Stockholm transporteras de största mängderna (Trafikanalys, 2012).
Tabell 1. Lätt förorenade massor i ton som skickats/mottagits för deponering under år 2014, 2015 och 2016. Massorna uppfyller kriterier för KM, MKM eller Icke-farligt avfall. Källor: Naturvårdsverket (2016b), Structor (2017), KSRR personlig kommunikation (8 maj 2017).
Instans/Mottagare 2014 2015 2016 [ton] Norrköping Kommun 25 584 6141 Linköpings Kommun 533 3761 Länsstyrelsen Östergötland 300 235 KSRR Kalmar 1267 874 Ragn-Sells Norrköping 4209 6400 Tekniska Verken Linköping 1170 8400 Naturvårdsverket Hela Sverige 1 600 000
3 Metod
2011) och antalet avvägdes mot studiens omfattning. Intervjumetodiken är av halvstrukturerad typ enligt Lantz (2013), där frågor och följdfrågor har en bestämd ordningsföljd och svarsalternativen är en kombination mellan fasta och öppna. En intervjuguide upprättades för att ge struktur i intervjuerna (Lantz, 2013), vilken återfinns som bilaga A i rapporten. Datan analyserades kvalitativt med meningskoncentrering enligt Kvale & Brinkmann (2014) för att studera bland annat likheter och skillnader. Vald metodik är lämplig för att studera erfarenheter samt uppfattningar och öka kunskap inom ett område. Det möjliggör också en jämförelse mellan intervjusvaren. Frågorna skickades ut i förväg för att ge respondenterna tid för förberedelse och intervjuerna utfördes under möten eller via telefon. Vidare består studien av en fallstudie av en bullervall gjord av återvunna lätt förorenade massor. Arbetsgången för bedömningen av föroreningsrisken och hinder samt möjligheter för återanvändning av lätt förorenade massor diskuteras i det specifika fallet för upprättandet av bullervallen. Rapporten omfattar också övrig teoretisk bakgrund som är behövligt för studiens syfte.
4 Resultat
4.1 Förutsättningar för att använda massor i anläggningsändamål
4.1.1 Översiktlig lagstiftning för anläggningsändamål
4.1.2 Faktorer avseende föroreningsrisk för massor i anläggningsändamål
Centralt för vilka parametrar som styr användningen av förorenade massor i anläggningsändamål är föroreningsrisken för hälsa och miljö. Föroreningsrisken är beroende av massornas kvalitet gällande exempelvis vilka ämnen som föreligger, samt vilket markanvändningsscenario anläggningsändamålet omfattas av (Naturvårdsverket, 2010). Markanvändningen styr vilka aktiviteter som kan förekomma på området vilket i sin tur styr huruvida människor, mark samt grund- och ytvatten exponeras för föroreningar. Efter att markanvändningen och exponeringsparametrar definierats kan krav ställas på vilka föroreningar och vilken halt som får förekomma på området (Naturvårdsverket, 2009). I kontexten saknas juridiskt bindande riktvärden för föroreningshalter (Naturvårdsverket, 2010). I bostadsområden, grönområden i tätorter och andra skyddsvärda områden ställs generellt höga krav med avseende på markmiljö och skydd för hälsa medan industriområden, större vägar och liknande motiverar lägre krav (Naturvårdsverket, 2009). Andra faktorer som är lämpliga att beakta är huruvida markanvändningsscenariot och förekommande ämnen kan påverka hållfastheten i anläggningen, samt vilka åtgärder som ska utföras med avseende på riskreducering. Massor ska alltid vara så väl kemiskt som tekniskt lämpade för ett anläggningsändamål. I enlighet med ovanstående ska massor bedömas och definieras utifrån huruvida ringa risk, mer än ringa risk eller MRR föreligger för användning i anläggningsändamål. Det kan vara tämligen okomplicerat att bestämma om massor omfattas av MRR utifrån Naturvårdsverkets handbok 2010:1 återvinning av avfall i anläggningsarbeten. Handboken publicerades år 2010 som en vägledning för bedömning av miljö- och hälsorisker och behandlar nivåer av föroreningar för bestämning av MRR. Riskerna är generaliserade för modellen för MRR och uppfyller massorna halterna av de 13 ämnen som Naturvårdsverket har preciserat krävs troligtvis ingen anmälan gälande föroreningsrisken (Naturvårdsverket, 2010).
Tabell 2. Ämnen och styrande parametrar för halter för MRR enligt Naturvårdsverket (2010) samt MRR-ämnena gällande KM och MKM enligt Naturvårdsverket (2009).
* = Utfasningsämne.
Ämne Styrande parametrar för skydd
MRR KM MKM
Arsenik Hälsorisk, bakgrundshalt Bakgrundshalt Intag jord (hälsa) Bly* Bakgrundshalt Intag jord (hälsa) Markmiljö Kadmium* Bakgrundshalt Intag växter (hälsa) Ytvatten Koppar Markmiljö, bakgrundshalt Markmiljö Markmiljö Krom (tot.) Markmiljö Markmiljö Markmiljö
Kvicksilver* Bakgrundshalt Ånga (hälsa) Ånga (hälsa). .
Nickel Markmiljö Grundvatten Markmiljö
Zink Markmiljö Markmiljö Markmiljö .
Klorid Teknisk anmärkning
Sulfat Teknisk anmärkning .
PAH-L Markmiljö Markmiljö Markmiljö
PAH-M Markmiljö Ånga (hälsa) Ånga (hälsa) .
Ämnena är utarbetade utifrån att de anses vara kritiska för hälsa och miljö och är vanliga i sammanhanget. Vad gäller sulfat och klorid beaktas dessa av en teknisk aspekt. Är området skyddsvärt, andra föroreningar än nämnda ämnesgrupper eller höga halter av föroreningar förekommer gäller platsspecifik bedömning och troligtvis definieras situationen som ringa risk eller mer än ringa risk för förorening (Naturvårdsverket, 2010). Det finns inga tydliga riktlinjer för hur den platsspecifika bedömningen ska gå till för att specificera föroreningsnivåer ovan MRR (Structor, 2016). Bedömningen ska emellertid innehålla bland annat identifierade exponeringsparametrar och ämnen som gäller i det enskilda fallet (Naturvårdsverket, 2010). Kraven för massorna kan både sänkas och höjas i en platsspecifik bedömning jämfört med generella riktvärden utifrån förutsättningarna på området. Vad gäller exponeringsparametrar finns bättre förutsättningar för att applicera förorenade massor där marken redan är påverkad genom hårdgjorda ytor eller bebyggelse varvid underliggande mark inte exponeras lika lätt som jungfrulig mark. Exponeringsrisken är också lägre vid sådana områden då intag av grönsaker, växter och svamp ofta är reducerat med avseende på begränsade odlingsmöjligheter. Vidare kan kraven sänkas när bebyggelser är anslutna till det kommunala vattenverket som minskar exponeringsrisken för människors hälsa (Sweco, 2009).
Gällande föroreningsämnen kan högre halter accepteras i vissa urbana miljöer där exponeringsrisken är låg och skydd av markmiljön och hälsa inte är lika tungt vägande faktor, jämfört med till exempel skyddade områden. Betydande för ämnen i en platsspecifik bedömning är särskilt miljö- och hälsofarliga ämnen som inte bör förekomma i anläggningsändamål, i synnerhet förbjudna ämnen samt utfasningsämnen som regleras i lagstiftning och i miljökvalitetsmålet giftfri miljö. Särskilt styrande i sammanhanget är tungmetallerna bly, kadmium och kvicksilver samt långlivade organiska föroreningar (POP), vilket omfattar bland annat dioxiner och PCB (Naturvårdsverket, 2010). Om dessa ämnen förekommer i massor ska det förekomma i mycket låg halt i nivå med bakgrundshalter för att vara miljömässigt lämpligt, i annat fall är massorna troligtvis oacceptabla för anläggningsändamål. Andra förekommande ämnen som besitter cancerogena, arvsmassepåverkande, reproduktionsstörande eller långlivade och bioackumulerande egenskaper i enlighet med kriterierna för utfasningsämnen som till exempel krom och nickel kan vara styrande för huruvida massor är lämpliga att placeras i ett område. Vidare är bakgrundshalter styrande för arsenik och utfasningsämnena varvid det är befogat att mäta bakgrundshalter på området. Det säkerställer att tillförda massor inte ökar potentiellt befintliga föroreningshalter på ett område till en oacceptabel nivå. Bakgrundshalter av ämnen i olika regioner varierar naturligt, framför allt arsenikhalter. Det innebär att i ett område där arsenik förekommer i låg mängd kan massorna till ett anläggningsändamål innehålla högre halter än i ett område som redan omfattas av höga halter. Vad gäller lätt förorenade massor är det således motiverat att mäta både bakgrundshalter och de exploaterade massornas kvalitet för att massor ska vara miljömässigt lämpliga i ett anläggningsändamål.
förutsättningar som finns på det tänkta området (Naturvårdsverket, 2010). Ämnen som kan vara aktuella utöver metaller och PAH:er är alifater och aromater som ofta påträffas i urbana miljöer (Sweco, 2009). Andra föroreningar som kan förekomma är till exempel fluorid som kan påverka grundvattenkvaliten och högt näringsinnehåll som kan orsaka sättningar i anläggningen (Naturvårdsverket, 2010). Beroende på anläggningens syfte och utformning kan krav behöva ställas på tekniska parametrar som huruvida innehåll av till exempel tegel, asfalt och större materialbitar är acceptabelt (SGI, 2007).
Vid den platsspecifika bedömningen kan delar av Naturvårdsverkets riktvärdesmodell användas (Naturvårdsverket, 2010) och andra riktvärden exempelvis från Sweco (2009) för att bestämma de specifika halterna.
4.2 Hantera massor i samhällsplanering
Ett långsiktigt perspektiv i samhällsplanerandet är befogat för att anläggningsändamål ska kunna främja hållbar utveckling (Boverket, 2016). Vid beaktande av hur massor och ytor kan användas i samhällsplanering är plan- och bygglagen (2010:900) (PBL) betydande, vilken behandlar kommunens strategiska planering (Boverket, 2009). Annan relevant lagstiftning i sammanhanget är miljöbalken som ska tillämpas parallellt med PBL (Michanek & Zetterberg, 2012) där hushållningsbestämmelserna enligt 3 och 4 kap. är viktiga (Prop. 2013/14:141).
Det finns delade åsikter om huruvida PBL kan styra markanvändning på ett hållbart sätt hos kommuner enligt Nilsson & Iversen (2015). Det finns kommuner där anställda anser att detaljplaneinstrumentet försvårar att hantera mark i framtiden på ett hållbart sätt, och anställda i andra kommuner anser att PBL ger bra utrymme. Massor kan också beaktas under andra medel än PBL gällande samhällsplanering och massor. Exempelvis kan verktygen markanvisningar och exploateringsavtal användas, där det finns möjligheter att till exempel ställa krav på hållbar utveckling. Emellertid kräver markanvisningar i sammanhanget att det finns en aktiv politik i kommunen med avseende på mark (Nilsson & Iversen, 2015).
Samverkan mellan aktörer under planering i projektverksamheter är också ett verktygsalternativ. Genom samverkan mellan projekt som pågår i kommunen samt regionalt kan optimal massbalans uppnås där tillgång och behov av massor är i jämvikt (Magnusson et al., 2015; Naturvårdsverket, 2006). Det är också i enlighet med ett förslag från Naturvårdsverket (2012a) för att uppnå en god miljö- och hälsomässigt säker användning av avfall. Det är särskilt fördelaktigt om kvaliten hos massorna och mängderna kvantifieras enligt förslag med stöd av bland annat ett fall av återanvändning av massor och sten i Finland, där konstruktionsprojekt har samordnats för att undvika deponering (Magnusson et al., 2015). I flera kommuner i Sverige finns det redan befintligt samarbete mellan byggherrar och planerare för att beakta hållbar utveckling i samhällsplaneringen. Exempelvis i Umeå sker samverkan kontinuerligt gällande den fördjupade översiktsplanen vilket har lett till klara direktiv för att applicera begreppet i olika projekt (Nilsson & Iversen, 2015). Vad gäller förorenade massor uppmärksammas det sällan enligt Naturvårdsverket (2006) under kommunal planering. Plan- och miljöhandläggare uppfattar att hantera förorenad mark i ärenden är komplicerat men belyser att det är viktigt att hantera redan i planprocessen.
Centralt i samhällsplaneringen gällande anläggningsändamål är att beakta huruvida beständigt landskapet är platsspecifikt eller tillåter potentiell förändring ur både ett kortare perspektiv och ett långsiktigt perspektiv. Det är särskilt viktigt vad gäller förorenade massor för att kunna reducera risk för föroreningsspridningar vid ändringar i området. Vidare är det viktigt avseende mark som inte anses vara betydande idag men som kan bli det i framtiden (Naturvårdsverket, 2009). Emellertid förändras sällan stadsmiljö till mark som är viktig för exempelvis jord- eller skogsbruk (Sweco, 2009). Om möjligt är det lämpligt att behandla ett tidsperspektiv mellan 100 och 1000 år (Naturvårdsverket, 2009).
4.2.1 Möjligheter för ett ekosystemtjänstperspektiv i samhällsplanering
den fysiska planeringen, exempelvis i översiktsplaner (Prop. 2013/14:141). Synliggörandet av ekosystemtjänster är fastställt i det svenska miljömålssystemet som ett etappmål till ett rikt växt- och djurliv (Naturvårdsverket, 2016a). Flera kommuner och länsstyrelser har beaktat detta och har, eller utvecklar, metoder och verktyg för att applicera ett ekosystemtjänstperspektiv vid exploateringsavtal och liknande (Sandström, 2016). Det finns också eget intresse hos många anställda som arbetar med miljö och planering att stärka ekosystemtjänster och som driver begreppet i deras arbete (Hilding-Rydevik & Blicharska, 2016).
Nyligen publicerad forskning visar emellertid att det är ovanligt i Sverige att ekosystemtjänster behandlas i till exempel översiktsplaner och miljökonsekvensbeskrivningar. Begreppet anses ännu vara tämligen nytt i en del kommuner och implementeringen i samhällsplaneringen går långsamt (Palo et al., 2016). Det finns också fall där tjänstemän vill applicera ekosystemtjänster i arbetet och det existerar data och information, fast de är otillgängliga eller oanvändbara för planeringen (Kaczorowska, Kain, Kronenberg & Haase, 2016). Anställda som vill arbeta med ekosystemtjänster inom planering upplever också problematik kring tolkandet av lagstiftningen i deras arbete. PBL ger ingen tydlig motivering för behandlande av ekosystemtjänster i planering varför den kan uppfattas som otydlig. Boverket poängterar att möjligheter finns för att använda PBL som stöd i ärenden även om det finns utvecklingspotential i lagstiftningen (Boverket, 2016). Enligt Kaczorowska et al. (2016) kan behandling av ekosystemtjänster i planeringen vid exempelvis exploateringsavtal addera ytterligare komplexitet till arbetet oavsett hur fördelaktigt det anses vara.
4.3 Verktyget ekologisk kompensation som en möjlighet
Ekologisk kompensation härstammar ur principen förorenaren betalar vilket regleras i miljöbalken 2 kap. 8 §. Principen behandlar att den som har medfört att en skada eller olägenhet har uppstått i miljön omfattas av ett reparativt ansvar. Det gäller vid exempelvis förorenade områden eller fysiska skador i naturen. Praktiska åtgärder ska utföras alternativt att skadan eller olägenheten som har uppstått ersätts i den mån som är skäligt, enligt 10 kap. i MB som behandlar förorenade områden (Michanek & Zetterberg, 2012). Ekologisk kompensation skapades som ett verktyg för att tillämpa att förorenaren betalar och används för att kompensera för förluster av naturvärden och ekosystemtjänster vid exploatering samt för intrång i naturen. Om konceptet tillämpas kan en del exploateringar undgås helt, för att det blir dyrt att kompensera vid attraktiva områden. Exploateringar kan då istället styras mot ett mindre attraktivt område (SOU 2013:68).
kap. 7 §, 7 kap. 7 § och 16 kap. 9 § (Naturvårdsverket, 2016c). Det finns således stöd i lagstiftningen, emellertid råder juridiska oklarheter kring stödet (Prop. 2013/14:141). I nuläget är det ovanligt att det används vid situationer som inte omfattar skyddade områden (SOU 2013:68). Regeringen och Naturvårdsverket vill att användningen av ekologisk kompensation ska öka för områden som inte omfattas av skydd (SOU 2013:68; Naturvårdsverket, 2016c). I framtiden kan det bli enklare att tillämpa ekologisk kompensation (Prop. 2013/14:141).
4.4 Fallstudie: Bullervall i Fjölebro, Kalmar
Under år 2016 påbörjade Kalmar kommun ett projekt för att anlägga en bullervall gjord av lätt förorenade massor som exploaterats från flera närliggande projekt. Projektet påbörjades med stöd av hushållningsprincipen för att undvika uttag av jungfruligt material och för att misnka antalet transporter i kommunen. Det var också i enlighet med områdets detaljplan som beskriver behovet av bullerskydd, mellan ett industriområde och en trafikled. För projektet skapades platsspecifika riktvärden angående vilka föroreningshalter som kunde accepteras på platsen, för att sedan kunna jämföra provanalyser av massor från närliggande projekt med halterna. För att beräkna nivåer krävdes bestämning av platsspecifika haltnivåer och en bedömning av markanvändningsscenariot med avseende på avsaknad av tydliga riktlinjer för halter enligt definitionen för ringa risk. Markanvändningen bedömdes att omfattas av MKM med viss justering, då området är planlagt för natur varvid möjlighet för rekreation finns. Identifierade exponeringsparametrar var intag av jord, intag av växter, hudkontakt, ånga, damm och intag av dricksvatten vilka justerades platsspecifikt. Vidare justerades parametrar gällande anläggningens utformning som bland annat bredd och höjd på vallen (Structor, 2016). Beräkningen av halterna utfördes med Naturvårdsverkets riktvärdesmodell (Naturvårdsverket, 2009) och parametrar justerades med beaktande av storstadsspecifika riktvärden från Sweco (2009). Ämnen som beräknades var de 13 som är definierade för MRR enligt Naturvårdsverket (2010). Halterna som beräknades fram jämfördes mot MRR, storstadsspecifika riktvärden från Sweco, de generella halterna KM och MKM samt nivåer för deponitäckning. Enligt den platsspecifika bedömningen i Fjölebro accepterades de generella halterna mellan KM och MKM. Bullervallen bedöms därmed utgöra ringa risk eller mindre. I enlighet med miljöprövningsförordningen anmäldes bullervallen till tillsynsmyndigheten tillika kommunen i fallet (Structor, 2016). För anmälan anförde länsstyrelsen ett yttrande och bedömde bland annat följande. Bedömningen för haltnivåerna bedömdes inte utifrån varje specifikt avfall från närliggande projekt utan utgick från vilka halter som kan accepteras på platsen i Fjölebro. Således kan inte föroreningsrisken för hälsa och miljö bedömas helt och hållet. Vidare bedömde länsstyrelsen att fler ämnen än de för MRR behöver identifieras samt andra parametrar som till exempel större avfallsbitar, undersökning av bakgrundshalter samt utlakningsegenskaper. Länsstyrelsen ansåg också att använda begreppen KM och MKM inte är lämpligt enligt Naturvårdsverkets förklaring (Länsstyrelsen, 2016).
för analyser och utredningar för projekt. Komplexitet kan uppstå vid sådana här fall för så väl verksamhetsutövare som handläggare på tillsynsmyndigheter, vilket troligtvis beror på att det inte finns riktlinjer för hur ringa risk och mer än ringa risk ska bedömas. Kommunen kompletterade anmälan vilken godkändes av miljöenheten efter tids väntan. Vad gäller massor som överstiger MRR beslutades följande, enligt A. Aleljung (personlig kommunikation, 10 maj 2017). Samråd ska ske med tillsynsmyndighet innan tillförsel av sådana massor till anläggningen. Varje transport ska ha en beskrivning av avfallet gällande bland annat typ av massor, ämnesinnehåll och mängder. Inmätning av placering av massorna i bullervallen ska ske för lokalisering. Vidare upprättas ett mellanlager för massorna som kommer att användas vid behov vid vallen, där förorenade massor märks upp vid utplacering. Massorna får inte överskrida de platsspecifika värdena.
4.5 Intervjuer med nyckelpersoner
4.5.1.1 Masshantering i nuläget
I nuläget arbetade ingen person inom studerade kommuner under riktlinjer eller strategier för att hantera överskottsmassor. Arbetsuppgifterna specificeras i varje enskilt projekt där ett nytt samarbete mellan olika befattningar upprättas för varje projekt. Det finns, eller kan finnas, riktlinjer för hur förorenade massor ska hanteras enligt några av respondenterna, gällande bland annat provtagning och transportering.
Samtliga respondenter nämnde beställaren/projektledaren som en viktig aktör i sammanhanget vilket generellt är en person som arbetar inom mark och exploatering. Andra befattningar som är centrala inom projekt med masshantering är planhandläggare, planarkitekt samt personer inom miljö. Andra förekommande aktörer som oftast är med en kortare tid i projekten kan vara tillsynsmyndighet, arbetsledare för exploateringen samt transportledare och ansvariga på deponier. Vid mer omfattande projekt kan ytterligare kompetens krävas. En av respondenterna beskrev att det ”finns ett stort behov av massor […] då har man ju kanske tagit in den kompetensen eller lyft frågan på ett annat sätt”. Personer som kan vara aktuella då är exempelvis miljökonsulter och ekologer. Vidare är Trafikverket en stor aktör gällande överskottsmassor. Flera respondenter ansåg att ett bra samarbete mellan de olika aktörerna är viktigt för en väl fungerande masshantering. Att man arbetar i projektform efter frågeunderlaget kan vara ett hinder. En respondent belyste att ”det är svårt, man jobbar ju i projekt, ett i taget”. Arbetsformen gör också att dubbelärenden ibland utförs enligt en exploatör. En annan berättade att det är svårt att göra något åt masshanteringen: ”Jag tycker det känns som om man är i händerna på dem som säger att massorna ska bort eller ligga kvar.”
4.5.1.2 Möjligheter och problematik för återanvändning av lätt förorenade massor
Vad gäller lätt förorenade massor upplevde respondenterna att återanvändning är komplicerat: ”Jag ser det som att det är en ganska krånglig procedur att använda de här lätt förorenade massorna [...]. Det är mycket krav som gör att det inte är så lätt att återanvända massor.” En annan person sa: ”Det är inte så enkelt att göra det, det är mycket formella saker man måste klara ut innan man kan göra det.” Samma respondent exemplifierade krav som MRR, geotekniskt bra massor och avsaknad av organiskt material. Ingen av respondenterna exemplifierade egna projekt där lätt förorenade massor återanvänts. Deponering nämndes istället som ett vanligt alternativ.
Idéer om hur man ska utplacera lätt förorenade massor verkade finnas hos några respondenter. Rondeller nämndes av en person som en möjlighet för att utplacera lätt förorenade massor. Kunskapen om de fördelar som finns med återanvändning av massor verkade finnas hos alla respondenter. Så var det inte tidigare berättade en person: ”Hindret tidigare har dels kanske varit att man inte riktigt har haft den kunskapen, en samlad kunskap.” Det är möjligt att det finns en kunskapslucka vid återanvändning av lätt förorenade massor berättade en person: ”Det är möjligt att inte alla entreprenörer i landet har kunskap […] det kan vara att en del exploatörer och entreprenörer tar genvägar och skickar bort massor utan föregående anmälan.” Samma respondent nämnde också att ett alternativ är: ”Kanske att man bara har bråttom och vill spara pengar.”
Ett annat problem med återanvändning är att behovet inte alltid uppstår när det finns tillgängliga massor: ”Problemet är […] tillgång och efterfrågan. Det är en timingfråga.” Ett av de privata företagen väckte samma fråga: ”Oftast är det ju så att kunden ringer in och säger att vi har ett område där vi behöver massor, och då händer det ju så att det inte stämmer överens.” Tid identifierades som en mycket viktig faktor under så väl planeringsfasen och genomförandefasen för återanvändande av massor.
långt som möjligt att samarbeta internt i arbetsgrupperna med avseende på massbalans. Tidseffektivisering i ett sådant arbete är en fördel som lyfts fram. Flera av respondenterna berättade att de redan har press med avseende på tid för att leverera sina arbetsresultat: ”Tidsvinster för oss är ju jätteviktigt när vi har press på oss att släppa fram bostäder.” Respondenterna belyste flera fördelar med att arbeta med massbalans. En person beskrev att ”den största är ju ekonomi och att handskas med våra resurser på ett bra sätt”. I synnerhet ekonomiska fördelar kom på tal flertalet gånger, särskilt under samtal med personer inom de privata företagen. Andra fördelar som nämndes vid återanvändning av massor som anläggningsändamål är vinster hos medborgarna. Flera respondenter benämnde att trivsamma och bättre livsmiljöer genom anläggande av parker och bullerdämpning är viktigt.
För en samordning kan mellanlagring krävas, vilket kan vara problematiskt enligt flera personer. En person berättade: ”Egentligen vore ju det en fördel om det fanns någon som kunde ta på sig det ansvaret.” Problematiken bottnar i att det kan vara svårt att ha koll på de massor som körs till ett sådant lager. Massornas kvalitet gällande både tekniska egenskaper och eventuella föroreningar bör identifieras, både vid anländandet till lagret och före utplacering i ett anläggningsändamål. En person belyste att ”massor är ju också en färskvara […], de kan bli förstörda”. Det innebär att problematik kan uppstå i efterhand, gällande ansvar och skadestånd ifall utplacerade massor inte är exempelvis stabila och bäriga. Vidare finns det en stark koppling till samhällsplanering då en mellanlagring kräver att tidsplanering i projekt håller. Ett hinder som identifierades är överklagandetider på exempelvis detaljplaner, ett problem som föreligger även om massor inte mellanlagras utan är planerade att placeras direkt på ett område.
Många av respondenterna ansåg att det är i samhällsplaneringen som det finns goda möjligheter för att hantera massor på ett hållbart sätt. Detaljplanen som verktyg i sammanhanget återkom frekvent under några av intervjuerna. En respondent nämnde att det fanns planer på vederbörandes arbetsplats på att upprätta en ny rutin vid planläggning av masshantering i planbeskrivningen, för att få avsättning för massor i ett tidigt skede i planprocessen. Emellertid bör de planer som inskrivs i detaljplanen följas upp för att säkerställa att genomförandet blir av. Översiktsplanering identifierades också som ett viktigt verktyg för massbalans och anläggningsändamål i kommunerna. Vid upprättandet av översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner kan möjligheter och problem identifieras i ett tidigt skede innan detaljplaner ska produceras. En respondent som arbetade med översiktsplanering belyste att ”mina arbetsuppgifter […] tänker 20 år framåt”.
4.5.2 Verktyg, metoder och underlag för ekosystemtjänster
implementerande av dagvattenhantering. Många av respondenterna återkopplade till ekologer på kommunerna som aktörer för arbetet med ekosystemtjänster. Det verkade emellertid finnas ett intresse för att arbeta med ekosystemtjänster i framtiden och några belyste att det blir allt vanligare med en diskussion kring ekosystemtjänster i deras arbete.
5 Diskussion
5.1 Behov av återanvändning av massor i städer
De tre städerna exploaterar i linje med urbaniseringen och det verkar i nuläget finnas ett behov i flertalet projekt av att återanvända överskottsmassor. Resultatet bör gå att applicera på alla städer som exploaterar. Behovet av massor och vilken typ av massor det handlar om varierar, beroende på var det exploateras och vilket markanvändningsscenario som är tilltänkt. I Kalmar och Norrköping är mycket av marken som ska exploateras mer eller mindre kontaminerad av föroreningar och annat, från tidigare verksamheter som industrier och verkstäder. I de städerna belystes behovet av massbalans av respondenterna. Flera respondenter lyfte problematiken med kontaminerade massor och de styrkte att lätt kontaminerade massor idag mestadels anläggs på deponi, vilket verkar bero på de förutsättningar som krävs i dagsläget. I Linköpings kommun exploateras i nuläget mestadels skogs- och åkermark enligt tillfrågad i studien och endast ett litet behov av att arbeta mer med återanvändning finns där i nuläget. Emellertid verkar ett behov av återanvändning av lätt förorenade massor finnas i nuläget i privata exploateringsprojekt i Linköping. Ett större behov kan komma att uppkomma i framtiden i samband med projekt Ostlänken. Ostlänken berör både Linköping och Norrköping.
Det verkar vara svårt idag att motivera transportsträckan till deponi som en viktig faktor för en återanvändning trots att nästan en tredjedel av alla lastbilstransporter i Sverige omfattas av kategori ”jord, grus, sten eller sand”. I sammanhanget finns ett stort behov av att minska andelen transporter, men att undvika komplexiteten kring återanvändning av lätt förorenade massor väger ofta tyngre. Emellertid kan transporter komma att bli en viktigare faktor i framtiden, när en del deponiverksamheter inte längre kan ta emot schaktmassor på grund av krav eller att de stängs. Således kan transportsträckorna bli ännu längre.
Vad gäller mängden lätt förorenade massor som deponeras i städerna är det troligtvis inte en heltäckande kvantifiering med avseende på osäkerheter i statistiken. Mängderna är förmodligen större. Lätt förorenade massor kan blandas med mycket förorenade massor varvid de lätt förorenade massorna användbara för anläggningsändamål inte visas i statistiken. Datan kan också vara lägre för vissa projekt, där lätt förorenade massor har blandats med mycket förorenade.
5.2 Förutsättningar för återanvändning av lätt förorenade massor
omfattas av mycket låga halter. Det framgår att det är oacceptabelt att placera förorenade massor i skyddsvärda områden som naturreservat samt återanvända massor som besitter innehåll av högre nivåer än bakgrundshalter av utfasningsämnen som till exempel PCB, bly, kadmium och kvicksilver. Vidare är det obefogat att placera massor med höga halter av föroreningar i områden som besitter hög exponeringsrisk som till exempel bostadsområden. Övriga parametrar kräver en fördjupad bedömning där processen är komplex för så väl dem som utför bedömningen som tillsynsmyndigheter, vilket bekräftas av några respondenter samt fallstudien. Det är ofta mycket ekonomiskt kostsamt med en sådan process.
I en del fall används begreppen KM och MKM vilket inte är i enlighet med Naturvårdsverket och vissa myndigheter. I Fjölebro användes platsspecifika riktvärden för KM och MKM vilka jämfördes mot de generella begreppen. Länsstyrelsen anförde ett yttrande och ansåg att det inte var lämpligt, vissa myndigheter accepterar emellertid begreppen. Miljöenheten godkände platsspecifika värden i fallstudien efter komplettering av anmälan, det tog emellertid lång tid. KM och MKM används troligen med avseende på enkelhet då dessa riktvärden är lätta att ta fram samt att de omfattar fler än de 13 ämnen som finns för MRR. Att MRR endast omfattar 13 ämnen är problematiskt. Exempelvis finns inte alifater med i listan vilket är ämnen som ofta påträffas i urbana miljöer. Andra ämnen som diffust har kontaminerat massor bör också bli acceptabla. Det saknas också riktlinjer för huruvida innehåll av andra ämnen som skräp och tegel kan ingå i ett anläggningsändamål. För att förenkla tillståndsprocessen för så väl verksamhetsutövare, konsulter och tillsynsmyndigheter bör en översättning av ringa risk och mer än ringa risk definieras alternativt göra praxis av att platsspecifika bedömningar med KM och MKM blir acceptabla i sammanhanget. Tillstånd har utfärdats i Mark- och miljööverdomstolen där begreppen har använts vilket indikerar att det är möjligt med en större acceptans i landet. Det ställer emellertid krav på att en garanti finns för att befintligt föroreningsinnehåll i massorna inte sprids eller på något sätt utgör farliga hälsorisker. En förutsättning är att markanvändningen är stabil i ett långsiktigt perspektiv, exempelvis för att förhindra framtida rivning av vallen eller bygga bostäder på platsen om det skulle innebära hälsorisker. En lösning är att föroreningsinnehållet dokumenteras någonstans, till exempel i en databas. Detaljplanen spelar en stor roll i sammanhanget som troligvis är det viktigaste instrumentet idag för att säkerställa att föroreningsrisk inte föreligger. En lämpligt utformad detaljplan är också en av de viktigaste förutsättningarna för att över huvud taget kunna utplacera massor på ett ekonomiskt och miljömässigt bra sätt.
För att skapa nya riktlinjer krävs en diskussion kring vad som bör styra riktvärden för massor. Vad gäller MKM är det är i huvudsak skydd av markmiljö som styr halterna. I linje med påståendet är det mer rimligt att applicera massor på påverkad mark i städer där lägre exponeringsrisk återfinns för hälsa. I MKM-områden är antalet exponeringsdagar ofta färre och marken är vanligtvis svåråtkomlig. Till exempel är intag av jord, växter och dricksvatten begränsat varvid placering av lätt förorenade massor i ett sådant område är mer lämpligt ur hälsoaspekt än vid till exempel bostäder. Ur ett långsiktigt perspektiv är det också mer befogat att ta tillvara på de områden som tidigare har exploaterats och är antropogent påverkade jämfört med mark som är viktig för biologisk mångfald och matproduktion. I bostadsområden är det mer komplext att placera lätt förorenade massor med avseende på mer omfattande exponeringsparametrar. Det gör det särskilt befogat att använda platsspecifik bedömning. Där exponeringsgraden är högre för hälsa och skydd av markmiljö är mer viktig kan skyddsanordningar upprättas så som geotexiler. För så väl känslig markanvändning och mindre känslig som industriområden är det troligen alltid lämpligt att mäta bakgrundshalter för att masshantering ska vara miljömässigt lämplig. Arsenik är utmärkande då bakgrundshalter av ämnet varierar mycket i landet och är styrande för haltspecificering. Det är viktigt med avseende på utfasningsämnena som också ofta styrs av bakgrundshalter. Noggranna undersökningar vad gäller tekniska egenskaper är också en viktig förutsättning för att säkerställa att ett anläggningsändamål är stabilt.
För bullervallen i Fjölebro ansågs det komplext att använda avfall från olika projekt. Det kan vara enklare att använda massor från en plats med avseende på bland annat dokumentation och information om föroreningsinnehåll. I fall där massor hämtas från flera platser behöver mycket noggranna kontroller ske så att inte oundersökta massor tillförs till det tänkta området för att reducera föroreningsrisken. Med god planering bör det inte bli några problem.
För att kunna anlägga ett anläggningsändamål krävs kunskap, det verkar dock inte finnas någon kunskapslucka bland kommunernas anställda, utan det verkar handla om att de behöver få tid till ett arbete med hållbar masshantering och acceptans i sammanhanget. Även de privata bolagen är väl medvetna om problematiken. Utöver den problematik som tidigare lyfts i rapporten verkar också otydlighet råda om vem som ska ha ansvaret för att lyfta frågan om hållbar masshantering. Det anses ligga i händerna på någon annan. Sannolikt bottnar det i att arbetet sker i projektform vilket inte ger utrymme för att arbeta med annat än de beslutade uppgifterna samt tidsbrist.
5.3 Möjligheter genom verktyg och samhällsplanering
Genom att återanvända överskottsmassor och samtidigt applicera ett ekosystemtjänstperspektiv vid exploateringar kan masshantering bli mer miljömässigt hållbart och främja flertalet miljömål. Exempelvis kan en bullervall upprättas i ett område där tjänsten bullerskydd behövs. Det är i enlighet med lagstiftningen som kräver att ett syfte uppfylls för att få upprätta en anläggning gjord av återvunna massor. Samtidigt i ett sådant sammanhang kan flera ekosystemtjänster skapas eller förstärkas för att utnyttja ytor så mycket som möjligt och skapa miljövinster i samhället. Exempelvis kan träd planteras som besitter flera tjänliga funktioner så som koldioxidsänkande, bullerreducerande och ger estestiska värden. Med avseende på att urbana miljöer ofta har brist på ekosystemtjänster är det mycket rimligt att ha ett sådant perspektiv vid exploateringar. I dagsläget verkar få bullervallar gjorda utav massor byggas med avseende på den yta som en sådan bullervall kräver. Om flera funktioner skulle skapas vid anläggande av en vall bör sannolikheten öka för att överskottsmassor kan accepteras i ett anläggningsändamål. Här kan verktyget ekologisk kompensation utnyttjas vid exploateringsprojekt för att kompensera för exploateringens inverkan på miljön. Vidare möjliggör verktyget att en exploatering kan styras mot ett område som inte är viktigt för exempelvis biologisk mångfald. En tänkt exploatering av ett mycket förorenat område kan också undvikas med avseende på att en kompensation blir ekonomiskt ohållbar i ett sådant sammanhang. Istället kan den tänkta exploateringen styras mot ett område som endast är lätt kontaminerat. Det ökar chansen för att kunna återanvända massor jämfört med en situation där mycket förorenade massor urschaktas.
tidsschema med avseende på att leverera planer på grund av rådande högt tryck på bostadsbyggande.
Många aktörer är inblandade för att kunna hantera massor på ett mer miljövänligt sätt i samhällsplanering samt projekt och respondenterna belyser vikten av ett bra samarbete. Ofta finns inget systematiskt samarbete mellan aktörer utan det uppstår i varje enskilt projekt. Således kan värdefull kunskap från aktörer som exempelvis ekologer saknas om inte den kompetensen tas in. Ett samarbete externt kan också vara fördelaktigt, som beaktande av detaljplaner av byggherrar. Det ger möjligheter till att få nya synvinklar och för att planera massor i närliggande områden där det behövs. I de fall där befintliga rutiner finns, som kontinuerliga möten mellan aktörer i andra sammanhang, finns det goda möjligheter att lägga till en diskussion om överskottsmassor på mötena. I nuläget kontaktar ofta byggherrar stadsbyggnadskontoren när behovet av att bli av med massor eller få nya massor har uppstått. Med avseende på att massbalansen inte alltid stämmer överens, är planering väldigt befogat. Eftersom många aktörer är inblandade är det också lämpligt att krav ställs av beställaren att massor ska återanvändas så långt som möjligt i varje projekt.
Mellanlagring är en möjlighet för att kunna placera massor där det behövs, med avseende på att när ett behov uppstått kan massor saknas. Respondenterna belyste flera fördelar med mellanlagring så som resurseffektivitet, vinster i ekonomi och kortare transporter. Emellertid är det nödvändigtvis inte rätt väg att gå, eftersom att på att driva en optimal mellanlagring är komplext. Massorna får maximalt lagras i tre år varvid det gäller att det verkligen finns ett behov för att upprätta verksamheten. Massor som placeras på mellanlagring kan också förlora egenskaper som behövs för framtida bruk i anläggningar. Frågan uppstår också om vem som ska ha ansvaret för en sådan verksamhet. Ansvarsfrågan föreligger också vid uppkomst av konsekvenser om utplacerade massor inte är bäriga för sitt ändamål. Det kan leda till större skadestånd. Tillfällig mellanlagring vid anläggningsändamålet kan dock fungera bra.
6 Slutsats
de bestämmelser som översiktligt berör anläggningsändamål listas i tabell 3. Med anledning av den komplexitet som hämmar återanvändning och de möjligheter som har identifierats, är ett utvecklingsprojekt inom området befogat för att hållbar utveckling ska kunna främjas.
För vidare forskning föreslås studering av hela arbetsgången i ett eller flera projekt från planering till utplacering av massor, för identifiering av var i arbetsgången som är mest lämpligt att underlätta. Vidare föreslås ytterligare forskning för behovet av ekosystemtjänster i sammanhanget för att undersöka var förluster sker och hur förstärkning kan ske vid exploateringsprojekt.
Tabell 3. Översiktlig lagstiftning, vägledande publikationer m.m. som kan beröra anläggningsändamål.
Miljöbalken Hänsynsreglerna 2 kap.
Miljöbalken Samråd 12:6 kan krävas vid större förändring av landskapsbilden.
Miljöbalken 10 kap om förorenade områden. Bl.a. Förorenaren betalar.
Miljöbalken Skyddade områden 7 kap.
Miljöbalken Avfallsdefinitionen 15 kap. 2 §.
Miljöprövningsförordningen 34–35 §§ Ringa risk och mer än ringa risk. POP-förordningen Om förbud och reglering av vissa ämnen.
EU:s Avfallsdirektiv Avfallshierarkin.
Naturvårdsverket Handbok 2010:1 Återvinning av avfall i anläggningsarbeten.
Ekologisk kompensation Stöd i Miljöbalken 2:7, 2:8, 7:7 och 16:9.
PBL Om planläggning m.m.
Giftfri miljö Angående utfasningsämnen.
Miljöprövningsförordningen Om mellanlagring 29 kap. 48–51 §§.
Figur 1. Modell över förutsättningar som krävs för miljömässig acceptans av massor i anläggningsändamål, samt faktorer som hindrar och gynnar applicerandet. Modellen är uppdelad i planeringsfasen respektive genomförandefasen.
Referenser
Boverket. (2009). Boken om detaljplan och områdesbestämmelser. Karlskrona: Boverket.
Boverket. (2016). BEST-rapporten. Får ekosystemtjänster tillräckligt stöd i PBL? Malmö: Boverket.
Elmqvist, T., Setälä, H., Handel, S.N., van der Ploeg, S., Aronson, J., Blignaut, J.N., …de Groot, R. (2015). Benefits of restoring ecosystem services in urban areas.
Environmental sustainability, 14, 101-108.
Francis, C., Kleist, N., Ortega C., & Cruz, A. (2012). Noise pollution alters ecological services: enhanced pollination and disrupted seed dispersal. Proc. R. Soc. B, 279, 2727– 2735. doi:10.1098/rspb.2012.0230
Herrlund, H. (2013). Kommunikation förbättrar hanteringen av massor: En studie om
tillsynen av massor från uppkomst till slutdestination. (Kandidatuppsats). Lund:
Centrum för miljö- och klimatforskning, Lunds universitet. Tillgänglig:
http://lup.lub.lu.se/luur/download?func=downloadFile&recordOId=3807360&fileOId=3 807361
Hilding-Rydevik, T., & Blicharska, M. (2016). Ekosystemtjänster i praktiken -
Erfarenheter av att praktiskt använda begreppet ekosystemtjänster i planering och beslutsfattande i Sverige och en exempelsamling. Bromma: Naturvårdsverket.
Kaczorowska, A., Kain, J-A., Kronenberg, J., & Haase, D. (2016). Ecosystem services in urban land use planning: Integration challenges in complex urban settings – Case of Stockholm. Ecosystem Services, 22, 204-212.
Kvale, S., & Brinkmann S. (2014). Den kvalitativa forskningsintervjun. Lund: Studentlitteratur.
Lantz, A. (2013). Intervjumetodik. Lund: Studentlitteratur.
Länsstyrelsen Kalmar. (2016). Gällande anmälan om att använda avfall i
anläggningsarbeten, Västerslät 9:17, Kalmar kommun. Dnr 555-8947-2016. Kalmar:
Samhällsbyggnadsenheten. 2 s.
Magnusson, S., Lundberg, K., Svedberg, B., & Knutsson, S. (2015). Sustainable management of excavated soil and rock in urban areas – A literature review. Journal of
Cleaner Production, 93, 18–25.
Miljömål. (2012). Preciseringar av God bebyggd miljö. Hämtad 2017-03-08, från http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/15-God-bebyggd-miljo/Preciseringar-av-God-bebyggd-miljo/
Miljömål. (2016). Ekosystemtjänster och resiliens. Hämtad: 2017-01-30, från http://www.miljomal.se/sv/etappmalen/Biologisk-mangfald/Ekosystemtjanster-och-resiliens/
Miljösamverkan. (2003). Förorenade och icke-förorenade massor. Hämtad 2017-01-30, från
http://www.miljosamverkan.se/SiteCollectionDocuments/Publikationer/2003/2003-rapport-fororenade-massor.pdf
Miljösamverkan. (2010). Hantering av schaktmassor, tillsynshandledning. Hämtad 2016-12-17, från
http://www.miljosamverkanvarmland.se/wp-content/uploads/2010/08/tillsynshandledning_massor_2010_definitiv1.pdf Miljösamverkan. (2013). Vägledningsmaterial. Hantering av schaktmassor.
Tillsynsprojekt 2013. Hämtad 2017-01-30 från,
http://extra.lansstyrelsen.se/miljosamverkanskane/SiteCollectionDocuments/projekt/p% C3%A5g%C3%A5ende/F%C3%B6rorenade%20schaktmassor/V%C3%A4gledningsma terial/HELA_F%C3%B6rorenade%20schaktmassor_milj%C3%B6samverkan_sk%C3 %A5ne3.pdf
Naturvårdsverket. (2006). Förorenade områden och fysisk planering. Bromma: Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket. (2009). Riktvärden för förorenad mark. Bromma: Naturvårdsverket. Naturvårdsverket. (2010). Återvinning av avfall i anläggningsarbetet. Bromma:
Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket. (2012a). Från avfallshantering till resurshushållning. Bromma: Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket. (2012b). Avfall i Sverige 2010. Bromma: Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket. (2016a). Miljömålen. Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål
och etappmål 2016. Stockholm: Naturvårdsverket
Nilsson, K., & Iversen, E. (2015). Hållbar utveckling i fysisk planering och
PBL-processer. Del 2. Luleå: Luleå Tekniska Universitet.
Palo, T., Lagercrantz, K., Bramryd, T., Johansson, M., Beery, T., Jönsson, I., … Ekelund, N. (2016). Priority areas in municipality planning: ecosystem services, environmental impact assessments and research areas. One Ecosystem 1: e9869. Sandström, U. G. (2016). Vägledning om Ekosystemtjänster i ärendehandläggning och
annan verksamhet. Örebro: Länsstyrelserna.
SGI. (2007). Sammanställning av material och användningsområden. Linköping: Statens Geotekniska Institut.
SOU 2013:68. Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – Åtgärder för välfärd genom
biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Stockholm: Elanders Sverige AB
Structor. (2016). Underlag till anmälan om avfall vid anläggning av bullervall. Kalmar och Linköping: Structor Miljö Öst.
Structor. (2017). Förorenade massor. Kalmar/Linköping/Västervik: Structor Miljö Öst. Suer, P., Wik, O., & Erlandsson, M. (2014). Reuse and recycle – Considering the soil below constructions. Science of the Total Environment, 485-486, 792–797.
http://dx.doi.org/10.1016/j.scitotenv.2014.03.044
Svenskt Näringsliv. (2011). Kommunernas befolkningstillväxt år 2010–2035. Stockholm: Svenskt Näringsliv.
Sweco. (2009). Storstadsspecifika riktvärden för Malmö, Göteborgs och Stockholms
stad. Stockholm: Sweco.
Prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Tillgänglig:
http://www.regeringen.se/49bb9c/contentassets/d11a7625086a4c3cb09fcf6322687aba/e n-svensk-strategi-for-biologisk-mangfald-och-ekosystemtjanster-prop-201314141 TEEB. (2011). TEEB Manual for Cities: Ecosystem Services in Urban
Management. Hämtas från, www.teebweb.org
Trafikanalys. (2012). Godsflöden i Sverige. Analys av transportstatistik inom
lastbilstrafik, bantrafik och sjötrafik. Stockholm: Trafikanalys.
United Nations. (2015). Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable
https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/21252030%20Agenda%20for %20Sustainable%20Development%20web.pdf
Van Heels, P., Elgh-Dalgren, K., Engwall, M., & von Kronhelm, T. (2008). Re-cycling of remediated soil in Sweden: An environmental advantage?. Resources, Conservation
Bilaga A
Generella frågor till alla respondenter
• Vilken är din yrkesbefattning?
• Vilka befattningar/yrken samarbetar du med vid hantering av massor i exploateringsprojekt?
o Ja, samarbete sker – Kan du beskriva några konkreta exempel på samarbete som du har erfarenhet av, så jag verkligen förstår? o Nej, inget samarbete/arbetar inte med hantering – Vet du någon
annan befattning som arbetar med hantering av uppkomna massor? o (Vid benämning): Samarbetar ni systematiskt på något sätt? • Har du arbetat med att implementera nya bullervallar i kommunen?
o Om ja: Berätta arbetsgången. • Vad är ekosystemtjänster enligt dig?
Exploatörer
• Vad händer med uppkomna massor från exploateringar?
o Behandlar du lätt förorenade massor (massor mellan värden mellan KM och MKM) på ett annorlunda sätt?
• Går du efter några befintliga riktlinjer/strategier vad gäller omhändertagande av uppkomna massor?
• Kan du presentera geografiskt vilka MKM- respektive KM-områden som ni exploaterar i nuläget?
• Sker det någon samordning i kommunen var överskottsmassor kan placeras? • Vilka fördelar ser du med att samordna omhändertagande av massor i
kommunen?
o Om samordning redan sker – Hur skulle samordningen kunna förbättras?
o Ser inga fördelar: Varför inte?
• Har du ställt krav i projekt på att massor ska hanteras på ett hållbart sätt? o Om ja – Kan du exemplifiera krav som ställts?
Samhällsplanerare
• Hur arbetar du idag med att hantera masshantering i exploateringsprojekt? o Ser du några hinder i din tjänst för att hantera uppkomna massor på ett
hållbart sätt?
o Kan du identifiera möjligheter för att hantera uppkomna massor på ett hållbart sätt?
• Arbetar du med att förstärka eller skapa ekosystemtjänster t.ex. som bullerdämpning och tillgång av träd i din tjänst?
Om nej – vet du om någon annan befattning arbetar aktivt med
ekosystemtjänster?
• Kan du ge exempel på underlag som behandlar vilka ekosystemtjänster som
• Kan du ge exempel på verktyg eller metoder som finns i kommunen för att
kunna bedöma tillgången av ekosystemtjänster och behov av
ekosystemtjänster?
o Om ja – Vilka verktyg och metoder har du arbetat med?
o Hur ser du att metoder och verktyg kan förbättras och utvecklas?
• Har du tänkt på om det finns några fördelar med att samordna omhändertagande av massor i kommunen?
