Samhällsaktörers uppgifter och ansvar vid en migrantsituation

(1)

RAPPORT

Samhällsaktörers uppgifter och ansvar vid

en migrantsituation

PROJEKTET SAMHÄLLSBREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

Dnr: 134-2018-37164

(2)

SAMHÄLLSAKTÖRERS UPPGIFTER OCH ANSVAR VID EN MIGRANTSITUATION PROJEKTET SAMHÄLLSBEREDSKAP VID ÖKAT ANTAL MIGRANTER

Migrationsverket: Samhällsaktörers uppgifter och ansvar vid en migrantsituation Framställd av: Projektet Samhällsberedskap vid ökat antal migranter

(3)

Förord

”Värnandet av liv, hälsa och rättssäkerhet tillhör de centrala målen för samhällets krisberedskap. Flyktingsituationen 2015 ledde till att det i vissa fall uppstod risk för att dessa mål inte kunde uppfyllas. Riksrevisionens bedömning är att det främst var hinder i regelverk och samhällets samlade kapacitet som bidrog till detta, och inte brister hos enskilda myndigheter. En smidigare samverkan mellan myndigheterna hade dock kunnat minska dessa risker något.”

Orden är inte mina. De är hämtade från Riksrevisionens rapport Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015 som publicerades 2017. Rapporten och andra utvärderingar av situationen 2015 visade på att Sveriges beredskap för en så komplex och utdragen händelse var begränsad.

Regeringen utsåg 2016 Migrationsverket till bevakningsansvarig myndighet. Det innebär att vi numera har en tydligare roll i samhällets krisberedskap. Vi har de senaste åren genomfört flera åtgärder för att stärka vår egen krisberedskaps- förmåga, och det arbetet fortsätter vi med.

Men rollen som bevakningsansvarig myndighet innebär också att vi behöver utveckla vår förmåga att samverka med aktörer inom offentlig, privat och ideell sektor, både vid fredstida samhällsstörningar och under höjd beredskap. För att axla vårt ansvar genomförde Migrationsverket en förstudie under 2018 och 2019.

Syftet var att ta tillvara lärdomarna från 2015 och identifiera behov inom krisberedskapsområdet som var gemensamma för de olika aktörerna.

Det är här som projektet Samhällsberedskap vid ökat antal migranter (SÖM) kommer in i bilden.¹ Projektet vilar på två scenarier som har tagits fram med stor hjälp från Totalförsvarets forskningsinstitut. Det ena utspelar sig i Europa i fredstid och det andra runt Östersjön inför att regeringen fattar beslut om höjd beredskap.

Projektet är baserat på förstudien och utgörs av åtta leveranser som ska svara upp mot de åtta utmaningar som identifierades i förstudien. Migrationsverket

samordnar projektet men deltar i övrigt på samma villkor som de andra aktörerna.

Det handlar om 26 myndigheter, regioner och kommuner samt ideella

organisationer som delar med sig av sina perspektiv och sin kunskap i projektets leveranser. I korthet kommer projektet att

1 Förstudien och projektet har möjliggjorts genom medel från förvaltningsanslag 2:4 som förmedlas via Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

(4)

 klargöra vem som ansvarar för och genomför de uppgifter som samhället behöver lösa när antalet migranter ökar kraftigt i antal samt vilka aktörer som behöver konsulteras och informeras

 belysa vilka av dessa uppgifter som är beroende av varandra

 beskriva hur, var och när de samhällsaktörer som berörs bör dela relevant information, så att de löpande har en gemensam bild av händelsen och hur den kan komma att utvecklas

 sammanställa hur aktörer använder olika termer och begrepp inom migrationsområdet.

För att teori ska knytas ihop med praktik avslutas projektet med en övning och ett kunskapsseminarium. Dessa är tänkta att utgöra en språngbräda för att projektets aktörer ska kunna omvandla leveranserna till stärkt krisberedskapsförmåga i sina egna organisationer. Det ligger i linje med projektets formella målsättning: att till 2021 skapa förutsättningar för att samhällsaktörer inom offentlig och ideell sektor ska kunna samverka och förstå varandra inför och under en händelse där antalet migranter ökar kraftigt i antal. En sista viktig del i projektet knyter även det an till det inledande citatet från Riksrevisionen. Det handlar om att projektet belyser var det finns brister när det gäller regler, lagar och överenskommelser för att samhället som helhet ska kunna hantera en situation då antalet människor som flyr till Sverige ökar i antal. Min förhoppning är att projektet sammantaget även kommer bidra till att stärka det svenska samhällets krisberedskapsförmåga i fredstid och det civila försvarets förmåga vid höjd beredskap.

Jag vill avsluta med att tacka alla de aktörer som deltar i SÖM-projektet. Det är när vi tillsammans identifierar behoven och hittar lösningarna som samhället kan lägga grunden till att stärka Sveriges samlade krisberedskapsförmåga.

Patrik Salino

Säkerhetschef, Migrationsverket

(5)

Sammanfattning

Denna rapport syftar till att sammanställa och beskriva vilka samhällsuppgifter som kan aktualiseras vid en händelse där antalet migranter på flykt till Sverige ökar kraftigt i antal. I rapporten benämns denna typ av händelse som migrantsituation.

Rapporten redogör även för vilka aktörer som har ett lagstiftat ansvar att utföra dessa uppgifter och vilka uppgifter som saknar en huvudansvarig aktör. Vidare syftar rapporten till att beskriva hur en aktörs utförande av sina uppgifter kan påverka förutsättningarna för andra aktörer att lösa sina uppgifter i nästa steg.

Rapporten riktar sig därmed i första hand till de samhällsaktörer som kan behöva hantera en så kallad migrantsituation, men den har även ett värde för alla aktörer som vill förstå migrationsfrågan i en nationell kontext. Avsikten är att rapporten ska bidra till att samtliga aktörer som berörs av en migrantsituation får kunskap om sitt eget och övriga aktörers ansvar och mandat i hanteringen av händelsen. De ska också få kunskap om de gränsdragningar och samverkansytor som uppstår mellan den egna organisationen och närmast berörda aktörer.

Genom att tydliggöra påverkansförhållanden och beroenden mellan uppgifter kan rapporten även användas som en utgångspunkt för respektive aktörs prioriteringar inför, under och efter en händelse. Samhällsaktörer kan använda rapportens resultat som ett underlag för samverkan och ledning vid en migrantsituation. Därmed skulle aktörerna lättare kunna hitta en gemensam inriktning för att hantera händelsen och samordna tillgängliga resurser.

Rapporten utgår från ett fiktivt scenario som beskriver en möjlig migrantsituation.

Scenariot har legat till grund för en analys av vilka aktörer som kan komma att involveras i hanteringen. Projektets arbetsgrupp har sedan intervjuat ett tvärsnitt av representanter från dessa aktörer, för att kunna identifiera vilka uppgifter de behöver initiera vid den beskrivna händelsen. Det är dock viktigt att även kunna identifiera gränsdragningar till andra aktörer som direkt eller indirekt blir involverade vid en uppgifts genomförande. Därför har arbetsgruppen valt att presentera alla aktörer och deras uppgifter i en modifierad HUKI-matris². I nästa steg analyserades påverkansförhållanden och kritiska beroenden mellan olika aktörers uppgifter. Detta gjordes under en aktörsgemensam workshop, där aktörerna fick analysera hur deras identifierade uppgifter skulle kunna påverkas vid en kraftig störning av en annan aktörs uppgifter. De utgick då från den tidigare

2 HUKI-matrisen är en svensk översättning av den så kallade RACI-matrixen. Det är en uppdragsmatris som används för att definiera ansvar och beskriva deltagande av olika roller i korsfunktionella eller avdelade projekt eller processer. RACI är en initialförkortning av de fyra nyckelansvarsområden som används mest: Responsible, Accountable, Consulted, Informed. Det finns en mängd modifikationer av HUKI-matrisen. Inom SÖM-projektet har matrisen anpassats efter projektets ansats, som handlar om gränsdragningar när det gäller ansvar mellan organisationer i större utsträckning än enbart

informationsdelning inom en process eller ett projekt.

(6)

Krisberedskapsmyndighetens metod för beroendeanalys mellan samhällsviktiga verksamheter.

Rapporten är uppbyggd av fyra kapitel

 Kapitel 1 innehåller rapportens inledning.

 Kapitel 2 tar upp krisberedskapens strukturer på ett övergripande sätt.

Tanken med det är att skapa en förståelse för sammanhanget och möjliggöra reflektioner om hur dessa strukturer kan utmanas vid en migrantsituation.

 Kapitel 3 beskriver aktörernas uppgifter vid en migrantsituation. Dessa har identifierats genom intervjuer med berörda aktörer.

 Kapitel 4 redogör för eventuella påverkans- och beroendeförhållanden som finns mellan uppgifterna.

Till rapporten hör även två bilagor:

 Utvecklingsbehov för hantering av en migrantsituation i fredstid

 Scenario: Europas östra landgräns fallerar

I nedanstående tabell redovisas de uppgifter som aktörerna har identifierat och som beskrivs närmare i kapitel 3. Tabellen visar också när i migrantsituationen dessa uppgifter uppstår, vilken aktör som eventuellt har ett utpekat huvudansvar för uppgiftens genomförande och vilka aktörer som är utförare av uppgiften. För de uppgifter där ansvarsfördelningen är oklar utifrån befintlig lagstiftning finns det ett behov av att utreda ansvarsfrågan. Avsaknad av utpekat huvudansvar medför en sårbarhet för krisberedskapssystemet vid en migrantsituation.

Redovisningen av uppgifterna följer det fiktiva scenariot för en migrantsituation (se bilaga 2, Scenario – Europas östra landgräns fallerar. Det inleds med att en

händelse äger rum i ett tredjeland, vilken i sin tur utlöser en situation där människor flyr mot Europa.

Tabell 1. Samhällsaktörers uppgifter och ansvar vid en migrantsituation

En migrantsituations olika skeden

(Sveriges gräns avses genomgående)

Uppgift Huvudansvarig Utförare

Kontinuerligt Analysera risker -  Migrationsverket

 Polismyndigheten

 Kustbevakningen

 Tullverket Kontinuerligt Omvärldsbevaka och

initiera tidig varning

-  Migrationsverket

 Polismyndigheten Innan migranter har nått

gränsen och därefter kontinuerligt

Upprätta och dela lägesbilder

-  Migrationsverket

(7)

Innan migranter har nått gränsen

Aktivera krishanterings- och krisledningsfunktioner

-  Samtliga berörda

aktörer Vid gränsen Bedriva sjö- och

flygövervakning av gränsen

 Kustbevakningen

 Försvarsmakten

 Kustbevakningen

 Sjöfartsverket

 Försvarsmakten Vid gränsen Besluta om att neka inresa

vid gränsen  Polismyndigheten  Polismyndigheten

Vid gränsen Besluta om transportörers

kostnadsansvar  Polismyndigheten

 Migrationsverket

 Migrationsverket Kontinuerligt Förebygga och bekämpa

terroristbrott  Säkerhetspolisen  Säkerhetspolisen

 Kommuner

 Tullverket

 Kustbevakningen

 Försvarsmakten Vid gränsen Förmedla civil

sjöinformation  Kustbevakningen  Kustbevakningen

Vid gränsen Hantera viljeyttring om asyl -  Polismyndigheten

 Kustbevakningen

 Tullverket Vid gränsen Kontrollera människor vid

gränsen  Polismyndigheten  Polismyndigheten

 Kustbevakningen

 Tullverket Vid gränsen Kontrollera varor vid

gränsen  Tullverket  Tullverket

 Kustbevakningen

 Polismyndigheten Vid gränsen Kvarhålla migranter för

utredning vid in- och utresekontroll

 Polismyndigheten  Polismyndigheten

Vid gränsen och vid legalisering av vistelse

Omhänderta biljetter, pass och andra

identitetshandlingar

 Migrationsverket  Polismyndigheten

Vid gränsen och därefter kontinuerligt

Tillhandahålla

akutsjukvård  Regioner  Regioner

 Privata vårdgivare Vid gränsen Undsätta personer som

befinner sig i sjönöd  Sjöfartsverket  Sjöfartsverket

 Kustbevakningen

 Sjöräddningssällskapet

 Försvarsmakten

 Kommuner

 Frivilligorganisationer Vid gränsen Upprätta id-kontroll  Polismyndigheten  Polismyndigheten Innan legaliserad vistelse

efter gränspassage Ta emot, informera och guida migranter vid ankomstplatser

-  Kommuner

 Svenska Röda Korset samt andra ideella organisationer och trossamfund m.fl.

(8)

Innan legaliserad vistelse efter gränspassage

Säkerställa säkerheten på järnvägsperronger, järnvägsstationer och flygplatser

 Trafikverket

 Jernhusen

 Swedavia

 Kommuner

 Regioner

 Privata vaktbolag

Transportera migranter till Migrationsverkets asylansökningsenheter

-  Regional kollektivtrafik

 Migrationsverket Innan legaliserad vistelse

efter gränspassage

Säkerställ fungerande

kollektivtrafik  Regionala kollektivtrafik- myndigheten

 Trafikverket

 Upphandlade entreprenörer

Vid gränsen och innan legaliserad vistelse efter gränspassage

Samordna sektoriellt  Berörda myndigheter  Berörda myndigheter

Samordna lokalt  Kommuner  Kommuner

Samordna regionalt  Länsstyrelser  Länsstyrelser

Samordna nationellt  MSB  MSB

Samordna spontanfrivilliga och hantera gåvor

-  Svenska Röda Korset

samt andra ideella organisationer och trossamfund m.fl.

 Kommuner Vid gränsen och därefter

kontinuerligt

Hantera

ordningsstörningar  Polismyndigheten  Polismyndigheten

 Privata vaktbolag Vid gränsen och därefter

kontinuerligt

Utreda misstanke om brott  Polismyndigheten

 Säkerhetspolisen

 Åklagarmyndigheten

 Tullverket

 Åklagarmyndigheten

 Tullverket Innan legaliserad vistelse

efter gränspassage

Lindra nöd  Kommuner  Kommuner

Innan legaliserad vistelse efter gränspassage och därefter kontinuerligt

Erbjuda efterforskning och

familjeåterförening  Svenska Röda Korset  Svenska Röda Korset

Erbjuda migrantrådgivning  Svenska Röda Korset  Svenska Röda Korset

Vid legalisering av vistelse Registrera ansökan om

asyl  Migrationsverket  Migrationsverket

Besluta om förvar  Migrationsverket

 Polismyndigheten  Migrationsverket

 Allmänna domstolar Vid gränsen och därefter

kontinuerligt

Bedriva förvarsverksamhet  Migrationsverket  Migrationsverket

Vid gränsen och därefter

kontinuerligt Transportera till förvar  Migrationsverket

(9)

 Kriminalvårdens transportenhet Vid gränsen och därefter

kontinuerligt

Besluta om avvisning efter

gränspassage  Migrationsverket

 Polismyndigheten Innan migranter har nått

Sveriges gräns och därefter kontinuerligt

Anskaffa tillfälliga bostäder

för asylsökande  Migrationsverket

 Kommuner (BUV)  Migrationsverket

 Kommuner (BUV)

Vid legalisering av vistelse och under det initiala mottagandet efter legaliserad vistelse

Erbjuda och bedriva tillfälliga bostäder för asylsökande

 Migrationsverket  Migrationsverket

 Privata aktörer

Ta emot barn utan

vårdnadshavare  Kommuner

 Kommuner

 Migrationsverket Vid legalisering av vistelse

och under det initiala mottagandet efter legaliserad vistelse

Erbjuda och bedriva tillfälliga bostäder för asylsökande barn utan vårdnadshavare

 Kommuner  Kommuner

Besluta om ersättning till

regioner och kommuner  Migrationsverket  Migrationsverket

Vid legalisering av vistelse och under det initiala mottagandet efter legaliserad vistelse

Besluta om ersättning till

asylsökande  Migrationsverket  Migrationsverket

Under det initiala mottagandet efter legaliserad vistelse

Transportera asylsökande

till tillfälliga bostäder  Migrationsverket  Regional kollektivtrafik

 Tåg- och bussoperatörer

 Upphandlande entreprenörer Under det initiala

mottagandet efter legaliserad vistelse

Transportera asylsökande barn utan vårdnadshavare till anvisningskommun

 Kommuner

(anvisnings)  Kommuner

 Regional kollektivtrafik

 Tåg- och bussoperatörer

 Upphandlande entreprenörer Under det initiala

mottagandet efter legaliserad vistelse

Erbjuda skola och

barnomsorg  Kommuner  Kommuner

Erbjuda och genomföra

hälsoundersökningar  Regioner  Regioner

 Privata vårdgivare

Tillhandahålla tandvård  Regioner  Folktandvården

Tillhandahålla

mödrahälsovård  Regioner  Regioner

Som nämnts tidigare redogör rapporten även för påverkansförhållanden mellan ovan identifierade uppgifter. Detta görs utifrån hypotesen om vad för inverkan en allvarlig störning på en uppgift kan medföra på andra identifierade uppgifter.

(10)

Den samlade bilden³ redovisas i figur 1 nedan, där de röda pilarna indikerar ett kritiskt beroende, medan de blåa pilarna indikerar ett påverkansförhållande. De kritiska beroendena återfinns framför allt i samhällsaktörernas system för tidig förvarning, som omfattar omvärldsbevakning och tidig varning, riskanalys, förmedling av lägesbilder samt aktivering av krishanterings- och

krisledningsfunktioner. Likaså återfinns flera kritiska beroenden mellan de

uppgifter som berör det initiala mottagandet av asylsökande och Migrationsverkets uppgift att registrera ansökningar om asyl.

Mängden uppgifter som bilden redogör för och deras inbördes beroenden visar också hur sårbart systemet är. På ett övergripande plan kan en störning i aktörernas omvärldsbevakning i inledningen av en händelse begränsa tidsutrymmet för dem att aktivera krishanterings- och krisledningsfunktioner. Det kan i sin tur få följder längre fram i hur aktörerna hanterar händelsen. Ett exempel är att berörda aktörer kan få ont om tid att planera hur gränskontrollerna ska skötas. Ytterligare ett exempel är att det blir svårare för kommuner att beräkna hur många barn utan vårdnadshavare de kan komma att behöva ta emot.

Vidare har uppgiften att upprätta och dela tydliga lägesbilder stor betydelse för berörda aktörers möjligheter att samordna hanteringen av en händelse på alla nivåer. Lägesbilder som kan delas och förstås av samtliga berörda aktörer

underlättar möjligheterna till samverkan, vilket bidrar till en mer effektiv hantering av den uppkomna situationen.

I detta nät av sammankopplade påverkansförhållanden och beroenden är det viktigt för berörda och potentiellt kommande berörda aktörer att veta vilka konsekvenser som avsaknaden av en utförd uppgift kan få på andra uppgifter. Det gäller både inom den egna organisationen och hos andra aktörer – särskilt under händelser som snabbt kan byta karaktär. I en migrantsituation kan till exempel införandet av en gränskontroll skapa ett större behov av mottagande i en annan kommun, som tidigare inte har påverkats nämnvärt av händelsen. Ett annat exempel på uppgifter som kan påverka andra är Migrationsverkets beräkningar av hur många

asylansökningar som kan registreras på en viss ort. Om dessa beräkningar är felaktiga kan det få konsekvenser för den kommun där Migrationsverkets ansökningsverksamhet är placerad. En fördröjning i registreringsförfarandet kan nämligen medföra att den berörda kommunen behöver pröva individers rätt till nödhjälp.

Bilden i figur 1 kan även ge nya perspektiv och därmed bidra till en förståelse för hur olika aktörers uppgifter påverkar och beror av varandra. På så sätt tjänar bilden som ett underlag för att etablera samverkansstrukturer.

3 Bilden redovisas även i ett större format på sida 129, Figur 18, för ökad läsbarhet.

(11)

Figur 1. Förenklad aggregerad bild över inbördes påverkansförhållanden och beroenden över samtliga uppgifter som kan aktualiseras vid en

migrantsituation. (Blå pil indikerar ett påverkansförhållande, medan röd pil indikerar ett kritiskt beroende). Bilden finns i större format på sidan 129.

Projektet har i workshoppar och intervjuer med projektaktörerna identifierat ett antal gemensamma utvecklings- och utredningsbehov. Dessa föreslås vara underlag för fortsatta utvecklingsinsatser hos de berörda aktörerna i samverkan dem

emellan. Projektet har sammanställt behoven i 12 delområden, som beskrivs i detalj i bilaga 1. Här följer en kort sammanfattning av varje delområde.

1. Hantering av skyddsvärd information i arbetet med omvärldsbevakning Detta behov avser att utarbeta en översyn av vilken information som kan delas med vem och hur det ska gå till, utifrån vad som är nödvändig information för olika aktörer att känna till. Det behövs också gemensamma riktlinjer för riskanalys samt riktlinjer för hur information hanteras och lagras internt inom respektive

myndighet. Dessutom behöver det utredas om det finns eventuella hinder i svensk sekretesslagstiftning som medför att den inte harmonierar med EU-förordningar.

Utifrån detta kan man analysera behovet av nya sekretessbrytande regler, som skulle kunna underlätta framtida samverkan och informationsutbyte.

Behovet omhändertas till viss del inom SÖM-projektet, men kräver fortsatt utredning.

2. Lägesbildsförmåga samt kanaler och rutiner för informationsdelning Detta behov avser bland annat att Migrationsverket och Polismyndigheten, de två myndigheter som bedriver omvärldsbevakning av migrationsrörelser, utreder förutsättningarna för att samverka om lägesbilder. Myndigheterna bör utreda hur lägesbilderna ska utformas och vad de ska innehålla för att förmedla

omvärldsbevakningen på ett lämpligt sätt.

Uppgifter för hantering av händelse

Övrigt eventuellt tillkommande uppgifter

Kontrollera människor vid gräns

Kontrollera varor vid gräns Upprätta och och dela lägesbild

Samordna aktörer sektoriellt

Neka inresa

Hantera viljeyttringar om att söka asyl

Förebygga och bekämpa terroristbrott

Ta emot, informera och guida migranter vid ankomstplatser

Transportera migranter till Migrationsverkets

asylansökningsenheter Registrera ansökan om asyl

Hantera ordningsstörningar Säkerställa säkerheten på

järnvägsperronger, järnvägsstationer och flygplatser

Tillhandahålla akutsjukvård

Upprätthålla smittskydd och genomföra smittspårning

Samordna aktörer lokalt

Erbjuda och bedriva tillfälliga bostäder för asylsökande

Ta emot barn utan vårdnadshavare Erbjuda skola och barnomsorg till

asylsökande

Besluta om ersättning till regioner och kommuner Besluta om ersättning till

asylsökande

Erbjuda tillfälliga bostäder för asylsökande barn utan

vårdnadshavare

Erbjuda och genomföra hälsoundersökningar förasylsökande Sammanställa och dela lokal

samlad lägesbild Sammanställa och dela regional

samlad lägesbild Sammanställa och dela nationell

samlad lägesbild

Samordna aktörer nationellt

Samordna aktörer regionalt Analysera risker

Omvärldsbevakning

Initiera tidig varning

Aktivera krishanterings- ochkrisledningsfuntioner

Säkerställ kompetens och bemanning

Förmedla civil sjöinformation

Upphandla tillfälliga bostäder för asylsökande

Besluta om nödprövning för oregistrerade migranter

Besluta om nödprövning för asylsökande

Inventera och upprätta evakueringsboenden H: Polismyndigheten

U: Polismyndigheten H: Tullverket U: Tullverket.

Polismyndigheten, Kustbevakningen

H: Polismyndigheten U: Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen Migrationsverket

H: U: Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen

H: Trafikverket Jernhusen Swedavia U: Privata vaktbolag

H: Säkerhetspolisen U: Säkerhetspolisen Polismyndigheten Kommuner Migrationsverket Tullverket Kustbevakningen Försvarsmakten

H: Regioner U: Regioner, privata vårdgivare

H: Polismyndigheten U: Polismyndigheten, privata vaktbolag

H: Migrationsverket U: Migrationsverket

H: Kommuner, Migrationsverket U: Kommuner, Migrationsverket

H: Migrationsverket U: Migrationsverket H:

U: Regional kollektivtrafik Polismyndigheten Migrationsverket H:

U: Kommuner, Migrationsverket Polismyndigheten Svenska Röda Korset samt andra ideella organisationer och trossamfund m.fl.

H: Kommuner U: Kommuner, privata

aktörer H: KommunerU: Kommuner, privata

aktörer

H: Migrationsverket U: Migrationsverket H: Migrationsverket

U: Migrationsverket H:

U: Berörda aktörer

H: Polismyndigheten, Kustbevakningen, Försvarsmakten U: Kustbevakningen, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Försvarsmakten H:

U: Migrationsverket, Polismyndigheten H:

U: Migrationsverket, Polismyndigheten

Förutsättningsskapande uppgifter H:U: Migrationsverket,

Polismyndigheten

H: MSB U: MSB

H: U: Migrationsverket, Polismyndigheten

H: Länsstyrelsen U: Länsstyrelsen

H: Kommuner U: Kommuner

H:

U: Berörda aktörer

H: Berörda myndigheter U: Berörda

myndigheter H: Kommuner

U: Kommuner H: Länsstyrelsen U: Länsstyrelsen H: MSB U: MSB

H: Regioner, Smittskyddsläkare U: Regioner, Smittskyddsläkare

H: Regioner U: Regioner, privata vårdgivare H: Kustbevakningen

U: Kustbevakningen

H: Migrationsverket, kommuner U: Migrationsverket, kommuner

H: Kommuner U: Kommuner

H: Migrationsverket U: Migrationsverket

H:

U: Kommuner, Migrationsverket Bedriva sjö- och

av gränsflygövervakning

(12)

Behovet omhändertas till viss del inom SÖM-projektet, men kräver fortsatt utredning.

3. Aktivering av krishanterings- och krisledningsfunktioner

Detta behov avser att berörda aktörer internt ska utreda om deras respektive kris- och beredskapsplaner kopplar till de lägesbilder som genereras via omvärlds- bevakningen. Häri ligger det även ett behov av att undersöka om det finns tröskelvärden i riskanalyserna som kan medföra att olika krishanteringsåtgärder vidtas i ett tidigt skede. I så fall bör aktörerna också undersöka vilka dessa tröskelvärden är.

4. Nationell strategi för inventering, anskaffning och avveckling av tillfälliga bostäder

Detta behov avser att Migrationsverket och kommunerna i samverkan med berörda aktörer utarbetar en gemensam nationell strategi för att inventera, anskaffa och avveckla tillfälliga bostäder för asylsökande.

5. Inventering och redovisning av evakueringsboenden

Detta behov avser att utreda om kommuner eller någon annan aktör bör ha ett förordningsstyrt ansvar för att inventera och redovisa evakueringsboenden till länsstyrelserna.

6. Nationell strategi för samordning och effektivare användning av tolkar Detta behov avser att utreda förutsättningarna för nationella riktlinjer om hur tolkar kan samordnas och användas mer effektivt.

7. Hantering av viljeyttringar⁴

Detta behov avser att utreda ansvarsfrågan kopplat till viljeyttringar om att söka asyl. Det bör även utredas vilken aktör som bär det formella ansvaret för det första mottagandet av migranterna som ännu inte har hunnit uppsöka Migrationsverket för att ansöka om asyl.

8. Legalisering av vistelse vid gränspassage

Detta behov avser bland annat att Migrationsverket och Polismyndigheten föreslås utreda möjligheterna att registrera asylsökande direkt vid gränspassagen, för att på så sätt samlokalisera gränskontroll med asylregistrering.

9. Försvarsmakten som presumtiv förstärkningsresurs i fredstid

Detta behov avser att utreda vilken roll och vilket stöd civila aktörer kan förvänta sig av Försvarsmakten under fredstid. Utredningen bör även tydliggöra vilken typ

4 När en person ger uttryck för behov av skydd i förhållande till sitt hemland eller att hen inte kan få skydd i sitt hemland.

(13)

av uppgifter som Försvarsmakten skulle kunna stödja i vid händelse av

samhällsstörning samt vilka de ekonomiska villkoren är för detta presumtiva stöd.

10. Nationella riktlinjer för ett samordnat mottagande efter gräns

Detta behov avser att utarbeta regionala överenskommelser om mottagandet på plats vid en migrantsituation. Överenskommelserna bör tydliggöra ansvars- fördelningen mellan de aktörer som möter migranter på ankomstplatser, med en utpekad aktör som får ett samordnande huvudansvar.

11. Statlig ersättningsgaranti till kommuner och regioner vid extraordinära händelser

Detta behov avser att utreda möjligheterna och förutsättningarna för en statlig ersättningsmodell, där kommuner och regioner kan ansöka om ersättning vid extraordinära händelser.

12. Särskilt om barn utan vårdnadshavare

Detta behov avser ett flertal åtgärder i syfte att stärka och tydliggöra det initiala mottagandet av barn utan vårdnadshavare.

(14)

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 1

1.1 Bakgrund ... 1

1.2 Projektet Samhällsberedskap för ökat antal migranter ... 3

1.2.1 Medverkande aktörer ... 3

1.3 Syfte och mål ... 4

1.4 Läsanvisning och målgrupper ... 4

1.5 Angreppssätt ... 5

1.6 Begrepp och avgränsningar ... 6

2 Krisberedskap vid en migrantsituation ... 8

2.1 Allmänt om krisberedskap ... 8

2.1.1 Samhällets skyddsvärden ... 8

2.1.2 Uppbyggnad av krisberedskapsförmåga ... 9

2.1.2.1 Risk- och sårbarhetsanalyser (RSA:er) ... 10

2.1.2.2 Övningsverksamhet ... 11

2.1.3 Principer för samhällets krisberedskap ... 12

2.1.4 Verksamhetsansvar, sektorsansvar och geografiskt områdesansvar ... 13

2.1.5 Krisorganisationer ... 14

2.1.6 Samverkan och ledning vid en samhällsstörning ... 16

2.1.6.1 Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar ... 16

2.1.6.2 Lägesbilder och kriskommunikation ... 17

2.2 En migrantsituation utmanar krisberedskapen ... 18

2.2.1 Migrantsituationers kriskaraktär skiljer sig från många krisscenarier 19 2.2.1.1 Migrantsituationer har inte beaktats i krisberedskapsarbetet ... 20

2.2.2 Många aktörer med olika ansvar ... 20

2.2.2.1 Det geografiska områdesansvaret vid en migrantsituation ... 22

2.2.3 Varierande förutsättningar för att arbeta med krisberedskap i en migrantsituation ... 23

2.2.4 Organisatoriska förutsättningar för att hantera en samhällsstörning ... 24

2.2.5 Lägesbildernas betydelse för gemensam inriktning ... 25

2.3 Hur kan krisberedskapen beakta migrantsituationer? ... 26

2.3.1 Övning ger färdighet ... 26

3 Samhällsuppgifter vid en migrantsituation ... 28

3.1 En händelse äger rum ... 30

(15)

3.1.1 Aktivera system för tidig förvarning ... 30

3.1.1.1 Analysera risker... 32

3.1.1.2 Omvärldsbevaka och initiera tidig varning ... 32

3.1.1.3 Upprätta och dela lägesbilder ... 37

3.1.1.4 Aktivera krishanterings- och krisledningsfunktioner ... 37

3.1.2 Ansvarsmatris för uppgifter i ett system för tidig förvarning ... 37

3.2 Vid Sveriges gräns ... 38

3.2.1 Uppgifter för att hantera en händelse vid gränsen ... 39

3.2.1.1 Bedriva sjö- och flygövervakning av gränsen ... 39

3.2.1.2 Kontrollera människor vid gräns ... 41

3.2.1.2.1 Kvarhålla migrant för utredning vid in- och utresekontroll ... 42

3.2.1.2.2 Uppta biometri... 42

3.2.1.2.3 Besluta om avvisning ... 44

3.2.1.3 Hantera viljeyttring om asyl ... 44

3.2.1.4 Kontrollera varor vid gräns ... 45

3.2.2 Förutsättningar för uppgifternas genomförande ... 47

3.2.2.1 Fungerande system för tidig förvarning ... 47

3.2.2.2 Sektoriell samordning av personella och materiella resurser ... 48

3.2.2.3 Strategi för att aktivera presumtiva förstärkningsresurser... 49

3.2.2.4 Samverkan med transportörer ... 50

3.2.3 Övriga eventuellt tillkommande uppgifter ... 50

3.2.3.1 Undsätta personer som befinner sig i sjönöd... 51

3.2.3.2 Tillhandahålla akutsjukvård ... 52

3.2.3.3 Upprätthålla smittskydd och genomföra smittspårning ... 53

3.2.3.4 Förebygga och bekämpa terroristbrott ... 54

3.2.3.5 Upprätta id-kontroll ... 55

3.2.4 Ansvarsmatris för uppgifter vid Sveriges gräns ... 56

3.3 Innan legaliserad vistelse efter gränspassage ... 57

3.3.1 Uppgifter för att hantera händelser efter gränspassage ... 59

3.3.1.1 Ta emot, informera och guida migranter vid ankomstplatser... 59

3.3.1.2 Säkerställa säkerheten på järnvägsperronger, järnvägsstationer och flygplatser ... 61

3.3.1.3 Transportera migranter till Migrationsverkets asylansökningsenheter ... 62

3.3.2.1 Lokal, regional, nationell samt sektoriell samordning ... 63

3.3.2.2 Fungerande kollektivtrafik ... 65

(16)

3.3.3.1 Samordna spontanfrivilliga och hantera gåvor ... 67

3.3.3.2 Hantera ordningsstörningar och utreda misstanke om brott ... 68

3.3.3.3 Genomföra inre utlänningskontroll ... 68

3.3.3.4 Lindra nöd ... 69

3.3.3.4.1 Särskilt om vad som gäller för massflyktingar ... 72

3.3.3.5 Erbjuda särskilda stödinsatser till migranter ... 73

3.3.3.5.1 Erbjuda efterforskning och familjeåterförening ... 74

3.3.3.5.2 Erbjuda migrantrådgivning ... 74

3.3.4 Ansvarsmatris för uppgifter innan legaliserad vistelse efter gräns .... 74

3.4 Legalisering av vistelse ... 76

3.4.1 Uppgifter för att legalisera vistelse för människor som söker asyl .... 78

3.4.1.1 Registrera ansökan om asyl ... 78

3.4.1.1.1 Registrera asylansökningar från barn utan vårdnadshavare ... 82

3.4.2.1 Aktiverat system för tidig förvarning ... 82

3.4.2.2 Gränskontroll av personer ... 83

3.4.2.3 Viljeyttringar om att söka asyl ... 83

3.4.2.4 Mottagande på ankomstplatser ... 84

3.4.2.5 Transport till Migrationsverket ... 84

3.4.3.1 Besluta om förvar ... 84

3.4.3.1.1 Bedriva förvarsverksamhet ... 85

3.4.3.1.2 Transportera migranter till och från förvar ... 86

3.4.3.2 Besluta om avvisning av migranter ... 86

3.4.3.3 Bedriva akutsjukvård och säkerställa smittskydd ... 87

3.4.3.4 Hantera ordningsstörningar ... 88

3.4.4 Ansvarsmatris för uppgifter vid legalisering av vistelse ... 88

3.5 Det initiala mottagandet efter legaliserad vistelse ... 89

3.5.1 Huvuduppgifter vid det initiala mottagandet ... 90

3.5.1.1 Erbjuda och bedriva boende för asylsökande ... 90

3.5.1.1.1 Erbjuda hälsofrämjande aktiviteter ... 91

3.5.1.1.2 Erbjuda tidiga insatser för asylsökande ... 91

3.5.1.2 Ta emot barn utan vårdnadshavare ... 92

3.5.1.3 Erbjuda boende för asylsökande barn utan vårdnadshavare... 94

3.5.1.4 Besluta om och betala ut ersättning till regioner och kommuner .. 95

3.5.1.5 Besluta om ersättning till asylsökande ... 96

3.5.1.6 Transportera asylsökande till boenden ... 96

(17)

3.5.1.7 Erbjuda skola och barnomsorg ... 97

3.5.1.8 Erbjuda och genomföra hälsoundersökningar ... 98

3.5.2 Förutsättningsskapande uppgifter för det initiala mottagandet ... 99

3.5.2.1 Legalisering av vistelse ... 99

3.5.2.2 Anskaffa tillfälliga bostäder för asylsökande ... 99

3.5.3.1 Inventera och upprätta evakueringsboenden ... 100

3.5.3.2 Besluta om nödprövning för asylsökande som inte omfattas av LMA ... 101

3.5.3.3 Tillhandahålla tandvård och mödravård ... 101

3.5.4 Ansvarsmatris för uppgifter i det initiala mottagandet... 102

4 Påverkansförhållanden och beroenden mellan samhällsuppgifter vid en migrantsituation ... 104

4.1 Innan Sveriges gräns ... 105

4.1.1 System för tidig förvarning – en förutsättning för att agera i tid ... 105

4.2 Vid Sveriges gräns ... 109

4.2.1 Sjö- och flygövervakning av gränsen ... 110

4.2.2 Kontrollera människor vid gränsen ... 113

4.2.3 Hantera viljeyttringar ... 116

4.3 Mottagande efter gränsen innan legalisering av vistelse ... 117

4.3.1 Ta emot, informera och guida migranter vid ankomstplatser ... 118

4.4 Legalisera vistelsen... 120

4.4.1 Registrera ansökan om asyl ... 120

4.5 Det initiala mottagandet efter legalisering av vistelse ... 123

4.5.1 Anskaffa, erbjuda och bedriva tillfälliga bostäder ... 123

4.5.2 Ta emot barn utan vårdnadshavare ... 125

4.5.3 Besluta om ersättning till asylsökande ... 127

4.6 Den samlade bilden ... 127

5 Källförteckning ... 130

6 Bilagor ... 142 Bilaga 1: Utvecklingsbehov för hantering av en migrantsituation i fredstid Bilaga 2: Scenario - Europas östra landsgräns fallerar

(18)

1 Inledning

Väpnade konflikter, naturkatastrofer och fattigdom är exempel på tre anledningar till att människor lämnar sitt hemland för att söka tillflykt till en annan säkrare plats.

Denna typ av händelser kan uppstå var som helst i världen. Förloppet där

människor sätts i rörelse kan ske snabbt, vilket medför ett dynamiskt och komplext skeende som aktiverar en mängd olika aktörer internationellt och nationellt.

Det svenska samhället har vid olika tillfällen upplevt att den irreguljära migrationen har ökat kraftigt i omfattning: migrantsituationen 2015, kriget i forna Jugoslavien under 1990-talet samt de migranter som flydde till Sverige som en följd av andra världskriget.

Efter migrantsituationen 2015 blev EU:s och medlemsländernas migrationspolitik alltmer restriktiv. En viktig grund för åtstramningspolitiken är migrationsuttalandet mellan EU och Turkiet. Det innebär bland annat att de irreguljära migranter som inte bedöms vara i behov av internationellt skydd och som har kommit från Turkiet till de grekiska öarna efter den 20 mars 2016 ska återsändas till Turkiet.

Uttalandet har tillsammans med gränsövervakningen och gränskontrollen av EU:s yttre gräns försvårat för gränspassager via den östra Medelhavsrutten.

Migrationsuttalandet mellan EU och Turkiet är dock en osäkerhetsfaktor, vars konsekvenser vid ett upphävande är svåra att förutse. En sannolikhet är att ett upphävande kan leda till att ett stort antal människor som i dag befinner sig i Turkiet söker sig in över EU:s yttre gräns, med målsättningen att ta sig vidare in i Europa. Likaså kan migrationspolitiska förändringar inom EU eller medlems- länderna snabbt ändra premisserna för Migrationsverkets prognos bygger på, särskilt i kombination med andra större samhällsförändringar i omvärlden.

1.1 Bakgrund

Migrantsituationen 2015 ställde det svenska samhället inför stora utmaningar.

Under året sökte drygt 160 000 människor asyl i Sverige.⁵ Trots detta lyckades Migrationsverket, kommuner och många andra samhällsaktörer att ta emot och ordna tak över huvudet för det stora antalet asylsökande⁶. Utvärderingar⁷ av migrantsituationen 2015 visade dock att samhällets krisberedskap inom migrations- området behöver bli bättre. Bland annat synliggjorde utvärderingarna att

 det fanns brister i samarbetet mellan ansvariga myndigheter och andra samhällsaktörer

 grundläggande mål för samhällets beredskap som liv, hälsa och

rättssäkerhet utmanades, särskilt när det gällde barn utan vårdnadshavare

 beredskapen för en så komplex och utdragen händelse var begränsad

5 Migrationsverket. Migrationsverkets årsredovisning 2018. Dnr. 1.3.2-2018-4650, S. 40.

6 En asylsökande är en person som tagit sig till Sverige och sökt asyl, men som ännu inte har fått sin ansökan slutligt prövad av Migrationsverket eller migrationsdomstol. Migrationsverket.

https://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/Kommuner/Om-asylsokande.html. Hämtad 2020-04-27.

7 SOU 2017:12. Att ta emot människor på flykt, Sverige hösten 2015. S. 15–24 samt RIR 2017:4.

Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015 – beredskap och hantering. S. 6 ff.

(19)

 Migrationsverket och andra berörda aktörer inte hade övat för ett scenario med ett stort antal människor som sökte asyl i Sverige.

Som en följd av migrantsituationen utsågs Migrationsverket 2016 till bevakningsansvarig myndighet, i enlighet med krisberedskapsförordningen (2015:1052).

Myndigheten fick därigenom ett särskilt ansvar för att planera och vidta

förberedelser för att höja förmågan att hantera en samhällsstörning.⁸ I detta ingår ett utökat ansvar för Migrationsverket att samverka med andra myndigheter när det gäller migrationsfrågor inom området krisberedskap.

Som bevakningsansvarig myndighet följde också möjligheten att ansöka om medel från förvaltningsanslag 2:4 Krisberedskap för utvecklings- och samverkansprojekt.

Det gjorde Migrationsverket för förstudien Ökad samhällsberedskap för kraftiga ökningar av flyktingströmmar, som genomfördes från april 2018 till och med mars 2019 tillsammans med berörda samhällsaktörer. Syftet med förstudien var att undersöka behov kopplade till de brister som hade identifierats i utvärderingarna av migrantsituationen 2015. För att kunna identifiera behoven utgick aktörerna från möjliga scenarier under såväl fredstid som höjd beredskap. När förstudien var klar pekade den på ett antal aktörsgemensamma behov:

1. Beskriva och förankra ansvarsfördelningen i fredstid och under höjd beredskap.

2. Beskriva, förankra och öva på hur olika aktörer ska prioritera i fredstid i fredstid.

3. Stärka förmågan att hantera och dela sekretessbelagd information mellan berörda myndigheter i fredstid.

4. Utöka samarbetet när det gäller metoder för inhämtning, riskbedömning, analys och spridning av efterfrågad information.

5. Utarbeta, öva och etablera scenarioanpassade larmkedjor för att säkerställa att rätt aktör informeras vid händelser i fredstid som får antalet migranter att öka.

6. Införa, öva och etablera en utvecklad rapportering av lägesbilder.

7. Inventera och beskriva befintliga samverkansforum samt identifiera samverkansnivåer och eskaleringsvägar på europeisk, nationell och regional nivå, där krisberedskapsfrågor om ett ökat antal migranter kan lyftas.

8. Beskriva centrala aktörers terminologi för att få en ökad samsyn om begreppen.

Dessa behov blev sedan utgångspunkten för projektet Samhällsberedskap vid ökat antal migranter (SÖM) och den inriktning som projektet fick.

8 10 § i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

(20)

1.2 Projektet Samhällsberedskap för ökat antal migranter

Projektet Samhällsberedskap för ökat antal migranter (SÖM) pågår från och med den 1 april 2019 till och med den 30 november 2021. Det är ett samverkansprojekt med syftet att stärka Sveriges samlade förmåga att hantera kraftiga ökningar av asylsökande och andra migranter. Målet är att skapa förutsättningar för att initiera och bedriva samverkan inom migrationsområdet inför, under och efter en händelse då antalet asylsökande och andra migranter ökar kraftigt i antal.

Projektet är uppdelat i åtta leveranser. Resultaten av dessa sammanställs i följande rapporter och bilagor:

 Samhällsaktörers uppgifter och ansvar vid en migrantsituation

Bilaga 1: Utvecklingsbehov för hantering av en migrantsituation i fredstid

Bilaga 2: Scenario – Europas östra landgräns fallerar

 Samhällsaktörers uppgifter och ansvar vid en migrantsituation under höjd beredskap

Bilaga 1: Utvecklingsbehov för hantering av en migrantsituation vid höjd beredskap

Bilaga 2: Scenario – Förändrat säkerhetsläge kring Östersjön

 Informationsdelning och samverkan inför och under en migrantsituation

Bilaga: Termbank

Projektet avslutas med en övning och ett kunskapsseminarium.

1.2.1 Medverkande aktörer

Totalt medverkar 26 aktörer i SÖM-projektet. Utöver Migrationsverket, som ansvarar för genomförandet och bemanningen av projektet, deltar dessa aktörer:

Civilförsvarsförbundet Försvarsmakten Karlshamns kommun Kustbevakningen Länsstyrelsen Gotland Länsstyrelsen Norrbotten Länsstyrelsen Skåne Länsstyrelsen Stockholm Länsstyrelsen Västra Götaland

Polismyndigheten Region Gotland Region Skåne Sjöfartsverket Socialstyrelsen Stockholms Stad Svensk kollektivtrafik Svenska Röda Korset

Sveriges Kommuner och Regioner

(21)

Malmö Stad

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)

Nynäshamns kommun

Säkerhetspolisen Trafikverket

Trelleborgs kommun Tullverket

1.3 Syfte och mål

Denna rapport syftar till att sammanställa och beskriva vilka samhällsuppgifter som kan aktualiseras vid en händelse där antalet migranter på flykt till Sverige kraftigt ökar i antal. Rapporten redogör även för vilka aktörer som har ett lagstiftat ansvar att utföra dessa uppgifter och vilka uppgifter som saknar en ansvarig aktör.

Vidare syftar rapporten till att beskriva hur en aktörs utförande av sina uppgifter kan påverka förutsättningarna för andra aktörer att lösa sina uppgifter i nästa steg.

Avsikten är att rapporten ska bidra till att samtliga aktörer som berörs av en migrantsituation får kunskap om sitt eget och övriga aktörers ansvar och mandat i hanteringen av händelsen. De ska också få kunskap om de gräns- och

samverkansytor som uppstår mellan den egna organisationen och närmast berörda aktörer.

Genom att tydliggöra påverkansförhållanden och beroenden mellan uppgifter kan rapporten även användas som en utgångspunkt för respektive aktörs prioriteringar inför, under och efter en händelse. Rapporten kan även användas av samhälls- aktörer som ett underlag för att besluta om en gemensam inriktning för att hantera en migrantsituation.

1.4 Läsanvisning och målgrupper

SÖM-projektets målsättning är att stärka samhällets förmåga att hantera en händelse då antalet migranter som kommer till Sverige ökar kraftigt i antal. Denna rapport riktar sig därmed i första hand till de samhällsaktörer som blir berörda i hanteringen av en sådan händelse. Rapporten har dock ett värde för alla aktörer som vill förstå migrationsfrågan i en nationell kontext, eftersom de uppgifter och ansvarsförhållanden som beskrivs i denna rapport även finns under normala förhållanden till stor del.

Rapporten har med andra ord en bred målgrupp. Därför beskrivs olika sakförhållanden så detaljerat och tydligt som möjligt.

Kapitlen är skrivna på ett sätt som möjliggör en självständig läsning. Tanken är att du som läsare av rapporten ska kunna tillgodogöra dig enskilda delar beroende på vilka uppgifter eller skeenden som du vill fördjupa dig i.

(22)

 Kapitel 1 beskriver SÖM-projektets respektive rapportens syfte och mål, angreppssätt, läsanvisningar, med mera.

 Kapitel 2 beskriver hur det svenska krisberedskapssystemet fungerar i allmänhet. Det tar också upp vilka utmaningar krisberedskapen ställs inför i en situation då antalet människor som kommer till Sverige ökar kraftigt.

 Kapitel 3 redogör för de uppgifter som har identifierats genom intervjuer med berörda aktörer. Kapitlets disposition följer ett fiktivt scenario som börjar med att en händelse äger rum i tredje land⁹, vilket utlöser en situation där människor flyr mot Europa och Sverige.

 Kapitel 4 utgår från uppgifterna som beskrivits i kapitel 3 och redogör för påverkansförhållanden och beroenden mellan dessa uppgifter vid en migrantsituation.

I rapportens två bilagor återges

 aktörsgemensamma utvecklings- och utredningsbehov

 scenariot som projektet utgått från i sin analys.

1.5 Angreppssätt

SÖM-projektet utgår från ett scenariobaserat arbetssätt. Två scenarier har utarbetats med stöd av forskare på Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), som har

medverkat i arbetet med denna rapport.

 Det första scenariot, Europas östra landgräns fallerar, återges i bilaga 2.

Scenariot har legat till grund för projektets analys över vilka aktörer som kan komma att involveras vid en händelse där antalet migranter på flykt till Sverige kraftigt ökar. Scenariot har varit ute på remiss hos medverkande projektaktörer.

 Det andra scenariot, Förändrat säkerhetsläge kring Östersjön, beskriver ett förändrat säkerhetsläge runt Östersjön. Det ska främst användas i analyser av ansvarsförhållanden vid höjd beredskap och redovisas därför inte i denna rapport.

Ansatsen i scenarierna är att de ska vara trovärdiga, men inte nödvändigtvis de mest sannolika. Syftet är att de ska beröra så många samhällsaktörer och så många uppgifter som möjligt samt väcka tankar om vad en migrantsituation kan medföra för samhället.

Scenarierna har sedan använts som utgångspunkt för de intervjuer, workshoppar och arbetsmöten som genomförts i arbetet med denna rapport. Sammanlagt har 16

9 Land som står utanför Europeiska unionen (EU) och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

(23)

av de 26 deltagande aktörerna intervjuats samtidigt som projektet har genomfört två större workshoppar, dit samtliga aktörer bjöds in att medverka.

Metoden beskrivs mer detaljerat i inledningarna till kapitel 3 och kapitel 4.

1.6 Begrepp och avgränsningar

I projektnamnet används begreppet migranter som benämning på de människor som tar sig till Sverige. Detta är ett samlingsbegrepp som egentligen inrymmer alla människor som väljer att migrera till ett annat land, oavsett skäl. Andra begrepp som är vedertagna är flyktingar och asylsökande. Dessa begrepp är dock missvisande att använda i sammanhanget. Asylsökande blir en migrant först när hen ansöker om asyl. Begreppet hör därmed samman med legaliseringen av vistelsen. I rapporten beskrivs därför migranter som asylsökande först när de har fått sin asylansökan registrerad. Ordet flykting används med olika betydelser i allmänspråkliga sammanhang. Ibland används det som synonym till migrant. I Migrationsverkets användning av begreppet flykting avses en person som uppfyller villkoren i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (Genève-

konventionen). Dessa villkor handlar om att en flykting är utsatt för förföljelse i sitt hemland på grund av ras, religion, etnicitet, nationalitet, politisk tillhörighet eller tillhörighet till annan samhällsgrupp. I den här betydelsen är en person som flyr från ett konflikt- eller krigsområde inte per automatik en flykting innan personens asylskäl har bedömts.

I rapporten kommer därför ordet migrantsituation användas för att benämna en ny presumtiv händelse där antalet migranter på flykt till Sverige kraftigt ökar i antal. I linje med detta så kommer de händelser som i samhällsdebatten ofta omnämns med begrepp som flyktinghösten 2015 eller flyktingsituationen 2015 att benämnas migrantsituationen 2015.

Olika aktörer har olika benämningar och definitioner av vad som är en kris. Flera aktörer använder sig exempelvis av benämningen särskild händelse. Benämningen extraordinär händelse används av kommuner och regioner, där begreppet hänför sig till den politiska styrningen och händelser som leder till ändringar i hur nämnderna fungerar. Dessa två benämningar på kriser kan syfta på interna samhällsstörningar i organisationer såväl som samhällsstörningar som påverkar samhället i stort. I rapporten kommer båda benämningarna att användas, beroende på vilken aktör som är subjekt. I denna rapport försöker vi dock att konsekvent använda ordet samhällsstörning. Samhällsstörning är den term som MSB använder för händelser som hotar och ger skadeverkningar på det som ska skyddas i samhället.¹⁰ Ordet har en bred innebörd och innefattar ett spektrum av företeelser och händelser som på olika sätt kan påverka samhället. Termen är värdefull eftersom den vidgar synen på när samverkan kan behövas.

10 MSB. Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. MSB777. 2018.

S. 201.

(24)

Rapporten är avgränsad till att beskriva aktörsansvar från omvärldsbevakning, via gränspassage till och med det initiala mottagandet då det finns ett ordnat boende för den asylsökande. Rapporten tar därmed inte upp uppgifter och ansvarsområden som är kopplade till senare delar av asyl- och mottagningsprocessen.