1
Regionaliseringen av Sverige går inte att stoppa
En deskriptiv idéanalys av den svenska parlamentariska
regiondebatten 2007-2015
Uppsala universitet
Statsvetenskapliga institutionen
Kandidatuppsats
Författare: Linnéa Wickman
Handledare: Helena Wockelberg
Antal sidor: 47
2
Sammanfattning
Hur uppgifts- och maktfördelningen mellan den offentliga organisationens tre politiska nivåer ska se ut har debatterats under en lång tid i svensk samhällsdebatt. I denna studie riktas blicken mot den regionala nivån, beslutssfären mellan kommun och stat. Under lång tid har den svenska politiska- och administrativa indelningen dominerats av den starka enhetsstaten med kommunal självstyrelse. Samtidigt har mellannivån haft som huvuduppgift att tillhandahålla sjukvård för sina länsmedborgare, medan kommunalt styrda kommunalförbund och statliga länsstyrelser ansvarat för resterande regionala angelägenheter och frågor. Vilka som huvudsakligen utövar den politiska och offentliga makten över den regionala nivån, dess uppgifter och hur det regionala beslutsfattandet organiseras kan kopplas till olika idéer om den regionala nivåns roll i samhällsorganisationen. Samtidigt finns det få studier som med ett idébaserat perspektiv studerat den svenska regiondebatten, och i synnerhet hur denna debatt gestaltar sig idag. Uppsatsen ämnar att urskilja och beskriva de idéer och skiljelinjer om maktutövande på regional nivå som uttrycks i den svenska parlamentariska regiondebatten mellan 2007-2015 genom att studera riksdagsmotioner och den senaste parlamentariska utredningen om uppgiftsfördelningen mellan kommun, region och stat, Ansvarskommittén. Baserat på resultat från Tobias Krantz tidigare forskning om den svenska regiondebatten genomförs en idealtypsanalys av de debattinlägg som materialen utgör.
Studiens resultat visar att å ena sidan är den stora majoriteten av de politiska aktörerna överens om att den regionala nivån bör stärkas genom att tillföras fler uppgifter, liksom att ett stöd finns för en ny regional indelning i territoriellt större regioner där nuvarande län slås samman. Samtidigt finns i debatten så pass skiljande uppfattningar mellan de politiska aktörerna att somliga betraktar starkare regionala självstyrelseorgan som ett sätt att vitalisera demokratin, medan andra framhåller att de anser att den regionala nivån i samhällsorganisationen helt ska avskaffas.
3
Innehållsförteckning
Sammanfattning………..2 1. Inledning………41.1 Syfte och avgränsning……….5
1.2 Frågeställning………..6
1.3 Disposition………..6
2. Diskursanknytning………7
2.1 Bakgrund……….7
2.2 Definition av regionbegreppet………7
2.3 Teoretiska utgångspunkter från tidigare forskning……….8
Svenska regionförsök………..8
Regionalism & nyregionalism………9
Demokratins territoriella aspekt………11
Den svenska regiondebatten………..12
3. Metod & material………15
3.1 Undersökningsdesign………16
3.2 Val av metod……….16
Idealtyper som analysteknik………..17
Utformning av analysverktyg………17 3.3 Material……….19 Ansvarskommitténs slutbetänkande………..19 Riksdagsmotioner……….20 Urvalsstrategi………20 Källkritiska kriterier………..21
3.4 Validitets- och reliabilitetsdiskussion………...23
4
1. Inledning
”Regionalisering är på intet sätt en neutral och opolitiserad samhällstrend som
saknar tvistefrågor och värden. Tvärtom spelar politiska intressen och
ideologiska imperativ en viktig roll för processens utveckling och färdriktning.”
1Citatet ovan uttrycks av forskaren Christian Fernández i rapporten ”Regionalisering och regionalism – idé, ideologi och politisk verklighet” där han kritiserar forskningen om regioner och regionalisering för att ha en tendens att beskriva och tolka framväxten av starkare regionala nivåer i Europa som både generella och homogena fenomen, med gemensamma bakomliggande orsaker. Fernández menar att regionbildningar ofta framstår som automatiska processer som förklaras med strukturella ekonomiska argument såsom ekonomins internationalisering, oberoende av vilka idéer eller politiska aktörer som kan tänkas påverka utvecklingen. I rapporten lyfts fram att ett viktigt skäl till att rikta blicken mot de politiska aktörernas uppfattningar, ståndpunkter och handlingar är att regionbildning och regionala nivåer som tilldelas ökat inflytande inte kan ske utan politiska beslut, av politiska beslutsfattare.2
I mars 2015 skrev den socialdemokratiska civilministern Ardalan Shekarabi på DN Debatt att den nuvarande regeringen avsåg påbörja arbetet för en ny regional indelning av Sverige, där de nuvarande länen och landstingen ersätts av regioner. Shekarabi lyfte fram att de svenska länsgränserna i stor utsträckning varit densamma sedan Axel Oxenstierna skapade dem under 1600-talet, och skriver att Sveriges geografiska indelning ”bättre behöver motsvara den moderna människans behov och förväntningar” och att ”det är dags att rita om kartan”. I debattartikeln aviseras att regeringen tillsätter förhandlingspersoner som med berörda parter i länen ska föreslå att län slås samman till nya regioner som bildas från 2019.3
Det tycks som att Sveriges nuvarande länsindelning och regionala nivå utmanas av en idé där mellannivån i den offentliga samhällsorganisationen utgörs av geografiskt större enheter, med inflytande över fler politiska områden. Det är därför möjligt att vi just nu befinner oss i en historisk tid där det politiska beslutsfattandet i riksdagen kommer att avgöra hur den svenska
1 Fernández Christian, Regionalisering och regionalism – idé, ideologi och politisk verklighet,
del i rapportserien Regionalisering och flernivådemokrati, Lunds universitet, 2000, s. 9.
2 Ibid, s. 8ff.
3Shekarabi Ardalan, Ny regionreform ska göra landstingen färre från 2019, Dagens Nyheter.
5
offentliga samhällsorganisationen på regional nivå ska gestalta sig i framtiden. Denna fråga ter sig än mer intressant i en tid då Sverige leds av en minoritetsregering, där inget av de nuvarande politiska blocken innehar majoritet i riksdagen. Det osäkra läget i riksdagen gör det speciellt intressant att rikta uppmärksamheten mot vilka idéer och ställningstaganden som riksdagspartiernas representanter uttalat i frågan om den regionala nivån. Dessa idéer har nämligen implikationer för hur de politiska partierna kommer att ta ställning till ett möjligt, och då historiskt förslag om en ny svensk regional indelning.
1.1 Syfte & avgränsning
Syftet med uppsatsen är att undersöka och beskriva idéerna i svenska parlamentariska debatten mellan 2007-2015 om hur den offentliga makten på den regionala nivån ska organiseras, och vilka som huvudsakligen framhålls ska inneha den. Syftet är också att urskilja och beskriva de huvudsakliga skiljelinjerna mellan aktörerna i det studerade materialet.
6
1.2 Frågeställning
Baserat på uppsatsens syfte och avgränsningar så ämnar uppsatsen att besvara frågeställningen: - Vilka idéer och skiljelinjer om det offentliga maktutövandet på den regionala nivån kan urskiljas i Ansvarskommitténs slutbetänkande, samt i de deltagande riksdagspartiernas motioner mellan 2007-2015?
1.3 Disposition
7
2. Diskursanknytning
I detta avsnitt kommer dels en bakgrund till Sveriges nuvarande regionala nivå redovisas, dels kommer teoretiska utgångspunkter från tidigare forskning om den regionala beslutssfären beskrivas.
2.1 Bakgrund
Sveriges nuvarande länsorganisation har sin grund från 1600-talet då Axel Oxenstierna organiserade den statliga länsförvaltningen, och varje län fick landshövdingar som ansvarade för att statliga beslut verkställdes i hela landet. På 1860-talet inrättades landsting vars huvuduppgift beslutades vara att tillhandahålla sjukvård. Förutom länsstyrelser och landsting, så kunde även ett läns kommuner från 1919 bilda kommunalförbund där de enskilda kommunerna gör ett gemensamt kommunalförbundet till huvudman för kommunala uppgifter som kommunerna inte vill sköta enskilt. Sveriges regionala nivå har därför under lång tid bestått av flera olika offentliga organisationer, styrda från olika politiska nivåer, med ansvar för olika uppgifter.4
I juli 2015 utsågs av regeringen en ordförande och en vice ordförande i en kommitté med namnet Indelningskommittén. Indelningskommitténs har fått i uppdrag att genom dialog med regionala politiska företrädare föreslå en ny regional indelning av Sverige, där län slås samman till större regioner och fler uppgifter samlas i nybildade regionkommuner. Indelningskommittén presenterade sitt delbetänkande i juni 2016 och ska presentera sitt slutbetänkande i juni 2017.5
2.2 Definition av regionbegreppet
Ordet region används inom flertalet olika forskningsdiscipliner och det är vanligt att begreppet beskrivs som i grunden omtvistat. Inom statsvetenskapen används regionbegreppet utifrån olika
4 Krantz Tobias, Makten över regionen – En idékritisk studie av svensk regiondebatt
1963-1996, diss, Uppsala universitet, 2002, s. 10ff.
5Regeringen. Pressmeddelande, Nu inleds arbetet med Sveriges framtida regionala indelning.
8 betydelser i studier av såväl internationell politik, som partiforskning och förvaltningsforskning.6
En vanlig indelning av regionbegreppet görs genom tre olika definitioner. Funktionella regioner definieras av hur olika typer av funktionella samband binder samman ett område med exempelvis en gemensam arbetsmarknad, kommunikationer och handel. Identitets- eller kulturella regioner bygger istället på att en befolkning har en gemensam kulturell och historisk identifikation, som inbegriper ett specifikt geografiskt område. Identifikationen kan ha sin grund i språk, religion, etnicitet, historiska erfarenheter eller liknande. Den tredje typen av region är den Administrativa regionen, som också kan kallas förvaltningsregion. Administrativa regioner är fastställda via lagstiftning och utgör den politiska och administrativa nivån mellan de lokala och nationella nivåerna i den offentliga organisationen. Svenska län är exempel på administrativa regioner. Samtidigt som dessa olika typer av regioner tydligt kan definieras, så kan de i den offentliga diskussionen och i beslutsfattande ibland överlappa varandra. Detta kan exempelvis ske i diskussionen om funktionella mönster eller kulturella och identitetsmässiga faktorer ska ligga till grund för den administrativa regionens gränser.7 I denna uppsats är det makten över den administrativa regionen som avses att studeras, även om det kan vara troligt att övriga typer av regioner finns som inslag i den debatt som kommer att undersökas.
2.3 Teoretiska utgångspunkter & tidigare forskning
Svenska regionförsök
1996 beslutade riksdagen att inleda en försöksverksamhet med en ny regional samhällsorganisation. Mellan 1997-2002 genomfördes regionförsök där Skåne, Kalmar län och Gotlands län (Västra Götaland från 1999) övertog tidigare statliga uppgifter som benämns som ett ”regionalt utvecklingsansvar”. De uppgifter som överfördes till försöksregionerna var att ansvara för att ta fram en regional utvecklingsplan, besluta om hur regionalpolitiska medel ska användas, besluta om långsiktiga planer för regional transportinfrastruktur, fördela statsbidrag till regionala kulturinstitutioner och leda samt samordna arbetet med lokala tillväxtprogram. I Skåne och Västra Götaland innebar bildandet av region att en och samma organisation ansvarar
6 Johansson Jörgen, Europeiska regioner – Regionforskning i empirisk och normativ
belysning. Del i serien Örebro studies, Högskolan i Örebro, 1995. S. 23
9 för sjukvård och det regionala utvecklingsansvaret, medan Kalmar läns modell innebär att det befintliga landstinget finns kvar, och det regionala utvecklingsansvaret sköts av ett kommunalt samverkansorgan med länets alla kommuner.8 Skåne och Västra Götalands regionförsök blev permanenta 2010, medan lagändringar 2003 möjliggjorde för alla Sveriges län att likt Kalmar län bilda kommunala samverkansorgan som kan få ansvara för regionala utvecklingsfrågor.9 En stor del av den svenska regionforskningen har varit utvärderingar och studier av de svenska regionförsöken och dess utfall. SOM-institutet har genomfört studier som har undersökt medborgarnas syn på utvecklingen i Skåne och Västra Götaland mellan 1999-2006. Två huvudområden studerades, dels regional identitet och indelning, dels det regionala självstyrelseorganets sätt att fungera, bland annat med koppling till olika demokrativärden.10
Regionalism & nyregionalism
Där ordet region kan definieras på flera olika sätt, så kan regionalism kan kopplas till ett helt idékomplex som innebär ett stöd till att bevara eller förstärka den regionala nivån.11 Regionalism som politisk idé kan ses ha flera varianter. En tidig form av regionalism uppstod i Frankrike i slutet av 1800-talet, där landskapets gränser också uppfattades bäst överensstämma med det ekonomiska livet och naturens kretslopp. En annan typ av regionalism beskrivs vara en inriktning med nationalistisk tankestruktur, där lokal identitet och kulturell särart betonas. Denna typ av regionalism har genomsyrat politiska projekt och rörelser som kritiserat nationalstatens legitimitet, och istället förordat separatism samt ökad självstyrelse för vissa områden i ett befintligt land. Ett tredje uttryck för regionalism beskrivs vara hur rörelser inom nyblivna demokratier betonat vikten av en regional nivå med stor autonomi, och ett statsskick med territoriell maktdelning. Allra främst som en metod för att minska risken för maktmissbruk av den nationella nivån.12
8 SOU 2000:64. Regional försöksverksamhet – tre studier. Rapport till den parlamentariska
regionkommittén PARK, s. 13f.
9 Regeringens proposition 2009/10:156. Regionalt Utvecklingsansvar i vissa län, s. 10. 10 Nilsson Lennart, Antoni Rudolf (red). Medborgarna, regionen och flernivådemokratin.
Göteborg: SOM-institutet, 2008, s. 10, Nilsson Lennart, Susanne Johansson (red). Regionen och flernivådemokratin. Göteborg: SOM-insitutet, 2008, s. 9.
10 Forskningen om regiondiskursen beskriver att en ny typ av regionalism växte fram under 1990-talet, benämnt som ”nyregionalism”. I nyregionalismen som idéinriktning betonas vikten av att skapa ekonomiska utvecklingsstrategier för att främja internationellt konkurrenskraftiga administrativa regioner. Nyregionalismen framhålls ha fått en framskjuten och dominerande position i diskussionen om den regionala nivåns betydelse, till stor del för att den till skillnad från tidigare inriktningar inom regionalismen lyckats framstå som en idé fri från normativa värderingar. Detta tar sig enligt statsvetaren Chistian Fernández uttryck genom att den argumentation som används för en starkare regional nivå, lägger tonvikt på att tillsynes objektivt och teknokratiskt beskriva en samhällsutveckling där statens makt kringskärs som följd av ett internationellt ekonomiskt förändringstryck. Den offentliga sektorn beskrivs vidare i termer av ett allt större beroende av näringslivets konkurrenskraft, när marknaden beskrivs ha en tilltagande gränslöshet och internationalisering. Samtidigt framhålls att den regionala nivån bättre än den nationella kan lyfta fram och skapa konkurrenskraftiga ekonomiska aktörer. Fernandez menar utifrån detta att nyregionalismen kan sägas ha tre överordnade outtalade och normativa teser. Den första beskrivs vara att politikens viktigaste uppgift är att skapa goda förutsättningar för tillväxt och ekonomisk utveckling. Den andra är en positiv inställning till EU som ett politiskt och ekonomiskt gynnsamt projekt, och det tredje att enhetsstaten ses som en ineffektiv politisk organisationsform.13
Nyregionalismen beskrivs ha fått ett stort genomslag i Sverige under 1990-talet i samband med att Sverige då begärde medlemskap i EU, där regionbegreppet fanns inkluderat i Romfördraget från 1957. I Romfördraget beskrivs ett av EG:s mål vara att minska regionala skillnader inom unionen. 1975 upprättades för första gången ett system inom EU med regionala utvecklingsfonder som syftade till att minska ekonomiska skillnader inom och mellan medlemsländerna. Dessa gjorde att regionala aktörer fick ett mer direkt inflytande och en tydlig roll inom EU-samarbetet, vilket gjorde att det började talas om ett ”regionernas Europa”.14 Gentemot de som hävdar att en globalisering och internationalisering av inrikespolitiken minskar nationalstatens makt både nationellt och internationellt, så finns också de som ifrågasätter om nationalstatens inflytande minskar när regioner tilldelas mer inflytande. Ett motsatt perspektiv till den nyregionala diskursen menar att decentralisering av uppgifter och
13 Ibid, s. 16ff.
11 resurser till regioner kan vara en medveten strategi från stater att förändra sina olika styrmedel gentemot dess underliggande nivåer. Genom att statsmakten utvecklar färre men tydligare styrmedel så är det möjligt att dessa fungerar mer effektivt, vilket då skulle stärka snarare än försvaga statens makt gentemot regional- och lokal nivå.15
Demokratins territoriella aspekt
Förutsättningen för ett demokratiskt system är att det finns ett folk, ett demos av medborgare, som direkt eller indirekt via valda politiska representanter utövar inflytande över samhällsorganisationen. Detta demos kan avgränsas och definieras på olika sätt, men en territoriell indelning är mycket vanlig. Demokratiforskaren Robert Dahl menar att när det kommer till rösträtten bör en princip om inkludering vara rådande, där alla vuxna individer inom beslutssfären, förutom de som är på genomresa inkluderas i folket.16 Dahl menar även att
flertalet kriterier bör uppfyllas för att en grupp invånare ska ges befogenhet att utgöra demos. En av dessa kriterier är att området eller beslutssfären tydligt kan definieras. Dahl beskriver att detta kriterium vanligen kan kopplas till olika geografiska indelningar, men att det också kan utgöra grund för konflikter när olika aktörer inte är överens om hur en gränsdragning ska se ut.17
Statsvetaren Peder Nielsen har i sin tur undersökt svenska kommundelningars och kommunsammanslagningars påverkan på den lokala demokratin utifrån flertalet aspekter. Nielsen beskriver demokratin som i huvudsak territoriell, där den territoriella indelningen avgränsar demokratin i olika demos. Rent teoretiskt framhålls att det också är möjligt att avgränsningen mellan olika demos kan grundas utifrån andra kriterier än gränserna mellan olika geografiska områden, men få sådana former anses finnas i praktiken. Nielsen beskriver hur territoriella indelningar av demokratiska enheter kan ske utifrån tre olika kriterier. Dels lyfts fram att invånarna i en enhet bör inneha en gemensam identitet, ett språk, en dialekt eller något annat som skapar en uppfattning om samhörighet. Dels beskrivs att invånarna bör ha goda möjligheter att utöva ett politiskt deltagande. Nielsen menar att desto färre invånare, och i någon mån mindre yta, desto större vikt får den enskildes röst när alla röster ska sammanräknas. Det tredje kriteriet som lyfts fram är de politiska institutionernas möjlighet att effektivt kunna utföra
15 Johansson Jörgen. Europeiska regioner, s. 39f.
12 sina uppgifter genom att ha tillräckligt med resurser och kompetens. Baserat på det antas kapaciteten hos offentliga organisationer ha en tydlig koppling till omfånget på demos, där kapaciteten antas öka när medborgarna blir fler.18
Den svenska regiondebatten
Tobias Krantz har i sin avhandling ”Makten över regionen” genomfört en idékritisk studie av den svenska regiondebatten mellan 1963 och 1996. Syftet med studien är att i regiondebatten finna idéerna om hur det regionala beslutsfattande bör organiseras, samt att teoretiskt och empiriskt värdera giltigheten i de argument som används av aktörerna som företräder debattens olika positioner. Krantz studerar debatten genom att använda sig av offentligt tryck i form av riksdagstryck och offentliga utredningar, men även partimaterial och artiklar från media.19
Krantz beskriver hur den svenska regeringsformens portalparagraf ”all offentlig makt utgår från folket”20 vid en första anblick är mycket tydlig, och klargör poängen med det svenska demokratiskt styrelseskicket. Dock är det inte alltid självklart vilka vi avser när vi talar om ”folket” och Krantz framhåller att frågan om vilket demos, eller vilket folk som ska utöva inflytande kan ha såväl vertikala som horisontella indelningsproblem. Där horisontella indelningsproblem konkret kan exemplifieras av vilka som ska avgöra om en kommun ska delas i två, alla i den befintliga kommunen, eller enbart de i den kommundelen som vill bilda en egen kommun? En vertikal indelningsproblematik handlar istället om indelningen av demos inom den territoriella hierarkin, exempelvis nivåkompetenskonflikter mellan EU/stat/region eller inom de politiska nivåerna i ett land. Det är också den senare demosproblematiken som studien riktar sin uppmärksamhet mot.21
Utifrån ett demosperspektiv beskriver Krantz den svenska debatten om den regionala beslutssfären som en debatt där den centrala frågan om bestämmanderätten över den regionala beslutssfären illustrerats i termer av skiljande uppfattningar om hur maktrelationerna mellan olika demos bör förändras, vilket inflytande som det ena eller andra folket ha över en viss
18 Nielsen Peder, Kommunindelning och demokrati - om sammanslagning och delning av
kommuner i Sverige, diss, Uppsala Universitet, 2003, s. 9ff.
19 Krantz Tobias, Makten över regionen, s. 37f. 20 1 kapitlet 1§ Regeringsformen.
13 beslutssfär och vilka offentliga uppgifter som de olika offentliga nivåerna bör inneha. I huvudsak finner Krantz tre olika debattpositioner som tillkommit under olika delar av den studerade tidsperioden.22
Den första linjen, som benämns som ”landstingsmodellen” innebär att regionens medborgare via direkta val väljer sina företrädare till ett länsparlament. Den andra debattpositionen formuleras istället som ”länsstyrelsemodellen”, vilket innebär att staten och indirekt landets invånare är det demos som utövar inflytande på den regionala nivån genom länsstyrelsen. I huvudsak beskrivs ”landstingsmodellen” och ”länsstyrelsemodellen” som de positioner som dominerat regiondebatten fram till 1980-talet, då det tillkommit en tredje position som betonar demokratisk legitimering via kommunala demos. En modell som innebär att kommuner samverkar i kommunöverskridande frågor i gemensamma kommunalförbund. Krantz ser även att det under 1990-talet tillkommit en dimension i debatten om EU:s påverkan, där EU:s regionala strukturfonder, likväl som den europeiska integrationen också skulle kunna betraktas som inflytande från ett fjärde demos, nämligen EU-medborgarna. Dock kan han inte se att en sådan debattposition har haft företrädare i den offentliga diskussionen.23
Krantz beskriver hur debatten om Sveriges regionala offentliga organisation utmynnar i ett demokratiskt avvägningsproblem, där han beskriver att Sverige står inför ett vägval mellan tre olika regionala modeller. Modellerna kan i sin tur definieras av tre aspekter. Vilket demos som ska utöva inflytande över den regionala beslutssfären, vilken som är den bärande principen för styrning, samt vilken primär institutionell lösning som förordas.24 Krantz menar dock att det är viktigt att skilja på de renodlade konstitutionella alternativ som kan urskiljas i en politisk idédebatt i form av olika modeller, och det realpolitiska utfallet som också påverkats av olika strategiska bedömningar av politiska aktörer, vilket gör att inslag av flera modeller i praktiken kan råda.25 Debattpositionerna presenteras i tabellform av Krantz och redovisas nedan. Dessa modeller kommer senare att användas för att utforma uppsatsens analysverktyg.
14
Sveriges regionala vägval – tre positioner
Debattposition/legitimeringsgrund
Bärande princip
Primär institutionell lösning
Nationsdemos Statlig styrning Länsstyrelse (landshövding)
Regiondemos Regionalt självstyre Landsting/länsparlament/regionfullmäktige
Kommundemos Kommuner i
samverkan
Kommunalförbund
15
3. Metod & material
Här beskrivs val av metod, analysteknik och material. Även studiens kvalitet i form av reliabilitet, validitet och urval av material kommer att diskuteras.
3.1 Undersökningsdesign
I centrum för denna uppsats står att urskilja och beskriva idéerna samt skiljelinjerna om den regionala beslutssfären i Ansvarskommittén och de deltagande partiernas riksdagsmotioner från 2007-2015. Tillsammans utgör dessa två materialtyper betydande debattinlägg i den parlamentariska regiondebatt som står i centrum för undersökningen. Valet av undersökningsdesign och metod har styrts av detta syfte. Avsikten att skildra idéerna i en debatt där riksdagspartierna på parlamentarisk nivå utgör själva aktörerna gör att undersökningen har många likheter med en fallstudie, där ett fall studeras grundligt. Dock används här två olika materialtyper som kommer att analyseras var för sig, vilket gör att jag betraktar dem som två olika fall och därmed forskningsdesignen som en flerfallstudie snarare än en fallstudie. Fallstudien och den jämförande fallstudie som en flerfallstudie innebär har väldigt många likheter och få skillnader. Skillnaden består i om de analysenheter som studeras, i detta fall en parlamentarisk utredning och riksdagspartiernas motioner, finns inom en och samma eller två olika kontexter.26 Jag gör bedömningen att även om både en parlamentarisk utredning och riksdagspartiernas motioner kan sägas befinna sig i en gemensam arena i form av den nationella politiska nivån, så har riksdagsmotionerna och Ansvarskommitténs slutbetänkande i viss mån ändå utformats av olika politiska aktörer, där syftena inte nödvändigtvis är densamma. Det bör innebära att materialtyperna är så pass olika att de kan ses som olika fall, där de båda utgör substantiella debattinlägg. Efter den separata analysen av respektive materialtyp så kommer resultatet att diskuteras som helhet i det avslutande diskussionsavsnittet.
26 Esaiasson Peter, Gilljam Mikael, Oscarsson Henrik, Wängnerud Lena. Metodpraktikan –
16
3.2 Val av metod
Valet av metod för att besvara uppsatsens frågeställning tar sin grund i idéanalysen som fungerar väl när aktörer och deras idéer är studieobjekt. Genom idéanalysen kan politiska texter och uttalanden studeras på ett mer systematiskt sätt, i form av en viss insamling och bestämd bearbetning av det valda materialet.27 Förekomsten av de idéer som avses studeras kan antas finnas i en rad olika typer av material, men där textmaterial i form av utredningar, policymaterial och inlägg i en samhällsdebatt är exempel på material där olika aktörers idéer förekommer.28 Då syftet med denna uppsats just är att urskilja idéer i textmaterial så ser jag att idéanalysen är en användbar och lämplig metod.
Idéanalysens syften kan delas in i tre olika huvudspår där forskarens avsikt är antingen beskrivande, förklarande eller att normativt värdera och ta ställning till de idéer som uttolkas.29 I detta fall är syftet deskriptivt, då avsikten är att beskriva de idéer och skiljelinjer som urskiljs. Även om en beskrivande idéanalys inte syftar till att ta ställning och värdera politiska argument och budskap, så ingår det däremot att ta ställning till hur innehållet i ett material ska tolkas och förstås utifrån det analysverktyg som används. Styrkan med att använda sig av den beskrivande typen av idéanalys är att med hjälp av de analytiska redskap och sortering som forskaren använder vid sin undersökning, så är det möjligt att nya budskap eller tolkningar kan utläsas ur en text.30 Ytterligare en dimension av idéanalysen är huruvida en studie lägger central vikt vid att undersöka vilka aktörer som framför en idé och argument, eller om huvudsyftet är att beskriva idéerna som förekommer.31 I denna undersökning är det idéerna som står i centrum, men eftersom aktörerna i materialet utgör de som formulerar de idéer som studeras, framkommer aktörerna tydligt i materialet.
27 Beckman Ludvig. Grundbok i idéanalys. Stockholm: Santérus förlag, 2005, s. 9ff. 28 Bergström Göran, Boréus Kristina. Textens mening och makt. Andra upplagan, Lund:
Studentlitteratur. 2005, s. 19.
29 Beckman. Handbok i idéanalys, s.14. 30 Ibid, s. 49.
17
Idealtyper som analysteknik
Uppsatsens undersökning kommer att genomföras genom idealtypsanalys som analysteknik. Idealtyper används som analytiskt hjälpmedel för att renodla vissa drag i ett fenomen, där viktiga och centrala egenskaper sammanfattas. Renodlingen av ett fenomen i form av en idealtyp innebär att den inte återfinns i verkligheten, utan har sin funktion i om den är användbar för att sortera och analysera ett materials innehåll. En idealtyp beskriver vad som är typiskt för det fenomen som studeras, och den empiri som undersöks analyseras utifrån de valda idealtyperna. Även om det inte är betydelsefullt huruvida en idealtyp återfinns i sin rena form i verkligheten, så behöver idealtypen ha en relevans för den del av verkligheten som studeras.32 Fördelen med att använda idealtyper är att det till skillnad från exempelvis användning av klassindelning, där det som studeras mer kategoriskt sorteras som artskillnader, så kan gradskillnader i en debatt synliggöras.33 I detta fall då olika inlägg i en debatt ska studeras så är
det möjligt att tolkningen av dessa är betjänta av en lite mer friare möjlighet att se vilka typer av idéer som uttrycks, där det budskap som framkommer möjligtvis kan vara motsägelsefullt eller ha drag av olika idéer. En svårighet med idealtypsanalysen kan vara att ha idealtyper som i dess olika kategorier är uttömmande , vilket är ett tydligt krav vid klassindelade analyser. För att möta detta är det därför viktigt att de idealtyper som används tydligt redogörs för, och inte består av komponenter som är identiska och därför betyder samma sak.34
Utformning av analysverktyg
Undersökningens övergripande frågeställning avser att beskriva idéerna om den regionala nivån i samhällsorganisationen, idéerna utgör därför uppsatsens studieobjekt. För att definiera och göra innehållet i idéerna möjliga att urskilja, behöver indikatorer skapas som gör att förekomsten av idéerna kan ”mätas”. Genom att definiera hur dessa idéer kan komma till uttryck i materialet, så operationaliseras idéerna i form av uttalade egenskaper, vilket i sin tur gör att dess förekomst i materialet kan studeras.35 De politiska idéerna om den regionala beslutssfären definieras här av utfallet i tre olika variabler, vilka tidigare forskning funnit som
32 Esaisasson Peter m.fl. Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och
marknad, s. 139ff.
33 Ibid.
34 Ibid, s. 143f.
35 Teorell Jan, Svensson Torsten. Att fråga och att svara. Upplaga 1:3, Malmö: Liber. 2007,
18 centrala beståndsdelar för att definiera de centrala frågeställningarna i svensk regiondebatt över tid. Resultatet av respektive variabel kan sammanfattas i form av tre skilda idealtypiska modeller för regionalt beslutsfattande.
De idealtyper som kommer att användas som analysverktyg är till sin utformning baserade på de tre olika modellerna för regionalt maktutövande som har beskrivits av Tobias Krantz, vars studie av den svenska regiondebatten mellan 1963-1996 presenterades i diskursanknytningen. Krantz menar att det i debatten återfinns ett stöd för tre skilda modeller för regionalt beslutsfattande, som kan definieras utifrån ett ställningstagande utifrån tre olika variabler. Dels vilket demos som föredras som legitimitetsgrund för regionalt maktutövande, dels vilken huvudsaklig styrningsprincip som ska råda för styret av den regionala nivån, och slutligen vilken institutionell lösning för beslutsfattande som föredras. De budskap som uttrycks i det material som ska analyseras antas stödja eller kritisera någon av de tre idealtyperna som används, och därmed anta ett variabelvärde. Vilket innebär att texternas innehåll tolkas i förhållande till idealtyperna. Därav blir också användningen av de idealtypiska regionala modellerna ett sätt att utvärdera om dessa modeller också används i en mer samtida svensk regiondebatt.
Värt att notera kan vara att Tobias Krantz själv inte benämner om han betraktar de olika regionala alternativen som idealtyper, men däremot beskrivs de olika modellerna som ”en teoretisk rationalisering av en mer komplicerad empiri”.36 Beskrivningen av de regionala modellerna som teoretiska rationaliseringar är dock synonymt med vanliga definitioner av idealtypers funktion som analysteknik.
De tre olika modellerna för regionalt beslutsfattande har nedan i tabell 2 sammanfattats som idealtyper, där respektive modell för tydlighetens skull benämns nationsdemosmodellen, regiondemosmodellen och kommundemosmodellen. Inga innehållsliga förändringar har skett, jämfört med tabell 1 som presenterades i diskursanknytningen. Dock har de olika komponenterna placerats annorlunda för att varje idealtyp och skiljelinje tydligare ska framgå.
36 Krantz Tobias, Makten över regionen – En idékritisk studie av svensk regiondebatt
19
Idealtypiska modeller för maktutövande på den regionala nivån
Idealtyp Nationsdemosmodellen Regiondemosmodellen Kommundemosmodellen Legitimeringsgrun
d för maktutövning
Nationsdemos Regiondemos Kommundemos
Bärande princip för styrning av den regionala nivån
Statlig styrning Regionalt självstyre Kommuner i samverkan
Institutionell lösning för beslutsfattande Länsstyrelse med landshövding Landsting/länsparlament/ regionfullmäktige Kommunalförbund Tabell 2.
3.3 Material
Undersökningens empiriska analys kommer att utgöras av två olika materialtyper, vilka båda är textmaterial. Val av material har gjorts utifrån ett syfte att fånga den parlamentariska regiondebatten där statliga utredningar och riksdagsmotioner utgör centrala källor för att fånga idéer och budskap. Dels kommer Ansvarskommitténs slutbetänkande ”Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft” att studeras, dels kommer riksdagsmotioner inlämnade mellan 2007-2016, av de partier som ingick i Ansvarskommittén att inkluderas. Nedan redogörs respektive materialtyp för mer ingående, samt hur urvalet av dessa har genomförts.
Ansvarskommitténs slutbetänkande
Ansvarskommittén tillsattes 2003 och lämnade sitt slutbetänkandet i februari 2007.37 I utredningens direktiv ingick både att beskriva fördelar och nackdelar med den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan kommunal, regional och statlig nivå, men också att identifiera samhällsförändringar som har implikationer på hur den offentliga samhällsorganisationen behöver förändras till sin utformning.38 Samtliga partier som då satt i riksdagen fanns representerade i utredningen och valet att studera Ansvarskommittén är därför ett resultat av ett
37 SOU 2007:10. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Ansvarskommitténs
slutbetänkande, s. 13.
20 strategiskt urval. Den svenska samhällsorganisationen har varit ämnet för en rad statliga utredningar, men Ansvarskommitténs uppdrag anses ha varit unikt grundligt.39
Indelningskommittén, den offentliga utredning som fått i uppdrag att föreslå en ny regional indelning av Sverige 2017, utgår i sina direktiv dessutom från Ansvarskommitténs slutsatser.40 Vidare så omfattar den forskning som hittills studerat regiondebatten i Sverige i ett idéfokuserat perspektiv, inte Ansvarskommitténs slutbetänkande. Tvärtom finns det ett underskott av studier av regiondebatten där material från 2000-talet används.
Riksdagsmotioner
Valet att göra en flerfallsstudie genom att inkludera även riksdagsmotioner i analysen är baserat på att i riksdagsmotionerna är det möjligt att partierna och dess representanter i form av riksdagsledamöter, tydligare kan uttrycka idéer och åsikter än vad som är möjligt i en gemensam parlamentarisk utredning. Genom att två gånger i form av olika material, göra en analys med hjälp av analysverktyget så kan också en bredare bild urskilja sig av hur en debatt har gestaltat sig.
Urvalsstrategi
Urvalet av riksdagsmotioner har avgränsats utifrån flera kriterier. Dels har enbart riksdagsmotioner från 2007-2015 inkluderats, detta för att avgränsa omfattningen av motioner från 2007 då Ansvarskommitténs slutbetänkande lämnades in, fram till idag. Ytterligare ett kriterium för avgränsning har varit att enbart motioner från de riksdagspartier som ingick i Ansvarskommittén kommer att studeras. Det innebär att Sverigedemokraternas motioner inte ingår i uppsatsen, eftersom de inte fanns i riksdagen under Ansvarskommitténs utredningstid. Det går att diskutera fördelar och nackdelar med att Sverigedemokraternas motioner inte har inkluderats, i detta fall har enhetlighet prioriterats eftersom de två olika materialtyperna också innebär ett visst jämförande inslag, vilket underlättas om det är samma partier som representeras.
En utmaning har varit att göra en avgränsning som inte gör att betydande delar av debattinläggen om den regionala nivån utesluts på förhand, samtidigt som det varit nödvändigt
39 Tallberg Pontus (red), Självstyrelse på lokal och regional nivå. Region Skåne: 2005, s. 83. 40 SOU 2016:48. Regional indelning – tre nya län. Delbetänkande indelningskommittén, s.
21 av tids- och utrymmesskäl att prioritera. En ämnesmässig avgränsning som därför har gjorts är att de motioner som handlar om den regionala nivån, men enbart berör önskemål om exempelvis regionalisering av ett enskilt län, har uteslutits. Likaså har motioner som enbart handlar om statliga myndigheters lokalisering i landet (dock inte länsstyrelsen) exkluderats.
Urvalet av motionerna har skett via digital sökning i riksdagstrycket. Först har ovan nämnda avgränsningar utifrån riksdagsår och riksdagspartier ställts in som filter för sökningen. Därefter har sökning skett via centrala ord som kan kopplas till undersökningens variabler. Sökningen på ordet ”region” gav hela 3173 resultat och ”regional nivå” över 6000 träffar. Därför genomfördes ett antal sökningar på centrala ord i flera omgångar för att studera de motioner som sökningen gav träff på. ”Regional indelning” gav 51 resultat och ”Ansvarskommittén” 48 träffar. ”Regionfullmäktige” gav 27 träffar, medan ”kommunalförbund” gav 35. ”Länsstyrelse” resulterade i 1535 träffar, därför gjordes sökningen ”länsstyrelsens organisation” i nästa steg vilket gjorde att antalet träffar minskade till 386. Genomgående studerades de motioner som framkom av sökningarna, för att sedan enbart inkludera de som berör frågan om den regionala offentliga organisationen.
Totalt ingår 34 motioner utifrån det urval som genomförts. Då flertalet motioner är identiska motioner som lämnats in under olika riksdagsår så kommer 27 av dessa 34 motioner att behandlas i analysen. Totalt inkluderas 7 motioner från Socialdemokraterna, 13 från Moderaterna där 6 betraktas som enskilda motioner, 7 motioner från Centerpartiet, 2 från Miljöpartiet och 1 motion vardera från Liberalerna, Vänsterpartiet och Kristdemokraterna. 2 motioner som inkluderats är gemensamma motioner från representanter i flera partier.
Källkritiska kriterier
Det finns fyra källkritiska kriterier som kan användas för att bedöma trovärdigheten i det som uttrycks i det material som ska studeras. Dessa kriterier är äkthet, oberoende, samtidighet och tendens. Äkthet berör frågan om det källmaterial som används är äkta i form av att de har skapats den tidpunkt, av de personer och i det sammanhang som anges.41 Jag ser ingen orsak till att ifrågasätta om utredningen eller motionerna inte skulle vara äkta, då samtliga är hämtade från regering och riksdags officiella hemsidor. Kriteriet om samtidighet berör frågan om hur
41 Esaisasson Peter m.fl. Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad
22 lång tid som har förflutit mellan den händelse eller fråga som studeras, och till att den har nedskrivits. Ju längre tid som förflyter, desto större risk för minnesfel och efterhandskonstruktioner.42 Jag ser i detta fall ingen risk för att detta skulle utgöra ett problem, då det som studeras är officiella textdokument från 2007-2015, och inte ett visst händelseförlopp. Det är dock möjligt att diskutera om motioner från 2007 kan ses som samtida med motioner från 2015, eftersom skillnaden mellan dessa är åtta år. Det är visserligen ett antal år mellan att dessa motioner har lämnats in, vilket gör det möjligt att de är tydligt påverkade av det politiska läge som varit gällande under olika mandatperioder. Men jag bedömer dock att det i sammanhanget är en relativt kort period av en debatt som studeras, vilket gör att tolkningen inte försvåras av tidsmässiga aspekter. Kriteriet tendens berör om materialet är tendensiöst genom att avsändaren har ett intresse av att ge en vinklad bild.43 Då det material som studeras
är delar av en debatt och bär på olika idéer och budskap, så kan båda materialtyperna ses som tendensiösa i form av att debattens deltagare har olika intressen i hur verkligheten beskrivs. Det utgör dock själva syftet med uppsatsen att urskilja dessa idéer.
Kriteriet oberoende handlar dels om en källa är en förstahand- eller andrahandskälla, där förstahandskällor ses som mer trovärdiga. Dels kan kriteriet kopplas till frågan om centralitet, vilket handlar om hur centralt placerad källan är i förhållande till den aktör den säger sig representera eller det händelseförlopp som beskrivs.44 Samtliga källor som används i analysen är primärkällor där slutsatser dras baserat på dess innehåll. Frågan om centralitet kan diskuteras med koppling till i vilken mån debattinläggen i form av riksdagsmotioner kan sägas utgöra ett partis officiella ståndpunkt. Vedertagna principer när riksdagsmotioners centralitet ska värderas är att partimotioner anses vara ”auktorativa markeringar av ett partis ståndpunkt”, kommittémotioner (vilket är motioner från ett partis utskottsgrupp) ses som ”något mindre tunga” och enskilda motioner bedöms som initiativ från enskilda ledamöter, vilka inte alltid har behandlats av en hel partigrupp (men oftast har lämnats in efter kontakt med dessa).45 Majoriteten av de motioner som kommer att studeras är enskilda motioner. Jag ser dock inte detta som ett problem, då uppsatsen syfte inte är att fastställa riksdagspartiernas officiella ståndpunkt, utan att skildra regiondebatten på den nationella politiska nivån. Ett alternativt
42 Ibid, s. 284. 43 Ibid, s.285. 44 Ibid, s. 283.
45 Wockelberg Helena, Den svenska förvaltningsmodellen – parlamentarisk debatt om
23 källmaterial hade kunnat vara att studera partiprogram eller inlägg i media från ett partis företrädare, men dessa har valts bort av samma skäl. Valet att inkludera Ansvarskommitténs slutbetänkande är samtidigt att kunna komplettera riksdagsmotionerna med en parlamentarisk utredning som bevisligen gjort ett avtryck i de senaste årens diskussioner om hur den regionala samhällsnivån ska organiseras.
3.4 Validitets- och reliabilitetsdiskussion
En undersöknings validitet brukar beskrivas som frånvaron av systematiska mätfel genom att det finns en överensstämmelse mellan teoretisk definition av det som avses undersökas, och den operationella definitionen, den eller de indikatorer som undersöks.46 Validitet kan också
beskrivas som intern och extern, där den interna validiteten berör hur giltiga de slutsatser som dras är i förhållande till de analysenheter som studeras, och extern validitet istället handlar om möjligheten att generalisera resultaten från sitt urval av material till en större population eller andra kontexter.47
Valet att genomföra en jämförande fallstudie där materialet valts ut baserat på ett strategiskt och inte ett slumpmässigt urval är en försvårande aspekt för möjligheten att kunna generalisera slutsatser till att gälla i andra fall. Detta är vanligen fallstudiens och mer kvalitativa studiers svaghet.48 Genom att göra en flerfallsstudie och använda två olika källmaterial som studeras med samma analysverktyg så stärks möjligheten till generalisering något. Valen av operationalisering av idéerna om det regionala maktutövande till att beröra variablerna legitimeringsgrund för maktutövande, bärande princip för styrning och institutionell lösning för beslutsfattande är baserat på tidigare forskning om den svenska regiondebatten som har genomförts. Därav menar jag att det finns en överensstämmelse mellan teoretisk och operationella definitioner, där det även är möjligt att synliggöra om regiondebatten har förändrats från tidigare tidsperioder när analysverktyget appliceras på materialet.
46Esaisasson Peter m.fl. Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad,
s. 57.
47 Bryman Alan, Samhällsvetenskapliga metoder. 2:a upplagan. Stockholm: Liber, 2011, s.
352.
24 En undersöknings reliabilitet handlar om hur tillförlitlig den kan sägas vara, där frånvaro av systematiska och osystematiska mätfel gör att vid en upprepning skulle studien uppvisa samma resultat. För att uppvisa god reliabilitet är det i kvalitativa undersökningar viktigt att redogöra för de olika beslut och vägval som har gjorts, liksom att grundligt redovisa hur urvalet av materialet har gått till. 49 Detta är något som jag har eftersträvat under undersökningens gång. Frågan om reliabilitet kan också kopplas till de slump- och slarvfel som riskerar uppkomma vid insamling av material och bearbetning.50 Eftersom studien inte är en totalundersökning av samtliga parlamentariska utredningar eller riksdagsmotioner mellan 2007-2015 så minskar risken för att sådana fel ska uppkomma på grund av en stor mängd data och den mänskliga faktorn. Samtidigt har urvalet, i synnerhet av riksdagsmotioner, genomförts utifrån samma principer flertalet gånger genom digital sökning i riksdagstrycket för att säkerställa att de motioner som möter urvalskriterierna inkluderas.
49 Bryman Alan, Samhällsvetenskapliga metoder, s. 49.
50 Esaisasson Peter m.fl. Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och
25
4. Resultat
I detta avsnitt så undersöks vilka idéer om den regionala beslutssfären samt skiljelinjer i debatten som kan urskiljas i Ansvarskommitténs slutbetänkande och de studerade riksdagsmotionerna. De olika materialen analyseras var för sig. Resultatet kommer sedan att sammanfattas med koppling till de idealtypiska modellerna i undersökningens slutsats.
Nationsdemosmodellen Regiondemosmodellen Kommundemosmodellen
Legitimeringsgrund Nationsdemos Regiondemos Kommundemos
Bärande princip Statlig styrning Regionalt självstyre Kommuner i samverkan Institutionell lösning Länsstyrelse
med landshövding
Landsting/länsparlament/ regionfullmäktige
Kommunalförbund
4.1 Legitimeringsgrund
Inom denna aspekt av diskussionen om det regionala beslutssfären har de budskap och formuleringar som kan kopplas till frågan om medborgarens roll, liksom storleken på demos inkluderats.
4.1.1 Ansvarskommitténs slutbetänkande
I Ansvarskommitténs slutbetänkande diskuteras demosfrågan främst utifrån vad kommittén beskriver som ett medborgarperspektiv, och dels i diskussionen kring införandet av storregioner i Sverige där regionens medborgare ingår i större enheter än dagens län.
26 medborgarnas möjlighet att kunna påverka de verksamheter som de direkt berörs av, och för det tredje framhålls likvärdighet och respekt för olikhet, vilket beskrivs som att medborgare är olika och har olika behov, men samtidigt ska ha likvärdig tillgång till välfärdens tjänster.51
Kommittén lägger främst inte tonvikten på medborgaren som del av en kommun, region eller stat, utan medborgaren betraktas främst som patient, anhörig, väljare och skattebetalare. Det dominerar även ett visst sjukvårdsperspektiv där det genomgående betonas att det är angeläget att medborgarna får en större insyn och tillgång till information i hälso- och sjukvården. Detta illustreras av beskrivningen av medborgaren som vårdtagare där en ”passiv patientroll” i framtiden kommer att ersättas av större individuellt ansvar och mer inflytande.52
Med koppling till vilket demos som Ansvarskommittén anser ska utöva inflytande på den regionala nivån, så beskrivs att både statliga, som regionala och kommunala organ innehar demokratisk legitimitet, där skillnaden står mellan vilket demos som legitimiteten för maktutövande hämtas. I slutbetänkandet framhålls regionala politiska organ som det föredragna alternativet, där regionmedborgarna direkt väljer sina företrädare. Det beskrivs leda till att regionmedborgarna får ”rätt att råda över sina egna angelägenheter”.53
Ansvarskommittén uttrycker förutom att det är regionens medborgare som ska vara grunden för maktutövande på regional nivå, att den regionala nivån ska utgöras av till ytan större regioner. I slutbetänkandet föreslås att jämfört med dagens län, bör framtida regioner inneha mellan 0,4 till två miljoner invånare, vilket skulle ge som följd en ny regionindelning med sex till nio regioner i Sverige.54 Kommittén baserar sin analys på att de ser de nuvarande landstingen som för små för att ensamma möta framtida krav inom sjukvården, samtidigt som de nuvarande länen beskrivs ha ojämlika förutsättningar för utveckling, och skilja sig alltför mycket åt över landet. Ansvarskommittén uttrycker att de vill se en framtida indelningsprocess och sätter upp kriterierna att varje region ska ha minst ett universitetssjukhus, högskola eller universitet med fasta forskningsresurser, samt att regionen ingår i en arbetsmarknadsregion som är tillräckligt
51 SOU 2007:10. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Ansvarskommitténs
slutbetänkande, s. 80.
27 omfattande för att själv kunna växa.55
Sammanfattningsvis går det att konstatera att Ansvarskommitténs förslag innebär att det som vi idag betraktar som ett regionalt demos, omdefinieras genom att storregioner införs där varje region till ytan är större, och därmed också utgörs av ett större antal medborgare i varje region. Regionens medborgare betonas som det primära demos som ska kunna utöva inflytande på vad som benämns som regionala angelägenheter, framför kommunens- eller hela landets medborgare.
4.1.2 Riksdagsmotioner
De riksdagsmotioner som främst kan kopplas till frågan om vilket demos som bör inneha makten över den regionala nivån diskuterar antingen om en regionalisering där regionens invånare får inflytande över fler frågor som önskvärt, dels om det är önskvärt att införa storregioner i Sverige, och dels vilket demos som ska avgöra sammansättningen i eventuella nya regionala enheter.
I den centerpartistiska motionen Makten till folket för Stefan Tornberg och Annie Lööf ett resonemang där det framhålls att demokrati är synonymt med folkstyre, men att ”folket inte har bara en vilja, utan många”. Motionärerna uttrycker att den representativa makten därför ska ”ligga så nära individen som möjligt” och att en större demokratisk delaktighet hos medborgarna bygger på att det finns politiska mötesplatser, fysiskt och känslomässigt nära dem. I motionen föreslås att regionens medborgare ska få ett större inflytande, och motionen utmynnar i ställningstagandet att när makt flyttas från den statliga nivån till kommuner och regioner ”får alla medborgare mer att säga till om”.56 I en annan centerpartistisk motion uttrycks att när frågor som staten idag ansvarar för, decentraliseras till den regionala nivån, så får invånarna regionalt ”råda över viktiga framtidsfrågor”.57
I majoriteten av de studerade motionerna diskuteras principiellt inte vilket demos som bör utöva det huvudsakliga inflytandet på den regionala nivån, istället berör diskussionen vilken storlek en region ska inneha, och under vilka former som en eventuell ny regional indelning bör ske.
55 Ibid, s. 287.
56 Motion 2008/09:K271. Makten till folket.
28 Det förstnämnda diskuteras i den socialdemokratiska motionen regionindelningsprocessen, där fem socialdemokratiska riksdagsledamöter uttrycker att partiet anser att det är centralt med tillskapandet av nya större regioner, och hänvisar till Ansvarskommitténs olika förslag på kriterier som utgångspunkt. Motionärerna anser att det inte är aktuellt att tillskapa regionala organisationer av vissa redan befintliga län, och beskriver att Socialdemokraterna i riksdagen röstat nej till tillskapande av regioner av redan befintliga län. Motionärerna betonar att en ny regional indelning behöver utgå ifrån ”lokala och regionala önskemål”, men lägger tyngdvikt frågan som en nationell angelägenhet.58 En rad andra Socialdemokratiska motioner genomsyras av likalydande formuleringar och budskap, där vikten av nationell samordning beskrivs som central,59 skälen för en regionreform som många60 och det efterfrågas att regeringen ska återkomma till riksdagen med ett förslag.61 Samma budskap upprepas även I en gemensam
motion från 2009 där socialdemokrater, miljöpartister och vänsterpartister tillsammans uttrycker att de vill se tillskapandet av storregioner enligt Ansvarskommitténs kriterier.62 En rad miljöpartistiska ledamöter menar i en följdmotion från 2013 att det inte har tillämpats några entydiga kriterier för vilka befintliga län som fått bilda regioner och inte, och anser att det finns behov av ”en helhetslösning för regionfrågan”.63
Ett exempel på en positiv inställning till en ökad regional självstyrelse och storregioner, men där statens roll tonas ned, är en centerpartistisk motion från 2015 där det framhålls att regionsammanslagningar behöver ske på initiativ av de berörda regionerna, och ”inte genom att staten sätter sig ner med papper och penna och drar gränser”.64 En moderat motion väljer däremot att avfärda såväl Ansvarskommittén, som behovet av större och färre regioner. Ansvarskommitténs förslag om större regioner beskrivs som ”ett sätt att organisera Sverige ur ett ovanifrånperspektiv”. Istället vill motionärerna se att kommuner inom ett län kan samverka med varandra på frivillig grund, och uttrycker att de ”avvisar bestämt den form av centrala enhetslösningar som förs fram i Ansvarskommittén”.65 I en annan moderat motion uttrycks en
58 Motion 2011/12:K329. Regionindelningsprocessen. 59 Motion 2012/13: K215. Behov av en regionreform. 60 Motion 2011/12:K356. Ny regionindelning.
61 Motion 2011/12:K307. Regionbildningsreformen.
62 Motion 2009/10:K12. Följdmotion med anledning av proposition 2009/10:156 Regionalt
utvecklingsansvar i vissa län.
63 Följdmotion med anledning av proposition 2013/14:46 Regionalt utvecklingsansvar i
Jönköpings, Örebros och Gävleborgs län. Motion 2013/14:K9.
29 skepsis mot regionbildningar, och motionären framhåller att innan landsting ersätts av storregioner, bör det först ske en grundlig utvärdering av bildandet av Region Västra Götaland.66
Det tredje huvudspåret av motioner som kan kopplas till demosfrågan berör vilka som ska kunna påverka indelningen av nya regioner i Sverige. En av moderaternas riksdagsledamöter har under flertalet år motionerat i riksdagen, att en ny regional indelning bör föregås av allmänna val. I de likalydande motionerna riktas kritik mot diskussionen om en ny regional indelning, vilket beskrivs som en debatt som ”saknar folklig förankring”.67 I en liknande motion från 2015 föreslår riksdagsledamöter från Allianspartierna gemensamt att det bör införas i lagen att det liksom vid ändring av kommunindelning, även ska krävas att befolkningens inställning inhämtas i de berörda länen vid en förändring av landstingsindelningen. Det skulle kunna innebära att en framtida ny regional indelning behöver föregås av lokala folkomröstningar av de nuvarande länsmedborgarna.68
4.2 Princip för styrning
Inom detta område i debatten har idéer och formuleringar om vilken styrningsprincip som föredras på den regionala nivån, samt vilka befogenheter och uppgifter som den regionala nivån bör inneha inkluderats.
4.2.1 Ansvarskommitténs slutbetänkande
I frågan om det är statlig styrning, kommuner i samverkan eller regional självstyrelse som ska vara den överordnade styrningsprincipen för styret av den regionala nivån så lägger Ansvarskommittén ett förslag som ger stöd åt det sistnämnda.
Ansvarskommittén föreslår att de nuvarande landstingen ska ersättas med regionkommuner. Regionkommunerna övertar landstingens nuvarande uppgifter, beskattningsrätt och
66 Motion 2015/16:2517. Utvärdering av bildandet av Västra Götalandsregionen. 67 Motion 2014/15:229. Landsting.
68 Motion 2015/16:3354. Följdmotion med anledning av proposition 2015/16:121
30 konstitutionella ställning.69 Regionkommunerna ska även överta ett regionalt utvecklingsansvar från statens länsstyrelser, vilket beskrivs som att de nya regionala organen får ansvar för att samordna, prioritera och genomföra insatser som ska skapa regional utveckling i sin region.70 Samtidigt föreslås att länsstyrelsen får ett smalare uppdrag att sköta statlig tillsyn, tillståndsprövning och rättstillämpning, men inte hantera regionala strategiska överväganden och prioriteringar, vilket istället beskrivs vara ”politiskt till sin karaktär”.71 I slutbetänkandet
betonas att staten har ett ytterst nationellt ansvar för utvecklingen i landets olika delar, och har ”legitima anspråk” att reglera kommunal verksamhet. Således görs det tydligt att förslaget om en ökad regional självstyrelse i Sverige inte ska tolkas som att Ansvarskommittén vill frångå principen om Sverige som en enhetsstat.72
I slutbetänkandet nämns en rad faktorer som Ansvarskommittén menar driver fram ett behov av ett ökat regionalt självstyre. Regionförstoring som process där människor rör sig alltmer över administrativa kommun- och länsgränser och lokala arbetsmarknader som växer samman när pendlingsmönster ökar, beskrivs skapa ett behov av planera infrastruktur och kollektivtrafik bortom nuvarande kommun- och länsgränser. Vidare så betonas att ”de flesta torde numera vara överens om att en framgångsrik utvecklingsstrategi måste utgå från varje regions unika förutsättningar och prioriteringar” och tonvikt läggs på att den regionala nivån ”själv måste bidra” och driva på för att skapa regional utveckling. Även det svenska EU-medlemskapet och lyfts fram som en pådrivande faktor för ett behov av en starkare regional nivå i Sverige utifrån självstyrande principer.73
På kort sikt menar Ansvarskommittén att tillskapandet av regionkommuner ska leda till ”kraftfulla regionala organ med legitimitet att mobilisera och samla den egna regionens utvecklingskraft”. På lång sikt uttrycks i slutbetänkandet att det bör prövas vilka fler uppgifter med koppling till regional utveckling, som de föreslagna regionkommunerna kan ansvara för istället för staten.74
Ansvarskommittén diskuterar egentligen inte vilka alternativen till en ökad regional självstyrelse skulle kunna vara. Starkare självstyrande regionala organ framhålls som en
69 SOU 2007:10. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Ansvarskommitténs
31 självklar lösning. En styrningsprincip där kommuner i samverkan istället skulle råda på den regionala nivån uttrycks inte som ett alternativ, utan beskrivs främst som ett vanligt och nödvändigt alternativt för mindre kommuner att gemensamt med andra kommuner sköta primärkommunala uppgifter. Men ses däremot inte som aktuellt för styret av den regionala nivån, då det beskrivs skapa ”demokratiska komplikationer” på grund av ett otydligt ansvarsutkrävande när företrädarna väljs genom indirekta former.75 Således är kommuner i
samverkan främst något Ansvarskommittén menar är ett alternativ för att kunna sköta primärkommunala uppgifter, men betraktar det inte som en önskvärd styrningsprincip för den regionala nivån.
I de särskilda yttranden som några av de deltagande partierna valt att tillfoga till slutbetänkandet betonas såväl betydelsen av politisk enighet, som att vissa avvikande åsikter kan urskiljas. Centerpartiets representant beskriver förslagen som ”ett rejält steg i en decentralisering av makt från staten till regionerna”. Samtidigt framhålls att de gärna velat se fler förslag till förändringar i grundlagen som reglerar uppgiftsfördelningen mellan de offentliga samhällsnivåerna, än vad Ansvarskommittén föreslår. Vidare beskrivs det som viktigt att det finns ”en så stor enighet i kommittén om förslagen i betänkandet”.76 Miljöpartiet uttrycker i sitt yttrande ett starkt stöd för en ökad regional självstyrelse, och beskriver att ”fler av de beslut som idag fattas av staten bör decentraliseras till regioner och kommuner”. I yttrandet framhålls även att Miljöpartiets partiprogram tar ställning för att Sveriges regioner bör ges ett ökat självstyre.77 Liberalerna framhåller i sitt yttrande att de ”utan reservationer” ställer sig bakom förslagen till sin helhet, och anger yttre, strukturella ekonomiska faktorer som drivande för ställningstagandet.78 Vänsterpartiet i sin tur uttrycker sig i termer av att kommitténs förslag stärker demokrati, effektivitet och medborgarens status i den offentliga samhällsorganisationen.79 Samtidigt uttrycks en viss kritik mot slutbetänkandets analys av det framtida ekonomiska utrymmet för att bedriva välfärd, som partiet betraktar som alltför ödesmättat och pessimistiskt.80
32 samhällsorganisationen som oklar och spretig, men uttrycker skepsis mot att de föreslagna regionkommunerna ska finansiera hälso- och sjukvården. Istället föreslår de att hälso- och sjukvården ska finansieras statligt.81
4.2.2 Riksdagsmotioner
Principen för styrning av den regionala nivån i samhällsorganisationen uttrycks i riksdagsmotionerna utifrån konfliktlinjen om den regionala samhällsnivån bör stärkas med fler uppgifter under ett regionalt självstyre, eller istället avskaffas helt till förmån för ett ökat statligt och kommunalt inflytande.
I en majoritet av de studerade motionerna betonas att ett ökat regionalt självstyre där fler samhällsuppgifter sköts av regionala självstyrelseorgan, är en önskvärd utveckling. I en miljöpartistisk motion från 2015 beskrivs storregioner som en möjlighet skapa en ekonomisk styrka som underlättar för ett starkare regionalt självstyre. I motionen föreslås att det bör utredas om kommunala och statliga uppgifter som gymnasieskola, vuxenutbildning och arbetsmarknadspolitik skulle kunna överföras till den regionala nivån.82 I en motion från Liberalerna framhålls att ”Europas framtid ligger i starka funktionella och dynamiska regioner”. Motionen framhåller även att den regionala nivån har ”naturliga fördelar” i en rad frågor, och föreslår att regionala självstyrelseorgan skulle kunna överta uppgifter från landsting, försäkringskassa och delar av länsstyrelsens uppgifter. Motionärerna menar vidare att det bör prövas om fler statliga uppgifter än så kan decentraliseras.83
De centerpartistiska motioner som har studeras uttrycker också ett tydligt stöd för fler frågor som hanteras av regionala självstyrelseorgan. Det dominerande resonemanget utgår ifrån att om den regionala självstyrelsen blir starkare genom övertagandet av fler uppgifter, vilket i sin tur gör att regionen själv kan bidra till regional utveckling och tillväxt i sitt område. I en centerpartistisk motion framhålls att motionärerna vill se ”fler statliga beslut på länsstyrelserna och inom myndigheter i Stockholm bli regionala beslut och att de tas inom regionerna”. I motionen betonas också att de inte ser förstatligad sjukvård som en önskvärd utveckling, utan
81 Ibid, s. 336f.
33 vill se ett regionalt ansvar för hälso- och sjukvården. Uttalandet om regionalt ansvar för sjukvården riktas som ett direkt svar till de aktörer i debatten som framfört att de vill se ett statligt övertagande av sjukvården.84 I en annan centerpartistisk motion beskrivs att motionärerna anser att ”man lokalt och regionalt vet betydligt bättre än i Stockholm vad som behöver göras för att skapa lokal tillväxt”.85 I ytterligare en centerpartistisk riksdagsmotion uttrycks att frågor om sjukvård, sysselsättning och regional tillväxt ”är frågor som naturligt ligger på den regionala nivåns kompetens”. I motionen föreslås att en regionaliseringsreform enligt Ansvarskommitténs förslag bör genomföras, och det framhålls att motionären vill se ”överförande av makt och ökade befogenheter på framförallt statens bekostnad”.86
Även de socialdemokratiska motioner som undersökts stödjer ståndpunkten att ett regionalt självstyre ska stärkas, och uttrycker sig i likalydande termer som miljöpartistiska, liberala och centerpartistiska representanter i debatten. I motionen Regionbildning med tillväxtfokus lyfts fram att frågor som sjukvård, infrastrukturplanering och tillväxtpolitik bör skötas av en och samma regionala organisation, vilka helst ska innefattas av flera hopslagna län. Motionären uttrycker att ”det är dags att vi, liksom våra grannar i Europa, anammar idén om starka regioner som självständigt kan samverka med andra, både i vårt land och i våra grannländer” och att ”ett regionaliserat Sverige är ett starkare Sverige”.87 I en socialdemokratisk motion från 2011
beskrivs att nya och större regioner bör ges ett samlat ansvar för regional utveckling, eftersom det skulle skapa ”maximal kraft” i arbetet för regional utveckling”.88
Kristdemokraternas representanter i debatten uttrycker sig också som positiva till en ökad regional självstyrelse. I en kommittémotion från 2015 om partiets politik för regional tillväxt skriver sex av partiets riksdagsledamöter att ”ett sätt att stärka konkurrenskraften i Sverige är att återuppta och driva regionaliseringen” och beskriver att en regionalisering innebär ”att flera landsting går samman till större regioner”.89
84 Motion 2014/15:1315. Förstärkt regional demokrati och utveckling i hela landet. 85 Motion 2007/08:K254. Regionalt ansvar.
86 Motion 2011/12:K288. Statens ansvar för regionaliseringen av Sverige. 87 Motion 2013/14: K291. Regionbildning med tillväxtfokus
88 Motion 2011/12:K356. Ny regionindelning
