Kommunövergripande
verksamhetsmål kopplade till
god ekonomisk hushållning
Författare:Anders Westerlund Anette Billström
Martin Norrby Handledare: Pia Nylinder Examinator: Petter Boye Termin: VT 14
Ämne: Företagsekonomi Nivå: Kandidat
Abstrakt
Examensuppsats i företagsekonomi, Linneuniversitetet, Ekonomistyrning, kandidatuppsats, VT 2014
Författare: Anders Westerlund, Anette Billström & Martin Norrby Handledare: Pia Nylinder
Examinator: Petter Boye
Titel: Kommunövergripande verksamhetsmål kopplade till god ekonomisk hushållning
Bakgrund och problem: Sveriges kommuner ska enligt kommunallagen (1991:900) redovisa verksamhetsmål och riktlinjer kopplade till god ekonomisk hushållning. Dock har tidigare rapporter konstaterat brister i kommunernas efterlevnad av lagstiftningen.
Syfte: Syftet med uppsatsen är att analysera hur kommuner tillämpar lagens krav på god ekonomisk hushållning. Genom att analysera kommunernas övergripande kvalitet på verksamhetsmål, dess koppling till god ekonomisk hushållning och graden av
måluppfyllelse, kan efterlevnaden av lagkravet fastställas.
Avgränsningar: Lagstiftningen omfattar både kommuner och landsting, vi har valt att avgränsa studien till att endast omfatta kommuner, vidare har vi valt att utesluta kommunala bolag, utskotts- och nämndspecifika mål i studien.
Metod: Budgetdokument samt årsredovisningar för år 2012 har studerats för 30 kommuner, vilka har valts ut med stratifierat urval. Innehållsanalys har tillämpats vid analys av nämnda dokument.
Slutsatser: Lagstiftning kring god ekonomisk hushållning är bristfällig, dock kan antydas en förbättrad efterlevnad. Kommuner ska för att lyckas bättre vid utvecklingen av övergripande verksamhetsmål formulera delmål och mätbara indikatorer som påvisar uppfyllelsegraden.
Förslag till fortsatt forskning: Vi anser att det vore av intresse att studera
lagstiftningens tillämpning över tid, det vill säga om förbättringarna denna uppsats redovisar är av tillfällig karaktär eller om man kan se kontinuerliga förbättringar.
Nyckelord
Tack
Vi vill tacka vår handledare Pia Nylinder för värdefulla synpunkter och hjälp längs vägen.
Vi vill även tacka varandra för ett gott samarbete.
Anders Westerlund Anette Billström Martin Norrby
Innehållsförteckning
1 Inledning ____________________________________________________________ 1 1.1 Bakgrund _______________________________________________________ 1 1.2 Problemdiskussion ________________________________________________ 4 1.3 Frågeställningar __________________________________________________ 5 1.3.1 Frågeställning 1 ______________________________________________ 5 1.3.2 Frågeställning 2 ______________________________________________ 5 1.3.3 Frågeställning 3 ______________________________________________ 5 1.4 Syfte ___________________________________________________________ 5 1.5 Avgränsning _____________________________________________________ 6 1.6 Disposition ______________________________________________________ 6 2 Teori _______________________________________________________________ 82.1 New Public Management i kommuner _________________________________ 8 2.2 Intressentperspektivet ______________________________________________ 9 2.3 God ekonomisk hushållning ________________________________________ 11
2.3.1 Verksamhetsmål ______________________________________________ 13 2.3.2 Verksamhetsmålens uppföljning _________________________________ 14
2.4 Målstyrning _____________________________________________________ 15
2.4.1 Definition och ursprung________________________________________ 15 2.4.2 Att sätta mål _________________________________________________ 16 2.4.3 Uppföljning och resultatmätning _________________________________ 16
2.5 Målstyrning i offentlig verksamhet __________________________________ 17
2.5.1 Att sätta mål i offentlig verksamhet _______________________________ 18 2.5.2 Kvalitetsbedömning av mål i offentlig sektor _______________________ 20 2.5.3 Måluppföljning ______________________________________________ 20
2.6 Inre- och yttre effektivitet __________________________________________ 22 3 Metod _____________________________________________________________ 24
3.1.1 Förstudie ___________________________________________________ 25 3.1.2 Val av inriktning efter förstudien_________________________________ 25
3.2 Litteratur _______________________________________________________ 25 3.3 Etiska ställningstaganden __________________________________________ 26 3.4 Säkerhet och trovärdighet __________________________________________ 27
3.4.1 Validitet ____________________________________________________ 27 3.4.2 Reliabilitet __________________________________________________ 28 3.4.3 Objektivitet__________________________________________________ 28 4 Analysverktyg ______________________________________________________ 29 4.1 Urval __________________________________________________________ 29 4.1.1 Stratifierat urval _____________________________________________ 29 4.2 Typ av kommun _________________________________________________ 30 4.3 Innehållsanalys __________________________________________________ 31 4.3.1 Weberprotokollet _____________________________________________ 32 4.3.2 Kodningsschema och kodningsmanual ____________________________ 33 4.3.3 Begreppsförklaringar till kodningsmanualen _______________________ 35
5 Resultat och analys __________________________________________________ 38 5.1 God ekonomisk hushållning ________________________________________ 38 5.2 Målens fokus____________________________________________________ 40
5.2.1 Fokusområde: Resursmål ______________________________________ 42 5.2.2 Fokusområde: Processmål _____________________________________ 42 5.2.3 Fokusområde: Prestationsmål ___________________________________ 43 5.2.4 Fokusområde: Effektmål _______________________________________ 44
5.3 Inre- och yttre effektivitet __________________________________________ 44 5.4 Målens uppföljningsbarhet _________________________________________ 45
5.4.1 Mätbara övergripande verksamhetsmål ___________________________ 46 5.4.2 Uppföljningsbara övergripande verksamhetsmål ____________________ 47 5.4.3 Generella övergripande verksamhetsmål __________________________ 48
5.6 Följs de övergripande verksamhetsmålen upp i årsredovisningens
Begreppsförklaringar
KL = Kommunallag (1991:900)
KRL = Lag (1997:614) om kommunal redovisning
RF = Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform TF = Tryckfrihetsförordning (1949:105)
1 Inledning
Uppsatsen handlar om i vilken utsträckning kommuner kopplar sina övergripande verksamhetsmål till god ekonomisk hushållning samt att analysera målfokusering, uppföljningsbarhet och måluppfyllelse. I det inledande kapitlet redogör vi kort angående bakgrunden till lagstiftningen kring god ekonomisk hushållning samt presenterar uppsatsens problemformdiskussion, syfte, frågeställningar,
avgränsningar och disposition.
1.1 Bakgrund
Sverige består av 290 kommuner (skl.se, 2014-04-15) som styrs utifrån kommunal självstyrelse (RF 1 kap. 1 §). Kommunal självstyrelse avser att Sveriges kommuner utifrån vissa ramar har självständighet och fri bestämmanderätt (Björkman & Lundin, 2011). Detta förutsätter handlingskraft och ger kommunerna handlingsutrymme (skl.se, 2014-04-10).
Sveriges kommuner bedriver många olika verksamheter, flera av verksamheterna är tvingande genom lagstiftning och andra är frivilliga. Exempelvis är kommunerna skyldiga att upprätthålla verksamheter som socialtjänst och räddningstjänst (Strömberg & Lundell, 2011). Verksamheter som är frivilliga åtaganden är exempelvis kultur, energi samt fritidsverksamhet (skl.se, 2014-04-15). Intresseområdena är således många för Sveriges kommuner att ta hänsyn till. Intressenterna av verksamheterna i kommunerna är exempelvis kommuninvånarna, anställda, politiker och privata aktörer (Gomes m.fl. 2010).
Det faktum att kommuner har många olika intressentgrupper med olika behov skapar svårigheter att formulera övergripande verksamhetsmål som är specifika och
mätbara. Ett mål som är viktigt för en särskild intressent kan samtidigt vara missgynnsamt för andra intressentgrupper. Detta bidrar till att mål i offentliga
verksamheter ofta hålls generella, vilket påverkar målens mätbarhet negativt (Modell & Grönlund, 2006; Gomes m.fl. 2010).
Vidare styrs kommuner av kommunallagen (1991:900), där begreppet god ekonomisk hushållning ingår.
God ekonomisk hushållning kan förklaras utifrån utgångspunkten att varje generation själv måste bära kostnaderna för den service den konsumerar (proposition1
2003/04:105). God ekonomisk hushållning tillkom i och med tillkomsten av nya kommunallagen (proposition 1990/91:117) och dess föregångare var
förmögenhetsskyddet. Förändringen mellan begreppen förmögenhetsskydd och god ekonomisk hushållning var främst att kommunerna skulle formulera krav på den finansiella utvecklingen och ställningen (Brorström m.fl. 2007). Sveriges kommuners omfattande verksamheter i kombination med åldrande befolkning kräver tillräckliga överskott för att bibehålla servicenivån mellan generationer om inte dessa ska behöva uttaxeras en högre skatt. Syftet med lagstiftningen är att säkerställa en effektiv
styrning av verksamheten (Brorström m.fl. 2005).
Begreppet god ekonomisk hushållning definieras inte i lagtext eller förarbeten, dock kan begreppet förklaras med att kommuner och landsting med i princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov
(proposition 1990/91:117).
Verksamhetsmål är viktiga då kommunernas uppgift är att tillhandahålla service till kommuninvånarna, det innebär att verksamhetsmässiga resultat måste mätas och värderas (Hansson & Martinsson, 2008). Verksamhetsmål syftar till (webbutik.skl.se, 2014-02-10):
”Att staka ut den politiska färdriktningen.”
”Att ge stöd för resurserna används till rätt saker och på ett kostnadseffektivt sätt.”
”Att tydliggöra för olika intressenter vad pengarna räcker till.”
Det är viktigt att utvärdering av måluppfyllelse redovisas, inte enbart för att lagen uttrycker det, utan även för att ett uppnått mål anses vara en naturlig utgångspunkt för kommande steg på vägen för att förverkliga organisationens vision. Mål vilka inte uppfylls behöver utredas varför de inte uppfylls. Utifrån ej uppfyllda mål behövs utarbetas åtgärdsförslag som beskriver hur målen kan uppnås (Persson, 2007).
Avsaknad och bristande uppföljning av tydliga och mätbara övergripande
verksamhetsmål innebär att det blir svårare för organisationer att uppnå framgång och effektivitet då måluppfyllelse delvis kan avse effektivitet (Modell & Grönlund, 2006). Uppföljning och mätningen motiveras enligt följande (Mattsson, 2011):
”Mätning är första steget till kunskap, styrning och förbättring. Om Du inte kan mäta det, kan Du inte förstå det. Om Du inte kan förstå det, kan Du inte styra det. Om Du inte kan styra det, kan Du inte heller förbättra det.”
1.2 Problemdiskussion
Utifrån tillägget gällande verksamhetsmål i lagstiftningen angående god ekonomisk hushållning som började tillämpas år 2005 respektive 2006 (Donatella & Petersson, 2007) fastställs att Sveriges kommuner ska upprätta verksamhetsmål kopplade till god ekonomisk hushållning. Verksamhetsmålen ska redovisas i kommunens budgetdokument och i kommunens årsredovisning ska uppföljning av verksamhetsmålen redovisas i förvaltningsberättelsen.
I studierna ”Bristfälliga budgetdokument – om mål och riktlinjer för god ekonomisk
hushållning” genomförd år 2007 (Donatella & Petersson, 2007) samt ”På rätt väg! Mål för god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting” genomförd år 2009
(Brorström m.fl. 2009) påvisades brister i efterlevnad av lagstiftningen. Bristerna visar att det finns svårigheter för kommunerna att utforma mätbara verksamhetsmål och att kommunerna även har haft svårt att koppla verksamhetsmålen till god ekonomisk hushållning.
Det har tidigare konstaterats att 33 procent av kommunerna och landstingen formulerar övergripande verksamhetsmål som är kopplade till god ekonomisk hushållning. Av de övergripande verksamhetsmålen var 20 procent av målen
mätbara, 24 procent var uppföljningsbara och 56 procent var generella (Donatella & Petersson, 2007).
Utöver bristerna gällande de övergripande verksamhetsmålens koppling till god ekonomisk hushållning samt bristerna av de övergripande verksamhetsmålens uppföljningsbarhet finns även brister angående de övergripande verksamhetsmålens uppföljning i årsredovisningen. Ungefär var fjärde kommun redovisade uppföljning av de övergripande verksamhetsmålen som är kopplade till god ekonomisk
hushållning i årsredovisningen (Brorström m.fl. 2009).
hänsyn måste tas till flera olika intressenters ofta motstridiga krav, förutsättningar och önskemål.
Vidare avser vi att studera vilka kvalitetskriterier de övergripande verksamhetsmålen uppfyller samt hur målen följs upp och i vilken utsträckning målen är uppfyllda. Genom detta analyseras kommunernas förmåga att bedriva en effektiv och
ändamålsenlig verksamhet, vilket är av intresse för alla intressenter som påverkas av kommunens förmåga att bedriva verksamhet. Då vi inte funnit några liknande studier som förutom att analysera förekomst av mål kopplade till god ekonomisk
hushållning, även analyserar hur målen följs upp och graden av måluppfyllelse, finns en kunskapslucka som denna studie avser att fylla.
1.3 Frågeställningar
1.3.1 Frågeställning 1
I vilken utsträckning anges övergripande verksamhetsmål i budgetdokumentet och i vilken utsträckning är dessa kopplade till god ekonomisk hushållning?
1.3.2 Frågeställning 2
Vilka kvalitetskriterier tillämpar kommuner vid tillkomsten av övergripande verksamhetsmål, det vill säga vilken målfokusering används samt vilken uppföljningsbarhet finns?
1.3.3 Frågeställning 3
Finns övergripande verksamhetsmål och dess måluppfyllelse redovisat i årsredovisningen samt i vilken utsträckning är dessa uppfyllda?
1.4 Syfte
Syftet med uppsatsen är att analysera hur kommuner tillämpar lagens krav på god ekonomisk hushållning. Genom att analysera kommunernas övergripande kvalitet på verksamhetsmål, dess koppling till god ekonomisk hushållning och graden av
1.5 Avgränsning
Lagstiftningen omfattar både kommuner och landsting, vi har valt att avgränsa studien till att endast omfatta kommuner, vidare har vi valt att utesluta kommunala bolag, utskotts- och nämndspecifika mål i studien.
1.6 Disposition
1. Inledning
Uppsatsen handlar om i vilken utsträckning kommuner kopplar sina övergripande verksamhetsmål till god ekonomisk hushållning samt att analysera målfokusering, uppföljningsbarhet och måluppfyllelse. I det inledande kapitlet redogör vi kort angående bakgrunden till lagstiftningen kring god ekonomisk hushållning samt
presenterar uppsatsens problemformdiskussion, syfte, frågeställningar, avgränsningar och disposition.
2. Teori
I kapitlet teori presenteras uppsatsens teoretiska referensram. Uppsatsens teoretiska referensram följer uppsatsens analysverktyg. Först presenterar vi aktuell lagstiftning angående begreppet god ekonomisk hushållning samt förklarar utifrån lagstiftningen vad verksamhetsmål avser. Därefter följer teori angående målstyrning, målfokusering, uppföljningsbarhet samt måluppfyllelse.
3. Metod
I uppsatsens metodkapitel beskrivs först vilka avvägningar som uppsatsens författare gjort vid val av metod samt vid val av ämne. Därefter presenteras litteratur, etiska ställningstaganden samt säkerhet och trovärdighet.
4. Analysverktyg
5. Resultat och analys
I kapitlet resultat och analys presenteras resultaten från uppsatsens innehållsanalys. Resultaten analyseras sedan utifrån uppsatsens teoretiska referensram. Kapitlet följer samma struktur som uppsatsens analysverktyg.
6. Diskussion
Kapitlet avser att besvara och reflektera över frågeställningarna.
7. Slutsatser
2 Teori
I kapitlet teori presenteras uppsatsens teoretiska referensram. Uppsatsens teoretiska referensram följer uppsatsens analysverktyg. Först presenterar vi aktuell lagstiftning angående begreppet god ekonomisk hushållning samt förklarar utifrån lagstiftningen vad verksamhetsmål avser. Därefter följer teori angående målstyrning, målfokusering, uppföljningsbarhet samt måluppfyllelse.
2.1 New Public Management i kommuner
Offentlig sektor har sedan 1980-talet genomgått stora förändringar och anammat mycket av den privata sektorns idéer om verksamhetsstyrning genom det som i litteraturen benämns New Public Management. Utvecklingen har gått från centraliserad styrning och processmätning till att mer fokusera efterkontroll såsom effektivitetsmätning, utvärdering och uppföljning med ökad grad av decentralisering. Detta har skett med utgångspunkt utifrån uppfattningen om offentlig sektor som trög, byråkratisk och ineffektiv. (Montin & Granberg, 2013; Modell & Grönlund, 2006). New Public
Management är en styrningsfilosofi utan entydig definition men innehåller vissa särdrag som är ett vanligt inslag inom svenska kommuner (Montin & Granberg, 2013):
Särskiljning mellan beställning och produktion. En beställare kan exempelvis utgöras av en kommunalnämnd eller enskilda medborgare medan producenten av en tjänst kan utgöras av både offentliga och privata aktörer även om
verksamheten är offentligt finansierad. Genom detta skapas konkurrens bland producerande aktörer vilket anses vara det bästa medlet för att skapa högsta möjliga effektivitet (Montin & Granberg, 2013).
Genom New Public Managementrörelsen har en avpolitisering skett till förmån för ökad grad av ledarskap eller management med följd att många kommuner har dragit ner antalet nämnder och minskat antalet politiker (Montin & Granberg, 2013).
Ökat fokus på kommuninvånarnas individuella rättigheter. Som
Partipolitiska meningsskiljaktigheter ses allt mer som onödiga och
kontraproduktiva då kommunens uppgift snarare är serviceproducent med kundernas och brukarnas intressen som prioritet snarare än olika politiska övertygelser (Montin & Granberg, 2013).
Förvaltningar och övrig verksamhet styrs med mål. I linje med den ökade graden av decentraliserat styre bör styrande politiker inte ägna sig åt detaljfrågor eller detaljerad styrning, det överlämnas till medarbetare ner i organisationerna (Montin & Granberg, 2013; Modell & Grönlund, 2006).
Utvecklingen av New Public Management har skapat förvirring omkring de lokala politikernas uppgifter. Tjänstemän och företrädare för olika verksamheter ska inte påverkas av politikerna som inte ska ägna sig åt detaljfrågor, men samtidigt finns en förväntan från medborgarna att de valda ska styra i konkreta frågor och inte enbart genom övergripande målsättningar. Även många lokala politiker anser sig ha denna skyldighet utifrån väljarnas mandat (Montin & Granberg, 2013).
2.2 Intressentperspektivet
I takt med utvecklingen av New Public Management ökar även kraven på offentliga verksamheter att bli mer transparanta och redogöra för sin verksamhet. På liknande sätt som privata företag, befinner sig kommuner i en omgivning med flera intressenter som påverkar kommunens förutsättningar och förmåga att bedriva verksamhet. (Gomes m.fl. 2010). En intressent kan definieras som en grupp eller individ som påverkar och
påverkas av en organisations möjlighet att nå sina mål (Oates, 2013). Offentliga verksamheter ställs inför svårigheten att balansera de olika intressenternas krav vilka ofta är motstridiga. Det faktum att dessa intressenter kan inta olika roller samtidigt försvårar för en kommuns möjlighet att tillfredsställa deras krav. Exempelvis utgör medborgarna politiska väljare och skattebetalare samtidigt som de i olika utsträckning utnyttjar kommunal service och dess olika tjänster. Detta medför att avvägningar måste göras med olika tidshorisonter samtidigt som högsta möjliga effektivitet eftersträvas ur de olika intressenternas perspektiv (Modell & Grönlund, 2006).
Vilka är då kommunens olika intressenter och hur påverkar de den kommunala
intressenternas perspektiv för att skapa förståelse för de förutsättningar som påverkar kommunens förutsättningar att formulera och uppnå sina målsättningar.
Figur 1 Intressentmodell, bearbetad från Gomes m.fl. (2010)
Enligt Gomes m.fl. (2010) kan en kommuns intressenter indelas i fem olika kategorier.
Regelsättare utgörs i Sverige av regering och riksdag som beslutar om de finansiella
ramarna och begränsar beslutsfattande för kommunerna och utgör därmed en intressent med stort inflytande. I nästa kategori återfinns de olika samarbetspartners som levererar olika typer av tjänster åt kommunen och utgörs av anställda och privata aktörer.
Agendasättare är de olika intressenter som sätter agendan som kommunen behöver
förhålla sig till. Det kan handla om olika riksdagsbeslut och lokalpolitiska frågor. I nästa kategori av intressenter, legitimitetsskapare, väljer Gomes m.fl. (2010) att placera kommuninvånarna. Genom demokratiska val skapar invånarna legitimitet åt
kommunstyrelsen att bedriva verksamhet. I den sista intressentkategorin, kontrollanter, återfinns de som har till uppgift att granska och kontrollera hur kommunen bedriver sin verksamhet. Här placeras revisorer och den politiska oppositionen (Gomes m.fl. 2010).
Utöver dessa intressenter lyfter Modell och Grönlund (2006) fram olika
intresseorganisationer och påtryckningsgrupper och betonar de olika intressenternas samtidiga och ofta motstridiga krav på den kommunala förvaltningen. Oates (2013) framhäver att marknadsorienteringen i offentlig verksamhet har bidragit till att medborgarnas krav har ökat betydligt.
Kommun Kontrollanter Revisionsutskott, politisk opposition Regelsättare Regering, riksdag Samarbets- partners Anställda och privata aktörer Agendasättare Riksdag, politiska partier på lokal nivå
Legitimitets-skapare
2.3
God ekonomisk hushållning
Bakgrunden till lagstiftningen angående god ekonomisk hushållning kan förklaras utifrån utgångspunkten att varje generation själv måste bära kostnaderna för den service som den konsumerar (proposition 2003/04:105). För att bibehålla servicenivån mellan generationer krävs därför tillräckliga överskott för att nästa generation inte ska behöva uttaxeras en högre skatt.
Före införandet av begreppet god ekonomisk hushållning tillämpades begreppet förmögenhetsskydd som tillkom vid kommunallagsreformen år 1953 (proposition 2011/12:172). Förmögenhetsskydd innebar enligt SOU 1952:14 ”att en generation icke
har rätt att förbruka vad föregående generationer hopbragt till sina efterkommandes gagn”, det vill säga att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att
kommunens förmögenhet inte minskades (proposition 2011/12:172). Skillnaden mellan begreppen förmögenhetsskydd och god ekonomisk hushållning var främst att
kommunerna skulle formulera krav på den finansiella utvecklingen och ställningen (Brorström m.fl. 2007) samt att själva bestämma innebörden av begreppet god ekonomisk hushållning vilket innebar högre grad av frihet.
God ekonomisk hushållning definieras inte i aktuella lagrum eller i lagförarbeten (Brorström m.fl. 2007). Vid införandet av begreppet i lagstiftningen ansåg regeringen inte att det var meningsfullt eller möjligt att i detalj ange innebörd av begreppet (proposition 1990/91:117). Dock angavs att kommuner och landsting med i princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov, därtill ansågs att det inte föreligger god ekonomisk hushållning då lån finansierar
löpande driftskostnader samt att verksamheten ska utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt (proposition 1990/91:117).
& Lundin 2011). Friheten är även ett resultat av kommunal självstyrelse (RF 1 kap. 1 §).
”Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse” (RF 1 kap. 1 § 2 stycket)
Begreppet god ekonomisk hushållning har sedan dess tillkomst utvecklats genom tillägg till den ursprungliga lagstiftningen. Efter den statsfinansiella krisen och därefter några år av lågkonjunktur infördes ett krav på en ekonomi i balans från den första januari 1998 (Lindquist & Losman, 2013), innebörden av en ekonomi i balans eller
balanskravet var att intäkterna ska överstiga kostnaderna (Brorström m.fl. 2005).
”Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna.” (KL 8 kap. 4 § 3 stycket)
Utifrån proposition 1999/2000:115 utvidgades lagstiftningen angående god ekonomisk hushållning med tilläggetatt även ”andra juridiska personer” inom kommunal
verksamhet såsom aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar, stiftelser med mer omfattades, förändringen trädde i kraft den första januari år 2001 (SOU 2001:76).
”Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.” (KL 8 kap. 1 § 1 stycket)
Då regeringen konstaterade att den ekonomiska effekten av balanskravet varit positivt för kommuner samt landsting föreslogs att kommuner och landsting i planen för ekonomin ska ange finansiella mål samt verksamhetsmål och riktlinjer vilka ska utformas av fullmäktige (proposition 2003/04:105).
Syftet med god ekonomisk hushållning anges som ett grundläggande synsätt som avser att säkerställa ett effektivt signalsystem för självreglering och ansvarsutkrävande som ytterst syftar till ett förhållningssätt präglat av kostnadseffektivitet och eller allmänt förnuftigt handlande (Brorström m.fl. 2005). Dock ska även beaktas den betydelse begreppet har för fullmäktige angående dess politiska ansvar samt den utgångspunkt god ekonomisk hushållning kan utgöra för revisorer vid granskning av den ekonomiska förvaltningen (Dalman m.fl. 2011).
Den senast gjorda förändringen av lagstiftningen kring god ekonomisk hushållning gäller tillkomsten av KL 8 kap. 1 § 2 och 3 styckena avseende att det är fullmäktige som ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller landstinget samt riktlinjer angående hantering av resultatutjämningsreserver (proposition
2011/12:172).
”Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller landstinget.” (KL 8 kap. 1 § 2 stycket)
”Om kommunen eller landstinget har en sådan resultatutjämningsreserv som avses i 3 d §, ska riktlinjerna även omfatta hanteringen av den.” (KL 8 kap. 1 § 3 stycket)
2.3.1 Verksamhetsmål
Verksamhetsmål preciseras inte i aktuella lagrum eller lagförarbeten. Den enskilda kommunen alternativt det enskilda landstinget ska med utgångspunkt från egna förhållanden samt av riksdagen beslutade nationella mål besluta om omfattning och inriktning (proposition 2003/04:105). Utifrån formuleringen ”ange mål och riktlinjer för verksamheten” kan utläsas som en uppmaning att utveckla praxis (webbutik.skl.se, 2014-02-10).
Verksamhetsmålens syfte är att säkerställa en effektiv styrning av verksamheterna (Brorström m.fl. 2005), det vill säga på ett kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt (proposition 2003/04:105).
För att säkerställa en kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet anger proposition 2003/04:105 att det måste finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat samt effekter. Vidare anges i propositionen att för att säkerställa
måluppfyllelsen behövs en effektiv organisation samt att verksamhetens prestationer och kvalitet utvärderas genom resultatanalyser och kontroller vid bedömning av uppställda mål (proposition 2003/04:105).
Verksamhetsmål ska redovisas i kommunens alternativt landstingets budgetdokument vilket anges i KL 8 kap. 5 § 1 stycket:
”Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall det vidare framgå hur verksamheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut.”
2.3.2 Verksamhetsmålens uppföljning
Redovisning huruvida målen uppnåtts ska redovisas i årsredovisningens
förvaltningsberättelse (proposition 2003/04:105) vilket framgår av KRL 4 kap. 5 § 1 stycket:
”Förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om målen och riktlinjerna enligt 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900) har uppnåtts och följts.”
2.4 Målstyrning
2.4.1 Definition och ursprung
Ursprunget till målstyrning kommer från arbetet med kvalitet där Edward Deming varit inflytelserik med sin modell för ständiga förbättringar. Modellen innehåller fyra steg; Planera, Genomföra, Följa upp och Förbättra. I modellen betonas uppföljningen som ett viktigt steg för att kontinuerligt arbeta för ständiga förbättringar och att hela tiden flytta fram målsättningar. Ur denna utgångspunkt har principerna för målstyrning vuxit fram (Lundström, 2008).
Användning av mål som styrmedel har sedan 1950-talet tillämpats inom privat sektor, och målstyrningsfilosofin fick sitt stora genomslag genom Peter Drucker som anses vara en av managementrörelsens grundare (Lindberg & Wilson, 2011; Roth, 2009).
Målstyrning har ingen klar definition, enligt Poister och Streib (1995) kan målstyrning ses som ett sätt att uppmuntra till eget ansvar samtidigt som övergripande målsättningar vägleder i beslutsfattningen. Philgren och Svensson (1989) anser att målstyrning kan innehålla olika aspekter beroende på sammanhang. Rombach (1991) anser vidare att definitionen av målstyrning förutom sitt sammanhang, beror på vem som definierar målen. Modell och Grönlund (2006) framhäver att målstyrning i praktiken kan variera betydligt och samexistera med andra former av styrmedel.
Även om målstyrning inte är klart definierat, råder en tydlig bild av syftet med målstyrning och dess uttryck:
Övergripande mål formuleras av ledningen, ofta betonas effekterna av vad som ska uppnås i verksamheten. Dessa mål bryts sedan ner till mer tydliga och specifika mål, standarder eller rutiner. Här involveras underlydande chefer och medarbetare i stor utsträckning som ges mandat att själva besluta om
tillvägagångssättet för att uppnå de övergripande målen (Modell & Grönlund, 2006; Svensson, 1997; Lundström, 2008). Med målstyrning skapas engagemang hos enskilda medarbetare som ges ansvar för sin egen och hela organisationens utveckling (Svensson, 1997).
förändringsprocesser i organisationer eftersom strategier och planer ständigt utvärderas utifrån målens uppfyllelsegrad. (Modell & Grönlund, 2006).
Målstyrningens fokus är prestationer och effekter istället för processer (Modell & Grönlund, 2006).
Målstyrning avser således att ledningen formulerar de övergripande målen för en organisation och överlåter ansvaret för hur organisationens mål ska nås till
medarbetarna. Fokuseringen ligger på prestationer och effekter snarare än enskilda aktiviteter och genom kontinuerlig uppföljning av måluppfyllelse sker
utvärderingsprocesser som ligger till grund för ständiga förbättringar. Genom
målstyrning minskar den detaljerade styrningen och decentralisering av beslutsfattandet ökar utåt i organisationen.
2.4.2 Att sätta mål
Ett vanligt förekommande begrepp i litteratur om målformulering är SMART. Med begreppet avses att mål bör formuleras utifrån kriterierna Specifikt, Mätbart,
Accepterat, Realistiskt och Tidsatt (Mattsson, 2011; Jakobsson Lund, 2008; Lundström, 2008). Det förekommer dock invändningar mot detta begrepp. Lundström (2008) anser att mätbarhet borde ersättas av kvantifierbarhet mot bakgrund av att alla mål måste mätas, oavsett om de är mätbara eller inte eftersom det annars inte går att avgöra om målet är uppnått. Mål kan inte väljas enbart för att de går att mäta. Mål som inte kan mätas genom ett enskilt nyckeltal kan göras kvantifierbart genom att utveckla flera indikatorer som sammantaget påvisar måluppfyllelse (Lundström, 2008).
Jakobsson Lund (2008) anser att kriteriet realistiskt, kan skapa feghet i en organisation där endast mål som med säkerhet går att uppnå sätts. Istället anser Jakobsson Lund (2008) att mål bör vara utmanande för att bidra mer till verksamhetsutvecklingen. Detta styrks av Taylor (2013) som i en studie fann ett positivt samband mellan målens
svårighetsgrad och medarbetares engagemang inför att uppnå målen under förutsättning att målen var accepterade av medarbetarna.
2.4.3 Uppföljning och resultatmätning
sin verksamhetsstyrning. Philgren och Svensson (1989) jämför målstyrning utan resultatmätning som simhopp utan poängbedömning och Svensson (1997) beskriver vidare att resultatuppföljning tillsammans med målformulering och dialog utgör
hörnstenarna inom målstyrningsfilosofin. Även Mattsson (2011) understryker vikten av uppföljning och anser att mätning huvudsakligen har tre syften.
Att ge kunskap om hur någonting är.
Att skapa underlag för att kunna styra mer precist mot ett bestämt mål.
Att skapa möjlighet till förbättringar.
Det finns emellertid vissa fallgropar i samband med resultatmätning som är viktiga att lyfta fram. Philgren och Svensson (1989) menar att det kan finnas en risk för att
resultatmätning endast sker för de mål som är lätta att mäta även om dessa inte utgör en bra indikator på effektivitet och får medhåll av Rombach (1991) som menar att en allmän tendens är att organisationer utformar mätbara mål som är alltför enkla att uppnå. Enligt Mattsson (2011) kan för många mått försämra resultatet då medarbetare får svårt att fokusera på flera saker. I många fall väljer medarbetarna själva vilka mål de ska prioritera, vilket ofta får följden att de mål som upplevs lättast att uppnå är de mål medarbetarna prioriterar framför mer utmanande mål som kan vara viktigare för verksamheten. Detta bidrar till problematik med suboptimering som kan uppstå då mätningar kan förmå en organisations medarbetare att fokusera på sitt eget
intresseområde utan hänsyn till organisationens synvinkel (Mattsson, 2011; Philgren & Svensson, 1989).
Resultatmätningar kan även i sig kräva så omfattande resurser att de i själva verket bidrar till en minskad effektivitet och ökade kostnader. Det kan även vara så att i vissa verksamheter är det svårt att konkretisera resultaten och att kvantifiera måtten.
Konflikter kan skapas mellan organisationers mål och individuella mål när exempelvis belöningssystem är kopplade till goda mätvärden. Det är därför viktigt att mätsystemet är av hög relevans för organisationens mål (Philgren & Svensson, 1989).
2.5 Målstyrning i offentlig verksamhet
både USA och stora delar av Europa, främst Storbritannien och Skandinavien, men även i länder som Kanada och Nya Zeeland. (Lindberg & Wilson, 2011; Modell & Grönlund, 2006; Poister & Streib, 1995; Montin & Granberg, 2013).
Huvudsakliga argument för införandet av målstyrning i offentlig verksamhet är effektivisering av verksamheten och att förbättra medarbetarnas prestationer. Med väl avvägda, specifika och utmanande mål ökar medarbetarnas engagemang och
prestationer och bidrar till att medarbetarnas beteende bättre överensstämmer med organisationens övergripande vision och kultur (Taylor, 2013).
Att använda mål som styrmedel inom offentlig sektor anses vara svårare än inom privat sektor eftersom målen ofta är mer tvetydiga och vaga vilket bidrar till större svårigheter i resultatuppföljningen. Anledning till det är att offentliga verksamheter behöver ta hänsyn till de många olika intressenternas förutsättningar och motstridiga krav. För att inte utelämna något eller ge intryck av att det som inte specificeras genom mål ges underordnad betydelse, formuleras ofta mål i offentlig sektor övergripande och
generella (Latham m.fl. 2008; Oates, 2013). Problematiken med vaga och otydliga mål kan hanteras genom att skifta fokus från effekter till lärandemål eller
prestationsbaserade mål, vilket underlättar för medarbetare när de saknar kunskap om hur effekterna ska uppnås (Latham m.fl. 2008).
Ytterligare svårigheter med målstyrning i offentlig verksamhet utgör sammankomsten av målstyrning tillsammans med andra vanligt förekommande styrformer. Offentlig förvaltning är i hög grad föremål för regelstyrning som tydligt fokuserar aktiviteter i verksamheten och reglerar dessa i detalj. Detta skapar en direkt konflikt med
principerna för målstyrning (Modell & Grönlund, 2006).
2.5.1 Att sätta mål i offentlig verksamhet
Ett sätt att formulera mål inom en offentlig organisation är att utgå från ett
resursomvandlingsperspektiv, vilket underlättar för att formulera mål som kopplar samman resurser, prestationer och effekter (Modell & Grönlund, 2006).
Effekter Prestationer
2.5.1.1 Resursmål
Mål som baseras på olika resursinsatser uttrycks ofta som relationstal av utnyttjande av tillgänglig kapacitet av särskilda resursslag, exempelvis utnyttjade timmar i förhållande till totalt tillgänglig arbetstid. Detta ger information om en verksamhets
resursutnyttjande vilket sedan kan brytas ner i olika lämpliga nivåer (Modell & Grönlund, 2006). Resursmål är motiverade då det finns ett tydligt samband mellan de satsade resurserna och resultatet, i annat fall är det inte lämpligt att använda
resursinriktade mål i styrningen (Philgren & Svensson, 1989).
2.5.1.2 Processmål
En alltför ensidig resultatfokusering kan vilseleda en verksamhet då det inte bidra till vetskapen om prestationer utförts på ett tillräckligt bra sätt eller att vägen att nå målet är den rätta. Därför behövs processmål som beskriver på vilket sätt en verksamhet ska bedrivas för att nå önskade resultat (Mattsson, 2011). Processer kan utgöras av särskilda arbetsmetoder eller arbetssätt (Almqvist & Högberg, 2003).
2.5.1.3 Prestationsmål
Med prestationsmål avses mål formulerade utifrån processer ofta utryckt som
prestationer i antal enheter. Det kan vara antal timmar, antal brukare och liknande. Inom kommunal sektor kan ett prestationsmål formuleras som att alla som kontaktar
kommunen med en fråga ska få ett svar inom 24 timmar under vardagar (Almqvist & Högberg, 2003; Svensson, 1997).
2.5.1.4 Effektmål
Effektmål formuleras ofta genom att kvantifiera och tidsbestämma övergripande
verksamhetsmål. Effektmålen bör formuleras så att själva resultaten som organisationen skall uppnå blir tydliga och skall vara konkreta och mätbara. Olika effektmål kan formuleras inom en verksamhet och gälla för olika delar av verksamheten. Effektmål utgör det tänkta utfallet av olika prestationer, exempelvis kan ett effektmål i kommunal verksamhet formuleras som behovstäckning eller social utveckling (Almqvist &
2.5.2 Kvalitetsbedömning av mål i offentlig sektor
Almqvist (2000) har utvecklat en modell för att klassificera mål och göra en bedömning om dess kvalitet, den ena dimensionen anger vilket fokus målet avser och den andra dimensionen avser målens uppföljningsbarhet. Modellen är användbar för att kartlägga vilka kvalitetskriterier som har utvecklats bra och vilka som har åsidosatts.
Figur 3 Kvalitetskriterier (Almqvist, 2000)
Enligt Almqvist (2000) utgör kriterier för mätbarhet att målet är konkret formulerat och till viss del kvantifierat samt innehåller ett gränsvärde eller nivå som bör uppnås. Mål som saknar ett särskilt gränsvärde eller angiven nivå men som är konkret formulerade och ändå till viss del går att utvärdera om målet uppnåtts anses ha uppföljningsbarhet. Mål som varken är konkret formulerade eller har en tydlig gräns för måluppfyllelse anses som generella och anger mer en allmän inriktning för en utförare att sträva mot (Almqvist, 2000).
2.5.3 Måluppföljning
Enligt Svensson (1997) har uppföljning och resultatmätning två olika
användningsområden eller riktningar beroende på vad syftet är och vem som tar del av innehållet. Genom att titta bakåt anser Svensson (1997) att uppföljning tjänar till att kontrollera om målen uppnåtts, ge information om resursanvändning och ge feedback. Framåtsyftandet kan bidra till att öka motivationen hos främst anställda och ger beslutsfattare möjligheter att omfördela resurser och att sätta nya mål.
Kvalitetskriterier Uppföljningsbarhet
Mätbart Generellt
Målens fokus
Bakåt Framåt
Politiker/ Ledning
Kontrollera måluppfyllelse och resursanvändning.
Jämföra med andra kommuner/alternativ. Information till kunder och skattebetalare.
Underlag för fortsatt planering. Underlag för att sätta nya mål. Underlag för omprioriteringar. Personal Återkoppling Erkännande/beröm Underlag för resultatlön/annan belöning Sanktioner
Lära av positiva och negativa erfarenheter
Utveckla arbetsmetoderna
Motivationshöjande
Figur 4 Syfte med resultatuppföljning (Svensson, 1997)
Utformning av resultatmätning påverkas av hur målen i sig är formulerade och hur väl de möter kvalitetskriterierna om att vara specifika och mätbara. Rombach (1991) lyfter fram måluppföljning som en lika viktig men även lika komplicerad aktivitet som själva målformuleringen och menar att det särskilt i offentlig sektor är svårt att utforma mätinstrument som är oberoende av verksamhet och omgivande strukturella förhållanden.
Ekonomistyrningsverket (ESV), presenterar i sin publikation Måluppfyllelseanalys –
Hur måluppfyllelse, effekter och effektivitet kan undersökas och rapporteras, olika
modeller för hur mätning och måluppfyllelse kan analyseras och hur resultaten kan presenteras som kan utgöra underlag för dialog inom en offentlig verksamhet. Beskrivande måluppfyllelseanalys, förklarande måluppfyllelseanalys och pläderande måluppfyllelseanalys lyfts fram som tre olika metoder för detta. Vilken metod som tillämpas bör väljas mot syftet med analysen (ESV 2006:7).
För att mäta måluppfyllelse kan en dikotomisk skala användas vilket är den minsta skalan som anger förekomst eller inte förekomst, med andra ord om målet är uppfyllt eller inte uppfyllt. För att göra en mer nyanserad bedömning av måluppfyllelsen kan en flergradig skala användas enligt figur 5, där olika tidshorisonter påverkar bedömningen. Vilken metod som är lämpligast att använda beror på hur indikatorn för målet är
utformad. Bedömningsskalan bör vidare graderas efter rimlighet och önskvärdhet i det aktuella fallet (ESV 2006:7).
Figur 5 Egen bearbetning av bedömningsskala. (ESV 2006:7)
2.6 Inre- och yttre effektivitet
Målstyrning avser att skapa så hög effektivitet som möjligt och att använda tillgängliga resurser på ett så effektivt sätt som möjligt. Effektivitetsbegreppet kan delas in i inre respektive yttre effektivitet. Inre effektivitet avser relationen mellan insatta resurser, exempelvis antal budgeterade timmar för en personalgrupp, och de produkter eller tjänster som framställs, exempelvis antal producerade måltider eller olika former av insatser hos omsorgstagare. Detta är synonymt med produktivitet, vilket kan definieras utifrån ett förhållande mellan resurser och prestationer. Där yttre effektivitet avser att göra rätt saker handlar inre effektivitet istället om förmågan att göra saker på rätt sätt (Philgren & Svensson, 1989; Modell & Grönlund, 2006).
För att undvika dessa snedvridna effekter behöver kommunerna inte bara fokusera på att göra rätt saker, de behöver även fokusera på att göra saker på rätt sätt (Smith, 1993; Modell & Grönlund, 2006). Dessa två effektivitetsbegrepp förtydligas nedan genom resursomvandlingskedjan:
Figur 6 Effektivitetsbegreppet i resursomvandlingskedjan (Modell & Grönlund, 2006)
Enligt Modell och Grönlund (2006) handlar yttre effektivitet i offentlig sektor ofta om icke-finansiella mått där det är viktigt att avgöra vad som är lämpligast att mäta. Ska mätning ske utifrån brukare eller ska mätning ske för samhället som helhet? Mätning utifrån brukare kan ske genom antingen upplevd nytta/värde eller genom regelverk.
Figur 7 Indelning av begreppet yttre effektivitet i offentlig sektor (Modell & Grönlund 2006)
Produktivitet
Inre effektivitet Yttre effektivitet
Yttre effektivitet Effekter för enskilda brukare/brukargrupper Effekter för samhället i stort Brukarupplevd nytta/värde Producentbestämd nytta/värde
Resurser Processer Prestationer Effekter
3 Metod
I uppsatsens metodkapitel beskrivs först vilka avvägningar som uppsatsens författare gjort vid val av metod samt vid val av ämne. Därefter presenteras litteratur, etiska ställningstaganden samt säkerhet och trovärdighet.
3.1 Val av metod
Vid val av metod ska problemformulering samt forskningens syfte beaktas (Patel & Davidson, 2011). Uppsatsens problemformulering och syfte formulerar att uppsatsens författare ska analysera hur svenska kommuner har lyckats med att koppla övergripande verksamhetsmål till god ekonomisk hushållning i budgetdokumentet. Därutöver
analyserar uppsatsens författare budgetdokument och årsredovisningar angående målfokusering, uppföljningsbarhet och måluppfyllelse.
Valet av innehållsanalys gjordes utifrån beslutet att granska budgetdokument samt årsredovisningar från år 2012. Avsikten med valet av innehållsanalys var att objektivt analysera utifrån dokument, det vill säga utifrån det som kommunerna själva
presenterar. Intervjuer samt enkäter diskuterades, dock föreföll innehållsanalysen bättre tillämplig för att analysera tillämpning av lagstiftning samt de enskilda övergripande verksamhetsmålen. Metoden innehållsanalys utgår från att dokument och texter analyseras (Bryman & Bell, 2013).
I uppsatsen utgår författarna från att innehållsanalys är en kvantitativ metod, det vill säga forskning inriktad mot mätningar vid datainsamling samt statistiska bearbetnings- och analysmetoder (Patel & Davidson, 2011). Vi är dock medvetna om diskussionen huruvida innehållsanalys utgör kvantitativ- eller kvalitativ metod (Rosengren & Arvidson, 2002). Den kvalitativa metoden fokuseras på ”mjuka värden” avseende kvalitativa intervjuer samt tolkande analyser (Patel & Davidson, 2011) och
tillämpas då man vill skapa en djupare förståelse för ett specifikt ämne, en specifik händelse eller situation.
innehållsanalys där vi konstruerade ett kodningsschema, en kodningsmanual samt begreppsförklaringar tillämpliga i dessa delar.
3.1.1 Förstudie
Gruppen genomförde en förstudie där vi slumpmässigt gick igenom några kommuners budgetdokument och årsredovisningar från år 2012. Tanken med förstudien var att få en uppfattning hur de slumpmässigt utvalda kommunerna kopplade begreppet god
ekonomisk hushållning till övergripande verksamhetsmål.
3.1.2 Val av inriktning efter förstudien
Utifrån resultatet av förstudien valde gruppen att fortsätta med den valda inriktningen samt utveckla frågeställningen till att även undersöka mål och måluppfyllelse. Vi avgränsade även uppsatsen till att analysera 2012 års budgetdokument och
årsredovisningar samt till att analysera övergripande verksamhetsmål, det vill säga inte finansiella mål eller utskotts- och nämndspecifika mål.
3.2 Litteratur
Uppsatsens författare avser att analysera kommuners övergripande verksamhetsmål utifrån god ekonomisk hushållning samt utifrån mål och måluppfyllelse. Material har därav fokuserats utifrån dessa områden.
God ekonomisk hushållning är ett begrepp som förekommer i kommunallagen (1991:900). Då begreppet god ekonomisk hushållning inte definieras i gällande
lagstiftning påbörjades informationssökning i förarbeten som propositioner och Statens offentliga utredningar (SOU) samt inom juridisk och företagsekonomisk litteratur. Den tillämpliga litteraturen inom området visade sig i hög grad vara baserad på förarbeten till lagstiftningen. Därav har fokus för uppsatsens författare varit att inhämta material från förarbeten i stor utsträckning.
att förarbeten inte är av stor vikt (Agell m.fl. 2010). Uppsatsen baseras dock utifrån kommunallagen (1991:900) samt lag (1997:614) om kommunal redovisning vilka inte har tillkommit utifrån direktiv av Europiska unionen, därav anser vi att förarbeten och betänkanden som propositioner och Statens offentliga utredningar kan ligga till grund för tolkning av aktuell lagstiftning.
Vid informationsinsamling gällande mål, målstyrning samt måluppföljning har fokus för uppsatsens författare varit företagsekonomisk litteratur. Utbudet angående litteratur inom dessa områden är omfattande vilket gjort att uppsatsens författare läst mycket för att sedan selektivt välja bort det minst tillämpliga för uppsatsen.
För att ytterligare skapa fördjupad förståelse för ämnesområdet har vetenskapliga artiklar sökts via Linnéuniversitetets sökdatabas, One Search och databasen Emerald. Sökord och begrepp som använts är Management by objectives, goal, goalsetting,
performance management, public sector, local governance och stakeholders perspective. Även kombinationer av dessa sökord har använts för att söka brett om
ämnet mål och målstyrning i offentlig verksamhet. De artiklar som påträffats har valts ut och granskats av uppsatsens författare i syfte att säkerställa dess relevans och bidrag till uppsatsen.
3.3 Etiska ställningstaganden
Uppsatsens analys är baserad på utvalda kommuners budgetdokument och årsredovisningar vilka är allmänna handlingar som behandlas utifrån offentlighetsprincipen som definieras (TF 2 kap. 1 §):
”Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna handlingar.”
Offentlighetsprincipen innebär för medborgaren att denne har rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter och förvaltningar utan att speciellt syfte eller avsikt krävs (Strömberg & Lundell, 2009).
konfidentialitetskrav samt nyttjandekrav (Patel & Davidson, 2011). Dock finner vi inte att etikreglerna från vetenskapsrådet är direkt tillämpliga i denna uppsats då
dokumenten lyder under offentlighetsprincipen. De övergripande etikreglerna omfattar personer som är direkt inblandade i forskningen (Bryman & Bell, 2013). Då analyserade dokument i uppsatsen lyder under offentlighetsprincipen, det vill säga utgörs av
allmänna handlingar, berörs inte någon enskild person direkt i analysen.
Utifrån samma diskussion har uppsatsens författare även beslutat att vi inte finner det nödvändigt att innan publicering ge kommunerna möjlighet att läsa igenom uppsatsen, vilket ofta tillämpas vid exempelvis intervjuer (Andersen, 2012). Dokument som tillämpas i uppsatsens analys är allmänna och uppsatsens författares avsikt är att tydligt återge referenser utan att förvanska innehållet. Detta ställningstagande gäller även vid andra dokument som lyder under offentlighetsprincipen, som propositioner, samt annan tillämplig litteratur. Utöver detta anser vi att säkerhet angående insamlade data i
uppsatsen inte utgör ett problem kring konfidentialitet då uppgifterna är offentliga (Bryman & Bell, 2013).
3.4 Säkerhet och trovärdighet
Vid tillämpning av kvantitativa studier måste graden av säkerhet beaktas för informationsinsamling (Patel & Davidson, 2011). Tre aspekter på en studies
trovärdighet är validitet, reliabilitet samt objektivitet (Björklund & Paulsson, 2003).
3.4.1 Validitet
yttre validitet genomförs analysarbetet individuellt angående val vilka mål som ska studeras samt bedömning av utvalda mål. Då samtliga av uppsatsens författare studerat vald kommun kommer sedan diskussion föras angående målets relevans i analysen samt utfall av genomförda individuella analyser. Den omfattande processen genomförs då vi anser det viktigt att det uppmätta resultatet överensstämmer med verkligheten.
3.4.2 Reliabilitet
Reliabilitet avser graden av tillförlitlighet i mätinstrumentet (Björklund & Paulsson, 2003), det vill säga att observerade värden kan vara sanna och felvärden (Patel & Davidson, 2011). Då avsikten är att uppnå en hög reliabilitet, det vill säga att minska slumpmässiga variationer och felvärden, utförs analysarbetet för varje kommun individuellt av samtliga tre författarna till uppsatsen. Därefter diskuteras samt jämförs de tre analyserna och en gemensam analys skapas för aktuell kommun. Analysarbetets tillvägagångssätt avser stärka reliabiliteten då det finns en inbyggd risk vid tolkning av de verksamhetsmässiga målen då man översätter data alternativt observerar data till kategorier (Bryman & Bell, 2013).
3.4.3 Objektivitet
Objektivitet innebär i vilken utsträckning värderingar påverkar studien (Björklund & Paulsson, 2003), det vill säga att forskarens personliga värderingar påverkar processen i liten utsträckning (Bryman & Bell, 2013). Uppsatsens författare är medvetna om att total neutralitet är svår att uppfylla (Eriksson & Wiedersheim-Paul, 2011),
målsättningen i arbetet med uppsatsen är dock att i så hög grad som möjligt vara objektiva. Utifrån målsättningen angående objektivitet har vi diskuterat samt utvecklat tydliga riktlinjer för analysarbetet i avsikt att begränsa eventuella personliga
4 Analysverktyg
I kapitlet analysverktyg beskrivs processen för den genomförda analysen. Vi beskriver här urval och den innehållsanalys vi tillämpat.
4.1 Urval
Som urvalsmetod har gruppen valt stratifierat urval. Urvalsmetoden tillämpas vid urval av kommuner som ska ingå i studien. Vi applicerar stratifierat urval på en fördelning från Sveriges kommuner och landsting över Sveriges kommuner.
4.1.1 Stratifierat urval
Vid urval ur populationen väljer vi ett stratifierat urval då vi vill kunna särskilja kommunernas geografiska läge, storlek samt typ av kommun och därmed få ett proportionellt urval som representerar hela landet (Bryman & Bell, 2013). Vår
urvalsram är Sveriges samtliga 290 kommuner (skl.se, 2014-04-15) och vi har valt att göra ett stratifierat urval baserat på Sveriges kommuner och landstings fördelning av Sveriges kommuner (skl.se, 2014-03-05):
1. Storstäder (3 kommuner)
2. Förortskommuner till storstäder (38 kommuner) 3. Större städer (31 kommuner)
4. Förortskommuner till större städer (22 kommuner) 5. Pendlingskommuner (51 kommuner)
6. Turism- och besöksnäringskommuner (20 kommuner) 7. Varuproducerande kommuner (54 kommuner)
8. Glesbygdskommuner (20 kommuner)
9. Kommuner i tätbefolkad region (35 kommuner) 10. Kommuner i glesbefolkad region (16 kommuner)
Vi har gjort ett urval på 10 procent, det innebär att vi har avrundat antalet kommuner antingen uppåt eller nedåt, det har resulterat i ett inte helt proportionellt urval. Vid avrundning av antalet kommuner kom vi fram till att ingen kommun ur grupp 1 kommer med i urvalet, vi har då medvetet valt att lägga till en kommun ur grupp 1. Därmed representerar urvalet kommuner från samtliga tio strata. Därefter har vi genomfört ett systematiskt urval ur våra strata baserat på lottning mellan siffrorna 1-3, styrande för det har varit att grupp 1 endast omfattar tre kommuner. Vid lottningen utföll lotten på siffran 3, det innebär att kommun nummer 3, 13, 23, 33 och 43 har valts ur våra strata. Det stratifierade urvalet innebär att det för exempelvis grupp 6 blir aktuellt att ta med två kommuner, nummer 3 och 13.
4.2 Typ av kommun
Det slumpmässiga stratifierade urvalet resulterade i att följande 30 kommuners dokument granskats i denna undersökning:
Kategori Kommun
Grupp 1: Storstäder Göteborg
Grupp 2: Förortskommuner till storstäderna Österåker, Täby, Staffanstorp, Ale
Grupp 3: Större städer Nyköping, Kristianstad, Västerås
Grupp 4: Förortskommuner till större städer Knivsta, Höör
Grupp 5: Pendlingskommuner Vingåker, Alvesta, Ängelholm, Alingsås
Norberg
Grupp 6: Turism- och besöksnäringskommuner Valdemarsvik, Älvdalen
Grupp 7: Varuproducerande kommuner Finspång, Markaryd, Örkelljunga, Tidaholm, Lindesberg
Grupp 8: Glesbygdkommuner Årjäng, Vindeln
Grupp 9: Kommuner i tätbefolkad region Katrineholm, Sölvesborg, Ulricehamn, Leksand
Grupp 10: Kommuner i glesbefolkad region Mora, Piteå
4.3 Innehållsanalys
Innehållsanalys tillämpas i uppsatsens analysverktyg. Utifrån innehållsanalysen har vi utvecklat ett kodningsschema samt en kodningsmanual. Kodningsscheman ska innehålla information angående ett visst fall alternativt en frågeställning (Bryman & Bell, 2013). Uppsatsens kodningsschema består av sju frågor som undersökningen avser besvara utifrån de enskilda kommunla övergripande verksamhetsmålen. Dessa frågor har valts ut mot bakgrund av studiens syfte och möjliggör att frågeställningarna kan besvaras utifrån det empiriska materialet:
Typ av kommun?
Anges övergripande verksamhetsmål i budgetdokumentet?
Är det övergripande verksamhetsmålet kopplat till god ekonomisk hushållning?
Vilket fokus har det övergripande verksamhetsmålet?
Vilken uppföljningsbarhet har det övergripande verksamhetsmålet?
Följs det övergripande verksamhetsmålet upp i årsredovisningens förvaltningsberättelse?
Grad av måluppfyllelse?
Frågeställningarna i kodningsschemat besvaras utifrån kodningsmanualens koder, det vill säga dess bedömningskriterier eller instruktioner (Bryman & Bell, 2013), som uppsatsens författare bedömt som applicerbara utifrån frågeställningarna.
Bedömningskriterierna i uppsatsen består av ord, fraser och begrepp som vid analys tillämpas vid tolkning av de utvalda kommunernas övergripande verksamhetsmål. Då det är av stor vikt vid tillämpning av innehållsanalys att bestämma vilka ord, fraser och begrepp som ska vara tillämpliga vid analysarbetet har detta diskuterats noggrant och i stor omfattning utav uppsatsens författare (Bryman & Bell, 2013). Orden, fraserna och begreppen är dels hämtade utifrån proposition 2003/04:105 angående verksamhetsmål, från Sveriges kommuner och landstings hemsida angående fördelning av kommuner (SKL.se, 2014-03-05) samt utifrån teoriavsnittet som är baserat på litteratur angående målstyrning.
med avsikten att säkerställa systematiken och replikerbarheten. Avsikten att tillämpa tydliga riktlinjer och arbetsmetoder påverkar även objektiviteten då de personliga värderingarna får mindre utrymme (Bryman & Bell, 2013).
4.3.1 Weberprotokollet
Kodningsschemat och kodningsmanualen är utvecklade enligt det så kallade
Weberprotokollet (Bryman & Bell, 2013), kodningsmanualen är reviderad ett flertal gånger för att få så liten bedömningsskevhet som möjligt. Författarna har var för sig bedömt tre kommuner och jämfört resultatet med varandra, därefter har justeringar i kodningsmanualen genomförts och författarna har var för sig återigen bedömt
ytterligare tre kommuner och jämfört resultatet samt justerat kodningsmanualen innan den bedömts vara tillräckligt tillförlitlig. Weberprotokollet innebär att kodningsschemat och kodningsmanualen framställts och omarbetats enligt följande steg (Bryman & Bell, 2013):
1. Definition av de enheter som ska registreras. 2. Definition av kodningskategorierna.
3. Prövning av kodningen på ett visst texturval.
4. Bedömning av riktigheten och reliabiliteten av detta kodningsexempel. 5. Revidering av kodningsreglerna.
6. Gå tillbaka till steg tre intill dess man kan uppnå en tillräcklig hög reliabilitet. 7. Kodning av texten i dess helhet.
4.3.2 Kodningsschema och kodningsmanual
Kodningsschema
Nr Information Kod
I Typ av kommun?
II Anges övergripande verksamhetsmål i budgetdokumentet?
III Är det övergripande verksamhetsmålet kopplat till god ekonomisk hushållning?
IV Vilket fokus har det övergripande verksamhetsmålet?
V Vilken uppföljningsbarhet har det övergripande verksamhetsmålet?
VI Följs det övergripande verksamhetsmålet upp i årsredovisningens förvaltningsberättelse?
Kodningsmanual
Nr Kod och bedömningskriterier
I
1. Storstad 2. Förortskommuner till storstad 3. Större stad 4. Förortskommun till större städer 5. Pendlingskommun 6. Turism och besöksnäringskommun 7. Varuproducerande kommun 8.
Glesbygdskommun 9. Kommun i tätbefolkad region. 10. Kommun i glesbefolkad region
II
1. Ja 2. Nej
III
1. Ingen koppling 2.Indirekt koppling 3.Direkt koppling.
a) Samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter b) Kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt
c) God ekonomisk hushållning
d) Framförhållning och handlingsberedskap e) Tydliga och mätbara mål
f) Rättvisande och tillförlitlig redovisning g) Resultatanalyser och kontroller h) Prestationer och kvalitet i) Effektiv organisation j) Säkerställa processer k) Effektivt resursutnyttjande
IV
1. Resursmål 2. Processmål 3. Prestationsmål 4. Effektmål
V
1. Mätbart 2. Uppföljningsbart 3. Generellt
VI
1. Ja 2. Nej
VII
1. Fullt 2. I huvudsak 3. Delvis 4. Inte 5. Inte bedömningsbart
4.3.3 Begreppsförklaringar till kodningsmanualen
4.3.3.1 Typ av kommun?
Enligt Sveriges kommuner och landstings indelning av Sveriges kommuner utifrån det stratifierade urvalet.
4.3.3.2 Anges överpripande verksamhetsmål i budgetdokumentet?
Verksamhetsmål som tillämpas av uppsatsens författare i uppsatsens analys är dels de mål som kommunerna anger som verksamhetsmål samt de mål som inte är finansiella mål. Åtskillnad mellan verksamhetsmål och finansiella mål är att finansiella mål avser inriktning mot räkenskap samt finansiella nyckeltal i målformulering alternativt i uppföljning av mål. Verksamhetsmål avser mål av övergripande karaktär och som inte är finansiella mål.
Uppsatsen är avgränsad till att analysera övergripande verksamhetsmål, det vill säga att utskotts- och nämndspecifika mål inte analyseras i uppsatsens analys. Åtskillnaden mellan övergripande verksamhetsmål och utskotts- samt nämndspecifika mål avser inriktning mot fler än ett utskott alternativt nämnd. Övergripande verksamhetsmål omfattas av mer än ett utskott alternativt en nämnd och är av sådan karaktär att flera utskott eller nämnder kan omfattas av dess målformulering.
4.3.3.3 Är det övergripande verksamhetsmålet kopplat till god ekonomisk hushållning?
Direkt koppling anses föreligga då kommunen i budgetdokumentet förklarar varför de övergripande verksamhetsmålen är kopplade till god ekonomisk hushållning, det innebär att det ska finnas ett resonemang om varför de övergripande verksamhetsmålen är kopplade till god ekonomisk hushållning. Ett resonemang av innebörden i begreppet god ekonomisk hushållning kan förekomma i löpande text eller direkt i
målformuleringen.
Indirekt koppling anses föreligga då kommunen i budgetdokumentet formulerar
övergripande verksamhetsmål i enlighet med de ord och fraser vi bestämt vara relevanta för god ekonomisk hushållning men där det saknas ett resonemang om varför de
Ingen koppling anses föreligga då kommunen i budgetdokumentet saknar resonemang om varför de övergripande verksamhetsmålen är kopplade till god ekonomisk
hushållning och även där det i målformuleringen saknas de ord och fraser vi anser vara relevant grund för god ekonomisk hushållning.
4.3.3.4 Vilket fokus har det övergripande verksamhetsmålet?
Resursmål beskriver mål baserade på kompetens, bemanning eller utrustning. Det är mål där verksamheten styrs genom tilldelade resurser.
Processmål beskriver hur något ska uppnås. Mål utgörs till exempel av arbetsformer och arbetsmetoder (till exempel verksamheten ska bedrivas effektivt och ändamålsenligt).
Prestationsmål beskriver vilka prestationer som ska utföras, det kan vara mål som innefattar antal timmar, antal enheter eller antal brukare (ett prestationsmål kan till exempel vara att alla som ställer en fråga till kommunen ska få gehör för den inom 24 timmar under vardagar).
Effektmål beskriver vad som ska uppnås genom olika prestationer, det kan till exempel vara social utveckling, främja folkhälsa, kundnytta, behovstäckning med mera (till exempel aktiva och trygga medborgare).
4.3.3.5 Vilken uppföljningsbarhet har det övergripande verksamhetsmålet?
Med mätbart avses mål som är konkreta, kvantifierade och där en gräns eller nivå för vad som bör uppnås är angiven.
Med uppföljningsbart avses mål som inte faller under kategorin mätbart men som är konkret formulerade och det går att göra viss bedömning huruvida målet är uppnått eller inte.
4.3.3.6 Följs det övergripande verksamhetsmålet upp i årsredovisningens förvaltningsberättelse?
Vid förekomst av uppföljning i årsredovisningen är svaret ja annars nej.
4.3.3.7 Grad av måluppfyllelse?
Bedömning av måluppfyllelsegrad baseras på uppföljningen i respektive kommuns årsredovisning där grad av måluppfyllelse ska anges.
Bedömningsskalan har utvecklats för att vara applicerbar på kommunernas differentierade redovisning av måluppfyllelse:
Fullt avser när 100 procent av kriterierna för målet är uppfyllda.
I huvudsak avser när 51 – 99 procent av kriterierna för målet är uppfyllda.
Delvis avser när 1-50 procent av kriterierna för målet är uppfyllda.
Inte uppnått avser när 0 procent av kriterierna för målet är uppfyllda.
5 Resultat och analys
I kapitlet resultat och analys presenteras resultaten från uppsatsens
innehållsanalys. Resultaten analyseras sedan utifrån uppsatsens teoretiska referensram. Kapitlet följer samma struktur som uppsatsens analysverktyg.
5.1 God ekonomisk hushållning
Analysen av de 30 kommunerna från urvalet visade att 240 övergripande verksamhetsmål utformats totalt i de 30 kommunerna. Dessa övergripande
verksamhetsmål är samtliga analyserade utifrån uppsatsens analysverktyg som utgjorts av kodningsschema, kodningsmanual samt uppsatsens avgränsningar.
Lagstiftning samt lagförarbeten angående verksamhetsmål redogör att kommuner ska ange verksamhetsmål och riktlinjer i budgetdokumenten som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning (KL 8 kap. 5 § 2 stycket). Dock anges inte att alla
verksamhetsmål som en kommun redovisar ska vara kopplade till god ekonomisk hushållning.
Analysen resulterade i att 25 av 30 kommuner (83,33 %) redovisade minst ett
övergripande verksamhetsmål som kan kopplas direkt eller indirekt till god ekonomisk hushållning. Av de 25 kommuner som redovisade övergripande verksamhetsmål kopplade till god ekonomisk hushållning utgör 20 av kommunerna direkt koppling. Därutöver redovisade 5 kommuner övergripande verksamhetsmål kopplade indirekt till god ekonomisk hushållning och 5 kommuner redovisade övergripande verksamhetsmål där inget av de redovisade målen utgjorde koppling till god ekonomisk hushållning.
III. Kategori Antal kommuner Andel
1. Ingen koppling 5 16,7%
2. Indirekt koppling 5 16,7%
3. Direkt koppling 20 66,7%
Totalt 30 100,0%
