JURIDISKA INSTITUTIONEN
Stockholms universitetPL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a §
- förutsättningar för användande av
brottsförebyggande tvångsmedel
Deniz Ünal Examensarbete i processrätt, 30 hpExaminator: Anna Kaldal Stockholm, Vårterminen 2017
Innehåll
Abstract ... 1
Förkortningar ... 2
1. Inledning ... 3
1.1. Bakgrund ... 3
1.2. Syfte och frågeställningar ... 4
1.3. Avgränsningar ... 4
1.4. Metod ... 5
1.5. Disposition ... 7
2. Regeringsformens skydd mot kroppsvisitation och husrannsakan ... 7
2.1. Inledning ... 7
2.2. Skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan ... 7
2.3. Att begränsa skyddet ... 8
2.3.1. Kravet på lagstöd ... 8
2.3.2. Kravet på godtagbart ändamål och proportionalitet ... 9
2.4. Sammanfattning ... 10
3. Skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan enligt Europakonventionen ... 11
3.1. Inledning ... 11
3.2. Europakonventionen i svensk rätt ... 11
3.3. Skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan ... 12
3.4. Att begränsa skyddet ... 13
3.4.1. Kravet på lagstöd ... 13
3.4.2. Kravet på ett legitimt syfte ... 14
3.4.3. Kravet på nödvändighet och proportionalitet ... 14
3.5. Sammanfattning ... 15 4. Relevanta rättsprinciper ... 15 4.1. Inledning ... 15 4.2. Legalitetsprincipen ... 15 4.3. Ändamålsprincipen ... 16 4.4. Behovsprincipen ... 17 4.5. Proportionalitetsprincipen ... 17 4.6. Sammanfattning ... 18 5. Kroppsvisitation enligt PL 19 § 2 st. 1 p. ... 18 5.1. Inledning ... 18
5.3. Vilka föremål får eftersökas genom kroppsvisitation enligt PL 19 § 2 st. 1 p.? ... 20
5.4. Vilka omständigheter ska i övrigt föreligga för att kroppsvisitation ska få ske? ... 21
5.5. Vem får kroppsvisitera eller genomsöka fordon och i vilken utsträckning? ... 22
5.6. Innebörden av en kroppsvisitation ... 23
5.7. Sammanfattning ... 25
6. Genomsökning av fordon enligt PL 20a § ... 25
6.1. Inledning ... 25
6.2. Vad krävs för att få genomsöka ett fordon enligt PL 20a §? ... 25
6.3. Innebörden av en genomsökning av fordon... 27
6.4. Sammanfattning ... 27
7. Kopplingen till regler om förverkande och beslag ... 28
7.1. Inledning ... 28
7.2. Förverkande enligt BrB 36 kap. 3 § 2 p. och beslag enligt RB 27 kap. 14a § ... 28
7.3. Sammanfattning ... 29
8. Beviskravet ”kan antas” i PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a § ... 29
8.1. Inledning ... 29
8.2. Beviskrav och bevisteman ... 30
8.3. Introduktion till ”kan antas” ... 30
8.4. Vilken visshet ska vara uppnådd för att något ska kunna antas? ... 31
8.5. Polismannens uppgift ... 32
8.5.1. Beviskrav som staplas på varandra ... 32
8.5.2. Den praktiska bedömningen ... 34
8.6. Sammanfattning ... 35
9. Relation till annan lagstiftning ... 35
9.1. Inledning ... 35
9.2. Knivlagen ... 36
9.3. Vapenlagen och frågan om brottsförebyggande tvångsmedel för att söka efter skjutvapen ... 37
9.4. Sammanfattning ... 40
10. Bestämmelsernas överensstämmelse med och förhållande till rättsprinciperna samt grundläggande fri- och rättigheter ... 40
10.1. Inledning ... 40
10.2. Systematik och utgångspunkter vid undersökningen ... 40
10.3. Undersökning ... 41
10.3.1. Kravet på lagstöd och legalitetsprincipen ... 41
10.3.2. Kraven på legitimt syfte, nödvändighet, godtagbart ändamål och proportionalitet samt ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna ... 43
10.4. Sammanfattning ... 47
11. Intervjuer med lärare på polisutbildningen vid Södertörns högskola om PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a § ... 47
11.1. Inledning ... 47
11.2. Intervjuernas omfattning och utformning ... 47
11.3. Resultat och analys ... 48
11.3.1. Hypotetisk situation om PL 19 § 2 st. 1 p. ... 48
11.3.2. Hypotetisk situation om PL 20a § ... 50
11.3.3. Innehållet på polisutbildningen vid Södertörns högskola ... 52
11.3.4. Övriga frågor och diskussion ... 54
11.4. Sammanfattning ... 56
12. Sammanfattning samt slutsats och förslag ... 57
12.1. Sammanfattning ... 57
12.2. Slutsatser och förslag ... 59
1
Abstract
In this thesis, prerequisites for the use of preventive coercive measures are examined. Police officers have the authority to decide if these prerequisites are met. If they find that they are, they are entitled to stop and search both private citizens and vehicles for weapons or other dangerous objects without suspicion of a certain crime. But what are the prerequisites that need to be fulfilled for the police to have the right to stop and search a person or a vehicle? First, the police needs “reason to assume” that some kind of weapon or dangerous object will be found during the search. Secondly, they must also have “reason to assume” that the object can be forfeitured according to a legal provision in the Swedish Criminal Code (brottsbalken). According to that provision, forfeiture can only be in question when there is a qualified risk for violent crimes to occur. “Reason to assume” is a standard of proof used in many different legal provisions with a sometimes varying meaning, but what does it mean in this context?
The Swedish Constitution and the European Convention on Human Rights (ECHR) provides a protection for personal integrity and private life. According to Chapter 2 paragraph 6 of the Swedish Constitution, private citizens are protected against body searches and searches of property. The same goes for ECHR article 8, according to the European Courts case law. However, the protection is not absolute. It can be restricted if certain requirements are met. This thesis will investigate if the legal provisions that allow preventive body searches and vehicle searches meet the requirements for these restrictions and the requirements of basic legal principles such as the principles of legality and proportionality.
2
Förkortningar
BrB Brottsbalk (1962:700)
Dnr. Diarienummer
EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
JO Justitieombudsmannen JuU Justitieutskottet
MIG Migrationsöverdomstolen NJA Nytt Juridiskt Arkiv
p. Punkt
para. Paragraf (om stycken i domar från Europadomstolen) PL Polislag (1984:387)
Prop. Proposition
RB Rättegångsbalk (1942:740) RF Regeringsform (1974:152) SOU Statens offentliga utredningar
st. Stycke
SvJT Svensk Juristtidning VL Vapenlag (1996:67)
3
1. Inledning
1.1. Bakgrund
Polisens rätt att tillgripa tvång är ett av de yttersta uttrycken för statens dominans över den enskilde medborgaren. Denna polisens tvångsmakt ska användas restriktivt och som en sista utväg. Av detta skäl är de straffprocessuella reglerna om tvångsmedel tydligt reglerade. Det krävs i regel att beviskravet skälig misstanke är uppnått för att tvångsmedel ska få användas.1 Det innebär bland annat att en bestämd person misstänks ha begått ett eller flera bestämda brott och att bevisningen är så pass stark att det är mer sannolikt att personen begått brottet än att den inte har begått brottet.2 Ett av de straffprocessuella tvångsmedlen är kroppsvisitation. För att
polisen ska få använda sig av kroppsvisitation krävs det utöver skälig misstanke om ett visst brott även att brottet kan ge fängelse.3 Ett annat straffprocessuellt tvångsmedel är husrannsakan, vilket innebär att polisen tar sig in i ett slutet förvaringsställe.4 Ett slutet förvaringsställe kan
vara exempelvis en bil eller en bostad.5 Även för husrannsakan krävs det att en person är skäligen misstänkt för ett brott som kan ge fängelse.
De höga krav som ställs på konkretisering av brott, misstankegrad och fängelse i straffskalan för att tvångsmedel ska få användas gäller dock inte alltid. Polisen får kroppsvisitera personer och göra husrannsakan i bilar även i brottsförebyggande syfte. Då krävs ingen skälig misstanke om att någon begått en brottslig gärning som kan leda till fängelsestraff. Dessa tvångsmedel regleras inte i rättegångsbalken utan i polislagen.6 Men vad krävs för att polisen ska få använda sig av dessa brottsförebyggande tvångsmedel och hur tillämpar polisen dem i praktiken? I en tidigare studentuppsats undersöktes polisens beslutsprotokoll vid kroppsvisitationer enligt PL 19 § 2 st. I den uppsatsen framkom det att skälen för kroppsvisitation ofta redovisades på ett mycket bristfälligt sätt av poliserna i det undersökta området. Skälen för besluten kunde vara knapphändiga och endast bestå av meningen ”förekommer i polisens register”.7 Eftersom
användningen av tvångsmedel är så pass reglerade i den brottsutredande verksamheten kan det tyckas underligt att en annan bestämmelse ger polisen rätt att tillgripa tvångsmedel i samma omfattning men på betydligt lösare grunder. Det gjorde att mitt intresse för detta område
1 Andersson, Skälig misstanke, 2016, s. 13 2 Andersson, Skälig misstanke, 2016, s. 177 3 Se 28 kap. 11 § 1 st. rättegångsbalken (RB) 4 Se RB 28 kap. 1 § 1 st.
5 Ekelöf, Rättegång III, s. 112
6 Se 19 § 2 st. 1 p. och 20a § polislagen (PL)
4
väcktes. Jag vill därför med den här uppsatsen utöver en undersöknings av rättsreglerna också ta reda på vad poliserna under sin utbildning får lära sig om sina befogenheter att företa kroppsvisitation och genomsökning av fordon i brottsförebyggande syfte.
1.2. Syfte och frågeställningar
Syftet med denna uppsats är att ta reda på och analysera vad som krävs för att polisen ska ha rätt att kroppsvisitera eller genomsöka ett fordon för att söka efter vapen eller andra farliga föremål enligt PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a §. För att uppnå syftet kommer jag att utgå från följande frågeställningar: Vad krävs för att polisen ska få kroppsvisitera eller genomsöka fordon för att söka efter vapen eller andra farliga föremål? Hur förhåller sig kroppsvisitation och genomsökning av fordon enligt polislagen till de krav som ställs på inskränkningar av fri- och rättigheter i regeringsformen och Europakonventionen? Hur förhåller sig kroppsvisitation och genomsökning av fordon av detta slag till grundläggande rättssäkerhetsprinciper och offentligrättsliga principer om legalitet, behov, proportionalitet, och ändamål? Hur kan polisutbildningens undervisning i att hantera kroppsvisitation och genomsökning av fordon enligt polislagen se ut? Hur kan de lärare som undervisar polisstudenter i kroppsvisitation och genomsökning av fordon se på bestämmelserna och undervisningen i dessa? Finns det anledning att se över reglerna om brottsförebyggande kroppsvisitation och genomsökning av fordon i polislagen?
1.3. Avgränsningar
Uppsatsen behandlar förutsättningarna för polisens rätt att använda sig av brottsförebyggande kroppsvisitation och genomsökning av fordon för att söka efter vapen och andra farliga föremål enligt PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a §. Därför kommer arbetet avgränsas till frågor som rör just dessa förutsättningar. Endast en punkt i PL 19 § undersöks alltså. Skälet till att resten av PL 19 § utelämnas är att den behandlar kroppsvisitation under omständigheter som är irrelevanta för uppsatsen. Att PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a § undersöks beror på att bestämmelserna är konstruerade för att kunna vara tillämpliga under i princip samma förutsättningar. I uppsatsen undersöks vad som gäller fram till dess att ett beslut enligt de nämnda lagrummen har fattats. Någon vidare undersökning av vad som händer efter att beslutet är fattat kommer därför inte att göras. Av pedagogiska skäl finns det dock med kortfattade beskrivningar av vad de olika ingripandena innebär. Vid undersökningen av fri- och rättigheter enligt regeringsformen utelämnas vidare skyddsreglerna om att begränsningar inte får gå så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar eller göras enbart på grund
5
av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Detta görs eftersom de saknar relevans för uppsatsens frågeställningar. Frågan om kroppsvisitationers frihetsberövande karaktär kommer i denna uppsats endast att beröras översiktligt i samband med undersökningen av skyddet mot kroppsvisitation enligt Europakonventionen. Detta eftersom uppsatsens fokus är de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att ingripanden ska bli tillämpliga, inte exakt vad de innebär.
1.4. Metod
Denna uppsats behandlar två lagrum, PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a §. Uppsatsen har ett syfte och sex frågeställningar. Valen av lagrum, syfte och frågeställningar innebär att uppsatsen spänner över den offentliga rättens olika rättsområden: processrätten, statsrätten, förvaltningsrätten, straffrätten och i viss mån även folkrätten. Frågorna i uppsatsen behandlar vad som krävs för att lagrummen ska tillämpas, hur de förhåller sig till överordnade rättsregler och rättsprinciper samt hur de i praktiken lärs ut till de poliser som ska tillämpa dem. Detta fordrar ett metodval som tillåter undersökningen att vara flexibel och analytisk. Uppsatsen kommer därför att genomföras med inslag av både rättsdogmatisk och rättsanalytisk metod. Det rättsdogmatiska inslaget består av en normativ undersökning av de i uppsatsen relevanta rättsreglerna. Denna undersökning kommer att göras i form av en genomgång av olika rättskällor för att fastställa gällande rätt; lagtext, lagförarbeten, beslut, doktrin och konventioner.8 Den mest auktoritativa rättskällan i detta sammanhang är lagtext. När lagtexten
inte räcker till kommer svaret att sökas i de andra rättskällorna men tyngdpunkten kommer ligga på förarbetena till de olika lagar som undersöks.9 Då en del av undersökningen inriktar sig på skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan i Europakonventionen kommer även praxis från Europadomstolen att användas. Det rättsanalytiska inslaget består av en analys av reglernas överensstämmelse med andra författningar, gränsdragningsproblem, hur de bör tillämpas, hur de lärs ut i praktiken och hur de eventuellt bör vara utformade.10 Inom ramen för undersökningen av hur reglerna kan läras ut i praktiken och hur lärare på polisutbildningen ser på reglerna samt undervisningen av dessa har även ett antal intervjuer med lärare från polisutbildningen vid Södertörns högskola genomförts och används som källmaterial. Det går självklart inte att dra några generella slutsatser av det som framkommer i dessa intervjuer på grund av det låga antalet intervjuade, att de arbetar vid en och samma polisutbildning samt det
8 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, 2015, s. 43 9 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, 2015, s. 44 10 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, 2015, s. 46
6
ostrukturerade sätt som intervjuerna bedrivits på. De har dock värde som källmaterial för att kunna ge en förståelse av hur det kan se ut vid en polisutbildning.
Det saknas i princip domstolspraxis rörande vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att polisen ska ha rätt att använda sig av befogenheterna i PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20 a §.11 Dessa befogenheter utövas genom att en polisman fattar ett beslut och därefter omedelbart verkställer beslutet. Fattandet och verkställandet av dessa beslut är en del i Polismyndighetens myndighetsutövning. Verksamheten står därför under Justitieombudsmannens (JO) tillsyn och det är i praktiken JO som blivit uttolkare av var, när och hur de undersökta reglerna är tillämpliga. JO:s roll är inte att vara besvärsinstans, den granskar enbart myndighetsutövningen. JO:s ställning som auktoritativ rättskälla har tidigare varit föremål för diskussion men har på senare tid blivit allt mer accepterad och får idag anses vara befäst.12 Vilken distinktion som ska göras mellan publicerade och opublicerade beslut får dock fortfarande sägas vara en olöst fråga. JO sammanställer varje år en ämbetsberättelse. Att ett beslut redovisas i en sådan ämbetsberättelse tyder på att JO anser det vara särskilt relevant. Det finns emellertid endast ett beslut från JO rörande tillämpningen av PL 19 § 2 st. 1 p. publicerat i en ämbetsberättelse.13 Vissa beslut publiceras även på JO:s hemsida då de kan vara av allmänt intresse.14 Två beslut
om PL 19 § 2 st. 1 p. har hittills fattats under år 2017 och det är därför inte säkert om de kommer publiceras i nästkommande ämbetsberättelse men de har inte publicerats på JO:s hemsida.15 Endast ett beslut av JO avser tillämpningen av PL 20a § och det beslutet har inte publicerats.16
Eftersom det råder brist på publicerade beslut rörande tillämpningen av de aktuella bestämmelserna kommer även opublicerade beslut i viss utsträckning användas som stöd vid den normativa undersökningen. Detta kan sägas utgöra en metodologisk brist i uppsatsen eftersom besluten inte har ansetts vara av särskilt intresse av JO. De beslut som används i uppsatsen är dock i hög utsträckning publicerade i doktrin, i form av en omfattande sammanställning av JO:s praxis på polis- och åklagarområdet författad av Per Lagerud, tidigare byråchef vid JO.17
11 Göteborgs tingsrätt prövade i mål nr B 11587-01 frågan om vissa poliser begått tjänstefel vid beslut om bland annat kroppsvisitationer enligt PL 19 § i samband med insatsen mot Schillerska gymnasiet under EU-toppmötet år 2001. Samtliga poliser frikändes då. De slutsatser som tingsrätten då kom fram till kan emellertid, med hänsyn till de speciella omständigheter som rådde vid ingripandet, inte anses ha någon bäring på de generella
förutsättningarna för tillämpningen av PL 19 § 2 st. 1 p. 12 Andersson, Skälig misstanke, 2016, s. 26
13 JO 1993/94 s. 104
14 Andersson, Skälig misstanke, 2016, s. 27 15 JO dnr. 3023-2016 och JO dnr. 6542-2015 16 JO dnr. 1566-2013
7 1.5. Disposition
Denna uppsats består av sammanlagt tolv kapitel. I det inledande kapitlet behandlas uppsatsens bakgrund, syfte och frågeställningar, avgränsningar, metod och disposition. Därefter följer genomgångar av det svenska grundlagsskyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan samt Europakonventionens skydd mot detsamma i kapitel två och tre. Det fjärde kapitlet behandlar de rättsprinciper som är tillämpliga. I kapitel fem och sex återfinns de rättsdogmatiska undersökningarna av PL 19 § 2 st. 1 p. respektive PL 20a §. Kapitel sju behandlar de nyss nämnda bestämmelsernas koppling till reglerna om förverkande och beslag. I kapitel åtta undersöks beviskravet ”kan antas” och hur det används vid bedömningar enligt PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a §. Relationen mellan de undersökta bestämmelserna och annan lagstiftning utreds i kapitel nio. I kapitel tio undersöks hur reglerna i PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a § överensstämmer med grundläggande fri- och rättigheter samt de rättsprinciper som tidigare har presenterats. I kapitel elva presenteras de intervjuer som har genomförts med lärare vid polisutbildningen. Det tolfte och avslutande kapitlet innehåller en sammanfattning av uppsatsen samt en slutsats och förslag. Samtliga kapitel förutom det första och det sista innehåller en inledning och en sammanfattning av det aktuella kapitlet, detta dels för att underlätta för läsaren att navigera i uppsatsen men också för att erbjuda kortare sammandrag av vad som har framkommit med varje kapitel.
2. Regeringsformens skydd mot kroppsvisitation och husrannsakan
2.1. Inledning
Att bli utsatt för en kroppsvisitation eller en husrannsakan innebär förutom ett generellt intrång i den personliga sfären, också en inskränkning av ens grundläggande fri- och rättigheter. I detta kapitel kommer det svenska grundlagsskyddet mot kroppsvisitation att redogöras för. Kapitlet börjar med en genomgång av hur skyddet är reglerat i regeringsformen (RF), fortsätter med hur skyddet kan begränsas och avslutas med en sammanfattning.
2.2. Skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan
I regeringsformen stadgas de grundläggande fri- och rättigheter som tillkommer var och en gentemot det allmänna. Fri- och rättighetskatalogen i RF 2 kap. är således ett slags instruktionsbok med begränsningar av hur samhällets maktutövning gentemot enskilda får gå till. Flera av rättigheterna definieras negativt, det vill säga genom att uttrycka att myndigheterna
8
ska avhålla sig från att göra något. Skyddet för den personliga integriteten är konstruerat på detta sätt. Utgångspunkten i svensk rätt är att kroppsvisitation och husrannsakan är förbjudet. Enligt RF 2 kap. 6 § 1 st. är var och en gentemot det allmänna skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.
Skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan är inte absolut, utan relativt. Det innebär att det enligt RF 2 kap. 20 § kan begränsas genom lag. För att besluta om en lag krävs det normalt att ett förslag läggs i riksdagen och att en majoritet av de närvarande riksdagsledamöterna röstar för förslaget enligt RF 4 kap. 7 §. För att begränsa en fri- och rättighet har RF 2 kap. dock kompletterats med vissa materiella skyddsbestämmelser i syfte att försvåra lagstiftningsprocessen.18 Förutsättningarna för detta är reglerade. Enligt RF 2 kap. 21 § får en sådan begränsning göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. För att begränsa skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan krävs alltså ett lagstöd som på ett proportionerligt sätt syftar till att uppfylla ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.19
2.3. Att begränsa skyddet
2.3.1. Kravet på lagstöd
En begränsning av skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan kräver uttryckligt lagstöd enligt RF 2 kap. 20 §. Genom att uppställa krav på lagstöd för en begränsning av skyddet tvingas varje förslag till begränsning bli föremål för den behandling som normgivning i lagstiftningsform innebär.20 Om kravet på lagstöd innebär något mer än att en inskränkning ska ha stöd i materiell lagstiftning, exempelvis att lagstiftningen ska hålla viss kvalitet, framgår inte klart av förarbetena till regeringsformen. Att det ens finns ett krav på uttryckligt lagstöd för att inskränka en fri- och rättighet får dock ses som ett utslag av att legalitetsprincipen är av särskild vikt inom fri- och rättighetsområdet eftersom denna princip anses innebära ett krav på författningsstöd för alla typer av betungande myndighetsbeslut.21 När det är fråga om
18 Warnling-Nerep, Statsrättens grunder, 2015, s. 211
19 RF 2 kap. 21 § stadgar även att en begränsning inte får gå så långt att den utgör ett hot mot den fria
åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar eller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Dessa regler kommer att utelämnas ur uppsatsen, se avsnitt 1.3. om avgränsningar. 20 Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, 1980, s. 69–70 21 Sterzel, Legalitetsprincipen, ur Offentligrättsliga principer, 2012, s. 73, se även avsnitt 4.2. om
9
inskränkningar av det slag som är aktuellt i denna uppsats, sådana som reglerar tvångsmedel, innebär legalitetsprincipen även ett särskilt krav på förutsebarhet, enhetlighet och likformighet i den inskränkande lagstiftningen.22 Att kravet på lagstöd enligt regeringsformen innebär ett krav på viss materiell kvalitet hos själva lagen får således anses stå klart.23 Detta krav har ibland kallats ett ”obestämdhetsförbud” som följer av att förutsebarhet och skydd mot godtycke är viktiga inslag i ett effektivt rättighetsskydd.24
2.3.2. Kravet på godtagbart ändamål och proportionalitet
Enligt RF 2 kap. 21 § ska en begränsning av de relativa fri- och rättigheterna göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Båda dessa krav relaterar alltså till det ändamål som den begränsande lagstiftningen har. Kravet på att en begränsning ska tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle samt vara nödvändig innebär enligt förarbetena till regeringsformen att lagstiftaren noga ska redovisa sina syften när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas.25 Detta kan uttryckas som att de
tillsammans innebär ett slags tydlighetskrav för lagstiftaren.26
Formuleringen ”godtagbart i ett demokratiskt samhälle” lämnar ett mycket vidsträckt tolkningsutrymme och har inte getts någon närmare förklaring i förarbetena utöver att det verkar ta sikte på det svenska samhället.27 Vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle torde innebära helt olika saker för olika personer, beroende på bland annat politisk hemvist. Det kan självklart hävdas att vissa allmänna karakteristika generellt associeras med ett demokratiskt samhälle, exempelvis folkstyre och kontroll av makthavare. Frågor om hur folkstyret och kontrollen av makthavarna ska gå till är ju dock också föremål för debatt även mellan dem som anser sig vara demokrater och således stå för sådant som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Synen på vad som utgör ett demokratiskt samhälle varierar även över tid. Sådant som vid regeringsformens tillkomst ansågs vara godtagbart i dåtidens förment demokratiska samhälle riskerar mycket väl att inte anses godtagbart i vårt förment demokratiska samhälle och även tvärtom. Vad formuleringen kommer att betyda i framtiden går heller inte att förutsäga. Fri- och rättigheterna i regeringsformen skulle sannolikt enligt många vara just det som
22 Ekelöf, Rättegång III, s. 47, se även avsnitt 4.2. om legalitetsprincipen
23 Bull, Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 413 och Åhman, SvJT 3016 s. 460 (473) 24 Bull, Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 418
25 Prop. 1975/76:209 s. 153
26 Bull, Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 434 27 SOU 1975:75 s. 202
10
karakteriserar ett demokratiskt samhälle, vilket leder till att frågan om hur begränsningar av dem ska göras riskerar att sluta i ett cirkelresonemang. Starka skäl talar för att formuleringen ska ha en materiell betydelse.28 Frågan är dock om det går att fastställa vad den betydelsen är på ett sätt som i sig är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.
Ett något mer konkret krav på begränsningar av fri- och rättigheterna är att de aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det ändamål som har föranlett dem. Denna regel är ett uttryck för den konstitutionella proportionalitetsprincipen, vilken i själva verket utgörs av behovs- och proportionalitetsprinciperna.29 Proportionalitetsprincipen innebär i detta sammanhang att en avvägning ska göras mellan de motstående intressena, nämligen vikten av det begränsningen syftar till att uppnå och det intrång som begränsningen innebär.30 Behovsprincipen innebär att en begränsning endast ska beslutas om det är nödvändigt. Om en begränsning beslutas innebär principen att det är det minst ingripande alternativet som ska väljas. Om ändamålet är att förhindra användningen av farliga föremål vid våldsbrott får den lagstiftning som väljs således inte stadga att personer som misstänks bära farliga föremål omedelbart ska fängslas trots att det sannolikt skulle förhindra användningen av farliga föremål vid våldsbrott. Ett mindre ingripande alternativ som leder till upptäckten av farliga föremål, nämligen kroppsvisitation, finns ju att tillgå. Det har i doktrinen framförts olika syn på huruvida en begränsning som en gång befunnits proportionerlig ska anses godtagbar även framledes trots att de samhälleliga värderingarna förändrats. Vissa har hävdat att så är fallet.31 Ett sådant synsätt
riskerar dock att leda till rättslig och moralisk stagnation. Det bör därför, som andra hävdat, vara möjligt att ompröva tidigare gjorda bedömningar med hänsyn till nya insikter och den rättsliga utvecklingen i allmänhet.32
2.4. Sammanfattning
I regeringsformen finns ett antal fri- och rättigheter som utgör ett skydd för den enskilde gentemot det allmänna. I RF 2 kap. 6 § finns ett uttryckligt skydd mot kroppsvisitation och husrannsakan. Utgångspunkten är därför att det är förbjudet för staten att kroppsvisitera och genomföra husrannsakan. Detta är dock inte absolut. Skyddet kan begränsas med stöd i lag och om det är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vikten av det ändamål som ligger till grund
28 Bull, Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 440
29 Bull, Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 443, se även avsnitt 4.4. och 4.5. om behovs- och proportionalitetsprinciperna
30 Prop. 1975/76:209, s. 153
31 Petrén & Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar, 1980, s. 71 32 Bull, Mötes- och demonstrationsfriheten, 1997, s. 447
11
för begränsningen ska också överväga det ingrepp i rättighetsskyddet som begränsningen innebär.
3. Skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan enligt
Europakonventionen
3.1. Inledning
Kapitlet kommer behandla uppsatsens ämne utifrån Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vanligen kallad Europakonventionen. Avsnittet inleds med en introduktion till konventionsrätten och dess ställning i svensk rätt. Därefter följer en analys av reglerna om kroppsvisitation och genomsökning av fordon för att söka efter vapen och andra farliga föremål utifrån Europakonventionen och Europadomstolens praxis. Avsnittet avslutas med en sammanfattning.
3.2. Europakonventionen i svensk rätt
Europakonventionen (EKMR) skapades av Europarådet och undertecknades 1950. Sverige ratificerade konventionen 1952. Europakonventionen stadgar grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Dessa fri- och rättigheter tillkommer alla som befinner inom den anslutna statens territoriella jurisdiktion. Utöver själva konventionen finns även ett antal tilläggsprotokoll som är bindande i den mån staterna tillträder dem. Europadomstolen är Europakonventionens främsta rättsliga auktoritet. Europakonventionen reglerar statens skyldigheter gentemot enskilda rättssubjekt. Om en enskild anser sig ha fått sina rättigheter enligt Europakonventionen kränkta kan denne klaga till Europadomstolen. För att en ansökan ska godkännas krävs det enligt EKMR artikel 35 (1) att samtliga inhemska rättsmedel har uttömts. Det innebär i Sverige att alla möjligheter att överklaga eller få det kränkande beslutet prövat på nationell nivå ska ha använts, exempelvis genom att en dom överklagats hela vägen till HD.
Konventionsrätten är i första hand ett ”case law”-system där Europadomstolen utifrån Europakonventionen och tidigare praxis gör en bedömning av förutsättningarna i varje fall. Europadomstolen har många gånger framhållit att Europakonventionen ska tolkas dynamiskt och i ljuset av samhällsutvecklingen.33
12
Europakonventionen har under de senaste decennierna fått ett allt större genomslag i svensk rätt. Sedan 1994 är den svensk lag.34 RF 2 kap. 19 § stadgar att inga lagar får stiftas i strid med Europakonventionen. HD har i flera fall dömt i enlighet med Europakonventionen och Europadomstolens praxis, även då det lett till annorlunda slut än vad som skulle gällt enligt traditionellt svensk rätt.35
3.3. Skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan
Den artikel i Europakonventionen som ligger närmast till hands när det kommer till kroppsvisitation och husrannsakan är artikel 8 om rätt till skydd för privat- och familjeliv. Artikelns första punkt lyder: ”Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt
hem och sin korrespondens.” Av artikelns ordalydelse går det inte att dra någon omedelbar
slutsats rörande huruvida Europakonventionen skyddar mot kroppsvisitation och husrannsakan. I målet Gillan och Quinton mot Förenade kungariket konstaterade dock Europadomstolen att en kroppsvisitation innebär en inskränkning av skyddet för privatliv enligt EKMR artikel 8.36 I det fallet rörde det två personer som var på väg till en demonstration mot en vapenmässa och tvingades till kroppsvisitation av de poliser som bevakade demonstrationen. Kroppsvisitationen utfördes med stöd av en lagstiftning som gav polisen rätt att kroppsvisitera alla som befann sig på ett visst område under en viss tid. Bestämmelsen hade tillkommit för att förebygga terroristattacker. Att utsättas för en kroppsvisitation innebär enligt Europadomstolens dom i målet ett intrång i den personliga sfären och utgör ett ingrepp i en människas personliga autonomi. Europadomstolen konstaterar även i målet att varje av myndighet påtvingad kroppsvisitation gentemot en enskild är att betrakta som ett intrång i den enskildes privatliv.37 Även EKMR artikel 5 om rätt till frihet och säkerhet kan aktualiseras i samband med kroppsvisitationer, även om det oftast är fråga om kortare frihetsberövanden.38 Eftersom den som kroppsvisiteras under visitationen är tvungen att kvarstanna på den plats där kroppsvisitationen genomförs tyder det på att personen är berövad friheten på det sätt som avses i artikel 5 (1).39 I artikeln räknas ett antal undantag upp. Undantaget i artikel 5 (1) c omfattar situationer då en person är frihetsberövad och det skäligen anses nödvändigt för att hindra
34 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
35 Se bland annat NJA 2005 s. 805 och NJA 2013 s. 746 36 Gillan och Quinton mot Förenade kungariket, para. 65 37 Gillan och Quinton mot Förenade kungariket, para. 61
38 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 111–112 39 Gillan och Quinton mot Förenade kungariket, para. 57
13
personen från att begå ett brott. En sådan situation skulle kunna vara då någon är tillfälligt frihetsberövad i syfte att kroppsvisiteras eller få sitt fordon genomsökt.40
Europadomstolen har även i flera fall bedömt att husrannsakningar omfattas av skyddet i artikel 8. Definitionen av både hem och privatliv har i praxis getts en vid innebörd.41 Skyddet för hemmet omfattar även skydd av kontor av olika slag, däribland advokatkontor.42 Eftersom skyddet för privatliv och hemmet i artikel 8 getts denna vida innebörd är det sannolikt att en genomsökning av fordon enlig PL 20a § skulle innebära ett intrång i privatlivet och hemmet enligt Europakonventionen. Något uttryckligt stöd för detta tycks dock saknas i Europadomstolens praxis.
Artiklarna 8–11 hör till de relativa rättigheterna i Europakonventionen. En inskränkning av fri- och rättigheterna i dessa artiklar är således tillåtna, men endast om vissa förutsättningar är uppfyllda. Inskränkningar i artikel 8 är tillåtna om de sker med ”… stöd i lag och om det i ett
demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter”. Dessa regler om
tillåtna inskränkningar brukar delas upp i krav på lagstöd, krav på legitimt syfte samt krav på nödvändighet och proportionalitet.
3.4. Att begränsa skyddet
3.4.1. Kravet på lagstöd
Kravet på ”stöd i lag” innebär inte att den inskränkande bestämmelsen behöver vara en lag enligt svensk rättskällelära. Den kan även finnas i andra delar av det inhemska rättssystemet, exempelvis föreskrifter eller praxis. Det viktiga är att det finns någon form av nationell rättskälla som i praktiken innebär att inskränkningen har stöd. För att kravet på ”stöd i lag” ska vara uppfyllt ställs utöver förekomsten av en rättskälla ett antal krav på dess kvalitet som utarbetats genom Europadomstolens praxis. Dessa kvalitetskrav innebär att rättskällan ska ha varit tillgänglig för den enskilde samt tillräckligt klart och precist formulerad för att inskränkningen ska ha varit förutsebar för den enskilde.43 Rättskällan ska också ge ett adekvat skydd mot missbruk och uppställa begränsningar för dess tillämplighet i syfte att undvika en
40 Frågan om kroppsvisitationers frihetsberövande karaktär kommer inte att beröras ytterligare. Se avsnitt 1.3. om avgränsningar.
41 Niemietz mot Tyskland, para. 27–33
42 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 440
14
godtycklig tillämpning av densamma.44 Eftersom begreppet ”stöd i lag” i detta sammanhang är
en något missvisande översättning av engelskans ”prescribed by law” är det viktigt att komma ihåg att dessa krav inte alltid behöver uppfyllas i just den inskränkande lagstiftningen. Även andra rättskällor kan erbjuda skydd som innebär att kvalitetskraven är uppfyllda.45
3.4.2. Kravet på ett legitimt syfte
Kravet på ett legitimt syfte ska vara uppfyllt för att en inskränkning av fri- och rättigheterna i artiklarna 8–11 ska anses tillåten. De legitima syftena räknas upp i artiklarna. För artikel 8 är de legitima syftena statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning, förebyggande av brott, skydd för hälsa, skydd för moral eller skydd för andra personers fri- och rättigheter. Om den inskränkande lagstiftningen finns till för att uppfylla något av dessa syften är kravet på ett legitimt syfte uppfyllt. Det är tämligen ovanligt att Europadomstolen konstaterar att en inskränkning inte haft ett legitimt syfte.
3.4.3. Kravet på nödvändighet och proportionalitet
För att vara laglig ska en inskränkning även vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Bedömningen av om en inskränkning är nödvändig i ett demokratiskt samhälle är i stor utsträckning en proportionalitetsbedömning. För att en inskränkning ska befinnas vara nödvändig måste det först och främst finnas ett angeläget samhällsbehov,46 vilket innebär att
inskränkningen ska ta sikte på något som i verkligheten är angeläget att reglera. Inskränkningen måste vidare vara proportionerlig. Vid proportionalitetsbedömningen vägs det ingrepp inskränkningen innebär för den enskilde mot vikten av det angelägna samhällsbehov den är satt att reglera.47 Bland annat inskränkningens omfattning, art och dess konsekvenser beaktas vid denna bedömning. Exakt på vilket sätt proportionaliteten bedöms varierar beroende på omständigheterna i de enskilda fallen. Staterna kan under vissa förutsättningar också ges olika utrymme, så kallad bedömningsmarginal,48 att inskränka fri- och rättigheterna. Bedömningsmarginalens omfång påverkas av exempelvis vilken rättighet det är som aktualiseras, vilken betydelse den har för den klagande, hur inskränkningen gått till och av vilken anledning inskränkningen skett.49 Inom ramen för proportionalitetsbedömningen kan även andra konventioner användas som tolkningsunderlag för rättigheternas omfattning och
44 Malone mot Förenade kungariket [plenum], para. 67–68
45 Greer, Steven, The exceptions to Articles 8 to 11 of the European Convention on Human Rights, 1997, s. 10 46 Egen översättning av engelskans ”pressing social need”
47 Korff, Douwe, The standard approach under articles 8-11 ECHR and article 2 ECHR, 2008, s. 3 48 Egen översättning av engelskans ”margin of appreciation”
15
vilken vikt de ska tillmätas. Förekomsten av en gemensam europeisk standard påverkar också bedömningsmarginalen.50 Om ett stort antal stater inom Europarådet är överens om hur en viss fråga ska tillämpas lämnar Europadomstolen ofta ett mycket snävt utrymme för avvikelser medan det motsatta gäller om staterna är oense och tillämpningarna skiftar.51
3.5. Sammanfattning
EKMR artikel 8 är tillämplig på kroppsvisitationer och husrannsakningar. Utgångspunkten är därför att kroppsvisitationer och husrannsakningar är inskränkningar i den enskildes fri- och rättigheter. För att sådana inskränkningar ska vara tillåtna måste de ske med stöd i lag samt vara nödvändiga och proportionerliga i ett demokratiskt samhälle. För att en inskränkning ska anses ha stöd i lag ställs utöver förekomsten av en rättskälla även krav att på att rättskällan har en viss kvalitet. Den ska vara klart och precist formulerad, förutsebar, ge ett adekvat skydd mot missbruk och uppställa tillämpningsbegränsningar i syfte att undvika godtycklighet. Vid proportionalitetsbedömningen beaktas inskränkningens omfattning, art och konsekvenser för den enskilde. Staten kan ha en viss bedömningsmarginal i fråga om vilka inskränkningar som får göras och deras omfattning beroende på bland annat vilken rättighet det är fråga om och vilken enighet som finns bland Europarådets medlemmar i den aktuella frågan.
4. Relevanta rättsprinciper
4.1. Inledning
Rättsprinciperna kan sägas vara en uppsättning grundsatser som tillämpas på hela rättsområden och ibland till och med på hela rätten. Principerna kan få betydelse både som tolkningsunderlag för hur viss lagstiftning ska förstås och tillämpas men ibland uttrycks de även som materiella rättsregler för att understryka dess betydelse inom ett visst område. Detta kapitel behandlar de rättsprinciper som är relevanta för uppsatsens frågeställningar. Varje princip har ett eget avsnitt. Kapitlet avslutas med en sammanfattning.
4.2. Legalitetsprincipen
Legalitetsprincipen är en grundläggande princip som gäller vid all offentlig maktutövning. I RF 1 kap. 2 § 3 st. kommer den till uttryck med orden: ”Den offentliga makten utövas under
50 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 59 51 S. och Marper mot Förenade kungariket, para. 102
16
lagarna.”.52 Att den offentliga makten ska utövas under lagarna innebär inte nödvändigtvis att
varje enskilt beslut som en förvaltningsmyndighet fattar har ett uttryckligt stöd i just författningsformen lag. Utövandet av makten ska dock ske i överensstämmelse med normer och författningar som kommit till på ett lagenligt sätt. Legalitetsprincipen är en förutsättning för att kunna uppnå förutsebarhet för den enskilde i förhållande till det offentliga. Om det stod myndigheterna fritt att vidta vilken form av åtgärd som helst enligt eget skön skulle det vara omöjligt för den enskilde att veta hur denne ska bete sig för att en viss konsekvens ska inträffa eller inte inträffa. Legalitetsprincipen är på det sättet också nödvändig för att upprätthålla medborgarnas förtroende för myndigheterna. Genom att det är medborgarna som väljer lagstiftare vid riksdagsval är det också medborgarna som i förlängningen har överlåtit den legislativa makt som sedan ligger till grund för myndigheternas maktutövning gentemot medborgarna.
Myndigheters beslut måste alltså ha författningsstöd. När det är fråga om myndighetsbeslut som är betungande för medborgarna krävs det även att detta författningsstöd är kvalificerat, helst med lagstöd.53 Den bestämmelse i RF 2 kap. 20 § som kräver lagstöd för inskränkningar av de så kallade relativa rättigheterna i regeringsformens rättighetskatalog är också ett uttryck för legalitetsprincipen. Den betonar särskilt betydelsen av legalitetsprincipen när det är fråga om att det offentliga ska inskränka den enskildes fri- och rättigheter. I fråga om tvångsmedel innebär detta att en sådan bestämmelse så långt det är möjligt ska vara klar och lämna ett minimalt utrymme för vidlyftiga tolkningar av bestämmelsen. Legalitetsprincipen innebär att det ställs särskilt höga krav på förutsebarhet, enhetlighet och likformighet både vid införandet av en reglering om tvångsmedel samt vid den exekutiva myndighetens utövande av tvångsmedlet.54
4.3. Ändamålsprincipen
Vid lagstiftning och tillämpning av regler om olika typer av tvångsmedel gäller ändamålsprincipen. Det innebär dels att det ändamål som ett visst tvångsmedel är ägnat att uppnå måste framgå av den föreskrift som reglerar tvångsmedlet. Det innebär även att det ändamål som tvångsmedlet är ägnat att uppnå är det enda ändamål som tvångsmedlet ska användas till att uppnå.55 Ändamålsprincipen kan i vissa avseenden sägas tangera
52 Sterzel, Legalitetsprincipen, ur Offentligrättsliga principer, 2012, s. 73 53 Sterzel, Legalitetsprincipen, ur Offentligrättsliga principer, 2012, s. 73 54 Ekelöf, Rättegång III, 2006, s. 47
17
legalitetsprincipen inom tvångsmedelsrätten. Enligt legalitetsprincipen ska makten utövas under lagarna medan ändamålsprincipen innebär att ett visst tvångsmedel bara får användas i det syfte tvångsmedlet instiftats för. I många fall innebär detta samma sak. Då tvångsmedelsbestämmelser bör innehålla tydliga föreskrifter om det ändamål de är till för att uppfylla så blir slutresultatet vid en korrekt tillämpning av en sådan bestämmelse detsamma enligt både legalitetsprincipen och ändamålsprincipen. Det är vid den praktiska tillämpningen av ett tvångsmedel i de fall som det av en tvångsmedelsbestämmelse inte framgår någon uttrycklig föreskrift om ändamålet med bestämmelsen, eller om det finns en sådan föreskrift men den är ofullständig, som ändamålsprincipens i makt av rättsgrundsats får betydelse.
4.4. Behovsprincipen
Behovsprincipen innebär att myndigheter endast får tillgripa tvång och tvångsmedel om det behövs för att den uppgift myndigheten har inte kan lösas utan att använda tvånget. Tvånget ska alltså vara nödvändigt. Det ska därtill vara effektivt och på ett verkningsfullt vis leda till att det som är avsett att uppnås med tvånget faktiskt uppnås.56 I fall när det finns flera olika typer
av tvång att välja mellan ska det minst ingripande tvånget användas. Först om det visar sig att ett mer ingripande tvång är nödvändigt får detta användas. När det syfte som tvångsåtgärden har till syfte att uppnå har uppnåtts innebär behovsprincipen att något behov av tvångsåtgärden inte längre finns och den ska därför avslutas.57 Behovs- och proportionalitetsprinciperna påminner om varandra på så vis att de båda innebär en hänsyn till att tvångsmedel som är ingripande mot den enskilde ska användas i så liten utsträckning det är möjligt. De två principerna finns gemensamt reglerade i PL 8 § och gäller således för alla polisingripanden. Behovsprincipen finns även reglerad på andra håll i lagstiftningen, exempelvis i RB 28 kap. 14 § om fotografering och tagande av fingeravtryck av anhållna och häktade, som får göras endast om det erfordras för utredning av visst brott.58
4.5. Proportionalitetsprincipen
Proportionalitetsprincipen innebär att det som är tänkt att uppnås med en åtgärd från myndigheternas sida ska stå i proportion till det ingrepp och den eventuella skada som åtgärden orsakar för den enskilde. En bedömning av en åtgärds proportionalitet måste alltid göras vid beslutsfattandet av om den ska vidtas eller inte. Det ingrepp och den eventuella skada som en
56 Ekelöf, Rättegång III, 2006, s. 48 57 Ekelöf, Rättegång III, 2006, s. 48 58 Ekelöf, Rättegång III, 2006, s. 48
18
åtgärd innebär ska bedömas, vilket självklart kan vara en vansklig verksamhet. Valet av vilken åtgärd som vidtas, hur pass ingripande den är för den enskilde, hur långt den sträcker sig och hur länge den pågår ska alltså stå i proportion till det som är ägnat att uppnås med åtgärden.59 Ett uttryck för behovs- och proportionalitetsprincipen finns i PL 8 §, som gäller för all polisverksamhet. Enligt den paragrafen ska tvång bara tillgripas i den form och i den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Vid proportionalitetsbedömningen ska en intresseavvägning göras. Det intresse som ligger till grund för en åtgärd, i polisiära ingripanden vanligen allmän ordning och säkerhet, ska vägas mot ingreppet gentemot den som är föremål för åtgärden. Intrång i den personliga friheten och integriteten anses artmässigt vara allvarligare än intrång i egendom eller ekonomiska intressen.60
4.6. Sammanfattning
De rättsprinciper som har redovisats i det här kapitlet är legalitetsprincipen, ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. De innebär i korthet att all maktutövning från myndigheternas sida ska ha lagstöd, att tvångsåtgärder bara ska användas för det ändamål de är avsedda att användas, att det minst ingripande tvånget ska användas och att det ingrepp som en åtgärd innebär för den enskilde ska vara proportionerligt i förhållande till det som åtgärden syftar till att uppnå.
5. Kroppsvisitation enligt PL 19 § 2 st. 1 p.
5.1. Inledning
I detta kapitel kommer förutsättningarna för polisens rätt att kroppsvisitera för att söka efter vapen och andra farliga föremål enligt PL 19 § 2 st. 1 p. att utredas. Först presenteras ett avsnitt om den brottsförebyggande kroppsvisitationens historia. Sedan undersöks vilka slags föremål det är som får eftersökas med stöd av bestämmelsen. Därefter riktas blicken mot de omständigheter som ska råda för att kroppsvisitation ska få ske. Sedan presenteras kort vad som menas med begreppet kroppsvisitation. Sist följer en sammanfattning av kapitlet.
59 Ekelöf, Rättegång III, 2006, s. 48–49
19
5.2. Brottsförebyggande kroppsvisitation från polislagens tillkomst till idag
Innan polislagens införande år 1984 fanns det ingen central lag som reglerade polisens icke brottsutredande verksamhet. Polisens verksamhet och organisation reglerades dels genom polisinstruktionen och ett antal andra författningar men också genom sedvänja.61 Med införandet av 1974 års regeringsform ökade behovet av en ny reglering.62 Rättighetskatalogen i RF 2 kap. innebar att det krävdes uttryckligt lagstöd för många av de åtgärder som polisen tidigare ansågs ha vidtagit med stöd i sedvänja eller det allmänna bemyndigandet i 2 § polisinstruktionen.63
När 1981 års polisberedning presenterade sitt förslag till polislag berördes inte frågan om kroppsvisitation för att söka efter vapen och andra farliga föremål utan samband med brottsmisstanke eller andra åtgärder från polisen. Under remissbehandlingen av lagförslaget önskade ett antal polisstyrelser dock att en sådan reglering skulle tas med i den nya polislagen för användning vid vissa typer av evenemang.64 Departementschefen uttalade i propositionen till den nya polislagen att tillräckliga skäl för en sådan befogenhet saknades och att det från principiell synpunkt skulle te sig rätt ingripande.65 Vid utskottsbehandlingen väcktes frågan åter genom en motion som föreslog att polisen skulle få rätt att företa skyddsvisitation för eftersökande av föremål som kan tänkas bli föremål för förverkande utan samband med brottsutredning.66 Utskottet tog avstånd från motionen med hänvisning till att befogenheterna då skulle bli alltför långtgående.67 Motionen avslogs därefter i riksdagen.
Justitiedepartementet upprättade 1986 en promemoria med förslag om att införa en bestämmelse om brottsförebyggande kroppsvisitation i polislagen.68 Till grund för förslaget anfördes att polisen uppfattade det som allt vanligare att ungdomar bar kniv.69 En av Brottsförebyggande rådet utförd undersökning av domar gällande grov misshandel hade även visat att andelen våldsbrott som medförde livshotande skador ökat från 11 % till 22 % mellan 1966 och 1984. Under samma tidsperiod hade användningen av kniv eller liknande
61 SOU 1982:63 s. 71 62 SOU 1982:63 s. 45 63 SFS 1972:511, omtryckt 1981:735 64 Prop. 1983/84:111 s. 121 65 Prop. 1983/84:111 s. 121 66 JuU 1983/84:27 s. 18 67 JuU 1983/84:27 s. 36
68 Justitiedepartementets promemoria Kroppsvisitation för eftersökande av farliga föremål, dnr. 3353-86 69 Justitiedepartementets promemoria Kroppsvisitation för eftersökande av farliga föremål, dnr. 3353-86, ur prop. 1986/87:115 s. 19
20
brottstillhygge vid de undersökta fallen ökat från 56 % till 71 %.70 Promemorian ledde till prop.
1986/87:115 med förslag om den reglering som finns idag. Denna gång ansåg även Justitieutskottet att förslaget skulle godtas.71 Förslaget bifölls i riksdagen och dåvarande PL 19 § 2 st. trädde i kraft den 1 juli 1987.
5.3. Vilka föremål får eftersökas genom kroppsvisitation enligt PL 19 § 2 st. 1 p.? PL 19 § 2 st. 1 p. lyder:
En polisman får också kroppsvisitera i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken …
Polismyndigheten saknar interna föreskrifter om hur PL 19 § ska användas.72 Av paragrafen och uttalanden i förarbetena följer att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda för att kroppsvisitation för att söka efter vapen och andra farliga föremål enligt PL 19 § 2 st. 1 p. ska få genomföras. Begränsningen av bestämmelsens tillämpning är relaterad till det föremål som ska eftersökas vid kroppsvisitationen och de omständigheter som råder i övrigt. I PL 19 § 2 st. 1 p. står att läsa att det som eftersöks vid kroppsvisitationen ska vara ”vapen eller andra farliga
föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken”. Det är således antagandet om förekomsten av något vapen eller annat farligt
föremål samt de omständigheter som råder som begränsar tillämpningen av bestämmelsen. I förarbetena till bestämmelsen utvecklas inte betydelsen av ”vapen och andra farliga föremål
som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa” särskilt utförligt men knivar och andra
tillhyggen återkommer som exempel i propositionen73 och i den till propositionen fogade departementspromemoria som låg till grund för lagförslaget.74 I specialmotiveringen anges även att bestämmelsen medför att knivar och andra farliga föremål numera kommer kunna tas i beslag istället för att återlämnas.75
70 Justitiedepartementets promemoria Kroppsvisitation för eftersökande av farliga föremål, dnr. 3353-86, ur prop. 1986/87:115 s. 19–20
71 JuU 1986/87:36 s. 7
72 Sökningar i RPSFS- och FAP-register samt mejlkontakt med Polismyndigheten 73 Se t.ex. prop. 1986/87:115 s. 4
74 Justitiedepartementets promemoria Kroppsvisitation för eftersökande av farliga föremål, dnr. 3353-86, ur prop. 1986/87:115 s. 16
21
En något mer omfattande men icke uttömmande uppräkning återfinns dock i förarbetena till andra stycket av bestämmelsen enligt vilken det eftersökta föremålet ska kunna antas förklaras förverkat, nämligen BrB 36 kap. 3 § 2 p.76 Där anges som exempel kättingar, cykelkedjor, vajrar, batonger, olika slags käppar och metallrör, bajonetter, bensinflaskor, pepparspray och giftiga vätskor.77 Att listan inte är uttömmande och att bestämmelsens utformning medvetet inte är begränsad till vissa specifika föremål motiveras där med att utvecklingen visar att nya typer av föremål efter hand dyker upp och används som vapen vid våldsbrottslighet.78 Bestämmelsen omfattar alltså alla föremål som är ”ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa” vilket innebär att det finns ett krav på att föremålet lätt ska kunna användas som tillhygge vid våldsbrottslighet eller annars som ett medel att skada annan.79
5.4. Vilka omständigheter ska i övrigt föreligga för att kroppsvisitation ska få ske? Utöver det eftersökta föremålets art fordras enligt PL 19 § 2 st. 1 p. också att det med hänsyn
till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken. Enligt specialmotiveringen innebär det att kroppsvisitation i detta syfte får
utföras i situationer då risken för att vapen och andra tillhyggen ska komma till användning vid våldsbrott typiskt sett framstår som stor. Risken för våldsbrott kan hänföra sig till en enskild person och i dessa fall är det endast den personen som polisen har rätt att visitera. Under andra omständigheter, som att det är fråga om en allmänt hotfull och konfliktfylld situation behöver inte risken vara individualiserad. Ett antal exempel på sådana situationer ges i specialmotiveringen. Det kan vara fråga om två rivaliserande ungdomsgrupper som konfronteras på allmän plats och det förekommer provokationer som gör det troligt att vissa av ungdomarna bär på knivar eller tillhyggen.80
Enligt JO är det inte tillräckligt att en person som för polisen är känd som medlem i en motorcykelklubb med anknytning till kriminalitet och tidigare varit inblandad i våldsbrottslighet uppvisar ”dålig attityd” mot polisen för att kroppsvisitation ska komma i fråga.81 När det är fråga om offentliga evenemang då risken för våld erfarenhetsmässigt är överhängande, till exempel så kallade högriskmatcher, anses bestämmelsen även ge utrymme
76 I PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a § står det att föremålen ska kunna förklaras förverkade enligt BrB 36 kap. 3 §, det är dock andra punkten som avses. Se avsnitt 7.2. om förverkandereglerna.
77 Prop. 1982/83:89 s. 14 78 Prop. 1982/83:89 s. 14 79 Prop. 1982/83:89 s. 14 80 Prop. 1986/87:115 s. 11
22
att rutinmässigt kontrollera om de som uppehåller sig på platsen har farliga föremål med sig.82
Om sådana rutinmässiga kroppsvisitationer ska genomföras bör beslutet om detta fattas av en polisman i befälsställning.83
I specialmotiveringen erinras det särskilt om att risken för våldsanvändning givetvis alltid måste vara kvalificerad på det vis som gäller för att föremålet ska kunna förklaras förverkat enligt BrB 36 kap. 3 §.84 Den kvalificerade risken för våldsanvändning i BrB 36 kap. 3 § 2 p. som avses uttrycks där på så vis att förverkande får beslutas i fråga om föremål som är ägnade att
användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa har påträffats under omständigheter och som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning. Utöver exemplen med
rivaliserande ungdomsgrupper och offentliga evenemang med risk för våld ges i förarbetena till den bestämmelsen viss ledning om vad som krävs för förverkande. För att ett förverkande ska få ske förutsätts det att en samlad bedömning av de förhållanden under vilka föremålet har påträffats och omständigheterna i övrigt ger anledning att anta att ett förverkande är påkallat för att förebygga våldsbrott.85
Reglerna om kroppsvisitation och förverkande är avsedda att korrespondera med varandra. En viss skillnad avseende vad som krävs för förverkande enligt BrB 36 kap. 3 § 2 p. och PL 19 § 2 st. 1 p. har ändå uppstått. För förverkande ska en reell prövning av risken för brott göras men enligt regeringen måste det inte i varje fall finnas en direkt, konkret sådan risk.86 JO har dock i ett beslut uttalat att det krävs att det är fråga om en på visst sätt konkretiserad fara för att kroppsvisitation ska vara tillåtet. I samma beslut erinrade JO, med hänvisning till Högsta domstolens praxis87, även om att kroppsvisitation innebär en inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna och därför ska tillämpas restriktivt.88
5.5. Vem får kroppsvisitera eller genomsöka fordon och i vilken utsträckning?
Av PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a § följer först och främst att det är en polisman som har befogenhet att utföra visitationer eller genomsöka fordon. Vem som är polisman regleras i PL 4 § samt i 2 § polisförordningen (2014:1104).89 De som är polismän får således kroppsvisitera 82 Prop. 1986/87:115 s. 11–12 83 Prop. 1986/87:115 s. 12 84 Prop. 1986/87:115 s. 12 85 Prop. 1982/83:89 s. 15 86 Prop. 1982/83:89 s. 17 87 NJA 1996 s. 577 88 JO dnr. 3691- och 4084-1995
89 Av polisförordningen framgår att med begreppet ’polisman’ avses rikspolischefen, säkerhetspolischefen, biträdande säkerhetspolischefen, polismästare, polisöverintendent, polisintendent, polissekreterare,
23
eller genomsöka fordon ”i den utsträckning det behövs”. Betydelsen av formuleringen är inte utredd i förarbetena eller i doktrinen. För den som inte är juridiskt skolad kan ordalydelsen lätt uppfattas som att polisens rätt att kroppsvisitera och genomsöka fordon är närmast obegränsad. Så är dock inte fallet, vilket kommer att utvecklas i det följande. Formuleringen kan läsas som ett uttryck för behovs- och proportionalitetsprinciperna som även finns uttryckta i PL 8 § och gäller för alla polisiära ingripanden.
Det finns i förarbetena till PL 19 § 2 st. 1 p. och PL 20a § inget uttryckligt stöd för att formuleringen skulle vara ett uttryck för behovs- och proportionalitetsprincipen men vissa uttalanden antyder att så skulle vara fallet. I propositionen till PL 19 § 2 st. 1 p. uttalade departementschefen i specialmotiveringen att ”… den praktiska tillämpningen av bestämmelsen
inte får en sådan utformning att den av allmänheten uppfattas som ett utslag av obefogat trakasseri.”90 I specialmotiveringen till PL 20a § sägs det även att ”Regeln har utformats så att
den inte skall möjliggöra en praktisk tillämpning som av allmänheten kan uppfattas som ett utslag av trakasserier från polisens sida.”91 Vad i utformningen av PL 20a § som har till syfte
att inte möjliggöra en praktisk tillämpning av bestämmelsen som av allmänheten uppfattas som ett utslag av trakasseri framgår inte av specialmotiveringen, men dessa uttalanden kan tolkas som att formuleringen ”i den utsträckning det behövs” är en erinran om att behovs- och proportionalitetsprincipen är av särskild vikt vid bedömningen av om en brottsförebyggande kroppsvisitation eller genomsökning av fordon ska få ske. Det innebär i så fall att polisen inte ska tvinga någon till kroppsvisitation eller genomsöka ett fordon om det finns en mindre ingripande åtgärd att tillgå som åstadkommer ändamålet med ingripandet samt att en proportionalitetsbedömning ska göras. Eftersom ändamålet är brottsprevention kan en mindre ingripande åtgärd för att uppnå ändamålet vara att genom exempelvis muntliga tillsägelser uppmana de personer som misstänks kunna delta i en konfrontation att helt enkelt lämna platsen. I många fall torde även polisens blotta närvaro vara tillräcklig för att de potentiella kombattanterna ska bli avskräckta från att delta i en konfrontation.
5.6. Innebörden av en kroppsvisitation
Då denna uppsats i första hand inriktar sig på de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att polisen ska ha rätt att kroppsvisitera och genomsöka fordon ägnas litet utrymme åt att diskutera
poliskommissarie, polisinspektör, polisassistent, polisaspiranter vid tjänstgöring hos Polismyndigheten samt militärpolisman.
90 Prop. 1986/87:115 s. 11 91 Prop. 2005/06:113 s. 63
24
hur en kroppsvisitation eller en husrannsakan faktiskt går till eller vad den innebär. För att uppsatsen ska vara förståelig för den som inte är insatt i ämnet bör dock en kortare presentation av vad en kroppsvisitation innebär finnas med.
Begreppet kroppsvisitation återfinns på flera håll i lagstiftningen, bland annat i regeringsformen, häkteslagen, rättegångsbalken och polislagen. I samband med införandet av den nya polislagen fördes en diskussion om vad en kroppsvisitation ska innebära. Beredningen var av uppfattningen att en kroppsvisitation enligt dåvarande PL 19 § (så kallad skyddsvisitation) ”… som regel begränsas till en summarisk undersökning av den
omhändertagnes kläder i syfte att kontrollera att han inte bär på sig vapen eller några andra farliga föremål med vilka han kan skada sig själv eller sin omgivning.”92 De ansåg också att ”… en låst portfölj eller resväska eller ett på annat sätt slutet förvaringsmedel (exempelvis ett
med tejp eller snöre väl tillslutet paket) däremot inte får öppnas annat än när förutsättningar finns för husrannsakan.”93
När den för uppsatsen aktuella bestämmelsen i PL 19 § 2 st. 1 p. skulle införas anförde regeringen i specialmotiveringen att det vid sådan kroppsvisitation som regel ”… bör vara till
fyllest med en ytlig kroppsvisitation (ibland benämnd provisorisk skyddsvisitation), som består i att polismannen systematiskt känner i eller utanpå fickor och kläder, samt eventuellt kontrollerar medförda väskor o.d.”94 Bestämmelsens ursprungliga ordalydelse var också annorlunda än dagens och avslutades med följande mening: ”För detta ändamål får
polismannen även undersöka portfölj, handväska, eller annat liknande handbagage.”
I samband med att paragrafen fick sin nuvarande lydelse år 1994 infördes också en enhetlig definition av begreppet kroppsvisitation. Bestämmelsen om kroppsvisitation av för brott skäligen misstänkta personer i RB 28 kap. 11 § omarbetades då och gavs ett sista stycke med följande innehåll: ”Med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder och annat som någon
bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig.”. Av förarbetena
till förändringen framgår att definitionen är tänkt att vara vägledande för tolkning och tillämpning av begreppet kroppsvisitation även i andra författningar. Detta motiveras med att rättegångsbalken, enligt propositionen, är en ”baslag” på det ifrågavarande området.95 När den nya och enhetliga definitionen av kroppsvisitation infördes togs den sista meningen i PL 19 §
92 Prop. 1983/84:111 s. 120 93 Prop. 1983/84:111 s. 120 94 Prop. 1986/87:115 s. 12 95 Prop. 1993/94:24 s. 80
25
2 st. 1 p. bort då bestämningen av ordet kroppsvisitation nu följer av definitionen i RB 28 kap. 11 §.96
5.7. Sammanfattning
PL 19 § 2 st. 1 p. ger poliser rätt att i brottsförebyggande syfte kroppsvisitera personer förutsatt att det kan antas att ett vapen eller annat farligt föremål kan påträffas, omständigheterna är sådana att det kan komma till brottslig användning mot liv eller hälsa och risken för våldsbrott är särskilt kvalificerad. Under vissa förutsättningar får polisen kroppsvisitera i brottsförebyggande syfte på ett systematiskt sätt, exempelvis under högriskmatcher. Ett beslut om sådana systematiska undersökningar ska fattas av en polis i befälsställning. En kroppsvisitation innebär att polisen har rätt att undersöka kläder och annat som en person bär på sig, som exempelvis väskor och paket.
6. Genomsökning av fordon enligt PL 20a §
6.1. Inledning
Detta kapitel kommer behandla förutsättningarna för att polisen ska ha rätt att genomsöka ett fordon i syfte att söka efter vapen och andra farliga föremål enligt PL 20a §. Som kommer att framgå av framställningen är förutsättningarna mycket likartade dem som gäller för kroppsvisitation enligt PL 19 § 2 st. 1p. Kapitlet avslutas med en sammanfattning.
6.2. Vad krävs för att få genomsöka ett fordon enligt PL 20a §? PL 20a § lyder:
En polisman får genomsöka ett fordon i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan påträffas och förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken.
20a § infördes i polislagen år 2006 för att öka polisens möjligheter att i brottsförebyggande syfte söka efter vapen i fordon utan brottsmisstanke. Bestämmelsen är utformad med PL 19 § 2 st. 1 p. som förebild och formuleringarna i de två paragraferna är snarlika varandra.97 Av
96 Prop. 1993/94:24 s. 84 97 Prop. 2005/06:113 s. 24
