Förvaltningsindex som metod för att mäta förändringstryck

Resultat av metodutveckling och pilotstudier

Författare: Eva Waldén Selin, Cissela Génetay, Jerker Moström

© 2011 Riksantikvarieämbetet Box 5405

114 84 Stockholm www.raa.se riksant@raa.se

Innehållsförteckning

1. Sammanfattning ... 4

2. Inledning ... 5

2.1 Användning av statistik ... 5

2.2 Förvaltningsindex ... 7

3. Mål och syfte med projektet... 9

4. Utvärdering och utveckling av metod... 10

4.1 Reviderat förvaltningsindex ... 10

4.2 Subindex fritidshusutveckling ... 12

5. Test av förvaltningsindex genom två pilotstudier ... 14

5.1 Nya strandskyddsregler ... 14

5.3 Pilotkommuner inom projektet ... 15

5.4 Pilotstudie 1 ... 16

5.5 Pilotstudie 2 ... 16

6. Resultat från pilotstudierna ... 16

6.1 Lidköpings kommun... 17

6.2 Mariestads kommun ... 21

6.3 Lysekils kommun ... 25

6.4 Örnsköldsviks kommun ... 29

6.5 Olofströms kommun ... 33

6.6 Karlskrona kommun... 38

6.7 Västerviks kommun ... 42

6.8 Värmdö kommun ... 46

7. Sammanfattande resultat av pilotstudier ... 50

7.1 Enkätsvar ... 50

7.2 Rumslig undersökning ... 50

8. Användningsområden för förvaltningsindex... 52

9. Ett urval av synpunkter och förslag från remissinstanser ... 57

10. Fortsatt arbete ... 59

11. Referenser... 60

12. Bilagor ... 62

Hur kan vi illustrera pågående förändringar längs med Sveriges kust, sjöar och vattendrag?

Med hjälp av ett index kan komplicerade samband exemplifieras på ett pedagogiskt och lättbegripligt sätt. Genom att kombinera flera olika statistiska variabler i ett index kan verkligheten förenklas så att mönster och trender framträder.

Ett index som baseras på befolknings- och bebyggelsestatistik kan användas som en geografisk vägledning till mer detaljerade studier och ger en möjlighet att ringa in tänkbara påverkansområden där särskild observation eller utredning kan komma att behövas. Det kan exempelvis handla om påverkan på kultur- och naturvärden, men också sociala värden samt särskilda bebyggelse- eller landskapsmiljöer där förändringar kan behöva identifieras och följas upp mer i detalj. Ett index kan användas som en indikator för att identifiera övergripande geografiska områden där högt förändringstryck råder och där man med god säkerhet kan säga att det pågår en förändringsprocess av något slag.

Indexet, här kallat förvaltningsindex, har testats genom pilotstudier i åtta olika kommuner. I pilotstudierna har beviljade strandskyddsdispenser och utpekade områden för

landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) utgjort underlag för undersökningen.

Resultatet har sedan legat till grund för en vidare analys kring hanteringen av beviljade dispenser och utpekandet av LIS-områden inom områden för riksintressen och områden med högt eller lågt förändringstryck.

Förvaltningsindex kan användas som ett underlag på kommunal, regional och nationell nivå vid uppföljning av beviljade strandskyddsdispenser och utpekade LIS-områden.

Förvaltningsindex kan även fungera som ett stöd vid kommunal planering och

infrastrukturprojekt samt vid uppföljning av indikatorer kopplade till miljökvalitetsmålen med flera frågor.

2. Inledning

2.1 Användning av statistik

Riksantikvarieämbetet har den senaste tioårsperioden utvecklat användningsområdet för socioekonomisk statistik. Fokus har legat på indikatorer för hållbar utveckling i kustområden.

Under 2009 togs ett förslag på index fram där flera statistiska variabler kombinerades.

En förstudie¹ som togs fram av RAÄ 2002 visade att den offentliga och befintliga statistiken i första hand lämpar sig för att belysa förutsättningar för förvaltning av kulturmiljön. Problem kan signaleras tidigt och uppföljningen kan bädda för förebyggande åtgärder. Målsättningen måste vara att skapa goda förvaltningsbetingelser för en hållbar utveckling och därmed också för kulturmiljön. Förutsättningar som är avgörande för att kulturmiljön förvaltas/vårdas och utvecklas i positiv riktning.

Riksantikvarieämbetet utvecklade 2004 tillsammans med SCB en metodik för att med hjälp av socioekonomisk statistik analysera förutsättningarna för ett hållbart brukande av Sveriges kust- och skärgårdsområden.²

Under 2008-2009 tog Riksantikvarieämbetet tillsammans med flera andra myndigheter fram ett förslag på indikatorer för miljömålet Levande kust och skärgård.³ Indikatorerna är framtagna genom en vidareutveckling av befintlig metod, där en stor mängd olika statistiska variabler analyserades utifrån deras förmåga att fungera som indikatorer.

I en förstudie⁴ som genomfördes 2009 inleddes en diskussion om index som metod vid uppföljningar av bland annat miljökvalitetsmålen. Indexet redovisades geografiskt och baserades på befolknings- och bebyggelsestatistik.

I dessa tidigare studier visades kartor med exempel på förändringar i bebyggelse och befolkningsstatistik från 2000–2005. Statistiken visade att övervägande delen av våra kust- och skärgårdsområden är mycket attraktiva som boende- och rekreationsmiljöer. Sett till landet i sin helhet är det vid kusten som det byggs mest, här finns flera av de större sammanhängande urbana områdena och här finns en nettoinflyttning av människor.

Kartorna gav senare upphov till idén om ett index där det var möjligt att redovisa flera statistiska variabler samtidigt.

1 Indikatorer för levande kust- och skärgård – Att beskriva kust och skärgårdstypiska karaktärsdrag och kulturmiljövärden med hjälp av statistik.

2 Indikatorer för levande kust och skärgård – att mäta förutsättningarna för framtidens kulturarv. RAÄ 2004:3.

3 Indikatorprogram – Förslag. Hållbart brukande av kust och skärgårdslandskapet RAÄ 2009.

4 Byggnader och bebyggelsemiljöer i kust- och skärgård. – Förvaltningsindex som bakgrund i en fördjupning.

RAÄ 2009.

Figur 1. Kartan visar bebyggelse tillkommen perioden 2000–2005. Koncentrationen av nybyggnation till kustområdet är tydligt. Källa: Fastighetstaxeringsregistret. Bearbetning: SCB och RAÄ

2.2 Förvaltningsindex

Förvaltningsindex är en beräkningsmetod som geografiskt indikerar utvecklingstrender och tendenser i olika delar i Sverige. Metoden bygger på analyser av socioekonomisk statistik på kilometerruta. Genom att kombinera olika statistikvariabler beräknas ett sammanvägt index.

Indexet indikerar geografiskt vilka områden som omfattas av bland annat hög

befolkningsutveckling och hög bebyggelseutveckling. Det dataunderlag som använts i studien kommer från SCB: s register över totalbefolkningen (RTB). Via fastighetsregistret kopplas sedan befolkningsuppgifterna geografiskt till kilometerruta.

De statistiska variabler som indexet baserades på i förstudien var: befolkningsutveckling, permanentboende och fastighetsutveckling. Indexet delades in i fyra kategorier; heta områden, svala områden, neutrala områden och folktomma områden, (nu ändrat till få eller inga boende).

Heta områden

Expansiva områden med högt befolkningstryck och bebyggelsetillväxt, ofta storstadsnära.

Utmaningen för ett hållbart brukande av kust- och skärgård ligger här i att balansera exploateringstryck mot behovet av områden för rekreation och bevarande av den tidsmässiga mångfalden i bebyggelsestrukturen. Planering är i denna typ av områden ett viktigt instrument för ett hållbart brukande.

Svala områden

Områden med lågt exploateringstryck och negativ befolkningsutveckling. Utmaningen för ett hållbart brukande av kust- och skärgård ligger här i att förhindra förluster av kvaliteter i landskapet på grund av att förvaltare och brukare försvinner. Stimulansåtgärder är i denna typ av områden viktigare än planering.

Neutrala områden

Områden som har drag av de båda ovanstående. Här är utvecklingen svårförutsägbar och en mix mellan restriktion genom planering och stimulansåtgärder är av allt att döma nödvändig för att uppnå ett hållbart brukande av kust- och skärgården.

Få eller inga boende

Områden som mer eller mindre saknar fast befolkning. Saknar helt lokal förvaltning i form av bofasta brukare. Dock kan andra förvaltningsformer förekomma (ex renskötsel, skogsbruk).

Figur 2. Tidigare metod - Förvaltningsindex över Sverige. Kustzonen är markerad med streckad linje (5 km från kustlinjen). Källa: Fastighetsregistret, fastighetstaxeringsregistret. Bearbetning: SCB och RAÄ

3. Mål och syfte med projektet

Målet är att vidareutveckla och kvalitetssäkra det tidigare framtagna förslaget till

förvaltningsindex. Syftet är att indexet ska ge förutsättningar att arbeta förebyggande med fokus på åtgärder i ett tidigt skede och fungera som ett kommunikativt verktyg riktat till beslutsfattare kring frågor som exempelvis miljömål, infrastruktur, riksintressen och strandskyddsfrågor.

Under 2010 har WSP på uppdrag av Riksantikvarieämbetet analyserat och tagit fram ett förslag på revidering av förvaltningsindex. WSP:s rapport⁵ innehåller en bedömning av beräkningsmetod och statistiskt dataunderlag. Rapporten innehåller även förslag till metodutveckling och utvärderar möjligheterna till kompletterande dataunderlag. I rapporten diskuterar WSP vilka krav som kan ställas på ett index och vikten av skalans betydelse.

4.1 Reviderat förvaltningsindex

Genomgående för den reviderade metoden är att den bygger på relativ utveckling i varje ruta som sedan jämförs med ett rikssnitt av utvecklingen. Detta ger ett mer nyanserat mönster jämfört med tidigare index och områden som tidigare redovisats som homogena uppvisar en något högre detaljeringsgrad.

För att reducera effekterna av samvariationen föreslås att variabeln permanent bebodda fastigheter ersätts med variabeln taxeringsförändring som beräknas på samma sätt som övriga variabler. De geografiska skillnaderna mellan de två metoderna är relativt måttliga, men taxeringsstatistiken medför att de högsta indexklasserna kompletteras med de mest attraktiva områdena. Effekten framträder dels i tätbefolkade områden, men framför allt så tydliggörs kustens och de strandnära områdenas attraktivitet och höga förändringstryck.

Det nya indexet består således av tre variabler:

* befolkningstillväxten,

* fastighetsutvecklingen,

* taxeringsutvecklingen (en spegling av marknadsattraktiviteten).

Indexet indikerar geografiskt vilka områden som omfattas av bland annat hög

befolkningsutveckling och hög bebyggelseutveckling. För varje kilometerruta beräknas utvecklingen över en tidsperiod om 10 år (f.n.1995-2005).

5 Se bil 1. Metodutveckling av förvaltningsindex som metod för att mäta förändringstryck - Utvärdering och förslag till utveckling.

Figur 3. Förvaltningsindex med variablerna befolkningstillväxt, fastighetsutveckling och den nya variabeln taxeringsutveckling.

variabel är utvecklingen av fritidshus. Gemensamt för de flesta områdena med högt subindex är att de återfinns i anslutning till kusten eller vid sjöar i inlandet. Detta speglar vattnets attraktivitet när man bygger ett fritidshus.

Utfallet av den kompletterande variabeln fritidshusutveckling illustreras i figur 4. Som framgår av figuren faller flera regionala områden ut med högt förändringstryck (i rött) där utvecklingen av fritidshus varit särskilt stark. Flera består av typiska områden som många förknippar med sommar- och vinterboende. Exempel på sådana områden i södra Sverige är Stockholm-Mälardalen, Öland och Gotland, Österlen och Bjärehalvön i Skåne, samt större delen av norra Västkusten. I mellersta och norra Sverige är nyproduktionen av fritidshus betydligt lägre, men lokala ”hot-spots” kan observeras. Exempel på sådana är Siljan och Sälen i Dalarna, Jämtlandsfjällen (särskilt Åreområdet), samt delar av Norrlandskusten.

Variabeln fritidshusutveckling illustrerar i vilken grad som fritidshusen i ett område ökar eller minskar. Områden med en relativ utveckling som är högre jämfört med riket betraktas som högt förändringstryck. Dock råder det en speciell omständighet, särskilt i storstadsområden, som man bör beakta vid tolkningen av resultatet. Denna omständighet har med

permanentning av fritidshus att göra, vilket är vanligt förekommande i de tre storstadslänen i Sverige. Denna process innebär att fritidshus omvandlas till permanentboende, vilket innebär att dessa fritidshus avgår från statistiken. I många storstadsområden ser det därför ut som om antalet fritidshus försvinner, men det betyder i allmänhet inte att de rivs utan omklassas till småhus istället. Detta innebär sammantaget att ett område som uppvisar kraftigt minskande antal fritidshus inte nödvändigtvis är en indikation på lågt

förändringstryck, utan faktiskt kan innebära det rakt motsatta. Kraftigt minskande fritidshus kan ju innebära en lika kraftig ökning av antalet småhus med permanentbefolkning, vilket utgör ett högt förändringstryck.

En sammantagen bedömning innebär att variabeln fritidshusutveckling inte bör

läggas till det sammanlagda förvaltningsindexet, men detta gör det inte mindre intressant som fristående planeringsunderlag. Variabeln kan istället användas för att illustrera geografiska trender och som diskussionsunderlag för att följa utvecklingen av fritidshus i Sverige. Ett aktuellt användningsexempel är att följa upp vilka effekter som den nya strandskyddslagstiftningen kan innebära.

Figur 4. Kompletterande variabel, subindex fritidshusutveckling

Det föreslagna indexet har testats genom två olika pilotstudier i åtta olika kommuner.

Vi har valt strandskyddsfrågan som en pilot bland annat med anledning av de nya

strandskyddsreglerna som började gälla från den 1 juli 2009. Pilotstudierna har lagt grunden för att fortsatt följa och analysera trender och tendenser för bebyggelseutvecklingen i områden med beviljade dispenser och utpekade LIS- områden (landsbygdsutveckling i strandnära lägen). 2009 blir ett startår för framtida uppföljningar och utvärderingar av de nya strandskyddsreglernas påverkan på bebyggelseutvecklingen.

5.1 Nya strandskyddsregler

Syftet med de nya strandskyddsreglerna är främst att stärka strandskyddet genom att framförallt nybyggnation begränsas i landets mest exploaterade kustområden.

”Kommunerna har nu ansvar för prövning och tillsyn av strandskydd i de områden som inte omfattas av annat områdesskydd enligt 7 kap Miljöbalken och som inte avser allmänna vägar, järnvägar eller försvarsanläggningar.” I de fall där det rör sig om ett statligt skydd hanterar länsstyrelsen strandskyddet. Lagändringen innebär ett ökat ansvar för kommuner och länsstyrelser där kommunerna får en ny roll som beslutsfattande och länsstyrelsen som den granskande. Syftet med den nya lagen är att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet.

Den nya strandskyddslagen innebär att vissa kommuner kan peka ut LIS-områden, det vill säga områden där lättnader i strandskyddet kan ske⁶. Kommunerna ska redovisa LIS- områdena i samband med framtagandet av en ny översiktsplan, fördjupad översiktsplan eller genom ett tematiskt tillägg. Tanken är att landsbygdskommunerna ska gynnas av de nya reglerna genom att strandnära lägen ska stimulera till den lokala och regionala utvecklingen. En åtgärd som utgör skäl för LIS-områden ska långsiktigt bidra till ökad ekonomisk aktivitet på orten. Det ska fortfarande långsiktigt finnas god allemansrättslig tillgång till strandområden och bevaras goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Det är upp till varje kommun att ta fram förslag vilken typ av verksamhet som kan vara lämpliga för landsbygdsutveckling.

6 Se bilaga 1. Översiktskarta – Nya regler för strandskydd och landsbygdsutveckling

5.3 Pilotkommuner inom projektet

Åtta kommuner från fem olika län ingår i studien. Fyra kommuner, Örnsköldsvik, Karlskrona, Olofström och Mariestad, har pekat ut LIS-områden. Lidköping och Västervik är i färd med att peka ut LIS-områden i de nya planerade översiktsplanerna. Värmdö och Lysekil är inte belägna i områden som får peka ut LIS-områden.

Förutsättningarna för kommunerna ser olika ut. Värmdö är en av de kommuner som under perioden 1995-2005 haft den högsta relativa befolkningsökningen av alla kommuner i Sverige, i kombination med en omfattande nybyggnation. I Värmdö är det till stor del fritidshus som har omvandlats till permanentbostäder men i Lysekil är förhållandena de omvända. I Örnsköldsvik har stora delar av landsbygden, framförallt inlandet haft en negativ befolkningsutveckling.

Vissa kommuner har haft dispensgivning på delegation från länsstyrelsen i hela eller delar av kommunen, andra kommuner inte haft ett sådant förfarande.

Västernorrlands län - Örnsköldsviks kommun

Stockholms län - Värmdö kommun

Kalmar län

- Västerviks kommun

Blekinge län

- Karlskrona kommun - Olofströms kommun

Västra Götalands län - Lidköpings kommun - Lysekils kommun - Mariestads kommun

Fig 5. Pilotkommuner som ingår i studien

i åtta kommuner. Syftet har varit att göra en rumslig undersökning mellan fastigheter där strandskyddsdispenser beviljats och områden av riksintressen (kulturmiljövård, naturvård och friluftsliv). Resultatet har legat till grund för en vidare analys/diskussion kring

hanteringen av strandskyddsdispenser inom svala respektive heta områden. Det

övergripande syftet har främst varit att pröva förvaltningsindex som metod för uppföljning av beviljade dispenser. Undersökningen har gjorts i GIS-programvaran ArcGIS.⁷

5.5 Pilotstudie 2

I den andra pilotstudien har syftet varit att lägga grunden för framtida uppföljningar och analyser av trender och tendenser i bebyggelseutvecklingen för områden som planeras som LIS-områden. Få kommuner har än så länge pekat ut LIS-områden och studien är en utgångspunkt för senare uppföljningar och utvärderingar samt en undersökning av

kommunernas inledande arbete med utpekandet av LIS-områden.⁸. Hur har man tillgodosett områden av riksintresse (naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv) vid planering av nya LIS- områden? Resultatet har legat till grund för en vidare analys/diskussion kring utpekandet av LIS-områden inom svala respektive heta områden. Det övergripande syftet är att pröva förvaltningsindex som metod för planering och uppföljning av LIS-områden.

Till de båda studierna kopplas telefonintervjuer av handläggare hos de kommuner som ingår i pilotstudierna.

6. Resultat från pilotstudierna

Resultaten grundar sig på bearbetad data om beviljade strandskyddsdispenser från 2005 och 2009 samt enkätfrågor om strandskydd och LIS-områden som besvarats av

pilotkommunerna. Information har även hämtats från kommunernas översiktsplaner och hemsidor. Studien gör ingen värdering av beviljade dispenser och utpekade LIS-områden i riksintresseområden. Syftet med studierna är att testa förvaltningsindex som metod.

Resultatet av studierna kan indikera möjliga påverkansområden där särskild observation eller utredning kan komma att behövas, beroende på vilken fråga som ska följas upp.

7 För detaljerad redovisning av förutsättningar och metod för pilotstudie 1, se bil. 2.

8 Enligt Boverkets uppsiktsrapport över planering och byggande 2009 (Rapport 2011:4) så arbetar i dagsläget nästan en tredjedel av Sveriges kommuner med att peka ut LIS-områden i sina respektive översiktsplaner.

6.1 Lidköpings kommun

”Attraktiva boenden med en god närmiljö och närhet till Vänern kännetecknar Lidköping som bostadsort. Närheten till vattnet, Kållandsö med Läckö slott och berget Kinnekulle innebär tillgång till natur- och fritidsupplevelser utöver det vanliga. Lidköpings kommun satsar på framtiden. Här finns utrymme och vilja till förändring. I Hamnstaden byggs centrala och sjönära boenden med promenadavstånd till resecentrum och utsikt över Kinneviken.”(Citat från kommunens hemsida)

Svar på enkätfrågor

Delar av kommunen har haft dispens på delegation sedan 1980-talet. Enligt kommunen så är de regler som nu gäller tydliga. Nu krävs det särskilda skäl och ofta har man större förståelse för besluten. Det är en styrka att länsstyrelsen tittar på alla beslut och kan överpröva besluten, vilket har gjorts i några fall. Det positiva med de nya reglerna är att kommunen får en överblick över stränderna och tillsynen samt lär känna området. Det är även till fördel för kommunmedborgarna. Det negativa däremot är att idag kan det bli svåra avvägningar då tillsynen ligger på kommunen. Det innebär en större arbetsbelastning för kommunen och det hade varit enklare om det legat på länsstyrelsen. Kommunen har ännu inte pekat ut några LIS-områden.

Beviljade dispenser

Flera dispenser beviljades inom ett av kommunens riksintresseområden för kulturmiljövården. Flera dispenser är även beviljade i fyra av kommunens riksintresseområden för naturvården.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

Enligt förvaltningsindexkartan är de flesta dispenserna beviljade i heta områden. Bilden ser annorlunda ut enligt subindex fritidshusutveckling där några av de beviljade dispenserna är belägna i svala områden.

Fig 6. Beviljade strandskyddsdispenser 2005 och 2009 samt kommunens riksintressen.

.

Fig 7. Förvaltningsindexkarta med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009.

Fig 8. Fritidshusutveckling med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009.

6.2 Mariestads kommun

”Mariestads kommun är en spännande kommun för dig som söker ett boende av hög kvalitet. Det unika läget precis intill Vänern, Sveriges största sjö, ger en extra dimension till boendet” (citat från kommunens hemsida).

Mariestads inriktning för bebyggelseutveckling är bland annat att kommunen särskilt ska eftersträva efter att tillgodose efterfrågan på bostäder med vattenkontakt. ⁹

Svar på enkätfrågor

Kommunen har inte haft dispens på delegation. Mariestads kommunledningskontor har i ett förslag om tillägg till översiktsplanen pekat ut nio områden som möjliga LIS-områden. Vid utpekandet av dessa har man främst tagit hänsyn till redan etablerade områden och sådana som har en potential för näringslivsutveckling

Generellt har inga riksintresseområden pekats ut som LIS-områden. Kommunen har försökt undvika att peka ut områden där det kan bli konflikter med andra intressen och samtidigt försökt att spara vissa områden. Hela Vänern är riksintresse för friluftsliv.

En idé fanns från början om vilka områden som skulle pekas ut. En dialog har förts med olika intresseföreningar som hjälpte till att peka ut LIS-områden. Samråd har skett med andra kommuner, det har dels skett formellt, dels på tjänstemannanivå med Gullspångs kommun. Möjligheten att peka ut LIS-områden anses av kommunen som något positivt då det ger en potential att utveckla attraktiva platser. Det skapar nya möjligheter till bostäder som kan leda till en landsbygdsutveckling generellt. Det är även bra att kommunen får hela ansvaret och att det sköts på lokal nivå.

Beviljade dispenser

För Mariestads kommun har inte beviljade dispenser tagits med i studien men däremot redovisas de av kommunen utpekade nio LIS-områdena. Två av dessa är belägna inom ett av kommunens riksintressen för kulturmiljövården.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

Enligt förvaltningsindexkartan är LIS-områdena utpekade i heta och neutrala områden.

Enligt subindex fritidshusutveckling är LIS-områdena i större utsträckning belägna i heta områden eller i anslutning till sådana.

9 LIS-områden. Tematisk fördjupning av översiktsplanen. Samrådshandling juni 2010.

Fig 9.Utpekade LIS-områden samtkommunens riksintressen.

Fig 10. Förvaltningsindexkarta med utpekade LIS-områden.

Fig 11. Fritidshusutveckling med utpekade LIS-områden.

6.3 Lysekils kommun

”Lysekils kommun ligger vackert i det yttersta havsbandet, mitt i Bohusläns skärgård. Vår vision lyder: Lysekils kommun skall vara ett levande samhälle året runt och präglas av positiva människor som inspirerar varandra till nya idéer, visar tolerans och känner framtidstro." (Citat från kommunens hemsida).

Området ingår i en av de kuststräckor i Sverige där det finns bestämmelser som reglerar att mark och vatten endast får användas på ett sätt som inte påtagligt skadar de samlade natur- och kulturvärdena.¹⁰ Bohusläns kust är enligt 4 kap miljöbalken i sin helhet av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där.

Svar på enkätfrågor

Kommunen har haft dispens på delegation i begränsad omfattning. De nya reglerna innebär en högre arbetsbelastning för kommunen med många fler ärenden än tidigare. Många gånger kan det bli dubbelarbete om det gäller åtgärder i vattenområde där ärendet ska handläggas av länsstyrelsen. Liknande aspekter ska då bedömas utifrån olika kapitel i Miljöbalken av två olika myndigheter. Det vore mest rationellt om länsstyrelsen hanterade alla strandskyddsdispenser inom vattenområden.

Beviljade dispenser

En dispens har beviljats inom ett av kommunens riksintressen för kulturmiljövården. Stora delar av områdena vid kusten är riksintresse för naturvård och friluftsliv, där ett flertal dispenser är beviljade.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

De beviljade dispenserna är enligt förvaltningsindexkartan placerade i både heta områden och områden med få eller inga boende. Bohusläns kust är speciell då permanenta bostäder vid kusten i högre grad än övriga landet har omvandlats till fritidshus. Flera av de områden som enligt förvaltningsindexkartan är klassade som områden med få eller inga boende är enligt subindex fritidshusutveckling belägna i heta områden med högt förändringstryck.

10 Kustområdet och skärgården i Bohuslän – en värdebeskrivning av ett nationallandskap enligt 4 kap miljöbalken.

Länsstyrelsen i Västar Götaland 2000:8.

Fig 12. Beviljade strandskyddsdispenser 2005 och 2009 samt kommunens riksintressen.

Fig 13. Förvaltningsindexkarta med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009.

14. Fritidshusutvecklingmed beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009.

6.4 Örnsköldsviks kommun

”Hur vill du bo – nära hav eller sjö, centralt eller på landet, i villa eller lägenhet? Massor av attraktiva lägen, här kan du förverkliga dina drömmar! Örnsköldsvik ligger vid havet, det går ända in i centrum”, (citat från kommunens hemsida).

Svar på enkätfrågor

Kommunen har haft dispens på delegation sedan tidigare. Ett av problemen med de nya reglerna är att det tidigare fanns möjlighet att bevilja dispenser för lucktomter, nu är det nya kriterier. För de sökande kan det vara svårt att acceptera de nya reglerna för strandskydd.

Vissa har väntat med att bygga och får nu inte sin ansökan beviljad på grund av de nya reglerna.

LIS-områdena har främst valts ut med hänsyn till efterfrågan och där det finns behov. Man har även tittat på förutsättningarna om det redan finns en befintlig samhällsservice. Det kan även bli aktuellt att peka ut LIS-områden i riksintresseområden för friluftsliv, naturvård och kulturmiljö. Det positiva med LIS-områden är att man får bygga. Det negativa är att utpekandet av LIS-områden kan stoppa utveckling i andra områden. Förutsättningarna blir sämre för de områden som inte är utpekade.

Ur skiss till översiktsplan 2010

Kommunen anser att det är svårt att peka ut områden i strandnära lägen som kan vara intressanta för etablering av turismverksamhet. I planarbetet är det inte möjligt att förutsäga var det i framtiden kommer att finnas människor som är beredda att satsa och markägare som är villiga att upplåta mark. Kommunen menar därför att man ska få använda sig av regeln för LIS-områden utan att det är utpekat i översiktsplanen. Kommunen har formulerat övergripande riktlinjer för några av de större områdena. Regeln om LIS-områden bör enligt kommunen tolkas generöst.

Beviljade dispenser

I två av riksintresseområden för kulturmiljövården har dispenser beviljats. Ett fyrtiotal områden planeras som LIS-områden. Stora delar av områden längs med kommunens sjöar och vattendrag är riksintressen för naturvård och där har dispenser beviljats.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

De beviljade dispenserna är till största delen belägna i den sydöstra delen av kommunen nära Örnsköldsvik, i heta och neutrala områden. Med subindex fritidshus är de flesta dispenserna beviljade i svala områden med lågt förändringstryck.

Fig 15. Beviljade strandskyddsdispenser 2005 och 2009 samt utpekade LIS-områden prio 1 och kommunens riksintressen.

Fig 16. Förvaltningsindexkarta med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009 samt utpekade LIS-områden prio 1

Fig 17. Fritidshusutveckling med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009 samt utpekade LIS-områden.

6.5 Olofströms kommun

”Olofströms kommun har en stor potential då det gäller att erbjuda naturnära och sjö och ånära boende. Kommunen ska även ge plats för verksamhetsområden samt fler mindre företag. En förutsättning är att ny- och tillbyggnad sker på ett långsiktligt hållbart sätt”. (Citat från översiktsplanen 2008).

Olofströms kommun har tagit fram ett tillägg till översiktsplanen 2008 ”Tema strandnära”.

Här föreslås ett antal sjöar och vattendrag som lämpliga för LIS-områden. Olofström har ca 300 sjöar och ett flertal vattendrag. Vid bedömningen av vilka stränder som anses lämpliga att exploatera har stor hänsyn tagits till känsliga naturområden, områden för friluftsliv och andra särskilda intressen. Sammanlagt pekas 47 sjöar ut som LIS-områden. En sjönära exploatering kan innebära att det byggs en fiskecamp och inget mer vid ens viss sjö, medan en annan sjö kan ge liv åt bygden genom att man tillåter att där byggs en eller flera

bostäder. Särskilda LIS-områden kommer att preciseras avseende tillämpning och

användning i samband med att den kommunomfattande översiktsplanen aktualiseras våren 2011.

Svar på enkätfrågor

Kommunen har haft dispensgivning på delegation för de flesta sjöar i kommunen.

Tillsynsbiten sköts av ett kommunförbund, eftersom kommunen inte har något eget miljökontor. Kommunens ställningstagande inför utpekande av LIS-områden bygger på arbeten från de olika riktningarna. 1. Lokalbefolkningens bedömning (boende och

verksamma). 2. ”Utifrån perspektivet”, i samarbete med SWECO – vilket bl.a. resulterade i att kulturgeografiska stråk framstår som lämpliga för landsbygdsutveckling. 3. Arbete på professionell nivå.

Kommunen har deltagit i ett Leaderprojekt där man haft kontakt med olika grupper. Pratat med folk som givit förslag på områden som är mer eller mindre lämpliga som LIS-områden.

Kopplingen till LIS-områden är i detta sammanhang på översiktsplanenivå, men har också en stark koppling till ett nybildat Kommunbygderåd. Kommunbygderådet har till uppgift att bevaka och stärka landsbygdens intressen, bl.a. genom dialog med lokala myndigheter.

Olofströms kommun ser LIS-områden som en del i övrig landsbygdsutveckling. Ett utvecklingsprogram för landsbygden i Olofströms kommun utgör ett samlat koncept för hur f.n. nio olika utvecklingsgrupper önskar utveckla landsbygden där de bor eller verkar. Fem av nio utvecklingsgrupper prioriterar utvecklingsområden som har med strandskydd att göra på ett eller annat sätt.

viktig framöver. Vid utpekandet av LIS-områden har kommunen främst tagit hänsyn till möjligheten att förstärka redan befintliga områden där det finns bra vägar. Helst ska ingen ny mark tas i anspråk för infrastruktur. Det ska vara områden som är belägna inom gång eller cykelavstånd till närliggande service. Det positiva med att kunna peka ut LIS-områden är möjligheten att kunna plocka fram det attraktiva hos kommunen. Det kan vara positivt i en kommun med sjunkande befolkning.

Beviljade dispenser

Enstaka dispenser är beviljade i riksintresseområden för natur- och friluftsliv. Endast LIS- områden prioritet 1 redovisas på kartan, områden där man är på gång att ta fram en detaljplan. LIS-områden prioritet 2 är områden som anses som lämpliga.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

Enligt förvaltningsindexkartan är beviljade dispenser samt utpekade LIS-områden belägna i neutrala och svala områden med lågt förändringstryck. Med subindex fritidshusutveckling är dispenserna beviljade i svala områden. Men däremot är två av LIS-områdena utpekade i anslutning till heta områden.

Fig 18. Beviljade strandskyddsdispenser 2005 och 2009 samt utpekade LIS-områden och kommunens riksintressen.

Fig 19. Förvaltningsindexkarta med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2209 samt utpekade LIS-områden prio.1.

Fig 20. Fritidshusutveckling med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009 samt utpekade LIS-områden prio.1.

ständigt närvarande skärgårdskänsla och olika former av örlogsverksamhet. Karlskrona anses till och med så pass unik att UNESCO har fört upp staden på listan över Världsarv.

Idag bevarar vi det arvet, men bygger också för framtiden.” (Citat från kommunens hemsida).

Svar på enkätfrågor

Kommunen har haft dispens på delegation sedan 1992. Det omfattar sjöar och vattendrag fullt ut, med ett par undantag, samt beträffande vissa fall i kust- och skärgårdsområdet. I huvudsak är det inte någon förändring av kommunens arbete, men de nya

strandskyddsreglerna gör att beviljandet av dispenser blir mer uppstyrt då det måste finnas något av de sex särskilda skälen för att ge dispens. Det ger mindre tolkningsutrymme vilket kan vara en trygghet för handläggaren.

Vid utpekandet av LIS-områden har kommunen främst tittat på möjligheten att utveckla befintliga områden det vill säga redan etablerade samhällen. Kommunen har pekat ut två områden som LIS-områden. De båda områdena som föreslås är belägna ca 4-4,5 mil utanför centrum. I det ena området finns ett etablerat samhälle med skola och service. Det finns en potential för orten att utvecklas. Möjligheten att få bygga bostäder kan göra orten mer attraktiv och då i förlängningen bidra till att orten får större möjlighet att överleva. I det andra området finns ingen service men det är ett etablerat samhälle med potential att växa.

Idag är inga riksintresseområden aktuella som LIS-områden. Möjligheten att peka ut LIS- områden är positivt då områdena blir mer attraktiva med service och skola och så vidare.

Det är än så länge för tidigt att säga vad som är negativt.

Beviljade dispenser

Inom ett riksintresseområde för kulturmiljövården beviljades två dispenser 2009. Enstaka dispenser har även beviljats i tre riksintresseområden för naturvården. Kommunen har pekat ut två LIS-områden.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

Enligt förvaltningsindexkartan är dispenserna beviljade i heta områden. LIS-områden är utpekade i heta respektive neutrala områden. Med subindex fritidshusutveckling är beviljade dispenser och LIS-områden belägna i heta områden.

Fig 21. Beviljade strandskyddsdispenser 2005 och 2009 samt utpekade LIS-områden och kommunens riksintressen.

Fig 22. Förvaltningsindexkarta med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2209 samt utpekade LIS-områden.

Fig 23. Fritidshusutveckling med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2209 samt utpekade LIS-områden.

nästan 5 000 öar, ett vackert, kuperat, omväxlande och sjörikt inland. Om du väljer att bosätta dig i Västerviks kommun kan du få hjälp med ett bra boende i en miljö med vacker natur, ren och frisk luft.” (Citat från kommunens hemsida).

En ny översiktsplan planeras till 2012. Kommunen har inte påbörjat arbetet med utpekandet av LIS-områden. En handläggare har anställts för att arbeta med LIS-områden och tanken är att de möjliga LIS-områdena ska pekas ut i den nya översiktsplanen.

Svar på enkätfrågor

Kommunen har inte haft dispensgivning på delegation vilket innebär att det nu är en betydligt större arbetsbelastning än tidigare. Den nya strandskyddslagen är en klar skärpning, den är tydligare. Det kan vara ett problem med de nya reglerna då de politiker som läst förarbetena i vissa fall tolkat det som att de nya reglerna skulle komma att innebära lättnader för dispensgivningen.

På frågan om riksintressen kan bli aktuella vid beviljandet av dispenser och utpekandet av LIS-områden svarade kommunen att riksintressen för naturvård och friluftsliv är

direktreglerad i miljöbalken. När kommunen prövar bygglov inom riksintressen tittar man på lämpligheten enligt PBL. Det är positivt för dem som söker att kommunen beviljar dispenser.

Det är lättare för kommuntjänstemännen att ta sig ut. Det negativa är att det är ofta som strandskyddet överlappar andra verksamheter vilket innebär att den sökande kan drabbas av två myndigheter.

Beviljade dispenser

I kommunen finns 14 riksintresseområden för kulturmiljövården. I tre av dessa har enstaka dispenser beviljats. Större delen av Västerviks kustremsa är riksintresse för natur- och friluftsliv, där ett flertal dispenser har beviljats.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

Enligt förvaltningsindexkartan är de beviljade dispenserna belägna i heta och neutrala områden. Med subindex fritidshusutveckling är de flesta dispenser belägna i heta områden.

Fig 24. Beviljade strandskyddsdispenser 2005 och 2009 samt kommunens riksintressen.

Fig 25. Förvaltningsindexkarta med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009

Fig 26. Fritidshusutveckling med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009

Värmdö för att bo mitt i naturen men ändå inpå storstaden. Sommartid ökar antalet personer till uppåt 100 000 genom fritidsboende och turister. En stor och central del av Stockholms skärgård ligger i Värmdö kommun, från innerskärgård ut till yttersta havsbandet” (Citat från kommunens hemsida)

Värmdös stränder är hårt exploaterade och befolkningen ökar med ca 1000 personer per år samtidigt som kommunen brottas med klassiska glesbygdsproblem. Skärgårdslivet utnyttjas för friluftsliv av hela regionen och under sommarsäsongen ökar befolkningen med 100-150

%. Värmdö är den kommun i landet som enligt Naturvårdsverkets statistik beviljar flest dispenser varje år. ¹¹

Svar på enkätfrågor¹²

Beviljade dispenser

I kommunen finns 15 riksintresseområden för kulturmiljövården och stora delar av Värmdö kommun, framför allt ytterskärgården, utgör också riksintresseområden för naturvård och friluftsliv. Ca hälften av alla dispenser har under åren 2005 och 2009 beviljats i

riksintresseområden.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

Enligt förvaltningsindexkartan är de flesta beviljade dispenserna belägna i heta områden.

Med subindex fritidshusutveckling är de beviljade dispenserna belägna i neutrala och heta områden.

11 Värmdös stränder i regionen – metod för underlagsmaterial till kommunal planering av starndzonen samt till hantering av strandskyddsärenden.

12 Vi har inte fått in några svar på enkäten från kommunen.

Fig 27. Beviljade strandskyddsdispenser 2005 och 2009 samt kommunens riksintressen.

Fig 28. Förvaltningsindexkarta med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2209.

Fig 29. Fritidshusutveckling med beviljade strandskyddsdispenser för 2005 och 2009

7.1 Enkätsvar Nya strandskyddsregler

De flesta av de tillfrågade kommunerna är positiva till de nya strandskyddsreglerna. Det som särskilt nämndes som positivt är att de nya reglerna är tydligare, ger mindre

tolkningsutrymme samt är mer uppstyrda i och med de särskilda skäl som nu krävs för strandskyddsdispenser. Med de nya reglerna får kommunerna en överblick över stränderna och tillsynen samt lär känna området, vilket även är till fördel för kommunmedborgarna. Det är bra att kommunen får hela ansvaret och att det sköts på lokal nivå.

Det som särskilt nämndes som negativt av några kommuner var problemet med tillsyn och högre arbetsbelastning. Det kan bli svåra avvägningar då tillsynen ligger på kommunen.

Några kommuner ansåg att det hade varit enklare om tillsynen legat kvar på länsstyrelsen.

LIS-områden

I stort sett alla av de tillfrågade kommunerna var mycket positivt inställda till möjligheten att peka ut LIS-områden. Utpekandet av LIS-områden ses som en möjlighet för kommunerna att få bygga men också för att utveckla och lyfta fram attraktiva områden. I förlängningen bidrar det till att orten får större möjlighet att överleva med service, skola och så vidare.

En kommun menade utpekandet av LIS-områden är negativ då det kan stoppa andra områden. Förutsättningarna blir också sämre för de områden som inte är utpekade. Andra kommuner anser att det än så länge är för tidigt att säga vad som är negativt.

7.2 Rumslig undersökning

Beviljade strandskyddsdispenser i riksintresseområden

Antalet beviljade strandskyddsdispenser är naturligtvis olika för olika kommuner. Dispenser inom riksintresseområden för kulturmiljövården har beviljats i ett flertal av fallen, främst i kommuner med högt exploateringstryck. I några av kommunerna; Karlskrona, Örnsköldsvik, Lysekil och Lidköping, är stora områden riksintressen för naturvård och friluftsliv där dispenser har beviljats.

Förvaltningsindex och beviljade dispenser

Lidköping, Karlskrona och Värmdö kommun har främst beviljat dispenser i heta områden. I Olofström är dispenserna till största delen beviljade i svala och neutrala områden. I Örnsköldsviks och Västerviks kommuner är dispenserna beviljade i heta och neutrala

områden. I Lysekils kommun är dispenserna beviljade i heta områden och i områden med få eller inga boende.

Förvaltningsindex och LIS-områden

I de utpekade LIS-områden är det till övervägande del bostäder som planeras. Antal planerade LIS-områden varierar från ett fyrtiotal områden till ett fåtal. Mariestads kommun har pekat ut nio områden som planeras i heta och neutrala områden. Två av områdena är delvis belägna inom ett av kommunens riksintressen för kulturmiljövården. I Örnsköldsviks kommun planeras ca ett fyrtiotal LIS-områden där placeringen varierar från områden med få eller inga boende till heta områden. Två av de planerade LIS-områdena är placerade i riksintressen för kulturmiljövården. Olofströms kommun har pekat ut totalt fyrtiosju områden varav några är hela sjöar och vattendrag, elva områden är prioritet 1, dvs. områden där man är på gång att ta fram en detaljplan. LIS-områdena för prioritet ett planeras i svala eller neutrala områden. Karlskrona kommun har pekat ut två områden som planeras i neutrala och heta områden.

Förvaltningsindex och subindex fritidshusutveckling

Områden som enligt subindex fritidshusutveckling är heta visar i några fall enligt

förvaltningsindexkartan en motsatt bild. Variationen kan bero på att det i dessa kommuner skett en omvandling från permanent boende till fritidshus, exempelvis i Lysekils kommun.

Förvaltningsindexkartan för Värmdö kommun visar på ett högt förändringstryck i de kustnära områdena av kommunen där det skett en omvandling av fritidshus till permanentboende.

Längre ut vid kusten visar förvaltningsindexkartan på ett lägre förändringstryck. Kartan med subindex fritidshusutveckling visar en omvänd situation, där områdena längre ut i

skärgården har ett högt förändringstryck, som istället kan beror på en ökad

fritidshusbebyggelse. Båda typerna av kartor bör användas vid en analys av ett område för att vi ska få en rättvisande bild av förändringstrycket.

Sammanfattande analys

Som förväntat har större orter med högt exploateringstryck totalt fler beviljade dispenser heta områden och i områden av riksintresse. När det gäller områden av riksintresse för kulturmiljövården så är de i allmänhet belägna i heta områden. Indexkartorna erbjuder kommunerna en samlad bild och kan fungera som ett redskap vid uppföljning på kommunal nivå, av beviljade dispenser och utpekade LIS-områden.

Förvaltningsindex kan fungera som en geografisk lots till mer detaljerade studier och ge en möjlighet att ringa in möjliga påverkansområden där särskild observation eller utredning kan komma att behövas. Det kan exempelvis handla om påverkan på kultur- och naturvärden, men också sociala värden samt särskilda bebyggelse- eller landskapsmiljöer där

förändringar kan behöva identifieras och följas upp mer i detalj. Förvaltningsindex kan vidare användas som en indikator för att identifiera övergripande geografiska områden där högt förändringstryck råder och där man med god säkerhet kan säga att det pågår en förändringsprocess av något slag.

Strandskyddsfrågan

På nationell nivå kan förvaltningsindex vara ett bra underlag om man vill få en

kunskapsmässig bild över planerade LIS-områden. Förvaltningsindex kan även fungera som ett underlag på kommunal, regional och nationell nivå vid uppföljning av beviljade

strandskyddsdispenser och utpekade LIS-områden.

Kulturmiljöövervakning

Kartorna över heta, neutrala och svala områden ger direkt en viss uppfattning om vilka problem/möjligheter kulturmiljön står inför i olika delar av landet. I heta områden kan problem med okänslig exploatering som påverkar kulturhistoriska värden negativt förväntas vara större. Planering är i denna typ av områden ett viktigt instrument för ett hållbart brukande. I svala områden kan problem med bristande underhåll, förfall av bebyggelse och landskap samt igenväxning förväntas vara större. Stimulansåtgärder är i denna typ av områden viktigare än planering.

Miljömålen

Förvaltningsindex kan fungera som ett stöd vi uppföljningar av ett flertal av

miljökvalitetsmålen men måste då kopplas till en befintlig indikator, vilket även var den ursprungliga tanken med indexet. Indexet var tänkt att fungera som en fördjupning av befintliga indikatorer.¹³

Kommunal planering och riksintressen

Förvaltningsindex skulle kunna användas som ett argument för att stärka den kommunala och statliga planeringen, dvs. att kommunala översiktsplaner och statliga intressen ska väga tyngre vid bedömning av planer och på så sätt styra undan exploateringar från bland annat riksintressen.

13 Se RAÄ.s rapport ”Byggnader och bebyggelsemiljöer. Förvaltningsindex som bakgrund i en fördjupning

Förvaltningsindex kan fungera som ett underlag vid revideringar och uppföljningar av riksintressen på kommunal, regional och nationell nivå. Riksintressena kan ha olika

förutsättningar avhängigt om de är placerade i områden med högt eller lågt förändringstryck.

Fig 30. Förvaltningsindexkarta över Västra Götaland med riksintressen för kulturmiljövården

infrastrukturprojekt. För prognoser och scenarier liknande exempelvis E4 och förbifart Stockholm. Förvaltningsindexkartan över Mälardalen med allmänna vägar¹⁴ visar på den nära koppling som finns mellan infrastruktur, bebyggelseutveckling och attraktivitet.

Fig 31. Förvaltningsindexkarta över Mälardalen med allmänna vägar.

14Linjeskikt för allmänna vägar, GSD-Översiktskartan. GSD står för Geografiska Sverigedata (samlingsnamn för Lantmäteriets geografiska kartdatabaser).

Flygbilderna från 1968 och 2010 visar en bild av den utveckling som skett under drygt 40 år och kan fungera som ett komplement till förvaltningsindex. Här visas ett exempel från Stockholms södra förorter (Kungens kurva).

Flygbild över Kungens kurva 1968

Fig 32. Flygfoto över Kungens kurva taget 1968. Källa Kulturmiljöbild

Fig 33. Flygfoto över Kungens kurva taget 2010. Källa Kulturmiljöbild

Europeiska landskapskonventionen

Förvaltningsindex är ett sätt att tillmötesgå landskapskonventionens krav på att följa och analysera landskapsförändringar och de drivkrafter som ligger bakom. Flera län arbetar med, eller har redan tagit fram, regionala landskapsstrategier som syftar till att på ett samlat sätt beskriva nationella och regionala värden i ett landskapsperspektiv. Förvaltningsindex skulle kunna utgöra ett värdefullt stöd i arbetet med att karaktärisera och beskriva drivkrafter och socioekonomiska förutsättningarna i ett läns- eller regionperspektiv.

9. Ett urval av synpunkter och förslag från remissinstanser

En remissversion av rapporten har skickats ut till referensgruppen och de deltagande pilotkommunerna. Synpunkter och förslag har inkommit från Olofströms kommun, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsens i Västra Götalands län och Naturvårdsverket.

Olofströms kommun

Kommunen kommer sannolikt att pröva att använda förvaltningsindex som ett planeringsunderlag vid kartläggning av infrastruktur (fiber).

Länsstyrelsen i Kalmar län Uppföljning av kulturmiljöer i fält

Efterlyser en enkel sammanställning över förvaltningsbetingelser eller kanske bättre uttryckt problem och/eller möjligheter för kulturmiljön som man kan förvänta sig i svala respektive heta områden. T ex: I svala områden kan problem med bristande underhåll, förfall av bebyggelse och landskap, igenväxning, jordbruksmark ur produktion osv. förväntas vara större. I heta områden kan problem med okänslig exploatering, nybyggnation, att

kulturhistoriska värden förstörs vid modernisering osv. förväntas vara större. Det i sin tur kan kräva att tyngdpunkten på val av bevarandeinstrument behöver vara olika; juridiskt skydd t ex skydd i detaljplaner och översiktsplaner är viktigare i heta områden och olika

stimulansåtgärder typ ekonomisk ersättning och landsbygdsutveckling är viktigare i svala områden. Kartorna över heta, neutrala och svala områden ger direkt en viss uppfattning om vilka problem/möjligheter kulturmiljön står inför i olika delar av landet. Indexet kan därför ha ett stort kommunikativt värde, särskilt ur ett riksperspektiv men även ur ett regionalt perspektiv.

Ett förslag är att koppla ihop indexet med uppföljningar i fält i faktiska kulturmiljöer. Det vill säga uppföljning av bevarande och skötselstatus i ett stort antal kulturmiljöer och sedan via GIS analysera utfallet utifrån heta, neutrala och svala områden. Kan vi se trender och tendenser, hur olikartade förutsättningar för kulturmiljön kan speglas i heta, neutrala och svala områden. Resultatet kan sen användas när man diskuterar val av instrument som kanske är viktigare än andra, behov av resurser, möjligheter att nå bevarandemål, kulturmiljöns betydelse för landsbygdsutveckling osv.

Generellt sett så tycker vi att konceptet verkar vara ett intressant angreppssätt som använt i de rätta sammanhangen kommer att kunna bli ett viktigt analysverktyg för att tidigt spåra förändringar i exploateringstrycket eller för att bara ta reda på vilka områden som är heta eller svala. Det nationella fördelningsmönstret mellan heta och svala områden bjuder på ganska få nyheter eller sensationer, kustnära och tätortsnära områden är generellt heta, medan de regionala och lokala skalorna är betydligt mer användbara. Som ni också mycket riktigt anger i er rapport så kan förvaltningsindexet endast användas just som en indikator och inte för slutsatser och beslut där olika individuella faktaparametrar

(befolkningsförändring, nybyggnation etc.) måste analyseras.

För kulturmiljövården kan indexet tjäna som en första indikator på att utredningar och förebyggande insatser måste sättas in för att uppnå en god balans mellan expansion, bebyggelseanpassning, bevarande och friluftsliv inom kustzonerna och framför allt i kustsamhällen med sina bevarandevärda bebyggelsemiljöer. Ett annat användningsområde är revision, skydd och förvaltning av riksintresseområden och eventuellt i samband med uppföljningar för vissa av miljömålen. Man kan kanske ta fram någon form av

”konfliktriskindex” genom att väga samman förvaltningsindexet med antal registrerade fornlämningar och byggnader av kulturintresse per lämplig ytenhet.

Naturvårdsverket

Ett argument för att stärka den kommunala och statliga planeringen

Förvaltningsindexet kan vara intressant på nationell nivå. Det ger en samtidig överblick över tillståndet i hela landet. Man skulle kunna använda indexet som ett argument för att stärka den kommunala och statliga planeringen, dvs. att kommunala översiktsplaner och statliga intressen ska väga tyngre vid bedömningen av planer och på så sätt styra undan

exploateringar från riksintressen mm. Detta eftersom det (förmodligen) kommer att visa sig att statliga och kommunala intressen inte väger så tungt, heta områden förblir heta och kommer långsamt att inkräkta på t.ex. riksintressen för kulturmiljö. Värmdö är ett exempel.

Förvaltningsindexet inte är så intressant på lokal eller regional nivå. På kommuner och även på länsnivå har man en rätt bra koll på detta ändå. Man har redan en känsla för

befolkningsutveckling, bebyggelseutveckling och taxeringsvärden inom sin kommun eller sitt län, dvs. var det sker en förändringsprocess. I svala områden vet man detta och brottas med problemet hur man ska vända förändringsprocessen. I heta områden är problemen de omvända, hur ska alla få plats utan förstöra kvaliteterna för dem som redan bor här, inklusive natur och kulturvärden.

Samarbete med andra projekt

Kustbebyggelseprojektet är ett miljömålsprojekt som drivs av länsstyrelsen i Blekinge län.

Under 2010 har ett antal av kustorterna i norra Bohuslän inventerats. Under 2011 är intentionerna är att genomföra ortsanalyser i kustorter i Västernorrland och Blekinge. Det miljömålsanknutna arbetet i Kustbebyggelseprojektet kan ses som ett komplement till Riksantikvarieämbetets arbete med projektetförvaltningsindex. ¹⁵

10. Fortsatt arbete

I uppdraget har det endast funnits möjlighet att arbeta med metodutveckling av indexet samt att pröva det nya indexet genom pilotstudier för en fråga. I pilotstudierna har det inte funnits utrymme för kommunerna att ta ställning till förvaltningsindex som metod. Metoden bör testas på kommunal, regional och nationell nivå. Vidare krävs det ett fortsatt arbete med utveckling av och information om metoden. En fortsatt analys i kombination med studier i fält kan behövas för att säkra och implementera förvaltningsindex som metod.

En enklare broschyr som beskriver metoden på svenska och engelska planeras att tas fram under hösten

Andra frågor som behöver utredas är:

Var och hur data kommer att finnas tillgängligt?

Vem kan få tillgång till data?

Vem gör uppdateringar av index och hur ofta?

15Kustbebyggelsprojektet – Slutrapport, skede 1, norra Bohuslän, Lysekil, Sotenäs, Tanum och Strömstad.

Läsnsstyrelsen i Västra Götaland 2011.

Boverket 2010. Boverkets uppsiktsrapport över planering och byggande 2009.

Länsstyrelsen i Västra Götaland. LIS-områden. Tematisk fördjupning av översiktsplanen.

Samrådshandling juni 2010.

Länsstyrelsen i Västra Götaland 2000:8. Kustområdet och skärgården i Bohuslän – en värdebeskrivning av ett nationallandskap enligt 4 kap miljöbalken.

Naturvårdsverket 2009:4. Strandskydd – en vägledning för planering och prövning.

Olofströms kommun 2008. Tema strandnära. Tillägg till översiktsplanen.

Regeringens proposition 2008/09:119. Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden.

Riksantikvarieämbetet 2002. Förstudie: En tanke och arbetsmodell. Indikatorer för levande kust och skärgård. – Att beskriva kust- och skärgårdstypiska karaktärsdrag i

kulturmiljövärden med hjälp av statistik. Katarina Fehler.

Riksantikvarieämbetet 2004:3. Indikatorer för levande kust och skärgård – att mäta förutsättningarna för framtidens kulturarv.

Riksantikvarieämbetet 2009. Indikatorprogram – Förslag. Hållbart brukande av kust och skärgårdslandskapet.

Riksantikvarieämbetet 2009. Byggnader och bebyggelsemiljöer i kust- och skärgård – Förvaltningsindex som bakgrund i en fördjupning.

Värmdö kommun 2003. Värmdös stränder i regionen – metod för underlagsmaterial till kommunal planering av starndzonen samt till hantering av strandskyddsärenden.

Örnsköldsviks kommun 2010. Skiss till översiktsplan för strandskydd i Örnsköldsviks kommun.

www.boverket.se

www.naturvardsverket.se

www.karlskrona.se

www.lidkoping.se

www.lysekil.se

www.mariestad.se

www.olofstom.se

www.varmdo.se

www.vastervik.se

www.ornskoldsvik.se

12. Bilagor

Bilaga 1.

Bilaga 2

Förutsättningar och metod

De data om strandskyddsdispenser som har ingått i undersökningen har levererats från Naturvårdsverket och datasetet består av årsvisa och rikstäckande excelfiler från 2003 till 2010. Till varje dispens är bland annat angivet län, kommun och fastighetsbeteckning. Även information om avslag på dispenssökning framkommer (det är dock osäkert om detta är konsekvent registrerat). Inga dispenser har haft någon lägesbestämning.

För att lägesbestämma dispenserna har därför fastighetsbeteckningarna körts mot

fastighetsdata (punktskikt fastigheter i GSD¹⁶-Fastighetskartan) från Lantmäteriet. På så vis får varje dispens en lägesbestämning till fastighet, men ingen absolut lägesbestämning. Man kan därför inte följa enskilda fastigheter (det har inte heller varit syftet), men däremot urskilja trender och tendenser. För att överhuvudtaget kunna göra körningarna har vissa

bearbetningar av data gjorts, för såväl Lantmäteriets fastighetsdata som Naturvårdsverkets dispensdata. Bland annat har fastighetsbeteckningsfältet i dispensdata använts lite hur som helst, t.ex. har flera fastigheter varit inskrivna och, vid något tillfälle, några ord i fritext.

En annan faktor är att en fastighet kan bestå av flera skiften och då anges i fastighetsdata från Lantmäteriet beteckningen på följande vis: FASTIGHETSBETECKNING 1:1 > 1, FASTIGHETSBETECKNING 1:1 > 2, FASTIGHETSBETECKNING 1:1 > 3 osv. Eftersom fastighetsbeteckningar i dispensdata har skrivits utan skiftesangivelser, t.ex.:

FASTIGHETSBETECKNING 1:1 så innebär det att flera geografiska träffar för fastigheter med flera skiften uppstår, trots att endast en dispens givits.

För att inte förvilla med för många geografiska punkter har därför alla dubbletter, tripletter etc. rensats bort så att endast en träff per fastighet återstår. I vissa fall har flera

fastighetsbeteckningar skrivits in på samma rad i excelfilerna, t.ex. Nästegård 1:16 och 1:2.

De har då separerats till två rader (och därmed två fastigheter). I andra fall är

fastighetsbeteckningen ofullständigt angiven, t.ex. Björby eller ”Vägen Kil-Lur”. Även dessa har tagits bort. Vidare har sådana dispenser som registrerats med kommentaren Avslag rensats bort.

Ytterligare en felkälla är att de data som samkörts har olika ålder. Det betyder att

fastighetsbeteckningarna i dispensdata är från de år de registrerades, dvs. från åren 2005 respektive 2009. Eventuella förändringar avseende fastighetsbeteckning har inte

16 GSD står för Geografiska Sverigedata (samlingsnamn för Lantmäteriets geografiska kartdatabaser).

inte alltid har fått någon ”träff” i fastighetsdata. Även sådana dispenser har plockats bort från undersökningen.

För varje kommun har sedan en samkörning med riksintresseområden för kulturmiljövården, naturvården och friluftsliv gjorts för att se hur många dispenser som beviljats inom sådana områden.

Bilaga 3. Fler exempel på indexkartor med olika riksintresseområden

Fig 1. Förvaltningsindexkarta med riksintresse för kulturmiljövård, norra Sverige.

Fig 2. Förvaltningsindexkarta med riksintresse för naturvård, norra Sverige.

Fig 3. Förvaltningsindexkarta med riksintresse för naturvård, södra Sverige.

Fig 4. Förvaltningsindexkarta med riksintresse för friluftsliv, norra Sverige.

Fig 5. Förvaltningsindexkarta med riksintresse för friluftsliv, södra Sverige.

Fig 6. Förvaltningsindexkarta med riksintresse för vindbruk, norra Sverige.

Fig 7. Förvaltningsindexkarta med riksintresse för vindbruk, södra Sverige.

Referensgrupp Börje Larsson, Boverket Per Nilsson, Naturvårdsverket

Katarina Fehler, Regionplanekontoret i Stockholm Mats Herklint, Länsstyrelsen i Västra Götaland Anette Johansson. Länsstyrelsen i Blekinge län Coco Dedering, Länstyrelsen i Kalmar län Annmari Westerlind, Westerlind arkitektkontor

Arbetsgrupp Riksantikvarieämbetet Eva Waldén Selin

Cissela Génetay Jerker Moström

Konsult

Lars Berglund, WSP analys och strategi

Bilaga 5. WSP:s rapport ”Dokumentation – Metodutveckling av förvaltningsindex som metod för att mäta förändringstryck. Utvärdering och förslag till utveckling”.

DOKUMENTATION

Metodutveckling av förvaltningsindex som metod för att mäta förändringstryck

Utvärdering och förslag till utveckling

2011-03-01

Analys & Strategi

Analys & Strategi 2 Tel: 08-688 60 00, Fax: 08-688 69 99

Email: info@wspgroup.se Org nr: 556057-4880 Styrelsens säte: Stockholm

Titel: Metodutveckling av förvaltningsindex som metod för att mäta förändringstryck - Utvärdering och förslag till utveckling Redaktör: Lars Berglund

WSP Sverige AB

Besöksadress: Arenavägen 7 121 88 Stockholm-Globen

Konsulter inom samhällsutveckling

WSP Analys & Strategi är en konsultverksamhet inom samhällsutveck-

ling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer

för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framti-

den. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs inför, och

bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållan-

det mellan människor, natur och byggd miljö.

2.2  Utvärdering... 5 

2.3  Om verktygen... 10 

3  FÖRSLAG TILL UTVECKLING AV INDEX ... 10 

3.1  Förslag till komplettering av index... 12 

3.2  Några kommentarer om förvaltningsindexets användbarhet ... 14 

4  BILAGA ... 15 

4.1  Praktisk arbetsgång av föreslagen metod... 15 

4.2  Kartor ... 17 

4.3  Leverans ... 19 

4.4  Komplettering: Subindex fritidshusutveckling... 19 

Analys & Strategi 3