Digitalisering inom offentlig förvaltning
En studie av informationsvärdering vid skanning av arkiv
Nils Fägerhall
Institutionen för ABM
Uppsatser inom arkivvetenskap ISSN 1651-6087
Författare/Author Nils Fägerhall.
Svensk titel
Digitalisering inom offentlig förvaltning. En studie av informationsvärdering vid skanning av arkiv.
English Title
Digitization in public administration. A study of appraisal when scanning archives.
Handledare/Supervisor Lisa Börjesson.
Abstract
When digitizing the public sector there is a risk that public administrations lose control of what is preserved in their archives. The main issue raised in this thesis concerns the valuation of information, also called appraisal, that is required before and during scanning of archival material. The focus is on reviewing and analyzing how the appraisal process may be affected by the fact that external companies perform the scanning work when digitizing archives. Also, the background as to why public administrations choose external providers of scanning is exam- nied.
Qualitative semi-structured interviews were conducted with four archivists and one project leader from five different public administrations and transcripts from the interviews formed the data of analysis.The analysis was based on Terry Cooks theory macroappraisal and Lennart Lundquists theory our public ethos. The theories were applied to the empirical material.
The study showed that external companies did not have to evaluate information in the way that is usually discussed under the concept of appraisal. The reason for this is that the public administrations themselves have prepared the material to be digitized. The study has also showed that almost all interviewees describe how the lack of equipment and skills regarding the actual scanning has contributed to the choice of providers. Three out of five interviewees also state that they lacked the time and/or staff to do the scanning themselves. Only one of the interviewees said that the choice of provider was made on the basis that the cheapest option was chosen.
The conclusion that could be drawn is that the public administrations already have identified the risk of los- ing control of what is preserved in their archives when using external companies for scanning. A question one might ask instead is whether the prudence that the public administrations show is justified?
This is a two years master’s thesis in Archival Science.
Ämnesord
Digitalisering, e-förvaltning, digital förvaltning, offentlig förvaltning, informationsvärdering, makrovärdering.
Key words
Digitization, E-government, Digital administration, Public administration, Appraisal, Macroappraisal.
Innehållsförteckning
Inledning...5
Problemformulering...5
Syfte och frågeställningar...6
Begreppsdefinitioner...7
Arkiv...7
Gallring...7
Metadata...8
Rensning...8
Bakgrund...9
Digitalisering...9
E-förvaltning...10
Informationsvärdering...11
Teoretiskt ramverk...13
Makrovärdering...14
Vårt offentliga etos...15
Sammanfattning av teoretiskt ramverk...17
Teorireflektion...17
Forskningsläge...19
Digitalisering...19
E-förvaltning...21
Informationsvärdering...22
Metod och material...26
Den kvalitativa intervjun...26
Intervjuguide...27
Urval av offentliga verksamheter...28
Möjliga felkällor...30
Avgränsningar...31
Metoddiskussion...31
Resultat och analys...34
Informanter...34
Bakgrund till informanterna och projekten...35
Extern utförare av skanning...38
Valet av utförare...38
Upphandling och kravställning...40
Utfall av skanning...42
Informationsvärdering...43
Informationsvärdering vid projekten...43
Informanternas syn på informationsvärdering...46
Kunskap kring arkivbildaren hos den externa utföraren...48
Avslutande frågor...49
Slutdiskussion...52
Informationsvärderingsprocessen...52
Faktorer bakom valet av utförare...54
Förslag till offentliga verksamheter...56
Vidare forskning...57
Käll- och litteraturförteckning...60
Otryckt material...60
I uppsatsförfattarens ägo...60
Tryckt material...60
Källor...60
Litteratur...61
Bilaga 1. Intervjuguide offentlig verksamhet...64
Bilaga 2. Intervjuguide extern utförare av skanning...66
Inledning
Jag tycker att det är en så intressant fråga, för det är så lätt att tro att det där kan vilken sommarjobbare som helst göra, eller extrapersonal. Men jag tycker att man bör ha kunskap om [...] vad för handlingar som behövs, och så vidare, att man har en förståelse för själva den processen (Intervju 2020-03-17)
Detta citat kommer från en projektledare som jag har intervjuat och är ett svar på frågan om vilka egenskaper som krävs vid rensning, gallring, sortering och meta- datasättning. Citatet belyser hur personer utan arkivkunskap ser på behovet av fackkunskap vid arbetsuppgifter kopplade till arkivverksamheter och är anledning- en till hur uppsatsidén uppstod.
Uppsatsens ämne är digitalisering och den huvudsakliga frågan som tas upp rör den värdering av information som krävs inför och vid skanning av arkiv- material och som ligger till grund för e-förvaltning. I denna studie granskas informationsvärdering i tidigare genomförda digitaliseringsprojekt inom offentlig förvaltning där skanning av arkivmaterial har utförts av externa företag som tillhandahåller digitaliseringstjänster.
Att ämnesvalet föll på digitalisering och skanning var självklart då det är en högst aktuell fråga på min arbetsplats. En av de aspekter som har diskuterats rör valet av utförare när arkivmaterialet ska skannas och vilka eventuella problem som kan uppstå i samband med detta. Det var till stor hjälp att jag haft tillgång till den dokumentation som förts under förvaltningens arbetsprocess och att det har funnits kollegor att bolla idéer med.
Problemformulering
Vid digitalisering av offentlig sektor riskerar verksamheter att förlora kontrollen över vad som bevaras i deras arkiv. Informationsvärdering är en grundläggande och nödvändig process vid urvalet av vilka handlingar som ska gallras alternativt bevaras till den nya digitala verksamheten. Missförstånd och kunskapsbrist vid informationsvärdering kan leda till att arkiven förlorar delar av sitt värde (Klett 2018, s. 2).
En viktig del i digitaliseringsprocessen är skanning av pappershandlingar. Ett grundläggande moment i denna del är den rensning, gallring, sortering och metadatasättning som måste utföras inför och vid skanning. Rensning och gallring ska utföras enligt de gallringsbeslut som är aktuella för varje enskild organisation.
Gallring måste utföras så att den information som finns i arkiven lätt kan återsökas. Bevarande av all skapad information skulle leda till en oöverskådlig informationsmängd. Gallringsbesluten måste dock vara genomtänkt utformade så att rätt information finns bevarad så länge behov finns av den (Stadsarkivet 2017, s. 5). Tillskrivning av korrekt och tillräcklig metadata är en central del av efter- behandlingsfasen för digitaliseringen (Dahlström & Hansson 2019, s. 5), vilket innebär ett stort ansvar för dem som metadatasätter handlingar.
Vid rensning, gallring, sortering och metadatasättning inför och vid skanning krävs förståelse för verksamheten och de handlingar som skapats i den. Idag väljer många offentliga verksamheter att ta in externa utförare av dessa uppgifter. För att genomföra en lyckad digitalisering behöver företagen som utför arbetet lägga tid på att utbilda sig kring de verksamheter de arbetar för. Om företaget inte gör detta finns en potentiell risk att viktig information gallras, fel information skannas eller att metadatasättning görs på fel sätt.
En eventuell anledning till att många offentliga verksamheter väljer att ta in externa företag är att kostnaderna tros bli lägre samtidigt som att kvaliteten tros bli högre. De företag som är inriktade på skanning har tillgång till teknisk och hantverksmässig infrastruktur. I en delrapport inför projektet ”Digitalisering av Stockholms stads överförmyndarverksamhet” beskriver en representant från Skatteverket hur stora mängder handlingar kräver industriell skanning då kvalitet- en och processen påverkas av maskinernas kapacitet (Stockholms stad 2018, s.
63). Den kvalitet som syftas till rör dock den tekniska delen av digitaliseringen snarare än till kvaliteten i den information som digitaliseras.
Väl fungerande offentlig upphandling är viktig för att maximera tillväxt och samtidigt hushålla med de offentliga medlen (Edwardsson & Moius 2009, s. 9).
Vid digitalisering av offentlig sektor är det därför viktigt att man väljer de alternativ som på bästa möjliga sätt utnyttjar de medel som finns att tillgå. Detta kräver att man utreder tidigare genomförda digitaliseringsprojekt och analyserar vilka alternativ som är lämpligast för samhället i stort.
Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att skapa kunskap för hur digitaliseringsprocesser inom offentlig förvaltning kan påverkas av att externa företag utför skanningsarbetet.
Arbetet med att skanna arkivmaterial innefattar viss värdering gällande den information som finns i materialet, vilket i denna studie benämns som
informationsvärdering. I denna uppsats ligger fokus på att granska och analysera hur informationsvärderingsprocessen kan påverkas av att externa företag utför skanningsarbetet vid digitalisering av arkiv. Undersökningen konkretiseras till följande forskningsfråga:
• På vilka sätt kan informationsvärderingsprocessen vid digitalisering av arkiv påverkas av att en extern part utför skanningsarbetet?
För att uppnå syftet görs denna undersökning i två delar. Delarna består av att informationsvärderingsprocessen granskas samt att bakgrunden till att offentliga verksamheter väljer externa utförare av skanning undersöks. För att skapa förståelse för vilka faktorer som kan vara avgörande i valet ställs följande fråga:
• Vilka faktorer ligger bakom valet att använda externa utförare vid skanning av arkiv inom offentlig förvaltning?
Begreppsdefinitioner
Ett antal av de begrepp som används kan tolkas på flera sätt, alternativt beskrivas med hjälp av andra ord. Utifrån detta förklaras här hur begreppen används i hela uppsatsen.
Arkiv
Begreppet arkiv kan ge många olika konnotationer, exempelvis att det är en plats innehållande historiskt värdefulla papper eller att det enbart omfattar handlingar som inte längre används i den löpande verksamheten. I denna undersökning används begreppet som en beskrivning av den offentliga förvaltningens samtliga allmänna handlingar som används i syfte att fortlöpande tillgodose behovet av information för rättskipningen och förvaltningen. Det innebär att de handlingar som beskrivs kan vara nyskapade och högst aktuella i den verksamhet det rör sig om och förvaras på kontorsrum, arkivskåp eller i arkivlokal (Stadsarkivet 2018, s.
2).
Gallring
Gallring innebär att handlingar förstörs eller avlägsnas utifrån vissa bestämda kriterier. Innan gallring kan utföras ska en bedömning av handlingarnas informations- eller bevisvärde ha gjorts. Hos myndigheter kan överföring av handlingar till annan databärare räknas som gallring, exempelvis om överföringen innebär förlust av information, sökmöjligheter eller autenticitet (Riksarkivet 1999, s. 6).
Metadata
Metadata beskrivs ofta som data om data eller information om data. Mer specifikt innebär det strukturerad information som beskriver, förklarar, lokaliserar eller på annat gör det lättare att hämta, använda eller hantera informationsresurser.
Metadata kan genereras av en maskin eller författas av en människa och vara av varierad komplexitet. Det grundläggande värdet ligger i att användare ska kunna hitta, använda och hantera dataresurser. Metadata används i såväl fysiska som digitala miljöer, men har kanske störst användbarhet i det sistnämnda (Duranti &
Franks 2015, s. 243-244).
Rensning
Även om rensning påminner om gallring är det inte liktydigt. Rensning innebär förstöring av handlingar som inte är allmänna. Det kan vara sådant som kommit till under handläggningen (exempelvis minnesanteckningar, post-it lappar, gem och plastfickor) och som inte tillfört något till ärendet eller har något värde när ärendet är färdigt (Riksarkivet 1999, s. 6).
Bakgrund
Ämnesområdet digitalisering innefattar en rad begrepp och företeelser som är viktiga att förstå. Under följande underrubriker ges en bakgrund till begrepp och företeelser i fokus för denna studie. Inledningsvis definieras vad digitalisering innebär, hur det kan gå till samt hur det diskuteras inom svenska offentliga och privata verksamheter. Detta följs av en bakgrund till begreppen e-förvaltning och informationsvärdering och hur de behandlas i förhållande till arkiv.
Digitalisering
Digitalisering innebär överföring av analogt material till binär kod (digitalt material) med hjälp av en skanner eller digitalkamera. Efter överföringen extra- heras information (metadata) från det digitala objektet. Extraktionsprocessen kan ske med hjälp av programvara såsom optisk teckenigenkänning (OCR) eller genom manuella textbaserade indexeringsmetoder (Duranti & Franks 2015, s.
173).
Digitalisering är en förutsättning för alla de aktiviteter som skapar värde inom offentlig och privat sektor. Regeringens målsättning är att Sverige ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter inom offentlig sektor. Det har lett till åtskilliga utredningar och åtgärder med syftet att förutsättningarna för detta ska säkras. Samhällets pågående digitalisering innebär höga krav på den offentliga sektorn i fråga om att följa de uppsatta lagarna och reglerna och samtidigt hålla uppe effektiviteten och kvaliteten i arbetet (Magnusson 2018, s. 2).
Inom EU-projektet Minerva (Ministerial Network for Valorising Activities in Digitisation) har en handbok i digitalisering av kulturarvsmaterial tagits fram. I den svenska versionen av handboken, framtagen av ABM-centrum (samarbets- projekt mellan sju ABM-institutioner), beskrivs hur digitaliseringsprojekt kan genomföras av olika skäl. Exempelvis kan digitaliseringsprojekt genomföras för att tillgängliggöra kulturarvsmaterial för allmänheten via Internet. De kan även genomföras för att förbättra och effektivisera organisationers interna verksamheter (ABM-centrum 2007, s. 7).
Vidare beskrivs hur urvalet av det material som digitaliseras påverkas av projektets huvudsakliga syfte. Att fatta beslut kring vilket material som ska digi-
taliseras är en viktig del i alla digitaliseringsprojekt som genomförs. Eventuella orsaker till vilket material som digitaliseras kan variera mellan olika projekt.
Exempel på faktorer som kan påverka är juridiska hinder, institutionella strategier och tekniska svårigheter (ABM-centrum 2007, s. 11).
Oavsett syfte är det dock viktigt att de personer som arbetar i projekten har rätt kompetens. Det är dessutom viktigt att personalen har möjligheten att avsätta tillräckligt med tid för att arbeta i projekten. De tekniska lösningar som krävs för projekten gällande hård- och mjukvara bör beslutas om innan personalbemanning inleds (ABM-centrum 2007, s. 8).
E-förvaltning
Begreppen e-förvaltning och digital förvaltning används vanligtvis synonymt med det engelska begreppet e-government (Lindblad-Gidlund 2010, s. 216), och definieras enligt överenskommelse med Europeiska kommissionen som ”verk- samhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser” (Regeringskansliet 2008, s. 4).
År 2009 beslutade regeringen att tillkalla en delegation med uppdraget att samordna myndigheters utvecklingsprojekt gällande IT-frågor, i syfte att skapa bättre möjligheter för myndighetsövergripande samordning (Regeringskansliet 2013, s. 15). Delegationen fick namnet ”E-delegationen” och arbetar bland annat med att ta initiativ och koordinera projekt som ska leda till förvaltningsgemen- samma tjänster, att ta fram riktlinjer och vägledningar gällande e-förvaltning samt att följa upp myndigheternas arbete med e-förvaltning.
Med utgångspunkt från målet att Sverige ska vara bäst i världen på att ta tillvara på digitaliseringens möjligheter fattade regeringen 2012 ett beslut om en strategi för hur detta ska ske. Inom strategin finns tre mål och nio delmål angivna, varav målen är: 1) en enklare vardag för medborgare, 2) öppnare förvaltning stödjer innovation och delaktighet och 3) högre kvalitet och effektivitet i verk- samheten (Regeringskansliet 2013, s. 17).
I en utvärdering skriven av EU-kommissionen 2012 redovisade man hur den statliga nivån i EU har en högre andel digitala tjänster jämfört med den lokala och den regionala nivån i EU. Samtidigt visar siffror på att 70 procent av medborgares och företagares kontakter med offentliga verksamheter är i relation till kommuner, landsting och regioner. För att minska glappet mellan de statliga verksamheterna och de lokala och regionala vill man att samtliga offentliga verksamheter ska samverka och därmed minska myndighetscentrerade initiativ (Regeringskansliet 2013, s. 19-20).
Medlemmar ur forskningscentret Swedish Center for Digital Innovation (SCDI) har skapat en metod för att mäta vad de kallar ”digital mognad” inom svenska offentliga verksamheter. Modellen kallas DiMiOS och innefattar de två dimensionerna ”digital förmåga” och ”digitalt arv”. Digital mognad mäter organisationers kapacitet att fånga, förstå och förändra med hjälp av digitala verktyg. Digitalt arv mäter huruvida organisationers befintliga digitala infra- struktur stärker eller hindrar digital handlingskraft (Magnusson & Nilsson 2020, s.
5). Metoden har idag använts av ca 32 myndigheter, 44 kommuner och 2 regioner (Digital förvaltning 2020).
För god e-förvaltning krävs arkiven i fråga om att bevara elektroniska handlingar över tid, såväl fysiskt som tekniskt, samt att garantera handlingarnas ursprungliga skick och autenticitet. Arkiven har dessutom en grundläggande funktion i återsökning och tillgängliggörande av handlingar för medborgarna (Riksarkivet 2020).
Informationsvärdering
Informationsvärdering är de urval gällande vad som ska bevaras respektive gallras och som på engelska kallas appraisal. En annan, kanske ovanligare, översättning av appraisal är arkivvärdering. Begreppet informationsvärdering förutsätter att det är informationen som värderas i arkivmaterialet snarare än att ta fasta på arkiv- kontexten, vilket arkivvärdering tydligare gör (Edquist 2019, s. 16). De handlingar som beskrivs i denna undersökning bör värderas utifrån dess informationsvärde och det är därför termen informationsvärdering används istället för arkivvärdering.
Teoribildning kring informationsvärdering i syfte att identifiera vilka hand- lingar som är värda att kontinuerligt bevara har pågått sedan tidigt 1900-tal. I teoribildningens första fas menar man att informationsvärdering inte är en arbetsuppgift ämnad för arkivarier. I A Manual of Archive Administration (1922), skriven av Hillary Jenkinson, beskrivs hur arkivarier ska eftersträva objektivitet och därmed inte ägna sig åt informationsvärdering alls. Istället ska de, utifrån ett okritiskt perspektiv och utan personlig bedömning, ta emot och vårda det material som inkommer till arkiven (Foscarini 2016, s. 107-109).
År 1956 publicerade Theodore R. Schellenberg boken Modern Archives:
Principles and Techniques och formulerade därmed en standard för informations- värdering. Inom denna standard benämns arkivariens subjektiva bedömning som central i informationsvärderingsprocessen, vilket är i total motsats till Jenkinsons ideal. Informationsvärderingen ska göras utifrån ett primärt värde (värde för den ursprungliga verksamheten) och ett sekundärt värde (värde för andra än den
ursprungliga verksamheten, exempelvis för framtida forskning) (Foscarini 2016, s.
110).
Många har betonat väsentligheten och samtidigt beskrivit den höga graden av vetenskaplig och professionell kompetens som krävs i informationsvärdering av arkivmaterial. Detta gör informationsvärdering till en av de mest betydelsefulla och definierande funktionerna i samtida arkivpraxis. Svårigheten ligger i att bedöma handlingens primära och sekundära värde samt att fastställa den tid under vilken den behåller dessa värden. För detta krävs grundlig kunskap om arkiv- bildaren och det samhälleliga sammanhang som arkivbildaren verkar i (Couture 2005, s. 83-84).
Teoretiskt ramverk
Grundläggande för denna undersökning är att förstå på vilka sätt informations- värderingsprocessen inför digitalisering kan påverkas av att en extern part utför skanning av arkivmaterial. I förlängningen är det intressant att se vilken inverkan detta kan ha för offentliga verksamheter. Detta då bedömning av information och handlingar är en viktig del för att kunna skapa en solid grund för fortsatt ansvars- skyldighet inom organisationen över en längre tid (Craig 2004, s. 28).
I Arkivlagen (1990:782) framgår att informationsvärdering behövs för att säkerställa att rätt information finns tillgänglig för den verksamhet som skapat den och för att allmänheten ska ha insyn i den. Informationen ska dessutom tillgodose behoven för rättskipning och forskning. Lagen gäller enbart för offentlig sektor, även om Riksarkivet påtalar behovet av gemensamma utgångspunkter för informationsvärdering även inom privat sektor (Riksarkivet 2019, s. 2). Jag utgår från Terry Cooks teori makrovärdering (macroappraisal), då denna anses vara revolutionerande inom arkivväsendet (Couture 2005, s. 98). Under rubriken
”Makrovärdering” ges en närmare introduktion till Terry Cook samt en genom- gång av teorin.
För att förstå hur informationsvärderingsprocessen kan påverkas är det intressant att undersöka vilka faktorer som ligger bakom valet att använda en extern utförare av skanning. Det är dessutom viktigt för att förstå vilken roll den offentliga förvaltningen har gentemot sin uppdragsgivare, det vill säga med- borgarna (Ahlbäck Öberg & Widmalm 2016, s. 7). I denna studie undersöks hur offentliga verksamheter valt att upphandla tjänster, närmare bestämt skanning av arkiv.
Trots att Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) har beskrivits som ett viktigt verktyg vid användande av offentliga resurser, har den samtidigt framställts som svårtolkad och krånglig att följa. Det har exempelvis framförts att LOU har inneburit en juridifiering av politiken, vilket rent praktiskt betyder att jurister har fått överta den problemhantering som före LOU skett inom politiska församlingar. LOU har utformats så att Sverige ska kunna införliva EU:s upphandlingsregler med svensk rätt, vilket har påverkat handlingsutrymmet på kommunal nivå (Hettne & Montin 2018, s. 115-116).
Istället för att tolka LOU har jag valt att utgå från de ekonomivärden som ska styra den offentliga förvaltningen, vilka presenteras inom Lennart Lundquists teori
vårt offentliga etos. Detta är en statsvetenskaplig teori som ämnar att förklara vilka värden som bör prägla den offentliga förvaltningen. Anledningen till att jag inte har valt att tolka LOU är att lagen är komplex och svårtolkad, vilket hade inneburit ett mer omfattande arbete än vad uppsatsens tidsram tillåter.
Utifrån Hettne och Montins (2018, s. 115) påstående att LOU har bidragit till en juridifiering av politiken är det inte heller säkert att någon utan juridisk kunskap på ett tillfredställande sätt kan analysera utifrån den. Teorin vårt offent- liga etos, och framförallt de ekonomivärden som presenteras inom den, kan i detta fall ses som en enklare förklaringsmodell att följa. Under rubriken ”Vårt offentliga etos” ges en närmare bakgrund till Lennart Lundquist och teorin.
När teorierna har presenterats sammanfattas de viktigaste punkterna i det teoretiska ramverk som ligger till grund för studiens materialinsamling och analys.
Detta redovisas med hjälp av en punktlista. Avsnittet avslutas med en teori- reflektion där teoriernas relevans i förhållande till denna undersökning diskuteras.
Det redogörs även för hur urvalet av teorier har gått till och om andra teorier hade kunnat vara lämpliga att använda.
Makrovärdering
Terry Cook var en kanadensisk arkivarie och beskrivs som en av de mest kända och inflytelserika personerna genom tiderna inom arkivvetenskapen. Ett av Cooks viktigaste bidrag till arkivvetenskapen var hans teori om makrovärdering. Med denna ville han framhäva informationsvärderingens komplexitet och centrala betydelse för arkiven (Nesmith 2015, s. 207-209).
Cook menar att makrovärdering till skillnad från traditionell informations- värdering bedömer handlingar utifrån sammanhanget de skapats i och hur de används i den samtida verksamheten snarare än dess eventuella värde för framtida forskning. Det kräver kunskap kring funktionell och strukturell kontext samt arbetsplatskultur hos arkivbildaren. Makrovärdering bygger på omfattande efter- forskning av institutionell funktionalitet, organisationsstrukturer, arbetsflöden och ärendehanteringssystem, inte bara i den nuvarande verksamheten utan också hur det förändrats över tid (Cook 2005, s. 101-103).
Makrovärdering innefattar en teori för hur man bestämmer värdet hos handlingar samt praxis för hur man ska implementera teorin i praktiken. Även om vissa användare av makrovärdering skiljer på teori och praxis anser Cook att en väl underbyggd teori krävs för att praxis ska vara konsekvent och hålla riktning.
När praxis ifrågasätts av allmänheten är en välformulerad teori ovärderlig för att kunna försvara den. På samma sätt är teorin beroende av fungerande praxis som bevis för att den är användbar (Cook 2005, s. 102).
För att kunna flytta den teoretiska modellen till en implementerbar strategi behöver man skifta det inledande fokuset för bedömning från handlingen i sig, och dess eventuella forskningsvärde, till det funktionella sammanhang som handlingen skapats i. Arkivarien ska genomföra en analys gällande interaktion mellan funktion och struktur, organisatorisk kulturell dynamik, ärendehanteringssystem samt medborgares interaktion med institutionen eller funktionen. Med hjälp av denna analys kan följande frågor besvaras: (1) vilka är de viktigaste funktionerna och aktiviteterna för arkivbildaren att dokumentera?, (2) vem skulle ha haft det huvudsakliga ansvaret för att skapa ett dokument, vilken typ av dokument skulle det vara och med vem skulle den personen interagera med i antingen dess skapande eller dess användning? och (3) hur samverkar medborgaren med dessa funktioner, och hur har medborgare i allmänhet accepterat eller utmanat de relaterade programmen och tjänsterna (Cook 2005, s. 131)?
Cook benämner traditionell informationsvärdering som mikrovärdering (microappraisal), vilken innefattar kriterier såsom ålder, unikhet, fullständighet och förhållande till andra handlingar. Genom makrovärdering kan man i ett tidigt stadium gallra stora mängder handlingar utan att behöva värdera dem på mikronivå, vilket innebär besparingar gällande tid, arbete, utrymme och pengar.
Makrovärdering bortser inte från mikrovärdering som metod utan kan istället ses som en förebyggande strategi så att eventuell mikrovärdering kan undvikas (Cook 2005, s. 131-132).
Ett vanligt orosmoment vid införandet av makrovärdering är mängden tid som krävs för efterforskning av organisationen i fråga. Arkivarier vittnar om att det sällan finns tillräckligt med tid för att utföra arbetet så bra som de vill. Cook menar att det alltid kommer finnas begränsade resurser och att uppdragsgivare ställer krav som är svåra att leva upp till när arbetet är så pass komplext (Cook 2005, s. 155).
Vårt offentliga etos
Lennart Lundquist var en svensk statsvetare som bland annat arbetade som professor vid Aalborg universitet, Köpenhamns universitet och Lunds universitet.
Lundquists huvudsakliga intresseområde rörde den offentliga förvaltningen i demokratin. Under 1990-talet gav han ut ett antal böcker med inriktning mot offentlig etik, varav den viktigaste var Demokratins väktare: ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Även idag möts studenter av Lundquists tankar kring offentlig etik, bland annat genom hans kapitel i läroboken Politik som organisation redigerad av Bo Rothstein (Magnusson, Sannerstedt & Stubbergaard 2014, s. 367- 369).
Grunden för vårt offentliga etos är de fundamentala föreställningar som bör genomsyra sättet vårt samhälle styrs. Föreställningarna innehåller de värden, idéer och verklighetsuppfattningar som bör prägla den offentliga förvaltningen. Teorin är normativ och står i polemik till ekonomismen. Lundquist framhäver att idén bakom teorin har djupa rötter och att det därmed finns föreställningar kring basala samhällsvärden i det svenska samhället. På abstrakt nivå kan liknande värden hittas i de flesta liberala demokratier, men på konkret nivå kan det variera vilken vikt som läggs på de olika värdena (Lundquist 1998, s. 53-54).
Lundquist delar in teorin i två huvudkategorier – demokrativärden och ekonomivärden. Han menar att dessa tydligt kan tillämpas på den offentliga förvaltningen i Sverige. Vidare menar han att de båda kategorierna finns represen- terade i alla liberala demokratier, dock med förbehållet att utformningen av dem kan variera (Lundquist 1998, s. 62).
Tabell 1. Vårt offentliga etos
Demokrativärden Ekonomivärden
Politisk demokrati Rättssäkerhet Offentlig etik
Funktionell rationalitet Kostnadseffektivitet Produktivitet
(Lundquist 1998, s. 63)
Lundquist påpekar att man inom statsvetenskapen bör fokusera på demokrati- värdena då de representerar kärnområdena inom disciplinen (Lundquist 1998, s.
63). Med tanke på att denna undersökning är arkivvetenskaplig snarare än statsvetenskaplig samt att tonvikten ligger på upphandling av tjänster fokuseras istället på de ekonomivärden som presenteras inom teorin.
Funktionell rationalitet innebär att de åtgärder som väljs faktiskt leder till att de mål som finns uppsatta uppfylls. Detta innefattar bland annat expertis och yrkesskicklighet.
Kostnadseffektivitet betyder att utgifterna hålls nere i största möjliga mån, samtidigt som att de uppsatta målen uppfylls.
Produktivitet innebär att insatserna för varje specifik åtgärd hålls så låga som möjligt. Ju lägre insatser desto högre produktivitet (Lundquist 1998, s. 63).
Sammanfattning av teoretiskt ramverk
• Makrovärdering bedömer handlingar utifrån sammanhanget de skapats i, vilket kräver kunskap kring funktionell och strukturell kontext gällande arkivbildaren.
• Makrovärdering bygger på omfattande efterforskning av institutionell funk- tionalitet, organisationsstrukturer, arbetsflöden och ärendehanteringssystem.
• Makrovärdering är en mycket tidskrävande process, vilket är ett vanligt oros- moment för arbetsgivaren.
• Vårt offentliga etos menar att de åtgärder som väljs bör leda till att uppsatta mål uppfylls.
• Vårt offentliga etos menar att utgifterna för åtgärderna bör hållas nere i största möjliga mån, samtidigt som att de uppsatta målen uppfylls.
• Vårt offentliga etos menar att insatserna för varje specifik åtgärd bör hållas så låga som möjligt. Låga insatser leder till hög produktivitet.
Teorireflektion
När uppsatsens syfte och frågeställningar formulerades kom tanken att det krävdes två teorier för att på ett tillräckligt sätt kunna analysera det empiriska materialet.
Det kändes självklart att en av teorierna skulle vara arkivvetenskaplig och tydligt inriktad på området informationsvärdering. Då uppsatsen även ämnar att under- söka vilka bakomliggande faktorer som kan påverka valet att använda externa utförare vid digitalisering av offentlig sektor ansåg jag att det även krävdes en teori gällande offentlig förvaltning.
Begreppet informationsvärdering har varit ständigt återkommande under denna utbildning och det lättaste sättet att finna teorier kring det var att gå igenom tidigare kurslitteratur. I Fiorella Foscarinis artikel ”Archival Appraisal i Four Paradigms” (2016) ges en historiskt genomgång till teoribildning gällande informationsvärdering. Viktiga teoretiker som nämns i artikeln är Hillary Jenkinson, Theodore R. Schellenberg och Terry Cook. Då både Jenkinsons och Schellenbergs teorier har ett stort antal år på nacken upplevde jag Cooks teori som modernare och därmed mer relevant för samtida arkivpraxis. I artikeln ”Archival Appraisal: A Status Report”, skriven av Carol Couture, beskrivs Cooks teori som revolutionerande och samtidigt ifrågasatt inom arkivväsendet (Couture 2005, s.
98). Detta gjorde mig än mer intresserad av att pröva teorin på sättet svenska arkiv arbetar.
Urvalsmetoden för den andra teorin var på sätt och vis mer godtycklig. För att skapa mig en uppfattning om vilka teorier som kunde vara lämpliga för denna studie sökte jag efter uppsatser med ämnesordet offentlig förvaltning. De allra flesta av de uppsatser som hittades var av statsvetenskaplig karaktär och ett namn
som ofta återkom i dem var Lennart Lundqvist. Namnet var bekant då jag har stött på Lundquists teori vårt offentliga etos under tidigare statsvetenskapliga studier.
Det var främst teorins demokratiska värden som låg i fokus vid de uppsatser som granskades. Till denna undersökning uppfattade jag dock att de ekonomiska värdena var mer lämpliga för att analysera vilka faktorer som styrt åtgärderna.
Det är möjligt att även andra teorier skulle vara användbara, men samtidigt är mina kunskaper kring statsvetenskapliga teorier begränsade och ytterligare efter- forskning skulle ha inneburit ett alltför tidskrävande arbete. En stor fördel med Lundquists teori är dessutom att de ekonomiska värden som används i denna studie endast beskrivs kortfattat. Eftersom textmassan var mindre medförde detta ett enklare tillvägagångssätt då teorin skulle presenteras.
Forskningsläge
Det finns gott om tidigare forskning på områdena digitalisering, e-förvaltning och informationsvärdering. Då dessa områden är mycket breda kommer här redogöras för ett antal undersökningar som tydligt kan kopplas till denna studie, framförallt på grund av de rör svensk offentlig förvaltning. För att bilda en uppfattning om hur områdena digitalisering och informationsvärdering har forskats kring inter- nationellt presenteras även exempel på detta.
De sökord som användes vid efterforskning var digitalisering, digitization, e- förvaltning, e-government, informationsvärdering, appraisal och digital appraisal.
Vid sökandet efter tidigare forskning var det tydligt att den del av digitaliserings- processen som jag valt att undersöka, nämligen skanning, inte forskats kring i någon större utsträckning varken i Sverige eller internationellt. Skanning nämns ofta i korta ordalag som en självklar del av digitaliseringsprocessen, men är sällan en del av syfte och frågeställning.
Digitalisering
Lars Björk har i sin avhandling How reproductive is a reproduction?: Digital transmission of text-based documents undersökt förhållandet mellan käll- dokumentet och dess digitala reproduktion vid digitalisering av tryckta dokument.
Han menar att relationen mellan källdokumentet och den digitala reproduktionen är beroende av vissa tekniska parametrar och teoretiska antaganden. Reproduk- tionen representerar alltid en kopia av källdokumentet, vilket påverkar dess informativa kapacitet. Vidare menar han att överföringsprocessen och de konsekvenser som denna medför ofta trivialiseras (Björk 2015, s. 3).
Undersökningen innefattar två empiriska studier, ”Digitaliseringsprocessen”
(The digitisation process) och ”Dokumentets kapacitet i digitalt format” (The capacity of the document in digital format). Den första studien identifierar och beskriver de komponenter som utgör digitaliseringsprocessen. Detta uppnås genom att analysera ett urval av normativa riktlinjer, standardiserade förfaranden och rekommendationer angående utformning och hantering av digitalisrings- processer (Björk 2015, s. 111). Den andra studien är fokuserar på användaren och undersöker hur produkten av digitaliseringsprocessen används som informations-
källa. I denna studie består materialet av intervjuer med forskare som på olika sätt förlitar sig på digitala resurser i sitt arbete (Björk 2015, s. 125).
Björk drar bland annat slutsatsen att kärnstegen i digitaliseringsprocessen presenteras konsekvent trots variationer i produkttyper och sammanhang. Det som påverkar reproduktionernas egenskaper är istället variationer i de aktiviteter som sker i varje kärnsteg. Han kan även dra slutsatsen att dokument som hanteras inom en digital infrastruktur förblir öppna för omkonfiguration, vilket innebär att den digitala resursen kan beskrivas som icke-stabiliserad (Björk 2015, s. 224-225).
Även om Björks avhandling beskriver digitaliseringsprocessen och an- vändandet av digitala dokument ur ett forskarperspektiv, snarare än ur ett perspektiv som påverkar offentlig förvaltning eller e-förvaltning, så finns det tydliga beröringspunkter. Ett exempel är då han identifierar och beskriver de komponenter som utgör digitaliseringsprocessen, varav skanning är en av dessa.
Han analyserar dessutom hur användarna uppfattar den digitala reproduktionen som informationskälla, vilket är ett område som tas upp även i denna studie. Det som skiljer sig är dock att användarna i denna undersökning verkar inom offentlig förvaltning snarare än inom vetenskapen.
I boken Digital formidling af kulturarv problematiserar Mats Dahlström kring begreppen massdigitalisering och kritisk digitalisering. Massdigitalisering innebär att man på en industriell skala digitaliserar ett mycket omfattande material under en kort tidsperiod. Kritisk digitalisering betyder att man på ett manuellt, intellektuellt och kritiskt sätt tar fram väl genomtänka metoder för exempelvis urval och tolkningar. Dahlström är av den bestämda åsikten att kritisk digitalisering är att föredra framför massdigitalisering då det förstnämnda skapar dynamiska resurser av kvalitetsgranskat innehåll snarare än en likartad och statisk slutprodukt. Av kostnadsskäl och på grund av tidsbrist är dock massdigitalisering den mest använda metoden (Dahlström 2009).
Texten kommer ur en generell kulturarvsdebatt och är främst inriktad på digitalisering av biblioteksmaterial, men liknande argument har framförts vid diskussioner kring digitalisering av arkiv. Begreppen massdigitalisering och kritisk digitalisering är kanske närmast jämförbara med de tidigare nämnda begreppen makrovärdering och mikrovärdering som rör informationsvärdering av arkivmaterial.
Cecilia Magnusson Sjöberg har skrivit artikeln ”Förvaltningslagen och digitaliseringen” som bland annat tar upp hur lagstiftningen måste förhålla sig till den pågående digitaliseringen av samhället. Hon menar att den nya förvaltnings- lagen är teknikneutral i sin ansats i motsats till andra regelverk, exempelvis tryckfrihetsförordningen (TF), som har särskilda teknikanpassade bestämmelser (Magnusson Sjöberg 2018, s. 520). Vidare menar hon att arkivering och gallring i digitala miljöer är ett område som är i behov av fortsatt rättsligt stöd. Detta då
rättsutvecklingen inom den digitaliserade förvaltningen är en kontinuerlig process som inte kan stanna av vid en IT-anpassning (Magnusson Sjöberg 2018, s. 526).
Artikeln är skriven ur ett juridiskt perspektiv och tar endast upp arkivfrågor i korta ordalag. Trots detta blir det tydligt hur viktig digitaliseringsprocessen är för en väl fungerande offentlig förvaltning. För att detta ska vara möjligt behöver lagstiftning anpassas till nya tekniska hjälpmedel.
I artikeln ”The Scent of the Digital Archive: Dilemmas with Archive Digitisation”, skriven av Charles Jeurgens, beskrivs några av de problematiska aspekterna kring praktiken att digitalisera samlingar av fysiskt arkivmaterial och vilka konsekvenser detta har för historisk forskning. Jeurgens menar att digi- talisering leder till kostsamma infrastrukturer, samtidigt som att icke-digitaliserade samlingar riskerar att bli marginaliserade (Jeurgens 2013, s. 30).
Undersökningen byggs kring fyra centrala frågor: 1) vad innebär en storskalig digitalisering för den historiska infrastrukturen?, 2) vad blir konsekvenserna för sökbeteendet och metoderna för historisk undersökning när samlingar digi- taliseras?, 3) vilka konsekvenser har digitaliseringen för det oberoende värdet på fysiska artefakter? och 4) vilka konsekvenser har nuvarande digitaliserings- metoder för de arkivhandlingar som ännu inte har integrerats i den digitala miljön (Jeurgens 2013, s. 33)?
Jeurgens når slutsatsen att digitaliserat arkivmaterial inte bör jämställas med fysiskt arkivmaterial. För det första är det inte möjligt att fånga alla aspekter av ett fysiskt informationsmedium i digital form. För det andra bedrivs forskning på andra sätt med digitala samlingar än med fysiska samlingar. Digitalt arkivmaterial bör komplettera snarare än att ersätta fysiskt arkivmaterial. I processen med att bygga digitala infrastrukturer bör man vara medveten om skillnaden mellan digitalt och fysiskt arkivmaterial. Både arkivarier och historiker bör diskutera vad som digitaliseras och av vilka skäl (Jeurgens 2013, s. 53-54).
E-förvaltning
Leif Sundberg har i artikeln ”Value Positions and Relationships in the Swedish Digital Government” undersökt vilka värden som styrt investeringar i teknik inom den svenska offentliga sektorn. Begränsade resurser kräver vissa avvägningar i fråga om vilka värden som bör prioriteras. Undersökningen utgår från värde- kategorierna professionalism, effektivitet, service och medborgarengagemang.
Artikeln leder till slutsatsen att service och kvalitet samt produktivitet och rättssäkerhet prioriteras högt, samtidigt som värden kopplade till medborgar- engagemang prioriteras bort (Sundberg 2019, s. 1-3).
Sundberg (2019, s. 4) menar att datorisering av den svenska offentliga sektorn är ett populärt forskningsområde, men då främst inom statsvetenskapen. Själva
digitaliseringsprocessen, framförallt ur ett arkivvetenskapligt perspektiv, tas dock sällan i beaktning vid undersökningar likt denna. Även om skanning är en central del av e-förvaltning saknas det forskning kring ämnet.
Lars Ilshammar, Anna Bjurström och Åke Grönlund har i artikeln ”Public E- Services in Sweden Old Wine in New Bottles?” redogjort för historien kring e- förvaltning i Sverige. Genom att granska policydokument från 1960-talet till 2000-talet har de kommit fram till att åsikterna kring datorernas betydelse, politiska visioner och de viktigaste argumenten för e-förvaltning har förändrats över tid. Trots detta har handlingsplanerna för e-förvaltning inte förändrats i någon större mån. Vid olika tidpunkter i historien har exempelvis demokrati- värden, ökad servicenivå och decentralisering varit föremål för debatten kring e- förvaltning, men samtidigt har det varit målet gällande ökad intern effektivitet som styrt åtgärderna (Ilshammar, Bjurström & Grönlund 2005, s. 11).
Anders Persson och Göran Goldkuhl jämför de tre förvaltningsstrategierna traditionell byråkrati (traditional bureaucracy), resultatstyrning (New Public Management) och e-förvaltning (e-government) i artikeln ”Government Value Paradigms – Bureaucracy, New Public Management, and E-Government”. Detta görs i syfte att få förståelse för vilka kärnvärden som stärks, förbises eller underförstått behandlas vid verkställande av e-förvaltning, samt att undersöka hur förvaltningsstrategierna är kopplade till varandra (Persson & Goldkuhl 2010, s.
49).
De utför undersökningen genom att analysera teorier kring de tre förvaltnings- strategierna för att sedan applicera analysen på data från ett e-förvaltningsprojekt hos en svensk myndighet (Persson & Goldkuhl 2010, s. 50). Studien leder till slutsatsen att e-förvaltning kan vara en idealtypisk och praktisk sammanställning av traditionell byråkrati och resultatstyrning. E-förvaltning innefattar kärnvärden från de båda förvaltningsstrategierna, exempelvis objektivitet och öppenhet (traditionell byråkrati) och kostnadseffektivitet och produktivitet (resultatstyrning) (Persson & Goldkuhl 2010, s. 57).
Informationsvärdering
I boken Att spara eller inte spara: De svenska arkiven och kulturarvet 1970–2010 har Samuel Edquist analyserat de urvalsprocesser som ligger bakom det långsiktiga bevarandet av arkivhandlingar. Studien behandlar främst statliga arkiv under perioden 1970-2010. Boken centrerar kring begreppet informations- värdering (”arkivvärdering”), vilket beskrivs som ”de ständigt pågående urvalen som görs i arkivväsendet” (Edquist 2019, s. 15).
Edquist redogör för historien gällande informationsvärderingsteorier inom arkivvetenskapen, där exempelvis Hillary Jenkinson, Theodore R. Schellenberg
och Terry Cook beskrivs som inflytelserika teoribildare. Han poängterar dock att undersökningen inte handlar om att pröva informationsvärderingsteorierna eller att använda dem som analytiska verktyg. Istället utgör teorierna en bild av den idévärld i arkivsektorn som han väljer att analysera. Med hjälp av begrepp som historiebruk och arkivpolitik försöker han förklara hur idé och praktik inom arkivsektorn kan förstås i en samhällelig kontext (Edquist 2019, s. 28).
Genom att granska bevarande- och gallringsbeslut, gallringsutredningar, styrdokument och policyarbete har Edquist nått en rad slutsatser. Exempelvis menar han att bevarande- och gallringsbeslut har decentraliserats över tid, då varje myndighet, från 1991, själva har rätten att avgöra vilka handlingar som är av tillfällig eller ringa betydelse (Edquist 2019, s. 262-264). Vidare menar han att framtidens arkiv endast delvis formas utifrån nutida värderingar gällande vad som är viktigt att bevara. Andra faktorer som tydligt påverkar vad som bevaras är lagstiftning såsom offentlighets- och arkivlagstiftningen samt att informations- värderingen inte längre kan hålla jämnt takt med all den information som skapas (Edquist 2019, s. 266).
Edquists studie påminner om denna på så sätt att informationsvärdering är det huvudsakliga temat. Det som skiljer sig mellan studierna är att han inte använder informationsvärderingsteorier som analytiska verktyg eller väljer att pröva dem på specifika fall. Istället undersöker han arkivpolitikens utveckling i form av bevarande- och gallringsbeslut, gallringsutredningar och styrdokument och jämför hur teorin förhåller sig till praktiken. En annan tydlig skillnad är att digi- taliseringsprocessen inte diskuteras i någon större mån.
I sin forskningsöversikt nämner Edquist att diskussionen om bevarande och gallring främst fokuserats på teoribildning och metodutveckling. Vidare nämner han att det på senare år även har genomförts en rad empiriska studier på området, varav Jennifer Alycen Marshalls avhandling Accounting for Disposition: A Comparative Case Study of Appraisal Documentation at the National Archives and Records Administration in the United States, Library and Archives Canada, and the National Archives of Australia är en av dem (Edquist 2019, s. 41).
I denna avhandling undersöker författaren hur bevarande- och gallringsbeslut dokumenterats vid nationalarkiven i USA, Kanada och Australien. Ett av målen med undersökningen är att utveckla preliminära riktlinjer för dokumentationen av informationsvärdering. Dessa riktlinjer ska värna om arkivens viktiga funktion som en garant för ansvarighet. Marshall når slutsatsen att arkivarier bör anta ett tydligt fokus på att skapa dokumentation som redogör för sin egen professionella verksamhet, varav den viktigaste delen att dokumentera är informations- värderingsprocessen. Då denna funktion har delegerats till arkivarier är de skyldiga samhället att redogöra för de tillvägagångssätt som används (Marshall 2006, s. 220).
Elisabeth Klett har i sin avhandling Creating value in archives: Overcoming obstacles to digital records appraisal undersökt hur en digitalisering av samhället har påverkat den svenska offentliga sektorns samhällsservice. Hon menar att informationsvärdering av digitala handlingar är en kärnfråga i strävan om att anpassa arkivteori och praktik till en digitaliserad offentlig sektor. Vidare menar hon att det finns ett samband mellan omfattningen av digitala arkiv inom den offentliga sektorn och informationsvärdering av digitala handlingar. Vid bildandet av arkiv i IT-system är informationsvärdering en avgörande faktor för att avgränsa informationsmassan. Klett har för avsikt att skapa en modell som kan användas av arkivarier vid digital informationsvärdering (Klett 2019, s. 18).
Klett inkluderar tre av sina tidigare skrivna artiklar i sin avhandling, varav den andra artikeln, ”Theory, regulation and practice in Swedish digital records appraisal”, syftar till att reflektera kring informationsvärderingsprocessen samt förpliktelser och normer vid värdeskapande i en digital arkivmiljö. Under- sökningen leder till slutsatsen att ansvarskontroll och kunskap kring informations- värdering åsidosätts som följd av bristande kännedom om arkivbildarens verksamhet. Vid skapandet av IT-system kan brist på arkivkompetens och verksamhetskännedom leda till digitala arkiv utan potentiellt arkivvärde (Klett 2019, s. 43-45).
Utifrån Kletts avhandling är det tydligt att informationsvärdering vid digi- talisering är ett viktigt forskningsområde. Även om kunskapsbrist och avsaknad av verksamhetskännedom diskuteras så tycks det inte finnas någon forskning rörande de externa utförare som ofta inom offentlig förvaltning tas in för skanning av arkiv. Fokus ligger istället på samarbetet mellan arkivarier och systemvetare vid utformande av IT-system. Diskussionen handlar oftare om de handlingar som skapats digitalt, så kallat born digital, och som redan finns i systemen, snarare än de handlingar som övergår från fysisk till digital form.
I artikeln ”Archival Appraisal: A Status Report” presenterar Carol Couture en omfattande genomgång av teoribildningen kring informationsvärdering inom arkivvetenskapen. Han föreslår även fem principer som styr informations- värderingsprocessen och som kan tillämpas då arkivarier uppmanas att bedöma värdet hos handlingar. Den fjärde principen innebär att man bör respektera balansen mellan administrativt och kulturhistoriskt värde. Frågor som bör ställas är: 1) vad måste bevaras som administrativa, juridiska och ekonomiska bevis? och 2) hur länge ska dessa dokument bevaras? Dessa aspekter måste sedan beaktas och vägas mot handlingens kulturhistoriska värde (Couture 2005, s. 106).
Den femte principen innebär ytterligare ett övervägande av vilka värden som ska prioriteras, nämligen mellan det sammanhang som handlingen skapats i och dess framtida användningsområde, exempelvis för framtida forskning. Couture menar att denna balans endast kan förverkligas när förhållandet mellan skapelse- kontext och proveniensprincipen respekteras (Couture 2005, s. 107).
Artikeln leder till slutsatsen att informationsvärdering är den ädlaste funktionen och den centrala kärnan i samtida arkivpraxis. Det kräver mycket förberedelse samt att den som bedömer handlingar är specialist inom området.
Han menar även att vi bör erkänna de etablerade arbetssätt som finns och använda de studier som gjorts för att skapa vägledande principer för informationsvärdering och för att driva innovativ forskning (Couture 2005, s. 107).
Metod och material
Under detta avsnitt redogörs för det material som samlats in för studien.
Insamlingsmetoden som tillämpades var semistrukturerade intervjuer. Nedan redogörs för den kvalitativa intervjun som metod, utformandet av intervjuguiden, hur urvalet av informanter såg ut, eventuella felkällor och vilka avgränsningar som gjordes. Avslutningsvis presenteras en metoddiskussion där undersökningens metodval analyseras.
Sammanlagt intervjuades fem informanter från fem olika offentliga verksamheter. För att komplettera svaren från informanterna genomfördes en kortare intervju med en informant från ett av de externa företagen som tillhandahåller digitaliseringstjänster i Sverige. Denna genomfördes för att få klarhet kring vissa svar från de övriga informanterna. Detta beskrivs närmare under rubriken Möjliga felkällor.
Den kvalitativa intervjun
Kvalitativa metoder passar bra vid undersökningar som syftar till att skapa förståelse kring sammanhang som inte omedelbart visar sig eller som inte är möjliga att kvantifiera (Eliasson 2006, s. 27). I denna studie är målet att förstå sammanhanget mellan en viss digitaliseringsprocess och hur vissa särskilda omständigheter kan påverka den. För att förstå detta krävs detaljerade beskrivningar av hur ett antal olika personer har upplevt processen i förhållande till de särskilda omständigheterna. Min uppfattning är att sådana upplevelser är svåra att kvantifiera. Det är inte heller uppenbart att aktörerna i digitaliserings- processen förstår hur informationsvärderingsprocessen kan påverkas på grund av vissa särskilda omständigheter.
För att säkerställa att materialet bestod av informanternas egna ord, snarare än mina tolkningar, valde jag att spela in intervjuerna (Dalen 2015, s. 37). I förväg fick informanten lämna sitt samtycke till att samtalet spelades in. Samtliga intervjuer transkriberades ordagrant under samma dag som intervjuerna genom- fördes i syfte att hålla orden färska i minnet. Det transkriberade materialets omfattning var cirka 50 sidor.
Efter att intervjuerna transkriberats kodades materialet utifrån de övergripande teman som presenteras nedan. Kodningen gjordes genom att viktiga stycken markerades, så att återsökning av dem kunde underlättas då resultatet skulle presenteras och analyseras. Vilka stycken som ansågs vara viktiga baserades på att undersökningens syfte skulle uppnås och att frågeställningen skulle besvaras. För att viktiga stycken inte skulle missas vid presentationen av resultatet återgick jag till de transkriberade intervjuerna ett flertal gånger.
Eftersom intervjupersonernas identitet inte är avgörande för studien är de anonyma. Informanterna kallas ”Informant 1”, ”Informant 2” och så vidare. De har fått namnen utifrån den ordning som intervjuerna genomfördes i. Även de verksamheter som informanterna arbetar inom är anonyma. Inför varje intervju underrättades informanten om att hen kommer att vara anonym, men att verksamheten inte kommer att vara anonym, vilket samtliga informanter gick med på. Efter diskussion med min handledare valde jag dock att även anonymisera verksamheterna, då informanterna annars skulle vara delvis anonyma snarare än helt anonyma.
Intervjuguide
Inför intervjuerna utformades en intervjuguide (bilaga 1) bestående av 17 frågor.
Intervjuguiden var uppdelad i fyra övergripande teman som tillsammans skulle täcka studiens viktigaste områden (Dalen 2015, s. 35), och dessutom underlätta vid redovisning av resultatet. Det inledande temat, ”Bakgrund till informanterna och projekten”, hade för avsikt att beskriva informantens erfarenheter inom området samt att beskriva det specifika digitaliseringsprojekt som senare skulle diskuteras. Tanken var dessutom att det skulle öppna upp samtalet och få informanten att känna sig avslappnad (Dalen 2015, s. 35).
Det andra temat, ”Extern utförare av skanning”, syftade till att beskriva förutsättningarna för valet av extern utförare och slutresultatet av projektet. Det tredje temat, ”Informationsvärdering”, fokuserade på den eventuella informations- värdering som innefattades i projektet. Avslutningsvis, under temat ”Avslutande frågor”, fick informanten en chans att reflektera över de lärdomar som hen tagit med sig från projektet och om hen hade något att tillägga gällande ämnet.
Beroende på vissa svar kunde frågorna i intervjuguiden anpassas under intervjun. Som exempel ändrades formuleringen ”projektet” till ”projekten” om informanten varit delaktig i fler än ett projekt. Om en fråga redan hade blivit besvarad tidigare under intervjun utelämnades denna, alternativt så tilläts informanten att utveckla sitt tidigare resonemang. I enstaka fall ställdes spontana följdfrågor som inte stod med i intervjuguiden. Dessa antecknades i syfte att samma fråga skulle kunna ställas om tillfälle gavs vid senare intervjuer.
Inför intervjun med informanten från det externa företag som tillhandahåller digitaliseringstjänster utformades en kortare intervjuguide (bilaga 2) bestående av två frågor. Anledningen till att intervjun bestod av färre frågor var att den endast skulle komplettera det material som kommit ur de andra intervjuerna. Syftet med intervjun var inte att få svar kring specifika projekt. Istället genomfördes den för att få en övergripande bild av vilka tjänster som vanligtvis köps in av offentliga verksamheter. Denna intervju var något mindre strukturerad än de övriga intervjuerna, även om frågorna var så pass specifika att den ändå får ses som semistrukturerad snarare än ostrukturerad.
Urval av offentliga verksamheter
För att ta reda på vilka offentliga verksamheter som tidigare använt externa utförare av skanning vid digitalisering av arkiv gjordes en så kallad spaning. Detta innebär att man försöker ta reda på vilka som kan vara aktuella forskningsobjekt för det specifika forskningsområdet, alternativt vem som kan öppna upp lämpliga kontaktvägar (Dalen 2015, s. 41). Då det var svårt att hitta uppgifter kring lämpliga forskningsobjekt valde jag att använda mig av de kontakter jag knutit via mitt jobb på Överförmyndarförvaltningen i Stockholm.
Eftersom förvaltningen är mitt uppe i projektet ”Digitalisering av Stockholms stads överförmyndarverksamhet” har de utrett möjligheten att ta in ett externt företag för skanningsarbetet. Vid utredningen har de bland annat gjort en omvärldsanalys bestående av samtal med ett antal offentliga verksamheter som tidigare har använt externa utförare av skanning. Från förvaltningens arkivarie samt från en av projektledarna fick jag tips om vilka verksamheter och personer som de själva varit i kontakt med i samband med sin omvärldsanalys. En av de personer som jag blev tipsad om ställde upp på en intervju.
Jag fick dessutom ta del av en delrapport som skrivits i samband med projektet. I rapporten beskrivs tre digitaliseringsprojekt, varav ett där man använt sig av en extern utförare av skanning. Projektbeskrivningen utgick från ett samtal som Överförmyndarförvaltningen haft med projektledaren under september 2017.
Jag valde därmed att kontakta den projektledare som refererades till i rapporten, vilken ställde upp på en intervju.
Efter att ha kontaktat de verksamheter och personer som jag blivit tipsad om, valde jag att kontakta eSam, som är ett medlemsdrivet samverkansprogram mellan 27 myndigheter och Sveriges kommuner och regioner (SKR). Medlemmarna samverkar kring digital utveckling och digitala lösningar (eSam 2020). Tanken var att de skulle kunna bistå med kontaktuppgifter till offentliga verksamheter som använt externa utförare av skanning vid digitaliseringprojekt. eSam hänvisade mig
vidare till Riksarkivet då de ansågs vara mer lämpliga att besvara min fråga. De tipsade även om Digisam, av vilka jag dessvärre inte fick något svar från.
Kontakten med Riksarkivet ledde till ett telefonsamtal med enhetschefen för Nationella avdelningen på Riksarkivet. Utifrån samtalet fick jag information kring Riksarkivets digitaliseringsarbete samt deras digitaliseringscentrum ”Riksarkivet Fränsta” dit statliga myndigheter och förvaltningar kan skicka sitt arkivmaterial för skanning. Eftersom detta innebär att statliga myndigheter inte använder externa utförare av skanning på det sätt som jag ville undersöka valde jag att inte gå in närmare på dem.
Jag fick dock tips om ett antal dokument som trots detta skulle kunna vara intressanta för min studie. Dessa begärde jag ut från Riksarkivet och kom fram till att de inte gick att använda i denna studie, men att de kan vara intressanta att forska vidare kring. Under rubriken ”Vidare forskning” ges en närmare presenta- tion till detta.
Jag valde även att kontakta Stadsarkivet som informerade om att de har köpt skanningstjänster av extern leverantör sedan 2009 samt att de sedan 2012 har ett ramavtal som flera av stadens verksamheter är anslutna till. Det befintliga ramavtalet gäller under perioden juni 2018 till juni 2022, vilket 21 förvaltningar och bolag är anslutna till.
Genom Stadsarkivet fick jag även ta del av ett antal dokument gällande upphandlingen av det befintliga ramavtal kring skanningstjänster som Stadsarkivet är anslutna till. I en bilaga till ett av dokumenten listades vilka förvaltningar och bolag som deltog i upphandlingen av ramavtalet. Det var 21 förvaltningar och bolag som deltog i upphandlingen, men det framgick inte om någon av dessa förvaltningar och bolag hade köpt in digitaliseringstjänster utifrån ramavtalet. Jag valde trots detta att kontakta samtliga 12 av de förvaltningar som fanns listade. Av de 12 förvaltningar som kontaktades fick jag svar av åtta, varav sex inte hade nyttjat ramavtalet och en ställde upp på en intervju.
Med hjälp från en familjemedlem till mig fick jag kontaktuppgifter till ett kommunarkiv i en mellanstor kommun, vilket jag kontaktade. Kommunen hade inte själva använt en extern utförare av skanning, men kommunarkivarien gav information kring varför de inte hade valt en extern utförare. Informationen byggde på de kontakter som hen själv haft med andra kommuner inför digi- talisering.
Kommunarkivarien gav mig även uppgifter kring två offentliga verksamheter jag kunde kontakta. Detta var verksamheter som hen visste hade använt en extern utförare av skanning. Jag kontaktade därmed de två verksamheterna, av vilka båda ställde upp på intervju. Informanten vid den ena verksamheten besvarade dock frågorna utifrån hens erfarenheter från sitt tidigare arbete på stadsarkivet i en annan kommun. Anledningen till detta var att informanten inte varit delaktig i de
projekt som genomförts på det kommunarkiv där hen numera arbetar och att ingen av de som varit delaktiga i projekten nu jobbar kvar.
För att komplettera det övriga materialet kontaktades två av de ledande företagen som tillhandahåller tjänster kopplade till digitalisering av arkiv. Av dessa valde ett av företagen att ställa upp på en intervju. Lyckligtvis var detta samma företag som nästan samtliga informanter arbetat med, vilket möjligtvis kan ses som ett tecken på att företaget dominerar marknaden. Dock är materialet inte tillräckligt omfattande för att det ska kunna dras några slutsatser kring detta.
Möjliga felkällor
Utifrån källmaterialet finns det anledning att diskutera valet av informanter.
Undersökningen gick ut på att granska hur informationsvärderingsprocessen påverkas vid digitalisering av arkiv då en extern part utför skanning. Dock berättade samtliga informanter att den externa utföraren inte behövt värdera information, åtminstone inte i fråga om bevarande och gallring. Detta faktum är intressant då det möjligtvis talar för att de offentliga verksamheterna har uppfattat detta som ett problemområde. Samtidigt berättar representanten från det externa företaget att de faktiskt har projekt där de även förbereder materialet i fråga om gallring.
För att få en bild av hur informationsvärderingsprocessen har påverkats i dessa fall vore det intressant att intervjua personer kopplade till dessa specifika projekt. Svårigheten ligger i att hitta dessa projekt vid urvalet av informanter. I denna studie kontaktades flera samverkande verksamheter (till exempel eSam, Digisam och Riksarkivet) i syfte att hitta vilka projekt som skulle kunna vara av intresse att studera närmare. Dessa kontakter kunde inte ge den information som jag inledningsvis hade hoppats på att få. Det blev tydligt att de samverkande verksamheterna inte hade någon större insikt i specifika digitaliseringsprojekt.
Istället kom insikten att fokuset borde lagts på att kontakta kommunerna direkt. Det var exempelvis vid kontakt med en kommun som jag fick tips om två andra kommuner som skulle kunna intressanta att kontakta. Det visade sig nämligen att de kommunala verksamheterna tidigare varit i kontakt med varandra, och inte med de samverkande organisationerna, vid omvärldsanalys inför digi- taliseringsprojekt. Om all den tid som lades på att kontakta de samverkande organisationerna istället hade använts till att kontakta diverse kommunarkiv är det möjligt att andra mer lämpliga informanter hade hittats.
Ett tillvägagångssätt skulle kunna vara att kontakta samtliga större kommun- arkiv i Sverige. För att avgränsa antalet kommunarkiv att kontakta kan man utgå från en lista av Sveriges största kommuner och välja de 20 största. Gissningsvis skulle kommunarkiven även kunna tipsa om vilka andra kommuner de själva varit
i kontakt med. Om inte detta leder till ett tillräckligt antal informanter kan man fortsätta neråt på listan. Detta hade troligtvis påverkat resultatet, analysen och slutsatsen på ett eller annat sätt.
Avgränsningar
I uppsatsskrivandets inledande fas fanns avsikten att enbart undersöka digi- taliseringsprocesser inom offentlig förvaltning i Stockholms stad. Utifrån svårigheten att hitta information kring vilka verksamheter som använt sig av externa utförare av skanning kändes avgränsningen onödigt snäv. I slutändan handlade det snarare om att välja de verksamheter och informanter som faktiskt gick att få tag på.
Det fanns dessutom en tanke om att endast intervjua personer med yrkestiteln arkivarie. Syftet med detta var att informanterna skulle haft en liknande utbildnings- och yrkesbakgrund och därmed diskuterat ämnet utifrån samma eller liknande förutsättningar. Vid kontakt med ett antal verksamheter visade det sig dock att arkivarier inte nödvändigtvis hade insikt i digitaliseringsprocessen på samma sätt som exempelvis projektledare. I slutändan var det dock endast en av informanterna som hade yrkestiteln projektledare, medan de resterande hade någon form av arkivarietitel. Vid något enstaka fall hade informanten titeln arkivarie trots att denne varit projektledare vid det projekt som beskrivits.
På grund av den smittspridning av covid-19 som pågick under material- insamlingen var det svårt att genomföra fysiska intervjuer, vilket ledde till att samtliga intervjuer gjordes över telefon. De två första intervjuerna skulle ursprungligen genomförts på informanternas arbetsplatser, men fick till slut genomföras per telefon. När resterande intervjuer bokades in diskuterades inte möjligheten att intervjua informanterna på plats.
Metoddiskussion
Uppsatsens huvudsakliga syfte är att analysera på vilka sätt digitaliserings- processer inom offentlig förvaltning kan påverkas av att externa företag utför skanningsarbetet vid digitalisering av arkiv. Arbetet kan exempelvis innefatta rensning, gallring, sortering och metadatasättning, vilket kräver viss informations- värdering. För att uppnå syftet undersöks även vilka faktorer som kan ligga bakom valet att använda externa företag vid skanning av pappersarkiv.
För att undersöka hur valet att ta in en extern utförare av skanning kan påverka informationsvärderingsprocessen samt vilka faktorer som kan ligga bakom valet, är det lämpligt att prata med personer inom offentliga verksamheter
