Marks kommun

(1)

Revisionsrapport

Josefine Palmqvist Schultz

Malin Ringedal Juni 2017

Kommunala aktivitets- ansvaret för ungdomar mellan 16-19 år samt

DUA-överenskommelsen

Marks kommun

(2)

Innehåll

Sammanfattning ... 4

1. Inledning ... 10

1.1. Bakgrund ... 10

1.2. Syfte och revisionsfråga ... 10

1.3. Revisionskriterier ... 10

1.3.1. Kommunallagen (1991:900) ... 11

1.3.2. Skollag (2010:800) ... 11

1.3.3. Förordning (2006:39) om register och dokumentation vid fullgörandet av kommunernas aktivitetsanasvar för ungdomar ... 11

1.3.4. Skolverkets föreskrifter om insamling av uppgifter för uppföljning och utvärdering av det kommunala aktivitetsansvaret (SKOLFS 2015:28) ... 11

1.3.5. Skolverkets allmänna råd om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar (SKOLFS 2015:62) 12 1.3.6. Delegationen för unga i arbete (DUA) ... 12

1.4. Kontrollmål kopplade till det kommunala aktivitetsansvaret ... 13

1.5. Kontrollmål kopplade till DUA-överenskommelsen ... 13

1.6. Metod och avgränsning ... 14

2. Iakttagelser och bedömningar ... 15

2.1. Kontrollmål 1 KAA – Ändamålsenliga styrande dokument med mål, riktlinjer och rutiner som regelbundet följs upp och revideras ... 15

2.1.1. Iakttagelser ... 15

2.1.2. Bedömning ... 17

2.2. Kontrollmål 2 KAA- Tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrapportering av aktivitetsansvaret och dess effekter ... 18

2.2.2. Bedömning ... 18

2.3. Kontrollmål 3 KAA- Tydlig och ändamålsenlig ansvarsfördelning för arbetet19 2.3.1. Iakttagelser ... 19

2.3.2. Bedömning ... 20

2.4. Kontrollmål 4 KAA- Tillräckliga kartläggningar samt registerhållning av de ungdomar som omfattas ... 21

2.4.2. Bedömning ... 22

2.5. Kontrollmål 5 KAA- Individuella åtgärder i tillräcklig omfattning ... 23

2.5.2. Bedömning ... 23

2.6. Kontrollmål 6 KAA- Tillfredsställande dokumentation av det kommunala aktivitetsansvaret ... 24

(3)

2.6.2. Bedömning ... 24

2.7. Kontrollmål 7 KAA- Tillräckliga resurser för arbetet ... 25

2.7.2. Bedömning ... 26

2.8. Kontrollmål 8 KAA- Tillfredsställande samverkan mellan interna och externa aktörer 26 2.8.1. Iakttagelser ... 26

2.8.2. Bedömning ... 27

2.9. Kontrollmål 1 DUA- Relevanta styrdokument som reglerar syfte, mål och målgrupp...28

2.9.2. Bedömning ... 29

2.10. Kontrollmål 2 DUA- Uppsatta mål som är rimliga att nå ... 30

2.10.2. Bedömning ... 31

2.11. Kontrollmål 3 DUA- Insatsen bedrivs ändamålsenligt och effektivt ... 31

2.11.2. Bedömning ... 32

2.12. Kontrollmål 4 DUA- Tillräcklig uppföljning, mätning och utvärdering av resultat och effekter ... 33

2.12.1. Iakttagelser ...33

2.12.2. Bedömning ...33

2.13. Kontrollmål 5 DUA- Tydlig och ändamålsenlig ansvars- och arbetsfördelning i den interna och externa organisationen ... 33

2.13.1. Iakttagelser ...33

2.13.2. Bedömning ... 35

2.14. Kontrollmål 6 DUA- Fungerande samverkan mellan överenskommelsens parter 35 2.14.1. Iakttagelser ... 35

2.14.2. Bedömning ... 36

2.15. Kontrollmål 7 DUA- Återrapportering av resultat och effekter till socialnämnd och kommunstyrelse ... 36

2.15.2. Bedömning ... 36

2.16. Kontrollmål 8 DUA- Ekonomisk ansvarsfördelning är ... 36

2.16.2. Bedömning ... 37

2.17. Kontrollmål 9 DUA- Ekonomisk uppföljning och kontroll över verksamhetens kostnader i förhållande till budget ... 37

(4)

2.17.2. Bedömning ... 37

3. Revisionell bedömning... 38

3.1. Rekommendationer ... 38

Bilaga 1 – Mål inom DUA-överenskommelsen ... 41

Bilaga 2 – Styrgrupp och arbetsgrupp inom DUA-överenskommelsen .. 42

(5)

Sammanfattning

Från och med 1 januari 2015 skärptes skollagen och det blev tydligare att en kommun lö- pande under året ska hålla sig informerad om hur en grupp av kommunens ungdomar är sysselsatta. I ansvaret ingår att kommunerna ska erbjuda de ungdomar som berörs lämp- liga individuella åtgärder. Det gäller ungdomar som gått ut grundskolan eller motsvarande men inte fyllt 20 år och som varken går eller har fullföljt utbildning på ett nationellt program i en gymnasieskola eller en gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning.

Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning avseende hur kommunen fullgör sitt aktivitetsansvar.

Delegationen för Unga till arbete (DUA) har regeringens uppdrag att främja statlig och kommunal samverkan och utveckla nya samverkansformer för att minska ungdomsar- betslösheten. Under 2015 beslutade kommunstyrelsens arbetsutskott att en lokal över- enskommelse mellan kommunen och Arbetsförmedlingen skulle utarbetas.

Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning avseende hur kommunen realiserar överenskommelsen.

På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Marks kommun har PwC genomfört en granskning enligt ovan två delar: dels en granskning av det kommunala aktivitetsansvaret, dels en granskning av kommunens arbete med DUA-överenskommelsen. I Marks kommun utgör barn- och utbildningsnämnden ansvarig nämnd för det kommunala aktivitetsansvaret. Ansvaret för arbetsmarknadsfrågor i Marks kommun är via reglementen delat mellan kommunstyrelsen och socialnämnden. Kommunstyrelsen har det strategiska ansvaret samt samordningsansvar för arbetsmarknadsfrågor och socialnämnden det operativa ansvaret för arbetsmarknadsfrågor. Kommunstyrelsen och socialnämnden har inte tydliggjort ansvaret efter förpliktelser i reglementen vad gäller DUA-överenskommelsen och således utgör både kommunstyrelsen och socialnämnden ansvariga nämnder för den lokala överenskommelse som träffas mellan Marks kommun och Arbetsförmedlingen om minskad ungdomsarbetslöshet.

Revisionsfrågor

 Har barn- och utbildningsnämnden säkerställt en ändamålsenlig planering, styrning och uppföljning av verksamheten i enlighet med skollagens krav?

 Har kommunstyrelsen och socialnämnden säkerställt en ändamålsenlig planering, styrning och uppföljning av DUA-överenskommelsen?

Revisionell bedömning

Vår samlade bedömning relaterat till det kommunala aktivitetsansvaret är att barn- och utbildningsnämnden inte helt har säkerställt en ändamålsenlig planering, styrning och uppföljning av verksamheten i enlighet med skollagens krav.

Vår samlade bedömning kopplat till DUA-överenskommelsen är att kommunstyrelsen och socialnämnden inte har säkerställt en ändamålsenlig planering, styrning och uppföljning av DUA-överenskommelsen.

(6)

Kontrollmål 1 KAA–Finns det ändamålsenliga styrande dokument med mål, riktlinjer och rutiner som regelbundet följs upp och revideras?

Barn- och utbildningsnämnden har under granskningsperioden inte upprättat en strukturerad handlingsplan för arbete med det kommunala aktivitetsansvaret och det saknas verksamhetsnära rutiner och riktlinjer till samtliga delar av arbetet. Vidare startades arbetet med aktivitetsansvaret utan att politiska mål fastställts, vilket medför otydligheter kring inriktning och ambitionsnivå.

Vår bedömning är kontrollmålet inte är uppfyllt.

Kontrollmål 2 KAA–Genomförs en tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrappor- tering av aktivitetsansvaret och dess effekter?

Barn- och utbildningsnämnden har inte fastställt någon struktur för hur uppföljning, ut- värdering och återrapportering av aktivitetsansvaret och dess effekter ska se ut. Eftersom det saknas politiska mål har aktivitetsansvaret inte ingått i ordinarie verksamhetsuppfölj- ning. Under 2016 har inte gjorts någon uppföljning av effekter arbetet lett till för enskilda individer eller på gruppnivå. En begränsad utvärdering av den arbetsmodell som skapats för aktivitetsansvaret har utförts men inte återrapporterats till barn- och utbildnings- nämnden.

Vår bedömning är kontrollmålet inte är uppfyllt.

Kontrollmål 3 KAA–Finns det en tydlig och ändamålsenlig ansvarsfördelning för arbe- tet?

Arbete med aktivitetsansvaret har i huvudsak hanterats av en förvaltningsövergripande samverkansgrupp bestående av olika funktioner och professioner. Barn- och utbildnings- nämnden har genom de arbetsgrupper om finns på plats delvis skapat en tydlig roll- och ansvarsfördelning för moment inom aktivitetsansvaret men arbetet kan ytterligare stärkas genom framtagande av dokumenterade strukturer, exempelvis i form av handlingsplan där ansvarsroller tydligt kopplas till hur och när arbete ska utföras. Vidare bör barn- och utbildningsnämnden stärka ansvaret kring dokumentationsskyldigheten samt förtydliga ansvaret för hur individanpassade aktiviteter kan erbjudas.

Vår bedömning är att kontrollmålet är delvis uppfyllt.

Kontrollmål 4 KAA–Genomförs tillräckliga kartläggningar samt registerhållning av de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret?

Granskningen visar att det finns en avsatt funktion som delar av sin arbetstid kartlägger och registrerar ungdomar inom aktivitetsansvaret men vissa svårigheter kring att identifiera målgruppen samt bristande intern informationsöverföring medför utmaningar att föra korrekt registerhållning. Barn- och utbildningsnämnden har delvis har skapat förutsätt- ningar för kartläggningar samt registerhållning men nämnden har inte kunnat säkerställa att arbetet varit tillfredställande.

Vår bedömning är att kontrollmålet delvis är uppfyllt.

Kontrollmål 5 KAA–Erbjuds ungdomarna individuella åtgärder i tillräcklig omfatt- ning?

Granskningen indikerar att insatser som erbjuds målgruppen snarare tar utgångspunkt i hur barn- och utbildningsnämnden organiserat verksamheten än de ungas individuella

(7)

behov. Det yttras bland annat i att de insatser som erbjuds är begränsade och i huvudsak består av anpassad studiegång via introduktionsprogram.

Vi bedömer att kontrollmålet inte är uppfyllt.

Kontrollmål 6 KAA–Sker en tillfredsställande dokumentation av det kommunala akti- vitetsansvaret?

Det har inte funnits några tydliga rutiner eller riktlinjer för hur dokumentationsskyldigheten ska fullgöras och granskningen visar att det finns en osäkerhet kring hur dokumentation av det kommunala aktivitetsansvaret ska hanteras.

Vår bedömning är att kontrollmålet inte uppfyllt.

Kontrollmål 7 KAA–Finns tillräckliga resurser för arbetet?

Under 2016 har barn- och utbildningsnämnden inte äskat eller beviljats utökade anslag med anledning av aktivitetsansvaret och verksamheten ska därigenom täckas av befintliga medel. Det har inte gjorts någon separat uppföljning av vaken personella eller ekonomiska resurser för arbetet. Vi konstaterar att verksamheten inte fullt ut varit effektiv med anledning av granskningens identifierade förbättringsområden kopplat till exempel avsaknad av individuella insatser i tillräcklig utsträckning. Vi bedömer att resursåtgången bör tyd- liggöras framöver för att kunna ompröva resurser utifrån verksamhetens behov.

Kontrollmål 8 KAA–Finns en tillfredsställande samverkan mellan interna och externa aktörer?

Granskningen visar att det funnits förutsättningar för intern samverkan kring det kommunala aktivitetsansvaret på olika nivåer inom kommunen men att det inte funnits för- ankrade strukturer för samverkan med externa aktörer, vilket är nödvändigt för att full- göra kommunens skyldigheter av det kommunala aktivitetsansvaret på ett tillfredstäl- lande sätt.

Kontrollmål 1 DUA–Finns relevanta styrdokument som reglerar syfte, mål och mål- grupp för insatsen?

Den lokala överenskommelsen mellan Marks kommun och Arbetsförmedlingen reglerar syfte, mål och målgrupp för samverkan. Däremot är det otydligt hur syftet ska förverkligas och det har inte tagits fram några strategier för att förverkliga det breda syftet som finns formulerat för den myndighetsgemensamma samverkansgruppen. Därtill är målen inom överenskommelsen är inte fullt ut anpassade utifrån den samverkansorganisation som skapats. Uppgifter om målgruppen har heller inte reviderats sedan hösten 2015. Överens- kommelsen fungerar följaktligen inte som ett styrinstrument gentemot verksamheten i den utsträckning som vore möjligt.

Kontrollmål 2 DUA–Bedöms de uppsatta målen vara rimliga att nå?

Överenskommelsen fastställer åtta mål men endast ett mål är kopplat till samverkansarbetet. Övriga mål ger mer uttryck för en ambition snarare än faktiska målsättningar. Till de uppsatta målen saknas också aktivitet samt indikatorer och någon uppföljning av må- len har därför inte genomförts. Detta medför utmaningar i att utvärdera om insatser ge-

(8)

nom samverkansavtalet leder till minskad ungdomsarbetslöshet eller annan avsedd effekt.

Det har till exempel inte förts diskussioner kring hur konjunkturläge på arbetsmarknaden kan vara en påverkande faktor. Vidare är vissa mål inte anpassade efter den organisation samverkansarbetet inriktas mot.

Kontrollmål 3 DUA–Bedrivs insatsen på ett ändamålsenligt och effektivt sätt?

Samverkan inom överenskommelsen inriktas på att genom myndighetsgemensamma enskilda samtal med ungdomar i målgruppen erbjuda insatser inom respektive myndighets befintliga verksamhet. De personella resurserna som tas i anspråk för detta är omfattande i relation till de individer inom målgruppen som omfattats och det finns inte någon utvär- dering kring vilken effekt samtalen ger. Därtill har samverkansarbetet kring de enskilda ungdomarna inte fungerat som önskat, bland annat eftersom samverkan inte kommit igång förrän hösten 2016 samt att inte alla relevanta funktioner deltagit. Intervjuer upp- märksammar också att insatsen har svårt att nå de ungdomar i målgruppen som står längst från arbetsmarknaden.

Vår bedömning är att kontrollmålet inte är uppfyllt.

Kontrollmål 4 DUA–Finns tillräcklig uppföljning, mätning och utvärdering av resultat och effekter?

Kommunstyrelsen och socialnämnden har inte tydliggjort hur uppföljning, mätning och utvärdering av resultat och effekter ska genomföras. Under granskningsperioden har det inte utförts någon uppföljning eller mätning på varken individ- eller gruppnivå eller nå- gon utvärdering av överenskommelsen generellt.

Kontrollmålet bedöms inte vara uppfyllt.

Kontrollmål 5 DUA–Finns en tydlig och ändamålsenlig ansvars- och arbetsfördelning i den interna och externa organisationen?

Granskningen visar att kommunstyrelsen och socialnämnden inte tydliggjort det politiska ansvaret för överenskommelsen. Vi anser att detta också får konsekvenser för en effektiv styrning. Vidare är den politiska kännedomen av överenskommelsen oklar. På operativ nivå är ansvaret mellan kommunen och Arbetsförmedlingen tydlig men ansvaret för olika funktioner inom kommunen behöver tydliggöras.

Kontrollmål 6 DUA–Finns fungerande samverkan mellan överenskommelsens parter?

Överenskommelsen mellan Marks kommun och Arbetsförmedlingen om minskad ung- domsarbetslöshet trädde i kraft 1 januari 2016. Arbete inom överenskommelsen har inte fungerat under stora delar av året, bland annat på grund av bristande styrning och sam- ordning. När väl den myndighetsgemensamma samverkan kom till stånd uppges dock att den har fungerat.

Vi bedömer att kontrollmålet är delvis uppfyllt.

Kontrollmål 7 DUA–Vilken återrapportering av resultat och effekter sker till social- nämnden och kommunstyrelse?

(9)

Kommunstyrelsen och socialnämnden har inte fastställt några strukturer för återrappor- tering av arbete inom överenskommelsen och det råder otydligheter kring politisk känne- dom om samverkansavtalet. Under 2016 har det inte skett någon återrapportering till kommunstyrelsen eller socialnämnden om överenskommelsens resultat och effekter.

Kontrollmål 8 DUA– Den ekonomiska ansvarsfördelningen är tydliggjord?

Utifrån det faktum att det inte sökts statliga medel utöver statsbidrag för att utarbeta den lokala överenskommelsen förutsätts att kommunstyrelsen och socialnämnden avser hantera åtaganden inom överenskommelsen via nyttjande av befintliga medel och resurser inom respektive linjeverksamhet. Enligt vår bedömning utgör detta en tydlig fördelning mellan kommunen och Arbetsförmedlingen vad gäller det ekonomiska ansvaret.

Vi bedömer att kontrollmålet är uppfyllt.

Kontrollmål 9 DUA–Den ekonomiska uppföljningen och kontrollen över verksamhet- ens kostnader i förhållande till budget är tillfredställande?

Utifrån att verksamheternas kostnader bekostats av linjeverksamheterna är vår bedöm- ning att det inte föreligger något behov av att genomföra ekonomisk uppföljning och kontroll över verksamhetens kostnader i förhållande till budget från DUA-överenskommelse (eftersom någon sådan inte finns). Däremot är det av stor vikt att linjeverksamhetens kostnader följs upp och kontrolleras i förhållande till budget enligt gängse styrmodell, samt att i denna uppföljning inkludera säkerställande av effektivt resursutnyttjande.

Vi bedömer att kontrollmålet är uppfyllt.

Rekommendationer kopplade till det kommunala aktivitetsansvaret

- Barn- och utbildningsnämnden bör stärka styrningen av det kommunala aktivitetsansvaret, till exempel genom en strukturerad handlingsplan för arbetet där mål, ansvarsfördelning samt verksamhetsnära rutiner för samtliga delar av aktivitetsansvaret tydliggörs. Barn- och utbildningsnämnden bör löpande följa upp im- plementeringen av planen för att säkerställa att arbetet svarar upp mot målgrup- pens behov och skollagens krav samt revideras vid behov.

- Barn- och utbildningsnämnden bör stärka uppföljningen av arbetet med aktivitetsansvaret, både på individ- och gruppnivå. Uppföljning bör ske löpande för att säkerställa att insatser som erbjuds är lämpliga och leder till avsedd effekt samt att den organisation som skapats för verksamheten är effektiv.

- Barn- och utbildningsnämnden bör tydliggöra resursåtgången för arbete med det kommunala aktivitetsansvaret för att säkerställa att det finns tillräckliga resurser att fullgöra uppdraget samt för att kunna ompröva resurser utifrån verksamhetens behov.

- Barn- och utbildningsnämnden bör verka för att förankra en kommungemensam målsättning för det kommunala aktivitetsansvaret.

(10)

- Barn- och utbildningsnämnden bör stärka förutsättningarna för samverkan med relevanta aktörer för att möjliggöra ett större utbud aktiviteter inom ramen för aktivitetsansvaret.

Rekommendationer kopplade till DUA-överenskommelsen

- Kommunstyrelsen och socialnämnden bör stärka den interna kontrollen och sä- kerställa politisk kännedom om överenskommelsen.

- Kommunstyrelsen och socialnämnden bör skyndsamt tydliggöra den politiska an- svarsfördelningen för överenskommelsen för att kunna utöva en effektiv styrning av arbetet.

- Kommunstyrelsen och socialnämnden bör säkerställa att den samverkansorganisation som skapats är förenlig med överenskommelsens syfte.

- Kommunstyrelsen och socialnämnden bör tillse att det finns dokumenterade strukturer för arbetet med att utarbeta, genomföra och följa upp åtgärder inom överenskommelsen.

- Kommunstyrelsen och socialnämnden bör stärka uppföljningen av arbete inom överenskommelsen, till exempel genom att ta fram mål med indikatorer som är anpassade efter lokala förutsättningar utifrån överenskommelsens syfte. Kom- munstyrelsen och socialnämnden bör löpande följa upp målen för att utvärdera om genomförda insatser leder till minskad ungdomsarbetslöshet och om den organisation som skapats för att genomföra insatser inom överenskommelsen är effektiv. Det är av vikt att kommunstyrelsen och socialnämnden säkerställer målens uppföljbarhet.

- Kommunstyrelsen och socialnämnden bör tydliggöra metoder för arbete inom överenskommelsen för att säkerställa en tillfredställande resursåtgång.

(11)

1. Inledning

1.1. ^Bakgrund

Från och med 1 januari 2015 skärptes skollagen och det blev tydligare att en kommun lö- pande under året ska hålla sig informerad om hur en grupp av kommunens ungdomar är sysselsatta. Det gäller ungdomar som gått ut grundskolan eller motsvarande men inte fyllt 20 år och som varken går eller har fullföljt utbildning på ett nationellt program i en gymnasieskola eller en gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning.

I ansvaret ingår att kommunerna ska erbjuda de ungdomar som berörs lämpliga individuella åtgärder. Kommunerna ska dokumentera sina insatser på lämpligt sätt och föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret.

Under 2015 utkom Skolverket med allmänna råd avseende insamling av uppgifter för uppföljning och utvärdering avseende det kommunala aktivitetsansvaret. I januari 2016 utkom ytterligare allmänna råd. Avseende innehållet i kommunens dokumentation av insatser samt innehållet i kommunens aktivitetsansvar.

Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning avseende hur kommunen fullgör sitt aktivitetsansvar.

Delegationen för Unga till arbete (DUA) har regeringens uppdrag att främja statlig och kommunal samverkan och utveckla nya samverkansformer för att minska ungdomsar- betslösheten. I juni 2015 beslutade kommunstyrelsens arbetsutskott att en lokal överens- kommelse mellan kommunen och Arbetsförmedlingen skulle utarbetas. Överenskommel- sen började gälla 1 januari 2016.

Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning avseende hur kommunen realiserar överenskommelsen.

Granskningen omfattar enligt ovan två delar. Dels en granskning av det kommunala aktivitetsansvaret där ansvarig nämnd i Marks kommun är barn- och utbildningsnämnden.

Dels en granskning av kommunens arbete med DUA-överenskommelsen där ansvaret ligger på kommunstyrelsen och socialnämnden.

1.2. Syfte och revisionsfråga

Syftet med granskningen är att besvara följande revisionsfrågor:

 Har barn- och utbildningsnämnden säkerställt en ändamålsenlig planering, styrning och uppföljning av verksamheten i enlighet med skollagens krav?

 Har kommunstyrelsen och socialnämnden säkerställt en ändamålsenlig planering, styrning och uppföljning av DUA-överenskommelsen?

1.3. Revisionskriterier

Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisorernas analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna i denna granskning utgörs i huvudsak av:

(12)

1.3.1. Kommunallagen (1991:900)

Enligt 6 kap 7 § kommunallagen har nämnderna ansvar för att var och en inom sitt om- råde se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de lagar och föreskrifter som gäller för verksamheten. Likaså skall nämnderna se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett tillfredställande sätt.

1.3.2. Skollag (2010:800)

Skollagen reglerar de rättigheter elever har samt de verksamhetskrav som ställs på kommunen eller annan huvudman inom det svenska skolväsendet.

Av skollagens 15 kap. 15 § framgår att en skola med annan huvudman¹ än hemkommunen² snarast meddela hemkommunen när en elev börjar eller slutar vid skolan. Skolan ska även meddela hemkommunen om en elev som inte fyllt 20 år är frånvarande i betydande ut- sträckning utan giltigt skäl. Skolans skyldighet att ge stöd eller särskilt stöd till elever på- verkas inte av skyldigheten att upplysa hemkommunen om frånvaro.

I skollagens 29 kap. 9 § regleras kommunernas aktivitetsansvar, som trädde i kraft 1 januari 2015. Aktivitetsansvaret innebär att hemkommunen löpande ska hålla sig informerad om hur ungdomar under 20 år som fullgjort sin skolplikt, men som inte genomför eller fullföljt gymnasieutbildning, är sysselsatta. Dessa ungdomar ska erbjudas individuella åtgärder. I första hand ska åtgärderna syfta till att motivera ungdomen att påbörja eller återuppta utbildningen. Insatser som utförs inom ramen för aktivitetsansvaret dokumenteras på ett lämpligt sätt. Hemkommunen har också skyldighet att föra register över de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret.

1.3.3. Förordning (2006:39) om register och dokumentation vid fullgö- randet av kommunernas aktivitetsanasvar för ungdomar

Förordningen om register och dokumentation vid fullgörandet av kommunernas aktivitetsanasvar för ungdomar reglerar behandling av personuppgifter i samband med att kommunen för register över ungdomar som den har aktivitetsansvar för, kommunens dokumentation av insatser samt uppgiftsskyldighet och trädde i kraft 15 augusti 2015.

Kommunen får, även om den registrerade motsätter sig, bland annat behandla följande uppgifter: namn, nuvarande och framtida sysselsättning, om det är aktuellt med någon individuell åtgärd, åtgärdens innehåll samt när åtgärden inleds eller upphör.

1.3.4. Skolverkets föreskrifter om insamling av uppgifter för uppfölj- ning och utvärdering av det kommunala aktivitetsansvaret (SKOLFS 2015:28)

Skolverkets föreskrifter om insamling av uppgifter för uppföljning och utvärdering av det kommunala aktivitetsansvaret trädde ikraft 1 juli 2015. Föreskrifterna innehåller bland

1 Huvudman är den som ansvar för att skolverksamheten genomförs i enlighet med gällande lag- stiftning. En huvudman för utbildning kan utgöras av kommuner, landsting, staten eller enskilda.

Kommuner som juridisk person är huvudman för kommunal skolverksamhet inom kommunen.

2 Enligt skollagens 29 kap. 6 § avser hemkommun den kommun där personen är folkbokförd.

(13)

annat bestämmelser om att kommunen minst två gånger per år ska lämna uppgifter till Skolverket kring varje enskild individs aktuella sysselsättning eller åtgärder som erbjudits eller pågår för individer inom det kommunala aktivitetsansvaret.

1.3.5. Skolverkets allmänna råd om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar (SKOLFS 2015:62)

För att precisera kraven i lagar och föreskrifter kring skolverksamhet har Skolverket tagit fram allmänna råd kring ett antal frågor, bland annat om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Råden är rekommendationer kring tillämpning av lagar, förordningar och föreskrifter. Råden ska följas såvida kommunen inte på annat sätt kan uppfylla de be- stämmelser som finns. Vad avser SKOLFS 2015:62 föreskrivs bland annat att hemkommunen bör:

 Säkerställa att det finns en ändamålsenlig organisation med en tydlig ansvarsför- delning för arbetet med aktivitetsansvaret.

 Säkerställa att det finns en strukturerad handlingsplan för arbetet med aktivitetsansvaret.

 Se till att det finns förutsättningar och rutiner för berörd personal att löpande under året hålla sig informerade om hur målgruppen för aktivitetsansvaret är sysselsatta, samt de till att tillvägagångssätt för att komma i kontakt med ungdomarna anpassas utifrån deras situation och behov.

 Säkerställa att det finns förutsättningar och rutiner för att kunna erbjuda individuella åtgärder till ungdomar inom aktivitetsansvaret.

 Tillse förutsättningar och rutiner så att berörd personal kan dokumentera insatser till ungdomar som tillhör målgruppen för aktivitetsansvaret.

 Skapa förutsättningar för och anta ändamålsenliga rutiner för samverkan inom kommunen och med berörda myndigheter och andra parter inom aktivitetsansvaret.

 Se till att det finns ändamålsenliga rutiner för att informera och ta emot information när en elev börjar eller slutar vid gymnasieskola med annan huvudman.

1.3.6. Delegationen för unga i arbete (DUA)

Regeringens beslut om inrättande av en särskild delegation riktat mot lokala insatser för barn och unga för att minska ungdomsarbetslösheten fattades december 2014. Delegat- ionen benämns Delegationen för unga till arbete (DUA). Delegationen ska arbeta för att stärka statlig och kommunal samverkan och utveckling av nya samverkansformer som ska bidra till att minska ungdomsarbetslösheten. Lokala överenskommelser mellan kommuner och Arbetsförmedling är delegationens främsta verktyg för att stärka samverkan. För att främjautarbetande och realiserande av lokala överenskommelser fördelar DUA statsbidrag. För att ge kommunerna ökade möjligheter att utarbeta lokala överenskommelser beviljade upp till 200 tkr i medel till de kommuner som före den 30 juni 2015 hade in- kommit med en avsiktsförklaring om att senast den 31 december 2015 ingå en lokal över- enskommelse.

287 av landets kommuner har ingått lokala överenskommelser med Arbetsförmedlingen (det är även möjligt att inkludera andra parter i en lokal överenskommelse, flera kommuner kan också gå samman i en gemensam överenskommelse). I de lokala överenskommel-

(14)

serna ska framgå vad kommunerna avser åstadkomma i samverkan kopplat till att minskaungdomsarbetslösheten samt vilka mål verksamheterna ska åstadkomma. I alla överenskommelser ingår även en kommunal kartläggning av målgruppen unga i åldern 16-24 år som varken arbetar eller studerar eller som är undersysselsatta. Denna kartlägg- ning ska revideras årligen av kommun och Arbetsförmedling. I bilaga till överenskommel- sen ska också budget för de samverkande verksamheterna samt tänkt finansiär (kommun, Arbetsförmedling, DUA) framgå. Delegationen fattar därefter beslut om eventuellt statsbidrag utifrån den lokala överenskommelsen. Beslutet är inte möjligt att överklaga. I beslutet från delegationen rörande statsbidrag framgår också när redovisning av hur beviljade medel har använts ska inkomma till delegationen.

1.4. Kontrollmål kopplade till det kommunala aktivitetsansvaret

 Finns det ändamålsenliga styrande dokument med mål, riktlinjer och rutiner som regelbundet följs upp och revideras?

 Genomförs en tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrapportering av aktivitetsansvaret och dess effekter?

 Finns det en tydlig och ändamålsenlig ansvarsfördelning för arbetet?

 Genomförs tillräckliga kartläggningar samt registerhållning av de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret?

 Erbjuds ungdomarna individuella åtgärder i tillräcklig omfattning?

 Sker en tillfredsställande dokumentation av det kommunala aktivitetsansvaret?

 Finns tillräckliga resurser för arbetet?

 Finns en tillfredsställande samverkan mellan interna och externa aktörer?

1.5. Kontrollmål kopplade till DUA-överenskommelsen

 Finns relevanta styrdokument som reglerar exempelvis syfte, mål och målgrupp för insatsen?

 Bedöms de uppsatta målen vara rimliga att nå?

 Bedrivs insatsen på ett ändamålsenligt och effektivt sätt?

 Finns tillräcklig uppföljning, mätning och utvärdering av resultat och effekter?

 Finns en tydlig och ändamålsenlig ansvars- och arbetsfördelning i den interna och externa organisationen?

 Finns en fungerande samverkan mellan överenskommelsens parter?

 Vilken återrapportering av resultat och effekter sker till socialnämnd och kommunstyrelse?

 Den ekonomiska ansvarsfördelningen är tydliggjord?

 Den ekonomiska uppföljningen och kontrollen över verksamhetens kostnader i förhållande till budget är tillfredställande?

(15)

1.6. Metod och avgränsning

Granskningen har genomförts genom:

 Analys av relevanta styrande/stödjande dokument avseende det kommunala aktivitetsansvaret och DUA-överenskommelsen

Samt genom intervju med följande funktioner³:

 Förvaltningschef för barn- och utbildningsförvaltningen

 Verksamhetschef inom barn- och utbildningsförvaltningen

 Utvecklingsledare inom barn- och utbildningsförvaltningen

 Handläggare inom barn- och utbildningsförvaltningen

 Enhetschef inom socialförvaltningen

 1:e socialsekreterare inom socialförvaltningen

 Socialsekreterare inom socialförvaltningen

Rapporten har faktakontrollerats i verksamheten och kvalitetssäkrats internt enligt vår modell för att säkerställa god kvalitet. Granskningen avgränsas till år 2016.

3 Inom ramen för granskningen har även avstämning över telefon genomförts med kommunstyrelsens ordförande i maj 2017.

(16)

2. Iakttagelser och bedömningar

2.1. Kontrollmål 1 KAA – Ändamålsenliga styrande dokument med mål, riktlinjer och rutiner som regelbundet följs upp och revideras

2.1.1. Iakttagelser

2.1.1.1. Riktlinjer och rutiner

I och med ikraftträdandet av det kommunala aktivitetsansvaret fick en arbetsgrupp bestå- ende av representanter från kommunens barn- och utbildningsförvaltning, kultur- och fritidsförvaltning samt socialförvaltning i uppdrag⁴ att utveckla en modell för det opera- tiva arbetet inom aktivitetsansvaret. Arbetsgruppen presenterade Makt-projektet – Me- ningsfulla Aktiviteter i Marks kommun 25 september 2015. Enligt intervjuade företrädare för barn- och utbildningsförvaltningen antogs arbetsgruppens förslag av styrgruppen för barn- och unga till arbetssätt. Arbete inom aktivitetsansvaret har därför i huvudsak skett utifrån föreslagen modell sedan början av 2016.

Under intervjuer framkommer att ett av syftena med Makt-projektet var att skapa tydliga riktlinjer och rutiner för arbetet. Samtidigt påtalas ett behov av att tydliggöra arbetssätt, till exempel har det inte funnits något dokumenterat stöd för hur ungdomar inom mål- gruppen ska identifieras, hur uppsökande verksamhet ska bedrivas eller hur individuella handlingsplaner ska upprättas och utvärderas. Som en konsekvens följer att kartläggning- en av och kontakten med ungdomar inom målgruppen upplevs personbunden och har utgått från berörda funktioners egen ambitionsnivå samt att det funnits otydligheter kring hur dokumentationen av genomförda insatser ska hanteras.

Enligt en utvärdering⁵ av Makt-projektet genomförd i juni 2016 framgår att den arbetsmodell som presenterades inom Makt-projektet inte fullt ut tagit hänsyn till syftet med det kommunala aktivitetsansvaret. Framförallt eftersom modellen var grovt skissad och inte inkluderade någon metod vad gäller dokumentation, kartläggning eller samverkan.

Det framgår bland annat att den systematiska kartläggningen av målgruppen inte fungerat optimalt, samt behov av att fram en manual/checklista som kan användas i kontakten med ungdomen för att säkerställa att kartläggningen blir likvärdig och att ungdomarna får likvärdig hjälp. Vidare anges att det saknats tydlig förankring i ledningen utifrån samverkan och att det funnits utmaningar i att hitta en kommungemensam målsättning kring aktivitetsansvaret. Utvärderingen framhåller ett behov av att tydliggöra gränsdragningen inom vissa befintliga arbetsmetoder (t.ex. när arbetet för den operativa gruppen ska ta vid).

Utöver Makt-projektet har det inte tagits fram några rutiner och riktlinjer för att styra och stödja arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret.

4 Uppdraget till utvalda representanter gavs av styrgruppen för barn- och unga. Styrgruppen är ett forum med chefsrepresentanter från barn- och utbildningsförvaltning, kultur- och fritidsförvaltning samt socialförvaltning. Styrgruppen arbetar på uppdrag av presidiegruppen.

5 MAKT- ”Verksamhetsberättelse” 2016 juni. Enligt intervjuuppgift har uppföljningen behandlats av styrgruppen för barn- och unga.

(17)

2.1.1.2. Mål och måluppföljning

Den politiska målstyrningen inom Marks kommun utgår från kommunfullmäktiges vision, strategiska områden samt kommungemensamma mål. Utifrån visionen anger kom- munfullmäktige strategiska områden som ska prioriteras under nuvarande mandatperiod och konkretiseras genom kommungemensamma mål. Därefter har respektive nämnd ansvar att inom sitt verksamhetsområde anta nämndspecifika mål utifrån de kommungemensamma målen, med utgångspunkt i det grunduppdrag nämnden tilldelas via regle- mentet. Nämndspecifika mål ska eftersträva att vara specifika, mätbara, accepterade, real- istiska och tidsatta för att underlätta uppföljning av verksamhetens utveckling. Nämnd- målen ska uttryckas i en nämndplan.⁶

Barn- och utbildningsnämnden har i sin nämndplan 2016-2017 beslutat om tre nämnd- specifika mål⁷ med tillhörande indikatorer för perioden. Av de tre fastställda målen finns inte något mål med direkt koppling till aktivitetsansvaret. Vidare saknas indikatorer för att kunna följa arbetet inom ramen för det kommunala aktivitetsansvaret, till exempel andelen individer inom målgruppen som efter genomförda insatser påbörjat eller fortsatt utbildning. Eftersom mål kopplat för det kommunala aktivitetsansvaret saknas har arbetet inte följts upp inom ordinarie verksamhetsuppföljning.

På verksamhetsnivå har det vid upprättande av Makt-projektet tagits fram projektmål och effektmål för vad Makt-projektet avser åstadkomma och vilka effekter projektet förväntas leda till:

Projektmål Effektmål

 Att skapa en modell för arbetet med unga som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret baserat på kartlagda utveckl- ingsbehov

 Att implementera modellen

 Att inventera behov och möjligheter till extern finansiering

 Att alla i målgruppen skall ges möjlighet till meningsfulla aktiviteter som i förläng- ningen gör att de motiveras att gå tillbaka till studier och utvecklar en framtida an- ställningsbarhet

 Att öka känslan av delaktighet och infly- tande i samhället hos målgruppen

 Att uppnå samhällsekonomiska vinster

 Att följa lagstiftningen

Tabell 1. Mål för det kommunala aktivitetsansvaret från dokumentet Makt-projektet – Meningsfulla Aktiviteter i Marks kommun.

Till de uppsatta projekt- och effektmålen saknas fastställda indikatorer och aktiviteter för att ha möjlighet att följa upp målen. Enligt intervjuuppgifter har det under granskningsperioden inte skett någon uppföljning av vare sig projekt- eller effektmålen.

6 Vision och mål för Marks kommun 2015-2018. Beslutad av kommunfullmäktige 15 december 2014.

7 Nämndens mål: Varje elev ska nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling; Varje barn når så långt som möjligt i sitt lärande och sin utveckling; Varje barn och elev känner trygghet, har god självkänsla och möter omvärlden utifrån detta.

(18)

2.1.1.3. Interna riktlinjer för styrdokument i Marks kommun

Enligt interna riktlinjer för styrdokument i Marks kommun⁸ ska ansvarig nämnd besluta om styrdokument som talar om vad och hur ett arbete inom ansvarsområdet ska utföras.

Inom ramen för granskningen har vi har inte tagit del av några styrande eller stödjande dokument kopplat till aktivitetsansvaret vad gäller roller, ansvar, arbetssätt och mål beslutade av barn- och utbildningsnämnden.

2.1.2. Bedömning

Det kommunala aktivitetsansvaret regleras av skollagen och är därmed en lagstadgad skyldighet för kommuner. Skolverkets allmänna råd (SKOLFS 2015:62) om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar fastställer bland annat att kommunen ska säkerställa att det finns en strukturerad handlingsplan för arbetet med aktivitetsansvaret. Vidare anger SKOLFS 2015:62 att kommunen ska tillse att det finns rutiner som säkerställer att det operativa arbetet kan genomföras på ett sätt som svarar upp mot de lagar och förordning- ar som reglerar området.

Granskningen visar att barn- och utbildningsnämnden inte har antagit styrdokument med riktlinjer och rutiner för aktivitetsansvaret. Vidare saknas det en strukturerad handlingsplan för arbete med aktivitetsansvaret vilket Skolverkets allmänna råd föreskriver för verksamheten i det fall kommunen inte på annat sätt kan uppfylla de bestämmelser som finns. Under 2016 har kommunens arbete med aktivitetsansvaret istället utgått från Makt- projektet, som enligt en intern utvärdering inte varit fullt anpassad efter syftet med det kommunala aktivitetsansvaret och saknar vissa verksamhetsnära rutiner. Några övriga styrdokument med riktlinjer och rutiner för arbetet har inte tagits fram.

Enligt vår bedömning har det inte funnits tillräckligt med ändamålsenliga styrande dokument för att säkerställa att samtliga delar inom aktivitetssansvaret kan utföras på ett sätt som svara upp mot de lagar och förordningar som gäller för verksamheten. Givet att det kommunala aktivitetsansvaret är en lagstadgad skyldighet är vår bedömning att barn- och utbildningsnämnden bör, i enlighet med interna riktlinjer för styrdokument i Marks kommun och Skolverkets allmänna råd, anta en strukturerad handlingsplan för hur skyldigheten ska fullgöras. Detta i syfte att tydliggöra ramar och förutsättningar för arbetet med aktivitetsansvaret. Verksamhetsnära rutiner och tydliga riktlinjer stärker även den interna kontrollen och minskar risken för att arbetet blir personbundet och skapar bättre möjligheter för ett strukturerat, väl förankrat och kontinuerligt arbete för ungdomar som tillhör målgruppen för aktivitetsansvaret.

Vidare startades arbete med det kommunala aktivitetsansvaret utan någon politisk mål- sättning för verksamheten. Enligt vår bedömning medför det otydligheter i inriktning och ambitionsnivå för vad barn- och utbildningsnämnden avser att arbetet inom aktivitetsansvaret ska åstadkomma, på såväl individ- som gruppnivå.

Vår bedömning är att kontrollmål 1 inte är uppfyllt.

8 Riktlinjer för styrdokument i Marks kommun, fastställd av kommunstyrelsen 25 november 2015 § 165

(19)

2.2. Kontrollmål 2 KAA- Tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrapportering av aktivitetsansvaret och dess effekter 2.2.1. Iakttagelser

I Makt-projektet föreslås det kommunala aktivitetsansvaret ingå i skolverksamhetens systematiska kvalitetsarbete och införlivas i det interna rapporteringssystemet, där mål och indikatorer kontinuerligt kan följas upp.⁹ Intervjuade påtalar att detta inte skett.

Enligt intervjuade har det funnits utmaningar i att mäta vilka effekter arbetet med aktivitetsansvaret har inneburit för enskilda individer, samt på gruppnivå, med anledning av att kommunen endast arbetat med aktivitetsansvar sedan 2015. Företrädare för verksamhet- en anger att det främst är antalet individer inom målgruppen som följts upp, snarare än effekter av genomförda insatser. Därutöver framhålls avsaknaden av mål och mätetal vara en bidragande faktor som försvårat systematisk uppföljning.

Som framgått under föregående kontrollmål har det gjorts en utvärdering av kommunens arbetssätt med aktivitetsansvaret, det vill säga Makt-projektet. Utvecklingsledare inom barn- och utbildningsförvaltningen har tillsammans med representanter från socialför- valtningen samt kultur- och fritidsförvaltningen gjort utvärderingen¹⁰, som enligt intervjuuppgifter rapporterats till styrgruppen för barn- och unga. Av utvärderingen framgår flera utmaningar, till exempel att framgångsrikt få kontakt med berörda ungdomar och därmed svårigheter att erbjuda insatser. Vidare konstaterades att det finns en grupp individer inom målgruppen där kommunen har begränsat utbud av insatser att erbjuda.

Under intervjuer uppmärksammas att den utvärdering som genomförts i huvudsak rapporterats till styrgruppen för barn- och unga och att det inte funnits någon fastställd struktur för hur rapporteringen av verksamheten ska se ut. Av genomförd intervju fram- förs också viss osäkerhet kring vilken typ av rapportering av aktivitetsansvaret som be- gärts. Det påtalas också att barn- och utbildningsnämnden inte har efterfrågat rapportering kring aktivitetsansvaret och att det finns osäkerhet om styrgruppen för barn- och unga återrapporterar till barn- och utbildningsnämnden. Vid genomgång av nämndens sammanträdesprotokoll 2016 kan vi inte se att det kommunala aktivitetsansvaret har behandlats vid något tillfälle.

2.2.2. Bedömning

Skollagen reglerar att hemkommun löpande under året ska hålla sig informerad om hur målgruppen för aktivitetsansvaret är sysselsatt och att de insatser som erbjuds är individuella och lämpliga. Skolverkets allmänna råd (2015:62) om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar anger också att arbetet regelbundet behöver följas upp och utvärderas i syfte att utveckla kvaliteten i verksamheten.

Granskningen visar att barn- och utbildningsnämnden inte har fastställt några strukturer för utvärdering och återrapportering av aktivitetsansvaret. Vidare startades arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret utan någon politisk målsättning för verksamheten. Mot bakgrund av detta kan det ifrågasättas i vilken utsträckning nämnden systematiskt har kunnat följa utvecklingen av arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret och om ge-

9 Makt-projektet – Meningsfulla aktiviteter i Marks kommun, s.22

10 MAKT- ”Verksamhetsberättelse” 2016 juni.

(20)

Uppsökande verksamhet

(Ungdoms- utvecklare)

Vägledning (Studie- och yrkesvägledare)

Samverkan

(Intern och extern samverknsgrupp)

Meningsfulla aktiviteter (Planeras av

SYV)

Uppföljning (Handläggare)

Utvärdering

(MAKT- gruppen)

nomförda insatser svarar upp mot ungdomarnas behov. Avsaknaden av politiska mål kopplat till aktivitetsansvaret innebär även att uppföljning inte skett inom ordinarie verk- samhetsuppföljning. Samtidigt visar genomgång av barn- och utbildningsnämndens sammanträdesprotokoll från 2016 samt årsrapport 2016 att aktivitetsansvaret inte om- nämnts.

Enligt vår bedömning har barn- och utbildningsnämnden inte kunnat säkerställa att kommunen löpande under året hållit sig informerade om hur målgruppen för aktivitetsansvaret har varit sysselsatta och att de insatser som erbjudits är individuella och lämp- liga. Vi bedömer att nämnden bör stärka uppföljning och utvärdering av aktivitetsansvaret för att säkerställa att arbetet sker ändamålsenligt samt att den organisation och det ar- betssätt som skapats för kommunens aktivitetsansvar är effektiv. Det är av vikt att det finns rutiner för uppföljning och utvärdering av de insatser som den unga deltar i för att kunna identifiera- och vid behov erbjuda- andra insatser för att nå det övergripande målet inom det kommunala aktivitetsansvaret, det vill säga återgång till skola.

Vår bedömning är att kontrollmålet inte har uppfyllts.

2.3. Kontrollmål 3 KAA- Tydlig och ändamålsenlig ansvarsför- delning för arbetet

2.3.1. Iakttagelser

Det operativa arbetet med aktivitetsansvaret har i huvudsak hanterats utifrån den så kal- lade Maktmodellen av den förvaltningsövergripande gruppen, MAKT. MAKT omfattas av studie- och yrkesvägledare inom gymnasieverksamheten, handläggare från barn- och ut- bildningsförvaltningen, socionom från funktionen RAMS¹¹ inom socialförvaltningen ungdomsutvecklare inom kultur- och fritidsförvaltningen¹², rektor för gymnasiet, elevhälsan samt planeringsledare för introduktionsprogram (IM).

Figur 1. Maktmodellen enligt Makt-projektet, egen bearbetning.

Ungdomsutvecklare har till uppgift att söka upp individer inom målgruppen. Den uppsö- kande verksamheten sker framförallt genom kontaktförsök via telefon och sociala medier i syfte att skaffa information om ungdomen sysselsättning. Under intervju uppges att den uppsökande verksamheten inte omfattar hembesök.

11 RAMS står för redo för arbetsmarknad och sysselsättning och är en funktion inom socialförvalt- ningens försörjningsstödenhet.

12 Ungdomsutvecklare tillhör kultur och fritidsförvaltningen men ska enligt ett fullmäktigebeslut or- ganiseras inom barn- och utbildningsförvaltningen med placering vid elevhälsan från och med höstterminen 2017.

(21)

Studie- och yrkesvägledare ska efter ett inbokat möte med berörda ungdomar utföra en kartläggning av ungdomens situation. Vid mötet planeras och erbjuds insatser till ungdomen efter vad som finns att tillgå.

Handläggare inom barn- och utbildningsförvaltningen har i uppdrag att registrera ungdomar inom målgruppen och rapportera statistik till SCB.

Samverkan mellan studie- och yrkesvägledare, planeringsledare på IM, ungdomshandläg- gare från RAMS, ungdomsutvecklare och handläggare från barn- och utbildningsförvalt- ningen ska ske regelbundet för att bland annat ett ge stöd i att hålla igång processen och samordna verksamheten men också för att ansvara för att det statistiska underlaget har en god kvalitet. Den interna samverkansgruppen ska även planera och kalla till en extern samverkansgrupp med såväl kommunala som utomkommunala aktörer som visat intresse att medverka i aktivitetsansvaret.

Utvärdering av arbetet ska ske inom MAKT-gruppen och rapporteras till styrgruppen för barn och unga.

Av genomförda intervjuer framgår att Makt-modellen avsåg skapa tydlig ansvarsfördel- ning kring aktivitetsansvaret och att modellen har lyckats åstadkomma detta. Samtidigt påtalas ett behov av att ytterligare tydliggöra roll- och ansvarsfördelningen. Till exempel kring den uppsökande verksamheten för att identifiera ungdomar i målgruppen få information om deras sysselsättning. Vi har inte heller tagit del av någon ansvarsfördelning kring vem som ansvarar för att genomförda insatser dokumenteras på ett lämpligt sätt.

Vidare uppges det finnas behov av att tydliggöra viss ansvarsfördelning för arbetet vad gäller samverkan. Intervjuade uppger att det funnits en föreställning inom kommunen om att MAKT-gruppen ensam ska aktivera samtliga ungdomar inom målgruppen men att detta vare sig är möjligt eller det avsedda syftet. En kommungemensam målsättning framhålls därutöver som ett förbättringsområde för att tydliggöra ansvarsfördelningen.

Den externa samverkansgruppen har heller inte funnits på plats under granskningsperioden då få aktörer visat intresse.

2.3.2. Bedömning

Enligt Skolverkets allmänna råd (2015:62) om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar utgörs kommunernas aktivitetsansvar av att löpande komma i kontakt med berörda ungdomar, skaffa information om deras sysselsättning, registrera informationen, erbjuda individuella lämpliga åtgärder samt dokumentera insatserna på ett lämpligt sätt.

Enligt vår bedömning har barn- och utbildningsnämnden genom de arbetsgrupper som finns på plats delvis skapat en tydlig roll- och ansvarsfördelning för aktivitetsansvaret men att arbetet ytterligare kan stärkas genom framtagande av dokumenterade strukturer, exempelvis i form av handlingsplan där ansvarsrollerna tydligt kopplas till hur- och när arbetet ska utföras. Vidare är vår bedömning att barn- och utbildningsnämnden bör stärka ansvaret kring dokumentationsskyldigheten för att säkerställa att arbetet svarar upp mot de bestämmelser som finns. Vi bedömer också att barn- och utbildningsnämnden bör förtydliga ansvaret kring hur individanpassade åtgärder kan erbjudas samt verka för en kommungemensam målsättning. Detta i syfte att förankra ett ändamålsenligt och lö- pande arbete med aktivitetsansvaret.

(22)

Introduktionsprogra 49%m

Övriga studier 4%

Svenska för invandrare

2%

Arbete 6%

Annan sysselsättning 3%

Arbetssökande 4%

Ingen sysselsättning 4%

Inga aktuella uppgifter

28%

2.4. Kontrollmål 4 KAA- Tillräckliga kartläggningar samt regis- terhållning av de ungdomar som omfattas

2.4.1. Iakttagelser

I Marks kommun fanns det enligt intervjuuppgifter uppskattningsvis 198 ungdomar inom målgruppen vid slutet av 2016. Intervjuade uppger att det vid barn- och utbildningsför- valtningen arbetar en handläggare som delar av sin arbetstid identifierar och registrerar ungdomar inom det kommunala aktivitetsansvaret. Handläggaren ansvarar för att rapportera in den efterfrågade statistiken till SCB.

Det finns en utarbetad systematik för hur handläggaren identifierar ungdomar som ingår i målgruppen, bland annat genom månadsvisa genomgångar av kommunens elevregistre- ringssystem för att se om någon elev gjort avhopp från kommunens gymnasieskola. Vi- dare görs regelbundna genomgångar av kommuninvånarregistret där handläggaren gör utskick av brev till nyinflyttade ungdomar där ungdomen ombeds lämna upplysningar om sin sysselsättning. Svarsfrekvensen uppges dock vara låg.

Under intervjuer framkommer även vissa utmaningar i det systematiska kartläggningsar- betet. Bland annat uppges att det är svårt att ta reda på huruvida elever som studerar på skola med annan huvudman fullföljer sin utbildning. Det har inte upprättas några sär- skilda rutiner för att ta emot information när en elev börjar eller slutar vid en gymnasieskola skola med en annan huvudman. För att få tillgång till den informationen måste handläggaren manuellt gå igenom olika typer av data, till exempel fakturor. Vidare uppges det finnas en del utmaningar i att löpande få information om ungdomarnas aktuella sysselsättning. Intern informationsöverföring kring individen uppges vara ett förbätt- ringsområde och det har saknats interna riktlinjer för hur aktörer som genomför insatser för individen ska återrapportera till berörd handläggare. Till exempel hur studie- och yr- kesvägledare samt ungdomsutvecklare ska återrapportera om pågående och genomförda insatser.

Figur 1¹³. Barn- och utbildningsförvaltningens uppgifter om de 198 identifierade ungdomarnas aktiviteter.

13 Figuren är upprättad inom barn- och utbildningsförvaltningen efter uppgifter som fanns vid ut- gången av 2016.

(23)

De utmaningar som finns kopplat till den systematiska kartläggningen uppges även ut- göra ett hinder för en korrekt registerhållning av ungdomarna. När handläggaren rappor- terar statistiken till SCB finns därför en risk att informationen inte fullt ut är aktuell, till exempel avseende ungdomens nuvarande sysselsättning samt vilka insatser som kommunen har erbjudit. Vidare framkommer under intervju att handläggaren har svårt att få korrekt information för att avföra ungdomar som fullföljt utbildning på nationellt program och inte längre omfattas av aktivitetsansvaret från registret. Enligt intervjuuppgifter har det förkommit felmeddelanden från SCB om att rapporterad ungdom inte omfattas av aktivitetsansvaret med anledning av att det finns ett utfärdat examensbevis.

Ett ytterligare utvecklingsområde som lyfts under intervju är lokala riktlinjer och rutiner för hur kartläggningsarbetet ska gå till. Under granskningsperioden har handläggaren arbetet fram struktur för att kunna genomföra kartläggning men det uppges finnas be- gränsad kännedom om hur arbetet utförs.

2.4.2. Bedömning

En grundläggande förutsättning för arbete med aktivitetsansvaret är att samtliga ungdomar som ingår i målgruppen identifieras av kommunen. För detta krävs att det finns rutiner som är väl kända för personalen som arbetar med aktivitetsansvaret och som det be- rör. Informationen behöver hämtas från flera olika källor och ska inrapporteras till SCB systematiskt enligt Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2015:28) om insamling av uppgifter för uppföljning och utvärdering av det kommunala aktivitetsansvaret. De allmänna råden förskriver också att tillvägagångssätten för att komma i kontakt med ungdomar ska anpassas utifrån deras situation och behov.

Granskningen visar att det finns en systematik för hur kartläggning och registerhållning ska utföras men påvisar också utvecklingsområden, bland annat avseende informations- tillgång för att avföra ungdomar från registret som fullföljt utbildning på nationellt program och inte längre omfattas av aktivitetsansvaret, intern informationsöverföring kring enskilda ungdomar samt metoder för att få information om ungdomarnas sysselsättning.

Dessa uppgifter är nödvändiga för att på ett ändamålsenligt sätt fullgöra rapporterings- skyldigheten till SCB samt rikta resurser till rätt ungdomar.

Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden genom de arbetsmetoder som finns skapat förutsättningar för kartläggning och registerhållning inklusive inrapportering till SCB men att avsaknaden av kännedom kring lokalt anpassade rutiner och riktlinjer samt otydligheter kring informationsöverinföring medför att nämnden inte fullt ut kunnat säker- ställa en tillräcklig kartläggning samt registerhållning under granskningsperioden.

Enligt vår bedömning bör barn- och utbildningsnämnden stärka arbetet för att säkerställa att de unga identifieras i god tid för att kunna erbjudas de insatser de har rätt till och för att föra en korrekt registerhållning. Till exempel genom framtagande av skriftliga rutiner och lathundar för att säkerställa att samtliga informationskällor systematiskt gås igenom och att arbetsuppgifterna med kartläggning samt registerhållning kan genomföras om nuvarande funktion av någon anledning inte kan utföra arbetsuppgiften. Det är också viktigt att skapa förutsättningar för att kontakten med ungdomar anpassas utifrån den en- skildes behov.

(24)

2.5. Kontrollmål 5 KAA- Individuella åtgärder i tillräcklig om- fattning

2.5.1. Iakttagelser

Under intervju med företrädare för verksamheten uppges att det finns utmaningar att på förväg lägga upp ett batteri av aktiviteter att erbjuda till ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret.

Enligt Makt-projektet ska åtgärder som erbjuds ungdomar utgå från individanpassade aktiviteter. Aktiviteter erbjuds efter övervägande av studie- och yrkesvägledare kring vad som passar den enskilde individen och vad som finns att tillgå. När studie- och yrkesväg- ledaren har ett första samtal med ungdomen handlar det därför mycket om att kartlägga situationen för den enskilde, inklusive individens egen syn på möjligheter och hinder, vilket det önskade läget är och hur en väg dit kan se ut. Under intervjuer framkommer att stort ansvar läggs på studie- och yrkesvägledarens profession för att motivera ungdomarna samt att kunna bedöma vad som är en lämplig insats. Några kompetensutvecklingsin- satser för att rusta funktionen för arbetet har inte genomförts och intervjuade påtalar att det inte går att förutsätta att funktionen har tillräckliga färdigheter för arbetet.

Vid samtalen med ungdomarna ska dock aktiviteter planeras och formuleras i en handlingsplan. Utbudet uppges främst utgöras av introduktionsprogram eller andra kurser inom gymnasieskolan. För de ungdomar som inte direkt kan motiveras till studier finns det därför få alternativ att erbjuda. Praktikplatser såväl inom kommunen som hos andra aktörer framhålls som viktigt men att det inte finns etablerade strukturer för hur det ska tillhandahållas. Det framgår även av intervjuuppgifter att vissa ungdomar fallit ur aktivitetsansvaret innan någon individanpassad aktivitet har kunnat erbjudas samt att det görs en prioritering av att de yngsta inom målgruppen ska få företräde till åtgärder.

2.5.2. Bedömning

Inom ramen för det kommunala aktivitetsansvaret har kommunen enligt skollagen ansvaret för uppgiften att erbjuda ungdomarna inom målgruppen lämpliga individuella åtgär- der. Åtgärderna ska i första hand syfta till att motivera ungdomen att påbörja eller åter- uppta en utbildning. Det är därför viktigt att de ungdomar som berörs av det kommunala aktivitetsansvaret får motivationshöjande insatser och relevant stöd som syftar till att de kan få behörighet till ett nationellt program eller om de har behörighet, fullgöra en utbildning och erhålla gymnasieexamen från ett nationellt program. Enligt förarbeten¹⁴ är de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret en heterogen grupp som har många olika behov. Därför är det betydelsefullt att utforma individuellt anpassade åtgärder där ut- gångspunkten och fokus för åtgärderna, så långt som möjligt, utgår från den ungas förut- sättningar, behov och önskemål- med utgångspunkt i att varje ungdom kräver olika omfattning och inriktning av stödet mot utbildning.

Granskningen visar på att de åtgärder som erbjudits till ungdomar inom målgruppen i Marks kommun tar sin utgångspunkt i vad som finns inom kommunens verksamhet snarare än de enskildas behov. Detta framträder utifrån att de insatser som erbjuds är be- gränsade och i huvudsak består av introduktionsprogram utöver samtal med studie- och yrkesvägledare. Det har inte heller genomförts någon typ av resultatuppföljning kopplat

14 SOU 2013:13

(25)

till genomförda insatser för att se vilka insatser som gett effekt till aktivitetsansvarets övergripande mål, att ungdomarna återgår i studier. Det saknas således uppgifter om hur många deltagare som har återgått eller påbörjat studier för att uppnå en gymnasieexamen.

Individens process (kopplat till exempelvis motivation) följs heller inte upp genom exempelvis enkätmätning vid ingång, uppföljning och utgång från insatserna/åtgärderna vilket medför svårigheter i att följa upp om insatserna varit lämpliga. Vidare framkommer en risk att vissa ungdomar faller ur målgruppen innan insatser erbjuds och således inte får tillgång till de insatser som de har rätt till. Vi bedömer följaktligen att barn- och utbild- ningsnämnden inte säkerställt att individuella åtgärder erbjudits i tillräcklig omfattning.

Vår bedömning är därför att kontrollmålet inte uppfylls.

2.6. Kontrollmål 6 KAA- Tillfredsställande dokumentation av det kommunala aktivitetsansvaret

2.6.1. Iakttagelser

I Marks kommun är det uttalat att studie- och yrkesvägledare ska upprätta en individuell plan för ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret utifrån det gemensamma möte som sker mellan professionen och ungdomen. Vi har dock inte tagit del av några dokumenterade riktlinjer eller rutiner för hur den individuella planen ska upprättas eller vad som ska ingå i planen. Inom ramen för granskningen har vi inte heller tagit del av rutiner eller riktlinjer för hur den individuella planen löpande ska följas upp och utvärderas i takt med ungdomens utveckling inom aktivitetsansvaret.

Strukturer för dokumentationen kring de enskilda ungdomarna lyfts som ett utvecklings- område enligt barn- och utbildningsförvaltningens utvärdering¹⁵. Inte minst för att minska sårbarheten att informationen och kunskapen kring enskilda ungdomar stannar hos vissa funktioner. Intervjuade framhåller att sekretess utgjort ett hinder för att effektivt överföra information till relevanta funktioner. Samtidigt konstaterar utredningen att det finns lagstöd att hantera information kring de enskilda ungdomarna för att fullgöra aktivitetsanavaret. Därutöver har tidigare kontrollmål visat på utmaningar i att tillhanda- hålla individuellt utformade aktiviteter, samt att det funnits risk att vissa ungdomar hun- nit falla ur aktivitetsansvaret innan insatser erbjudits.

Intervjuade uppger att dokumentationen kring ungdomar som påbörjat anpassad studie- gång genom introduktionsprogram fungerar bättre eftersom ungdomen då ges en individuell plan enligt skollagens krav¹⁶ av personal med ansvar för utbildningen. Vi vill dock uppmärksamma att den individuella planen inte är densamma som dokumentationsskyldigheten i enlighet med aktivitetsansvaret. Bland annat ställs andra krav på dokumentat- ionens innehåll inom aktivitetsansvaret.

2.6.2. Bedömning

Av skollagens 29 kap. 9 § framgår att kommunen på lämpligt sätt ska dokumentera sina insatser för de ungdomar i kommunen som omfattas av aktivitetsansvaret. Skolverkets föreskrifter (2015:61) om innehållet i dokumentation av insatser för de ungdomar som

15 MAKT- ”Verksamhetsberättelse” 2016 juli

16 Skollagens 17 kap. 7 § anger att det ska upprättas en individuell studieplan för varje elev med utbildning på ett introduktionsprogram.