Lagstöd för pl anbestämmelser: Följer kommunerna Boverkets allmänna råd om laghänvisning för detaljplanebestämmelser?

(1)

EXAMENSARBETE

FASTIGHETER OCH BYGGANDE MARK OCH FASTIGHETSJURIDIK AVANCERAD NIVÅ, 30 HP STOCKHOLM, SVERIGE 2018

Lagstöd för planbestämmelser

Följer kommunerna Boverkets allmänna råd om laghänvisning för detaljplanebestämmelser?

Magdalena Grönneberg

TECHNOLOGY KTH

INSTITUTIONEN FÖR FASTIGHETER OCH BYGGANDE

(2)

Master of Science thesis

Title Legal support for plan regulations

Do the municipalities follow the common advices of Boverket about legal support for plan regulations in detailed development plan?

Author Magdalena Grönneberg

Department Real Estate and Construction Management

TRITA number TRITA-ABE-MBT-18154

Supervisor Eidar Lindgren

Keywords Common advice, detailed development plan, plan regulation, municipality

Abstract

To handle the problem with plan regulations which have no legal support in the fourth chapter of the Planning and Building Act, Boverket established 2015 common advices of plan regulations in detailed development plan, where one of the advices recommend that legal support should be declared along with the plan regulations on the planning map. In this thesis, the actual number of municipalities that today do declare the legal support along with the plan regulations will be investigated. Along with this study, the reason for why a municipality choose not to declare legal support in the planning map will be investigated as well. 41 municipalities have been chosen to serve as a basis with a total of 303 detail development plans. As a complimentary to the case study interviews were carried out with six detailed development planners in different municipalities.

The result from the case study states that only a few municipalities chose to declare legal support along with the plan regulations year 2015 and 2016, only 9 and 47 percent. Today three quarters of the municipalities declare at some point legal support along with the plan regulations.

Approximately a fifth of the municipalities declare legal support along with the plan regulations since the common advises were established and approximately a fifth have chosen not to.

From the interviews it appears that all municipalities know and work with the common advises but in varying measures. For the municipalities that do declare legal support along with the plan regulations they are said to create a uniformity in creating detailed development plans and that the declaring of legal support along with the plan regulations do not notably slow down the process.

They believe that by declaring legal support along with the plan regulations it will create a thoughtfulness when phrasing plan regulations, but that the possibility to incorporate plan regulations that have no legal support will not be completely eliminated. The municipalities that do not declare legal support along with the plan regulations find it unnecessary due to it making the planning map appear complicated and unnecessary bureaucratic. They think that it is impossible to regulate detail development plans with a limited amount of plan regulations and that it only creates situations where you have to deviate from the law. They believe that it creates a false sense of security and that there should be more focus on the education of detail development planners instead.

The conclusion of the thesis is that more and more municipalities are following the common advice of Boverket but all of them will never do that, as long as it is up to them to decide.

(3)

Examensarbete

Titel Lagstöd för planbestämmelser

Följer kommunerna Boverkets allmänna råd om laghänvisning för detaljplanebestämmelser?

Författare Magdalena Grönneberg

Institution Fastigheter och byggande

TRITA nummer TRITA-ABE-MBT-18154

Handledare Eidar Lindgren

Nyckelord Allmänna råd, detaljplan, planbestämmelse, kommun

Sammanfattning

Boverket tog år 2015 fram allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan. Ett av råden rekommenderar att lagstöd ska redovisas i anslutning till planbestämmelserna på plankartan, detta för att hantera problemet med detaljplanebestämmelser som saknar lagstöd i 4 kap. plan- och bygglagen. I examensarbetet studeras hur många kommuner som idag följer Boverkets allmänna råd och faktiskt skriver ut lagstöd i anslutning till planbestämmelserna. Samtidigt studeras skälet till varför en kommun väljer att inte hänvisa till lagstöd i plankartan och alltså inte följa Boverkets starka rekommendation. 41 kommuner har legat som underlag till studien och sammanlagt har 303 detaljplaner granskats. Som komplement till fallstudien har sex stycken planförfattare vid kommuner som antingen hänvisar till lagstöd flitigt eller inte alls intervjuats om ämnet i fråga.

Resultatet av fallstudien visar på att få kommuner följde Boverkets allmänna råd år 2015 och 2016, då endast 9 respektive 47 procent. Idag hänvisar cirka tre fjärdedelar av kommunerna vid något tillfälle till lagstöd i plankartorna. Cirka en femtedel av kommunerna hänvisar till lagstöd i samtliga detaljplaner och en cirka lika stor del gör det inte alls. Små kommuner har en smärre högre tendens att ange lagstöd i sina detaljplaner och större kommuner har en något högre tendens att inte hänvisa till lagstöd över huvud taget.

Av intervjuerna framgår att samtliga kommuner känner till och jobbar utefter Boverkets allmänna råd. men det i olika tappning. Hos de kommuner som inkluderar lagstöd i plankartorna anses det att råden skapar en enhetlighet i att ta fram detaljplaner och att inkluderingen av lagstöd inte påverkar arbetsprocessen nämnvärt. De tror att inkluderingen av lagstöd i plankartan skapar en eftertänksamhet när planförfattare formulerar planbestämmelser men att möjligheten att tolka in bestämmelser som saknar lagstöd inte går att undkomma trots laghänvisning. Av de kommuner som inte inkluderar lagstöd i plankartan anses laghänvisning inte nödvändig då det gör plankartan svårbegriplig och onödigt byråkratisk. De anser även att verkligheten inte går att reglera med ett det begränsade urvalet formuleringar på planbestämmelser Boverkets allmänna råd erbjuder vilket skapar situationer då det måste göra avsteg från lagens hänvisningar. De tror att laghänvisningar på plankartan skapar en falsk trygghetskänsla och att energin istället ska läggas på att ge en bättre utbildning av plan- och bygglagen till de som arbetar med att ta fram detaljplaner.

Slutsatsen av examensarbetet är att fler och fler kommuner hänvisar till lagstöd i anslutning till planbestämmelserna men alla kommuner lär inte göra det så länge valet är upp till dem.

(4)

Förord

Detta examensarbete omfattar 30 högskolepoäng och är det avslutande momentet i min civilingenjörsutbildning inom Samhällsbyggnad med inriktning Mark- och Fastighetsjuridik vid Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm.

Jag vill börja med att tacka min handledare Eidar Lindgren för idén till detta examensarbete samt för goda råd och uppmuntran under hela arbetets gång.

Jag vill även ge ett stort tack till de planförfattare som har tagit sig tid till att bli intervjuade för detta examensarbete.

Stockholm, juni 2018 Magdalena Grönneberg

(5)

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 1

1.1 Bakgrund... 1

1.2 Syfte ... 2

1.3 Metod ... 2

1.3.1 Litteraturstudie ... 2

1.3.2 Fallstudie ... 2

1.3.3 Intervjuer ... 3

1.4 Avgränsningar ... 4

1.5 Disposition ... 5

2. Litteratur ... 6

2.1 Planbestämmelser i 4 kap. PBL ... 6

2.1.1 Obligatoriska planbestämmelser ... 6

2.1.2 Frivilliga planbestämmelser ... 7

2.2 Detaljplaneprocessen ... 8

2.2.1 Standardförfarande... 8

2.2.2 Utökat förfarande ... 9

2.3 Tidigare rapporter om förekommande planbestämmelser utan lagstöd ... 10

2.4 Boverkets allmänna råd och ytterligare information från Boverket ... 11

3. Resultat ...13

3.1 Fallstudie ... 13

3.2 Intervjuer ... 16

3.2.1 Gävle kommun ... 16

3.2.2 Halmstad kommun... 17

3.2.3 Kalmar kommun ... 19

3.2.4 Örebro kommun ... 20

3.2.5 Växjö kommun ... 21

3.2.6 Stockholms stad ... 22

4. Diskussion...24

4.1 Hur vanligt är det att detaljplaner som tagits fram sedan år 2015 redovisar lagstöd i anslutning till planbestämmelserna?... 24

4.2 Vad är skälet till att en kommun väljer att inte redovisa lagstöd i anslutning till planbestämmelserna i detaljplan? ... 24

4.3 Hanterar laghänvisningar förekomsten av planbestämmelser som saknar lagstöd? ... 26

5. Slutsats ...28

5.1 Förslag till framtida arbete ... 28

Referenser ...29

Bilaga 1: Tabell över samlat resultat över detaljplaner från fallstudie ...30

Bilaga 2: Mallar över frågor till intervjuer ...31

(6)

1. Inledning

1.1 Bakgrund

För att kunna reglera mark- och vattenanvändningen i Sverige kan detaljplaner tas fram.

Detaljplaner ska innehålla obligatoriska planbestämmelser och får innehålla frivilliga planbestämmelser. De ska formuleras för att uppnå detaljplanens syfte samt regleras och ha stöd i plan- och bygglagens (PBL) 4 kap. Trots detta förekommer det inte alltför sällan planbestämmelser i detaljplaner som saknar lagstöd¹.

Det är kommunens ansvar att upprätta detaljplaner, i och med det planmonopol som råder i Sverige. Detta innebär att det är kommunerna som har ansvar för att detaljplanerna, inte minst planbestämmelserna i dem, utformas på rätt sätt och i enlighet med PBL².

Trots detta så har det under lång tid förekommit detaljplaner med planbestämmelser som saknar lagstöd eller som har varit otydliga. Detta har uppmärksammats av flera olika myndigheter och nämnts i ett flertal examensarbeten och rapporter³.

Som svar på detta tog Boverket fram ett allmänt råd 2014⁴ där paragraf 1.1.3 löd: ”Lagstödet för planbestämmelser bör redovisas i anslutning till planbestämmelserna.”.

Denna punkt i de allmänna råden ska hantera problemet med att det införs planbestämmelser utan lagstöd i detaljplaner. Boverket anser att denna åtgärd kommer att verka som tydliggörare för alla inblandade, kommun, länsstyrelse och berörda. Det denna åtgärd också kommer att föra med sig är ett förtydligande för användarna hur planbestämmelser kan och bör användas. Kravet på att föra in lagstöd till planbestämmelserna kommer förmodligen till en början föra med sig ett annorlunda sätt att formulera planbestämmelserna och kräva en större kunskap om PBL:s 4 kap. hos planhandläggarna.⁵

Allmänna råd är inte bindande regler. De fungerar som vägvisare och rekommendationer för hur kommunen ska göra för att uppfylla de regler som är bindande enligt lag. Kommunen måste alltså inte följa de allmänna råden men den måste kunna bevisa att de regler som är bindande är uppfyllda likväl. Detta välkomnar frihet och variation för kommuner i hur de utformar sina detaljplaner.⁶ När detta examensarbete skrivs har det hunnit gå drygt två år sedan de allmänna råden instiftades av Boverket. Det vore därför intressant att undersöka om kommunerna idag följer Boverkets allmänna råd och hänvisar till lagstöd i detaljplanerna.

1 Caesar & Lindgren. 2009. Kommunernas detaljplanebestämmelser – Lagstöd? Tydlighet?

2 4 kap. 5 § PBL.

3 Boverket. 2006. PM om bestämmelser i detaljplaner – Vad är möjligt och lämpligt att reglera. Boverket & Räddningsverket.

2006. Säkerhetshöjande åtgärder i detaljplaner. Boverket. 2007. Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen. Karlsson &

Magnusson. 2013. Plan- och bygglagens krav på detaljplanebestämmelser. Lantmäteriet. 2013. Samråd och olämpliga planbestämmelser. Spångberg. 2013. Detaljplanebestämmelser som försvårar ett fastighetsrättsligt plangenomförande.

4 Boverket. 2014a. BFS 2014:5 – DPB 1.

5 Boverket. 2014b. Konsekvensutredning av allmänna råd för planbestämmelser. s. 19

6 PBL Kunskapsbanken. 2018. ”Föreskrifter och allmänna råd.”

(7)

1.2 Syfte

I början av 2015 instiftade Boverket allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan, där punkt 1.1.3 rekommenderar att redovisning av lagstöd bör finnas i anslutning till planbestämmelser för att minska förekomsten av planbestämmelser som saknar lagstöd i 4 kap. PBL. Detta arbete syftar till att undersöka om kommunerna följer denna punkt i de allmänna råden idag.

De frågeställningar som examensarbetet ämnar besvara är:

• Hur vanligt är det att detaljplaner som tagits fram sedan år 2015 redovisar lagstöd i anslutning till planbestämmelserna?

• Vad är skälet till att en kommun väljer att inte redovisa lagstöd i anslutning till planbestämmelserna i detaljplan?

1.3 Metod

1.3.1 Litteraturstudie

För att få en grundlig förståelse för hur detaljplaneprocessen går till och för att få en djupare förståelse för under vilka skeden vad sker, vem som har möjlighet och rätt att påverka en detaljplan och när har en litteraturstudie gjorts inom ämnet. 4 kap. PBL har även studerats för att få en uppfattning av vad en planbestämmelse är och vad den har för uppgift och syfte i en detaljplan. På samma sätt har även Boverkets allmänna råd studerats. Inledningsvis har relevant lagstiftning, offentliga utredningar, propositioner, rapporter, allmänna råd, riktlinjer från Boverket och tidigare examensarbeten studerats inom ämnet. PBL har studerats mer ingående för att få en djupare förståelse för detaljplaners uppbyggnad och genomförande. Litteraturstudien ska ligga till grund för att förstå det regelverk som omfattar detaljplaner samt den arbetsprocess som sker vid upprättandet av dem.

1.3.2 Fallstudie

För att kunna besvara den första frågeställningen i studien har en fallstudie utförts i syfte att samla in kvantitativa data att basera resultatet på. Till fallstudien har 303 detaljplaner från 41 kommuner⁷ granskats. Ambitionen med arbetet har varit att få en omfattande spridning geografiskt av resultatet.

Därför har två kommuner i varje län valts ut som kandidater. För att ytterligare få ett spritt resultat har urvalet av kommunerna skett utifrån folkmängden där den kommuner med störst och minst folkmängd i länet har valts ut. Antalet detaljplaner som har granskats per kommun har varierat utifrån tillgång men är begränsat mellan tre till tio stycken.

Eftersom de allmänna råden togs i bruk 2 januari 2015 har urvalet av detaljplaner skett därefter.

Endast detaljplaner vars plankartor har upprättats efter detta datum har inkluderats i studien.

Förekommer det detaljplaner med lagstöd i anslutning till planbestämmelserna trots att detaljplanen

7 Aneby, Arjeplog, Bergs, Borlänge, Dorotea, Eda, Eskilstuna, Fagersta, Gotland, Gävle, Göteborg, Halmstad, Hylte, Jokkmokk, Jönköping, Kalmar, Karlskrona, Karlstad, Linköping, Luleå, Malmö, Nordanstig, Nykvarn, Olofström, Oxelösund, Stockholm, Sundsvall, Timrå, Torsås, Umeå, Uppsala, Uppvidinge, Vindeln, Västerås, Växjö, Ydre, Älvdalen, Älvkarleby, Örebro, Örkelljunga och Östersund.

(8)

antogs innan den 2 januari 2015 men plankartan är upprättad efter har detaljplanen räknats in i studien. Vidare förutsätts att de detaljplaner och plankartor som nämns uppfyller denna gräns för upprättande.

För att få tillgång till detaljplanerna och plankartorna har kommunernas hemsidor använts som källa. I första hand har pågående detaljplaner använts i studien. Detta då sannolikheten att deras plankartor uppfyller gränsen för upprättande är större. Har lagstöd i plankartor påträffats i lagakraftvunna detaljplaner har de räknats in i studien. Har lagstöd i plankartor som är på samråd eller under granskning påträffats har de räknats in i studien, trots att inga lagakraftvunna detaljplaner påträffats med lagstöd i anslutning till planbestämmelserna.

Antalet granskade detaljplaner varierade utifrån tillgång. Vid ett stort antal detaljplaner⁸ att tillgå har ett maximalt antal av tio plankartor per kommun inkluderats i studien. Ett urval har då skett med ambition att inkludera detaljplaner upprättade olika årtal. Vid ett mindre antal detaljplaner⁹ per kommun har samtliga granskats efter förmåga. En kommun måste ha haft minst tre detaljplaner att tillgå för att räknas med i studien. Sammanlagt har ett antal av 303 plankartor granskats.

Har inga detaljplaner tillsynes redovisat lagstöd har samtliga detaljplaner granskats efter förmåga.

Har ingen plankarta som redovisar lagstöd påträffats har vidare studie gått till planbeskrivningen, samrådsredogörelsen eller granskningsutlåtandet (efter tillgång) för att undersöka om de allmänna råden och avsaknad av lagstöd nämns och hur kommunen ställer sig till det. Har inget lagstöd påträffats i varken plankartor eller planbeskrivningar och de allmänna råden inte nämns i några andra handlingar till detaljplanerna har det tolkats att kommunen inte väljer att redovisa lagstöd i anslutning till planbestämmelserna i detaljplan.

1.3.3 Intervjuer

För att uppnå andra syftet med studien har litteratur- och fallstudien kompletterats med intervjuer med representanter från ett urval av kommunerna som inkluderats i fallstudien. Tanken med intervjuerna är att de ska besvara frågeställningen varför en kommun väljer att inte hänvisa till lagstöd i detaljplan trots Boverkets rekommendation till detta. Intervjuer hölls med kommuner som ansåg sig sticka ut med sitt resultat i fallstudien åt något håll, alltså kommuner som antingen följde de allmänna råden flitigt eller inte alls. Sammanlagt intervjuades 6 kommuner.¹⁰ Intervjuerna skedde över telefon med inspelning eller över e-mail.

Två frågeformulär av semi-strukturerad karaktär¹¹ togs fram för vardera kategorin av kommun¹² där frågorna syftade till att få en uppfattning av kommunernas kännedom och inställning till de allmänna råden samt besvara de två frågeställningarna. Frågorna var utan svarsalternativ för att lämna möjlighet att svara så fritt som möjligt. När telefonintervjun hade genomförts dikterades

8 Fler än 10 stycken.

9 Färre än 10 stycken.

10 Gävle, Halmstad, Kalmar, Karlskrona, Stockholm, Växjö, Örebro.

11 Doyle, A. 2018. What is a semi-structured interview?

12 Inkluderar lydelsen/inkluderar inte lydelsen i detaljplanerna.

(9)

inspelningen, renskrevs och sammanfattades för att anpassas efter de förberedda frågorna. Vid intervjun som skedde över e-mail mailades samma frågor över till kommunen och inkluderades i sin helhet i studien. Sammanfattningen av intervjun stämdes sedan av med varje intervjuad person för att undvika feltolkningar.

Intervju genomfördes med följande personer:

• Josef Wårdsäter, planaktikekt/3D-visualiserare på Gävle kommun. Intervjun genomfördes 2018-04-13.

• Jonna Kignell, planarkitekt på Halmstads kommun. Intervjun genomfördes 2018-04-24.

• Philip Cedergren, biträdande enhetschef detaljplan på Örebro kommun. Intervjun genomfördes 2018-04-25.

• Birgit Endom, planakitekt på Kalmar kommun. Intervjun genomfördes 2018-05-02.

• Arne Fredlund, seniorrådgivare vid planavdelningen på Stockholms Stad. Intervjun genomfördes 2018-05-03.

• Djana Micanovic, planchef på Växjö kommun. Växjö kommun. Intervjun genomfördes 2018-05-03.

1.4 Avgränsningar

Det råder ingen enhetlighet i hur kommunerna i landet väljer att presentera sina detaljplaner på sina hemsidor. Följaktligen förekommer det ett stort antal varierande detaljplaneverktyg med olika god tillgång till detaljplaner. En del kommuner väljer att inte ge full tillgång till sina detaljplaner, deras planavdelning måste kontaktas personligen och endast specifika detaljplaner kan begäras ut.

Ambitionen med urvalet av kommuner som skulle delta i studien var den kommun med störst och minst folkmängd i varje län. Har förstahandsvalet av kommun haft ett för komplicerat eller bristfälligt detaljplaneverktyg har valet gått vidare till den näst bästa kandidaten i ordningen och så vidare.

Gotland skiljer sig från de andra kommunerna då den representerar både sitt eget län och enda kommun i det länet. Trots detta har Gotland räknats med i då det inte skulle kunna anses som en rikstäckande studie utan detta län.

Naturligt finns inte möjligheten att granska alla detaljplaner som uppfyller gränsen för upprättande för detta arbete i varje utvald kommun. Författaren reserverar sig för att möjligheten att en detaljplan där råden följs har missats men att ambitionen att göra ett så grundligt arbete som möjligt alltid har varit utgångspunkten i fallstudien.

(10)

1.5 Disposition

Examensarbetet består av fem kapitel. Det första, där denna disposition ingår, ger en introduktion till arbetets bakgrund, syfte, frågeställningar, metod och avgränsningar. Det andra kapitlet utgörs av litteraturstudien där detaljplaneprocessens två olika förfaranden redogörs, en sammanfattning över 4 kap. i PBL samt ett axplock av tidigare studier och rapporter där förekomsten av planbestämmelser som sakar lagstöd står i centrum. Kapitlet avslutas med en kort sammanfattning av vad allmänna råd är. Det tredje kapitlet redovisar resultaten av fallstudien och intervjuerna. Det 4 kap. diskuterar resultatet av examensarbetet. Det femte och avslutande kapitlet ger slutsatsen av examensarbetet och ger förslag på framtida arbeten.

(11)

2. Litteratur

2.1 Planbestämmelser i 4 kap. PBL

Den kommunala planläggningen har under årens lopp gått från väldigt övergripande, i 1874 års byggnadsstadga räckte det med att skilja på byggnadskvarter och allmänna platser, till mer och mer detaljerade bestämmelser för hur mark och vatten ska utformas och användas.¹³ Under 1900-talet började det skiljas mer och mer på vad marken skulle användas till i stadsplanerna och bestämmelserna blev mer och mer detaljerade med varje ny lag som instiftades. Bestämmelserna speglade den tidens situationer och angelägenheter och olika epoker skrev in bestämmelser som skulle uppnå deras krav på utformning av bebyggelse.¹⁴

Med plan- och bygglagen som infördes år 1987 kom nya skyldigheter och möjligheter. Nu skulle genomförandetid och utformning av allmänna platser regleras, samt bestämmelser om omfattning på byggandet, vegetation och ändring av bygglovsplikt fick regleras.¹⁵

I och med år 2011:s införande av en ny plan- och bygglag (2010:900) som ersatte den dåvarande plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. skrevs lagens dåvarande 5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser om i sin helhet. Som motsvarighet instiftades 4 kap. Reglering med detaljplan och områdesbestämmelser. Den nuvarande PBL titulerades som ”En enklare plan- och bygglag” när propositionen för den skrevs.

Den nya PBL skulle förenkla plan- och byggprocessen samtidigt som kontrollen av byggandet skärptes. Kraven på detaljplanens utformning nyanserades i ett förenklande syfte. Möjligheten att begära planbesked infördes. Krav på att detaljplan måste föregås av ett program togs bort och det gjorde även fastighetsplanen.

Planbestämmelser används i detaljplaner för reglering av större förändringar i användning av mark- och vattenområden. PBL:s 4 kap. anger uttömmande alla de planbestämmelser kommunen har till sitt förfogande för att kunna styra dessa förändringar och åtgärder. Detaljplanen ska vara tydlig, får inte vara mer detaljerad än vad som är nödvändigt med hänsyn till planens syfte och heller inte omfattat ett större område än vad som behövs. Detaljplanen måste även ta hänsyn till befintlig bebyggelse och planeras utefter rådande förutsättningar. För detta krävs det att planbestämmelserna utformas så dessa krav uppfylls. Varje planbestämmelse i en detaljplan måste ha stöd i PBL:s 4 kap.¹⁶

2.1.1 Obligatoriska planbestämmelser

4 kap. i PBL innehåller obligatoriska och frivilliga planbestämmelser. Detaljplanen måste innehålla de obligatoriska planbestämmelserna.

13 SFS 1847:25. Kungl. Maj:ts nådiga Byggnadsstadga för rikets städer.

14 Kungl. Byggnadsstyrelsens publikationer 1946:1. Anvisningar till byggnadsstadgan. Kungl. Byggnadsstyrelsens publikationer 1950:1. Anvisningar till byggnadsstadgan.

15 SFS 1987:10. Plan- och bygglag.

16 4 kap. 32 § PBL.

(12)

Av 4:2 PBL framgår det i vilken situation kommunen ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning med en detaljplan. Detta är vid en ny sammanhållen bebyggelse som omfattar bygglovspliktiga byggnadsverk, vid förändring eller bevaring av bebyggelse, vid bebyggelse av bygglovspliktiga byggnadsverk vars användning eller placering får betydande inverkan på omgivningen, när det råder stor efterfrågan på området för bebyggande eller i förebyggande syfte för olyckor.

Kommunen ska ange gränser, bestämma användningen och utformningen för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden.¹⁷ Om inget annat sägs i detaljplanen är kommunen huvudman för allmänna platser.¹⁸

Kommunen ska ange en rimlig genomförandetid i detaljplanen. Med rimlig tid menas att det ska finnas rimliga möjligheter att genomföra planen på den givna tiden. Genomförande tiden får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år. Om ingen uppgift om genomförandetidens längd nämns i detaljplanen anses den vara femton år.

Detaljplanen ska bestå av en plankarta. Plankartan är kartan av det område som planen omfattar och de bestämmelser i övrigt som behövs. Det ska framgå av plankartan hur planområdet delas upp för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden. Tillsammans med planen ska det finnas en planbeskrivning som beskriver hur detaljplanen ska förstås och genomföras.¹⁹ Det som bland annat tas upp av planbeskrivningen är hur, var, när och varför.

2.1.2 Frivilliga planbestämmelser

Utöver de obligatoriska planbestämmelserna får detaljplanen innehålla frivilliga bestämmelser.

Detta för att planen syfte lättare ska uppnås. Endast frivilliga bestämmelser som är nödvändiga för att uppnå planens syfte ska tas med i planen.

De frivilliga planbestämmelserna kan delas upp i olika kategorier, t ex.;

• precisering av mark- och vattenanvändning,

• bebyggelsens omfattning, placering, utformning, utförande, varsamhet och skydd,

• vegetation, markytans utformning och höjdläge,

• tillfällig markanvändning och begränsning av markens bebyggande,

• störningar och risker,

• variation i lovplikt,

• genomförandefrågor.

Krav på placering, utformning, utförande och skydd av befintlig miljö kan dock ställas utifrån tredje kapitlet PBL trots att planbestämmelse saknas.

17 4 kap. 5 § PBL.

18 4 kap. 7 § PBL.

19 4 kap. 31 § PBL.

(13)

2.2 Detaljplaneprocessen

Det första steget i detaljplaneprocessen är att ta ett beslut om en detaljplan ska tas fram. Har kommunen tagit ett beslut om att påbörja ett planarbete måste den samtidigt bedöma om detaljplanen behöver ett särskilt program för att underlätta arbetet, ett så kallat planprogram.²⁰ Kommunen måste även göra bedömningen om förslaget till detaljplan kan antas påverka miljön så pass mycket att en miljökonsekvensbeskrivning behövs.²¹

När detta är gjort ska val av förfarande ske. Kommunen kan välja mellan att handlägga detaljplaneförslaget med antingen ett standardförfarande eller med ett utökat förfarande.

Standardförfarande tillämpas om förslaget till detaljplan är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsen granskningsyttrande, inte är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse eller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Medges inte något av dessa kriterier ska ett utökat förfarande tillämpas.²²

2.2.1 Standardförfarande

Figur 2.1 Detaljplaneprocessen i ett standardförfarande. Källa: PBL Kunskapsbanken.

Samråd

Samrådet ska syfta till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt i ett tidigt skede i detaljplanearbetet. Under samrådet samlas det in information, önskemål och synpunkter som berör planförslaget.²³ Kommunen ska samråda med flertalet myndigheter och berörda, däribland länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten och myndigheter som har ett väsentligt intresse av förslaget samt kända sakägare och boende som berörs av förslaget.²⁴ Under samrådet ska länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten lämna synpunkter på förslaget enligt 14:5 respektive 15:5 PBL. Samrådet fungerar som ett tillfälle att ta del av och påverka det första utkastet av ett planförslag.

Underrättelse och granskning

Efter att planförslaget har justerats utefter de inkomna synpunkterna under samrådet ska det färdiga planförslaget, innan det kan antas, vara tillgängligt för granskning under minst två veckor²⁵. Alla berörda och de som yttrat sig under samrådet ska då bli underrättande om att planförslaget ska ställas ut på granskning enligt PBL 19:5. Detta är ytterligare ett tillfälle att lämna synpunkter på planförslaget. Länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten ska under detta skede yttra sig över planförslaget ännu en gång.²⁶

20 5 kap. 10 § PBL.

21 4 kap. 34 § PBL.

22 5 kap. 7 § PBL.

23 5 kap. 12 § PBL.

24 5 kap. 11 § PBL.

25 5 kap. 18 § PBL.

26 5 kap. 22-22a §§ PBL.

(14)

Granskningsutlåtande

Kommunen sammanställer sedan de skriftliga synpunkterna från granskningen och en redovisning av kommunens förslag med anledning av synpunkterna i ett granskningsutlåtande, tillsammans med synpunkterna från samrådet.²⁷ Granskningsutlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet. Kommunen ska så snart som möjligt skicka granskningsutlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte ha fått sina synpunkter tillgodosedda.²⁸ Antagande

När granskningstiden har gått ut antar kommunfullmäktige detaljplanen. Är detaljplanen inte så omfattande kan beslutet delges kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden PBL 27:5. När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om det till länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner och regionplaneorgan som är berörda samt till dem som senast under granskningstiden har lämnat skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda PBL 29:5. Beslutet ska sedan tillkännages på kommunens anslagstavla.²⁹

Laga kraft

Tidigast efter tre veckor vinner beslutet om att anta detaljplanen laga kraft, förutsatt att ingen berörd har överklagat beslutet och att länsstyrelsen inte heller har valt att överpröva beslutet.

När beslutet att anta detaljplanen har vunnit laga kraft ska kommunen anteckna det datum då planen vann laga kraft, inom två veckor skicka planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, med en kungörelse eller med ett skriftligt meddelande underrätta dem som kan ha rätt till ersättning.³⁰ Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning.³¹

2.2.2 Utökat förfarande

Utökat förfarande ska tillämpas om planförslaget inte är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsen granskningsyttrande, är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse eller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.³² Det utökade förfarandet ser ut som standarderfarande bortsett från att momenten kungörelse och samrådsredogörelse sker innan och efter samrådet, som är det första steget i standardförfarandet.

Figur 2.2 Detaljplaneprocessen i ett utökat förfarande. Källa: PBL Kunskapsbanken.

27 5 kap. 17 § PBL.

28 5 kap. 24 § PBL.

29 5 kap. 30 § PBL.

30 5 kap. 32 § PBL.

31 5 kap. 35a § PBL.

32 5 kap. 7 § PBL.

(15)

Kungörelse

När standardförfarandet inte kan tillämpas, oftast vid mer omfattande detaljplaneförslag, ska kommunen kungöra förslaget till detaljplanen. Kungörelsen ska göras i en ortstidning och anslås på kommunens anslagstavla PBL 11b:5.³³

Samrådsredogörelse

När kommunen genomfört samrådet ska den redovisa de synpunkter som har kommit fram under samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna.

Vid utökat förfarande ska redovisningen göras samlat för alla synpunkter som har kommit fram, en så kallad samrådsredogörelse.

2.3 Tidigare rapporter om förekommande planbestämmelser utan lagstöd Under litteraturstudien till detta arbete framgick det tidigt att förekomsten av planbestämmelser i detaljplaner som saknade lagstöd är en företeelse som har uppmärksammats sedan länge. I detta avsnitt räknas några av dessa skrifter upp där ämnet berörs.

PM om bestämmelser i detaljplan³⁴

Boverket i samarbete med Räddningsverket gav år 2006 ut en skrift om säkerhetshöjande åtgärder och möjligheter att reglera dessa med detaljplan. I denna skrift berörs konsekvenserna av förekomsten av felaktiga bestämmelser i detaljplaner. Betoning läggs på vikten att alltid kontrollera att de bestämmelser som införs i en detaljplan har stöd i PBL.

Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen³⁵

I en rapport från Boverket diskuteras bland annat länsstyrelsens mandat att kunna upphäva kommunens rättsverkans beslut till följd av felaktigt tillämpade formaliabestämmelser. Som ett väsentligt fel i frågan, tillräckligt allvarligt för att kunna upphäva en detaljplan, nämndes förekomsten av planbestämmelser som saknar lagstöd.

Kommunernas detaljplanebestämmelser – Lagstöd? Tydlighet?³⁶

Caesar och Lindgren granskade 2009 förekomsten av felaktiga eller otydliga planbestämmelser i en undersökning med 25 av Sverige kommuner och 390 detaljplaner från åren 2006–2008. I granskningen visade det sig att ungefär en tredjedel av planerna innehåller en eller flera bestämmelser som inte har lagstöd. I ca 40 procent av de planer som granskades innehåller en eller flera otydliga bestämmelser. Sammantaget innehåller 55 procent av detaljplanerna planbestämmelser som sakar lagstöd eller är otydliga.

33 5 kap. 11b § PBL.

34 Boverket. 2006. PM om bestämmelser i detaljplan – Vad är möjligt och lämpligt att reglera.

35 Boverket. 2007. Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen.

36 Caesar, C. & Lindgren, E. 2009. Kommunernas detaljplanebestämmelser – Lagstöd? Tydlighet?

(16)

En enklare planprocess³⁷

I regeringens proposition En enklare planprocess kommenteras vid ett tillfälle Byggkravsutredningens förslag på att kommunen ska redovisa lagstödet för respektive planbestämmelse på detaljplanekartan. Regeringen ställde sig tveksamma till förslaget men motiveringen att en planbestämmelse kan grundas på flera olika bestämmelser i 4 kap. PBL.

Regeringen ansåg även att ett krav på redovisning av lagstöd för varje planbestämmelse riskerade att leda till ytterligare detaljering av planprocessen som inte skulle bidra till ambitionen att PBL skulle bli enklare att tillämpa. Regeringen ansåg att problemet med planbestämmelser som saknar stöd i lag skulle åtgärdas i första hand med utbildning snarare än krav på ytterligare formalia.

Samråd och olämpliga planbestämmelser³⁸

Enligt 5 kap. 11 och 39 §§ PBL ska kommunen i arbetet med att ta fram program eller utarbetande av förslag till detaljplaner och områdesbestämmelser samråda med lantmäterimyndigheten. Inför år 2011 fick Lantmäteriet i uppdrag av regeringen att under en tvåårsperiod följa upp detta samrådsarbete. Lantmäteriet skulle sammanställa sina erfarenheter av samrådsarbetet och dra slutsatser av dessa i en rapport. Vanligt förekommande olämpligt utformade planbestämmelser skulle redovisas liksom de råd som Lantmäteriet hade utarbetat i syfte att komma till rätta med sådana bestämmelser. Vidare skulle det också redovisas hur kommunerna följer lantmäterimyndigheternas samrådssynpunkter samt vilka effekter detta får för det fastighetsrättsliga plangenomförandet.

Plan- och bygglagens krav på detaljplanebestämmelser – En granskning i Skåne län³⁹

År 2013 gjordes ett återskapande av Caesar och Lindgrens rapport med fokus på Skåne län av Karlsson och Magnusson vid Högskolan Väst. De granskade 279 detaljplaner antagna vecka 14 år 2013 i Skåne län och använde sig av samma metoder som Caesar och Lindgren och följde samma typ av kategorisering av felaktiga planbestämmelser. Deras resultat visade att nästan hälften (47 procent) av detaljplanerna innehåller någon eller några planbestämmelser som saknar lagstöd eller är otydliga.

2.4 Boverkets allmänna råd och ytterligare information från Boverket Regelhierarkin i Sverige utgörs av grundlagarna i första hand. Dessa följs sedan av övriga lagar.

Grundlagarna står över alla andra övriga lagar och inga av de övriga lagarna får stå i strid med dessa.

Efter övriga lagar följer förordningar. Dessa förtydligar och preciserar ofta det som står i lagarna.

De tas fram av regeringen efter givet bemyndigande från riksdagen. Krävs ytterligare detaljering av lagar och deras styrning kan föreskrifter författas. Föreskrifter är bindande regler som en myndighet har tagit fram och måste därför följas vid tillämpning och rättsprövning. Därefter följer allmänna råd.

Boverkets allmänna råd är, till skillnad från tidigare nämnda regelverk, inte bindande regler. De fungerar som vägvisare och rekommendationer för hur regler som är bindande enligt lag ska bli

37 Regeringens proposition 2013/14:126 En enklare planprocess, s. 128.

38 Lantmäteriet. 2013. Samråd och olämpliga planbestämmelser.

39 Karlsson, A. & Magnusson, J. 2013. Plan- och bygglagens krav på detaljplanebestämmelser – En granskning i Skåne län.

(17)

uppfyllda. Väljer en kommun dock att inte följa Boverkets allmänna råd ska den kunna visa att de bindande reglerna uppfylls ändå. Hur en kommun eller byggherre väljer att bevisa detta måste anpassas i varje enskilt fall då det kan röra sig om olika regler. Men ambitionen är att allmänna råd ska vara tydliga och enkla att tolka och följa vid planläggning, lovgivning och rättsprövning.⁴⁰ I och med inträdandet av PBL i maj 2011 fanns inte längre några gällande allmänna råd om framtagande av detaljplaner. Det fanns ett behov av generella rekommendationer om hur reglering enligt PBL:s 4 kapitel skulle se ut. Utan någon form av gemensam vägledning i framtagandet av detaljplaner ökar risken för skilda sätt att reglera med detaljplaner. Detta leder till att det blir svårare att tolka planbestämmelser och detaljplanerna för både privatpersoner, företagare och rättsprövande instanser. Detta kan verka hämmande i etableringen för arkitekter och byggföretag på nya orter då de måste sätta sig in i en ny reglering och ett nytt system för varje ny kommun.

Boverket tog därför fram allmänna råd (2014:5) om planbestämmelser för detaljplan.⁴¹

Boverket är den myndighet som ansvarar för PBL och är därmed det verk som kan med framställandet av allmänna råd garantera att lagens krav uppfylls. Den allmänna råden erbjuder ett gemensamt system som ökar tydligheten och förutsägbarheten i framtagandet av detaljplaner. Det berör en stor grupp inom planering på detaljplanenivå, bygglov inom detaljplan och de som ska bygga. Berörda grupper är bland annat kommuner, länsstyrelsen, kommunala och statliga lantmäterimyndigheter och andra myndigheter, konsultbolag, byggherrar och mark- och miljödomstolen och mark- och miljööverdomstolen.⁴²

I Boverkets konsekvensutredning av de allmänna råden är kommentaren till den aktuella punkten 1.1.3 att kommunerna bör redovisa lagstöd för planbestämmelserna i anslutning till bestämmelsen i plankartan. Detta på grund av att det under en längre tid har funnits en diskussion om hur planbestämmelser i detaljplaner som saknar lagstöd ska hanteras. Redovisas lagstödet för den reglering som föreslås ska detta göra det tydligare för alla inblandade (kommun, länsstyrelse, berörda) anser Boverket. Frågan togs dels upp i SOU 2012:8643 där det föreslås att Länsstyrelsen ska få en ändrad roll utöver att vara rådgivande gentemot kommunen under planprocessen, den ska också kunna överpröva detaljplaner med avseende på bestämmelsernas lagstöd.

40 PBL Kunskapsbank. 2018. Regelhierarki – från lag till allmänt råd.

41 Boverket. 2014b. Konsekvensutredning av allmänna råd för planbestämmelser.

42 Boverket. 2014a. Boverkets allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan.

43 SOU 2012:86. Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav.

(18)

3. Resultat

3.1 Fallstudie

I studien har 303 detaljplaner upprättade från och med 2015-01-02 till och med 2018-03-15 i 41 kommuner granskats. Syftet med studien har varit att undersöka hur vanligt förekommande det är att kommunerna redovisar lagstöd i anslutning till planbestämmelserna i detaljplan sedan de allmänna råden instiftades 2015-01-02. I studien har i första hand pågående planer stått för resultatet. I mån av tillgänglighet har ett slumpmässigt urval av lagakraftvunna planer även inkluderats. Urvalet av kommuner har utgått från landets 21 län med ambitionen att få ett rikstäckande resultat. Varje län representeras av två kommuner, den med störst och minst folkmängd där det funnits tillgång till minst tre detaljplaner som uppfyller upprättandekravet.

Gotland har inkluderats i studien som enda kommun i sitt län då studien inte skulle kunna anses rikstäckande utan detta län.

Inledningsvis observerades förekomsten av lagstöd i anslutning till planbestämmelserna över huvud taget i detaljplanerna. Det visade sig att lagstöd förekom vid minst ett tillfälle hos 33 (80,5 procent) av kommuner. Av dessa kommuner påträffades det dock endast en gång i 5 (15,2 procent) av dem.

Hos 8 (22,0 procent) av kommunerna fanns lagstöd med i samtliga detaljplaner medan i 9 (19,5 procent) av kommunerna påträffades det aldrig. Kalmar kan ses som den kommun som redovisar lagstöd mest flitigt då samtliga av kommunens detaljplaner har med lagstöd och detta redan år 2015.

Endast två kommuner i hela studien redovisar lagstöd redan år 2015.⁴⁴ Stockholm kan anses som sämst då inga av dess detaljplaner redovisar lagstöd och dess urval av detaljplaner är även de yngsta med 8 av 10 stycken detaljplaner upprättade år 2018. Fördelningen över antalet kommuner vars andel utvalda detaljplaner som har med lagstöd redovisas nedan i figur 3.1.

Figur 3.1 Antal kommuner vars andel detaljplaner som anger lagstöd. Källa: egen bearbetning.

Av 303 stycken granskade detaljplaner anger 149 (49,2 procent) stycken lagstöd i plankartan och resterande 154 (50,8 procent) gör det inte. Fördelningen över den totala andelen detaljplaner som anger lagstöd respektive som inte gör det redovisas i figur 3.2.

44 Kalmar kommun och Bergs kommun.

8

0 3

2 5

1 4

3 2

4

0 9

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0% 1-9%

10-19%

20-29%

30-39%

40-49%

50-59%

60-69%

70-79%

80-89%

90-99% 100%

Antal kommuner

Andel detaljplaner som anger lagstöd

(19)

Figur 3.2 Fördelning över total andel av detaljplanerna som anger respektive inte anger lagstöd. Källa: egen bearbetning.

Granskningen visar på att det är allt fler kommuner som anammar att redovisa lagstöd efter år 2016. Av resultatet utgörs detaljplanerna från 2015, 2016, 2017 och 2018 av 12,9, 22,8, 47,5 respektive 16,8 procent av det totala antalet detaljplaner. Fördelningen över andelen detaljplaner som anger lagstöd respektive som inte gör det jämfört med det totala antalet detaljplaner granskade det året redovisas i figur 3.3.

Figur 3.3 Andel detaljplaner som anger och inte anger lagstöd jämfört med det totala antalet detaljplaner granskade det året.

Källa: egen bearbetning.

Av det insamlade resultatet förekommer en stor spridning på antalet granskade detaljplaner per år och kommun. Ändå kan det vara intressant att observera andelen kommuner, av det totala antalet kommuner som granskats det året, som vid något tillfälle har anger lagstöd i sina detaljplaner. Det framgår en tydlig ökning med åren att kommunerna tar till sig de allmänna råden och inkluderar lagstöd i sina detaljplaner mer och mer. Fördelningen över andelen kommuner som vid något

49% 51%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Anger lagstöd Anger inte lagstöd

Andel detaljplan

39

69

144

51

3

22

92

36 47 52 32

19 0

20 40 60 80 100 120 140 160

2015 2016 2017 2018

Antal detaljplaner

Detaljplaner Anger lagstöd Anger inte lagstöd

(20)

tillfälle hänvisar till lagstöd i anslutning till sina planbestämmelser av det totala antalet kommuner vars detaljplaner granskats det året redovisas i figur 3.4.

Figur 3.4 Fördelningen över andelen kommuner som vid något tillfälle hänvisar till lagstöd i anslutning till sina planbestämmelser av det totala antalet kommuner vars detaljplaner granskats det året. Källa: egen bearbetning.

20 (53,7 procent) av kommunerna väljer att ange lagstöd i plankartorna oftare än de inte gör det, alltså att laghänvisning har påträffats i minst 50 procent av kommunens detaljplaner. Det förekommer ingen större skillnad på om kommuner av större eller mindre folkmängd har en fallenhet att följa eller inte följa punkten. Hos kommuner med stor folkmängd ter sig det väldigt jämnt fördelat med ca hälften (47,6 procent) av kommunerna där lagstöd förekommer i minst hälften av detaljplanerna. Hos de kommunerna med mindre folkmängd förekommer lagstöd i minst hälften av detaljplanerna i tre femtedelar (60 procent) av kommunerna. Fördelningen över andelen stora och små kommuner vars andel detaljplaner som redovisar lagstöd redovisas i figur 3.5.

Figur 3.5 Fördelning över hur stor andel av detaljplanerna som anger lagstöd i de två kategorierna av kommuner. Källa: egen bearbetning.

9%

47%

78% 75%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2015 2016 2017 2018

Andel kommuner

24%

29%

24% 24%

15%

25%

40%

20%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

0% 0% < x < 50% 50% ≤ x < 100% 100%

Andel kommuner

Andel av detaljplanerna som anger lagstöd Stor kommun Liten kommun

(21)

3.2 Intervjuer

Intervjuer har gjorts med planarkitekter på kommuner som antingen flitigt eller inte alls följer de allmänna råden. Syftet med intervjuerna var att få en djupare förståelse för kommunernas arbete med de allmänna råden och varför de väljer att följa dem eller inte. För de kommuner som väljer att följa råden var syftet också att ta reda på om de motverkar förekomsten av planbestämmelser som saknar lagstöd, som är ett av huvudsyftena till varför de allmänna råden infördes. För de kommuner som väljer att inte följa de allmänna råden var ett av syftena att ta reda på den främsta anledningen till detta. I denna del redovisas frågorna och en sammanfattning av intervjuerna som har gjorts. Intervjuerna utgick alla ifrån samma frågor med vissa anpassningar och oplanerade följdfrågor beroende på de intervjuades svar. Frågorna redovisas i snedskriven text och svaren i rak text.

3.2.1 Gävle kommun

Josef Wårdsäter är planarkitekt/3D-visualiserare på Gävle kommun. Gävle kommun inkluderar lagstöd i anslutning till planbestämmelser i detaljplan.

Hur pass familjära är ni med Boverkets allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan på kommunen?

Fram tills idag har Gävle kommuns planhandläggarna byggt sina egna planverktyg och mallar till detaljplaner där de har anpassat och reviderat dem efter de allmänna råden.

Hur tar ni till er informationen i råden, går ni någon utbildning eller är det arbetet mer enskilt?

De handläggare som har utformat detaljplaneverktyget har själva fått sätta sig in i de allmänna råden och utforma sina mallar efter dem. Mycket resonemang om de allmänna rådens betydelse och olika tolkningar har skett men vi resonerar inte om det är rätt eller fel utan har bara följer dem rakt av.

Nu har kommunen köpt en applikation för att rita detaljplaner som planeras att börja användas under våren 2018. Tanken är att leverantören till detta program ska se till att de här delarna följer de allmänna råden framöver.

Hur är inställningen till de allmänna råden på kommunen och de som jobbar med dem, anses de nödvändiga/inte nödvändiga? Underlättar/försvårar de arbetet med att ta fram detaljplaner?

Både och. De underlättar i den mån att vi får en gemensam nämnare och ett gemensamt förhållningssätt till planbestämmelser. Sen kan det alltid resoneras om varför man är och petar i vedertagna begrepp, gör om begrepp, byter namn på dem och tar bort begrepp som i praktiken fungerar likadant, osv. Det är nog den största enskilda kritiska synpunkten vi hör och får. Vi själva har inte så stor nytta av laghänvisningen i plankartan, den är nog bättre för efterföljande process och tolkningar för framtiden. Vi går aldrig bakåt och ser hur den stämmer överens med lagparagraferna, man litar på de allmänna råden och dubbelkollar inte.

(22)

Hur har arbetsprocessen med att ta fram detaljplaner påverkats/förändrats av de allmänna råden?

Teoretiskt sett har de allmänna råden funnits förut också men i form av gamla Trädboken⁴⁵. Vissa föredrar handböcker och andra föredrar digitala verktyg. Boverket förmedlar en tabell som är en samlad katalog över alla bestämmelser och tolkningar osv. Den är bra men svår att ta sig an. Men på den stora hela är att min åsikt de allmänna råden och sättet att kommunicera följer teknikutvecklingen. Den går mer och mer mot andra sätt att kommunicera och ta till oss information. På det sättet tycker jag att det inte är någon större skillnad i arbetsprocessen.

Ett av de starkaste motiven till varför lagstöd på plankartor infördes var för att hantera problemet med att det förekom planbestämmelser som saknade lagstöd i detaljplaner, är detta något ni har stött på i ert arbete samt sett en förändring på i enlighet med Boverkets vision?

Vi kanske har blivit bättre på att formulera korrekta planbestämmelser. Jag tror att det här är nyttigt framförallt på lite sikt om man ska tolka om tio, femton år, då kommer det nog vara ännu mer bearbetat. Vi ska ju ändå hålla oss till då rådande lagstiftning och tolkning av bestämmelser och sådana här saker som vi ser mera av i lov. Vi har haft nytta av resonemanget av bestämmelser som inte är lagliga, men den diskussionen pågår hela tiden. En stor diskussion har ju varit om hänvisning till andra styrdokument, hur man förankrar den här processen när man har gjort ett parallelljobb som hänger ihop med planen. Men det skulle teoretiskt sett se ut som det gör idag men det skulle kunna finnas en hel del saker man skulle kunna diskutera. Man skulle nog kunna kräva en lagförändring på sikt.

Något du vill tillägga?

Det man skulle kunna fundera på är vart är vi på väg, vad är framtiden? Vad ser vi för förändringar, inte bara i de allmänna råden utan i bestämmelserna själva? Kommer vi gå åt ett annat håll? Med tanke på att vi ska göra ännu mer flexibla planer för att ännu snabbare komma framåt i detaljplaneprocessen. Men det ställer ju helt andra krav på bestämmelser och på allmänna råd.

3.2.2 Halmstad kommun

Jonna Kignell är planarkitekt på Halmstad kommun. Halmstad kommun inkluderar lagstöd i anslutning till planbestämmelser i detaljplan.

Vi är medvetna om att det finns. När vi ritar detaljplanerna använder vi Focus Detaljplan som en applikation till AutoCAD och där får vi automatiskt upp lagparagrafen, så det är inget som vi lägger in själva. Men sen i våra planbeskrivningar har vi en mall så att man inte är otydlig när man formulerar sig.

Vi har inte gått några specifika utbildningar. De nya planarkitekterna går en utbildning hos Boverket där de får lära sig vad som i allmänhet gäller i PBL och där får de med sig de allmänna råden, men det är mer generellt. Man får avsätta tid och sätta sig in i råden på egen hand.

45 Boverket. 2002. Boken om detaljplan och områdesbestämmelser.

(23)

De är bra men när jag arbetar med applikationen i kartverktyget stämmer jag alltid av mina planbestämmelser för hand mot PBL och ser till så att de verkligen har täckning där. Detta är för min egen del, tekniska system är inte perfekta. Oftast så stämmer det men det är en trygghet att veta att det stämmer och det blir en uppdatering för min egen del av vad som står i lagen. Detta arbete tar lite extra tid, men sett till hur lång tid det tar att ta fram en detaljplan är det väldigt marginellt.

Vi ser ingen jättestor skillnad på arbetsprocessen, vi hade ju Trädboken och allmänna råd sedan innan så att jag tycker egentligen inte att det är så stor skillnad i arbetsprocessen.

Tittar man på PBL så kan man ju fortfarande tolka in väldigt mycket i det olika planbestämmelserna.

Men man har ju möjlighet att bestämma över markens utformning. Ett exempel är att PBL 4:10⁴⁶ är fri för tolkning. I en plankarta kan planbestämmelsen säga: ”Trädplantering ska finnas.” - den är laglig men man skulle också kunna formulera den såsom: ”Häckar av buxbom och lavendel ska planeras.” - vilket inte är en okej planbestämmelse, men den skulle i princip kunna stämma överens med PBL 4:10. Så jag tror att vill man hitta på egna planbestämmelser så kan man tolka in dem i lagen också. Det handlar ju mer om att man inte får göra planen mer detaljerad än nödvändigt med hänsyn till dess syfte. Det saknas den del bestämmelser i råden också och då får man lösa det med egna formuleringar. Vi gör det för att få ett bra slutresultat. Där är det många kommuner som gör sina egna speciallösningar på det här problemet.

Vi tycker väl att det är ett bra råd på så sätt att det är lätt för en utomstående att kunna gå in och se att vi följer lagen, och även att de kan gå in och se i PBL vad intentionen har varit när vi har tagit fram detaljplaner.

Ett syfte har väl varit att man inte ska kunna inkludera olagliga planbestämmelser i detaljplanerna, men samtidigt så är ju lagen väldigt öppen för tolkning och man kan tolka in ganska mycket i de olika paragraferna. Jag tänker att råden egentligen inte är ett hinder för någon som vill sätta en olaglig planbestämmelse i en detaljplan. Även om vi naturligtvis inte försöker att göra det så vet jag inte om det syftet uppfylls genom råden.

Då vi använder applikationen Focus Detaljplan när vi ritar våra detaljplaner så förvånar det att många kommuner inte refererar till lagparagrafer i planbestämmelserna eftersom att många kommuner använder denna applikation och lagparagraferna kommer ju upp automatiskt när man ritar detaljplanerna, det är nog mer besvärligt att plocka bort dem än att inte göra det.

Plankartorna blir också lätt plottriga med lagparagrafer och då får man plocka bort dem och där har vi gjort så att vi har lagt dem i en klump i rubrikerna istället.

46 4 kap. 10 § PBL I en detaljplan får kommunen bestämma om vegetation och om markytans utformning och höjdläge.

(24)

3.2.3 Kalmar kommun

Birgit Endom är planarkitekt på Kalmar kommun. Kalmar kommun inkluderar lagstöd i anslutning till planbestämmelser i detaljplan.

Boverkets författningssamling⁴⁷ är i princip grunden när vi utformar våra planbestämmelser.

Katalogen är egentligen ett förslag över formuleringar av planbestämmelser där verkligheten kan se väldigt olika ut så oftast behöver vi ju modifiera dem efter alla specifika förhållandena i planen.

Varje individ har sina egna uppfattningar och oftast är politiken inblandad och har olika krav på hur man ska formulera sig. Vi kollegor har pratat om att göra en egen katalog så vi verkligen har något konsekvent att utgå ifrån men modifiera det efter vad just vi behöver i kommunen.

De flesta har gått en fysisk planering-utbildning och om Boverket föreslår nya råd så läser vi på, tar del av deras seminarium och skriver ut de senaste riktlinjerna. Vi planarkitekter pratar sinsemellan och gör egna riktlinjer som vi själva använder. Vi har inga konkreta utbildningar utan det är eget arbete.

De är väldigt bra stöd och framförallt att man har texterna beskrivna i grunden. De är ju uppdelat i användningsändamål och egenskapsbestämmelser som man många gånger får läsa på vad som menas och i praktiken så kanske det finns något som inte finns med och då får man försöka prata ihop sig om det, baka ihop och kombinera bestämmelser. Vi har en dialog med vår kommunala lantmäterimyndighet och återkopplar med dem också.

Arbetsprocessen är ju enklare. Innan fick man leta på nätet och höra med andra kontakter om hur man skulle formulera sig i detaljplanerna om man var osäker. Nu har vi ju råden som stöd och uppslagsbok där alla kan gå in och läsa in sig. Alla gör ju sina egna bedömningar och värderingar i sina detaljplaner och det här gör ju så att det känns mer neutralt och lika för alla.

Det kanske inte riktigt framgår hur man ska formulera sig alltid, den finns ju alltid något glapp mellan hur verkligheten ser ut och vad katalogen med formuleringar av planbestämmelser tillåter, vilket inte gör det självklart vilket lagstöd man ska referera till. I de lägena är det bra att Boverket har en lista på sin hemsida för ”planbestämmelser utan lagstöd” som man får utgå ifrån istället.

47 Boverket. 2014a. BFS 2014:5 – DPB 1.

(25)

Det är ju bra om man gör regelbundna uppdateringar och kompletteringar och att Boverket verkligen håller katalogen à jour med lagen. Kanske att man regelbundet gör en sån här studie där man gör stickprov eller intervjuer med de som sitter med det här så att man verkligen följer upp arbetet. Allmänna råden är ju i princip ett utgångsläge men i praktiken måste man alltid kombinera och väga emellan särskilda förutsättningar. Då gäller det verkligen att de verktygen vi jobbar med för att ta fram detaljplaner är uppdaterade vilket gör att man är beroende av att själv hålla sig uppdaterad för att kunna se när det blir fel, då får man ha en egen variant så länge tills alla verktyg är uppdaterade.

Sen är frågan om dagvatten är en klassiker, det är jättesvårt att formulera det enligt lagen och se till att alla tillämpar samma bestämmelser runt det. Länsstyrelsen har ju en annan syn på saker och ting och därför skulle det kanske vara intressant att fråga dem hur de tänker. De vill ju gärna lägga in bestämmelser som inte har lagstöd, annars kommer de överklaga planen. Det är tyvärr lite motsägelsefullt.

3.2.4 Örebro kommun

Philip Cedergren är biträdande enhetschef detaljplan på Örebro kommun. Örebro kommun inkluderar inte lagstöd i anslutning till planbestämmelser i detaljplan.

När råden kom så såg vi till att följa dem och vi har anpassat planbestämmelserna efter dem. Genom tradition har det ju vuxit fram olika planbestämmelser som egentligen inte har lagstöd och det är väl därför Boverket tog fram de här råden. Många av de äldre planbestämmelserna har hängt med under lång tid men dem har vi sett över och synkroniserat med Boverkets allmänna råd så att de har lagstöd i det stora hela.

Finns det en direkt anledning till att kommunen väljer att inte referera till lagstöd på plankartorna?

Huvudanledningen till att vi inte har med hänvisningen i detaljplanekartan är att vi har en bestämmelse om dagvatten som vi är medvetna om inte har lagstöd. Den är väldigt inarbetat med fastighetsägarna, i förvaltningen och i kommunen och de uppger att det finns en acceptans för den.

Tidigare kan vi ha haft bestämmelser som inte har haft helt lagstöd alla gånger men idag har vi lagstöd för samtliga bestämmelser på plankartan förutom den här bestämmelsen om dagvattnet.

Ett annat argument till varför vi inte i har med laghänvisningen är att med det programmet vi hade för att rita plankartor fick vi inte till det layoutmässigt, det blev väldigt plottrigt.

Ett till argument till att vi inte har med laghänvisning är att vi har en väldigt tät och bra dialog med länsstyrelsen och de har egentligen påpekat att vi ska ha med laghänvisningen men det är ingenting de överprövar planen på grund av.

Jag tycker att det är jättebra att man synkroniserar arbetet och att alla kommuner gör på samma sätt och förutsättningen är desamma. Att man vill att alla kommuner ska jobba på ett likartat sätt och att det är samma förhållningssätt och typ av bestämmelser. Regelverket är ju lika för alla men tolkningarna är ju uppenbart olika i många fall.