Decentralisering! Topp eller Flopp?
En jämförelse mellan Sverige och Tyskland från 1980- talet till 2000- talet
Florije Cobovic Examensarbete 30hp
Förvaltningshögskolan med inriktning mot ekonomi
VT 2009
Handledare: Malgorzata Erikson Examinator: Björn Rombach
Innehåll
1 Inledning……….3
1.1 Bakgrund ... 3
1.2 Problemformulering, fråga och syfte... 6
2 Metod………..8
2.1 Informationssamling och avgränsningar ... 8
2.2 Tillvägagångssätt……….……….9
2.3 Översättningsproblematik... 9
2.4 Val av metod... 10
2.5 Analysmodell... 11
3 Referensram……….12
3.1 Offentliga organisationer och reformer ... 12
3.2 Reformernas spridning ... 13
3.3 Reformernas producenter, transportörer och auktorisatörer... 13
3.4 Reformer... 15
3.4.1 Decentralisering... 15
3.4.2 Andra populära reformer ... 16
4 Empiri……….. 22
4.1 Decentralisering i Sverige ... 22
4.2 Decentralisering i Tyskland... 39
5 Analys………50
5. 1 Decentralisering i Sverige ... 50
5.1.1 Forskarnas summerade tendenser ... 57
5.1.2 Decentraliseringens effekter ... 58
5. 2 Decentralisering i Tyskland... 61
5.2.1 Forskarnas summerade tendenser... 67
5.2.2 Decentraliseringens effekter………..67
5.3 Jämförelse mellan svenska och tyska effekter... 69
6 Slutsatser……….71
Referenser………..73
1. Inledning
1.1 Bakgrund
„Der reinste Typus der legalen Herrschaft ist diejenige mittels bureuakratischen
Verwaltungsstabs.“ (Weber, 1972) Max Weber säger här att den renaste typen av den legala styrningen är den som sker med hjälp av den byråkratiska förvaltningsstaben. I början av 1900-talet gjorde Max Weber en omfattande undersökning inom den byråkratiska
förvaltningen och resonerade fram byråkratiteorin. I slutet av 1970- talet och början av 1980- talet tyckte man an den byråkratiska hierarkin inte var tillräckligt effektiv längre. Det behövdes nya tidsanpassade reformer och framförallt en ny organisationsstruktur.
Sedan 1980-talet omstruktureras den offentliga sektorn i många OECD-stater. Denna omstrukturering har påverkats mest av USA och Storbritannien som är konservativa och av Australien och Nya Zeeland som är liberala. Både de konservativa länderna så som de liberala länderna har strävat efter det moderna konceptet från New Public Management (NPM). I beskåda av de globala utmaningarna på den offentliga sektorn betraktas NPM i teorin som en problemlösare som går att föras in i alla möjliga problemställningar som den offentliga sektorn är utsatt av. Den kommunala förvaltningsreformen har blivit ett ”long lasting
fenomen” som har spridit sig som en löpeld. Nästan ingen kommun kunde motstå reformsuget
och har därmed deltagit i samtliga förändringsprocesser. (Bogumil, 1997: e– referens) NPM är ett samlingsbegrepp av många nya reformer som är trender vilka kommer och går.
Vissa reformer försvinner lika fort som de har uppkommit och vissa lever vidare delvis inbakad i nykomna reformer. Decentralisering är en sådan reform som har blivit en förutsättning för modernisering.
NPM kan uppfattas som en anknytning av den privata sektorns styrningssätt och Public Choice teorin framförallt dess Property Rightoch Principal Agent utgångspunkter.
Den centrala punkten i NPM är en reducering av statliga arbetsuppgifter. Statens omfattande struktur och storlek står i kritik. Staten ska ha fortfarande särskilda sedvanliga uppgifter men förknippat med nya krav och frågor som leder till en statlig handling i en starkt ändrande internationell kontext. (Bogumil, 1997: e– referens)
Det är avsett att de statliga förpliktelserna utvärderas och att uppgiftsfördelningen
omorganiseras mellan statliga och kommunala institutioner. Generellt handlar det om hur de administrativt organisatoriska statsuppgifterna sätts om i handling, i synnerhet gällande implementering av en marknads- och kundorienterad tjänsteproduktion. Intresset riktas även mot den statliga politikens utsträckning, nyregleringen av de offentliga uppgifterna och framförallt regleringen av den optimala tjänsteproduktionen, det vill säga vilka tjänster och således vilken kvantitet ska produceras inom den offentliga sektorn och vad och hur mycket ska anskaffas. Här råder frågan: Ska statliga handlingar äga rum och hur ska de se ut i så fall?
I Sverige började den politiska decentraliseringen i slutet av 1970-talet när
kommundelsnämnder och distriktsnämnder inrättades. I mitten av 1980-talet tycktes det att det fanns för mycket detaljstyrning men för lite effektivitet. Reaktionen på detta var att olika typer av managementideologier hämtades ifrån det privata näringslivet med syfte att öka effektiviteten. Målstyrning var den reformen som de flesta kommunerna införde. Politikerna skulle inte behöva syssla med detaljer utan sätta upp mål vilka de professionella skulle uppnå självständigt. Dessutom förväntade man sig kommande kristider vilket gjorde att
krishanteringen decentraliserades från staten till kommunerna. Det behövdes nya
besparingsstrategier. Beställar- utförarmodellen introducerades. Politik och produktion skulle hållas isär. Därutöver bildades kommunala aktiebolag som går under beteckningen
bolagisering. I början av 1990-talet inträffade den förväntade finansiella krisen och den nya kommunallagen gav kommunerna ökat självstyre och ökat ansvar i samtliga områden.
Privatisering av välfärdtjänsterna genomfördes i högsta grad. I och med att man la många tjänster på entreprenad blev kvalitet ett begrepp som uppmärksammades. Många kommuner försökte att säkra kvalitén genom att etablera kvalitetsstandarder. (Montin Stig, 2002)
Moderniseringsdebatten hade nått Tyskland först i 1990-talet. Orsakerna till den relativt sena mottagningen var flera. I 1980-talet saknades trycket till akuta problem och handlingar.
Tyskland hade en relativ bra ställning i internationala jämförelser. (Naschold Frieder, 1993) För övrigt hade man redan infört institutionella regleringar som säkerställde en
modernitetsledning. (Wollmann Hellmut, 1996) Inte förrän i mitten av 1990-talet tydde allt på att Tyskland hade gått in i en fas av en omfattande förvaltningsmoderniseringsvåg ”Neue Steuerungsmodell”, den tyska versionen av NPM. Det fanns flera faktorer till denna inträffande.
En faktor var den drastiskt ökade budgetunderskottet som orsakades av när Väst- och Östtyskland förenades. En annan faktor var offentliga myndigheternas dåliga image. En ytterligare faktor var den intensifierade debatten som rörde sig om att en modernitets hämning i den offentliga förvaltningen skulle vara en nackdel för Tysklands infrastruktur. Den sista faktorn var ett redan existerande alternativ som skiljde sig från den närvarande
organisationsstrukturen och – styrningen. En anskaffning av mindre, delvis autonoma och självstyrande enheter som rationellt förföljde målen, handskades sparsamt med materiella resurser samt anpassade sig flexibelt och kreativt till omvärldens förändrade villkor. (Clasen Ralf, 1995)
Sedan ungefär mitten av 2000 – talet sägs det att diskussioner om NPM börjar närma sig slutet i Tyskland. Det nya fenomenet som drar uppmärksamheten till sig är en ny
reformkonstruktion och kallas för Good Governance eller bara Governance. Det finns ingen enhetlig definition av fenomenet men konceptet framkallades av världsbanken i slutet av 80- talet och togs emot positivt av många internationala organisationer bland annat OECD. Det var svaret på de negativa påföljderna av den internationella valutafondens och världsbankens strukturanpassningsprogram. Det ursprungliga syftet med det nya styrnings- och
regleringssystemet är att skapa bra förutsättningar för tillväxt och fattigdomsminskning.
Governance har åtta kriterier att uppfylla. Kriterierna är deltagande, samstämmighet, marknadsekonomi, transparens, ansvarstagande, effektivitet, rättvisa och rättsstat. Alla de
nämnda särdragen förutsätter att det råder demokrati. Det ska garantera ett minimum av korruption och det uppges att vara lyhörd till de minoriteternas och svagas röster vid beslutsfattandet. Det ska ta ansvar för samhällets behov för både nutid och framtid. (United Nations ESCAP, 2009: e- referens)
Governance har blivit alltmer ett generellt begrepp med en allmän hanvisning till styrnings- och regleringsförhållanden mellan ett socialt system och dess omvärld. På detta vis har Governance uppväcks och blivit ett globalt använt sammelbegrepp för skapande och gestaltning av delvis heterogena fenomen inom institutionella och interaktiva arrangemang.
(Budäus, 2007: e- referens) Dessa täcker sig från enstaka hierarkier från företag och offentliga enheter över marknader och nätverk inklusive miljörelationer och karakterisering av stat och samhälle.
För Tyskland ska Good Governance vara svaret på NPM:s konsekvenser. Vissa forskare påstår att det är ett alternativ till NPM och vissa forskare anser att det är ett komplement till NPM. Med Governance begreppet karakteriseras fenomen som omfattar orsak, verkan och ramvillkor av förändringar. Allmänt handlar Governance om att analysera och gestalta processer och strukturer till generella förbättringar av problemlösningsförmåga och kompetens av institutionella och interaktiva arrangemang med särskild hänvändning till externa och interna perspektiv. Den politisk begärda och/eller accepterade styrningen av ett samhälle ska fattas som en helhet eller så ska styrningen av en enstaka organisation fattas under integrering av andra organisationer i det sociala sammanhanget. (Budäus, 2007: e- referens)
Governances styrningslogik skiljer sig på mikro- respektive makronivå. Gällande mikronivån kan styrningslogiken inte endast visa ansatser till ett målinriktat ledningssystem där
organisationsmål ska nås under konkurrens förhållanden på marknader. Snarare gäller det att styra organisationen som ett subsystem som ingår i en komplex miljö än som en överordnad socialt övergripande system. I styrningslogiken ingår även enstaka organisationers effekter som inte kan härledas av en omedelbar målbedömning. Denna bedömning av
handlingsalternativ betyder ett tillbaka ingrepp från målstyrning till systemstyrning.
På makronivån syftar styrningen till det övergripande systemet med dess olika institutionella arrangemang som delsystem. Det är en fråga om var och hur mycket de övergripande institutionella arrangemangen i form av marknader, hierarkier och nätverk leder till övergripande resultat som i sin tur legitimerar existensen. (Budäus, 2007: e- referens) Den följande tabellen ska förtydliga NPM:s och Governances avgränsningar i Tyskland.
Management (1990 – talet) Governance (2000 – talet) Nyckelord – ny styrningsmodell
– företagsförvaltning – byråkratikritik – tjänstekommuner – smalare stat
– medborgar-/civilsamhälle – socialkapital
– statlig ansvarsförbindelse – medborgarkommun – aktiverande stat Problem – stat/byråkrati (- misslyckande)
– styrningsluckor
– samhälle (- misslyckande) – fragmentering
– organiserad ansvarslöshet – externa effekter – exkludering
Management (1990 – talet) Governance (2000 – talet) Mål – ekonomisk effektivitet
– tjänster
– kundorientering – kvalitet
– social, politisk och administrativ sammanhållning
– deltagande
– medborgerligt engagemang Vetenskap/
Forskning
– institutionsekonomi
– styrningsorienterad – kommunitarismen – statskunskap Analysfokus – enskilda organisationer
– intern styrning
– resultatorienterad styrning – privatisering, outsourcing
– koordination av offentliga och samhälls aktörer
– kombination av olika styrningsformer – nätverksmanagement – styrbarhet
Kausalitet – saknade incitament
– incitament kompatibilitet – ömsesidigt beroende – externa effekter Handlingsmodell – decentralisering
– självständighet – kontraktsstyrning
– ny uppgiftsfördelning – säkerhet
– samproduktion Koordinations-
mekanism
– (kvasi-) marknad – konkurens – pengar
– självreglering
– autonomi, självstyrande aktörs- nätverk
– förtroende
1.2 Problemformulering, fråga och syfte
NPM- trenden nådde Sverige strax efter dess uppkomst i slutet av 1970- talet och början av 1980. De första reformerna innehöll decentralisering både i organisationsstruktur och i
styrning. Webers byråkratiteori som förespråkar hierarkiska organisationsstrukturer ersattes så småningom med tillplattade organisationsstrukturer. Sverige började med att inrätta
kommundelsnämnder med avsikt att stärka kommunernas självstyre. Tyskland har dock inte antagit NPM trenden förrän 1990- talet. Orsakerna kan vara bland annat den rådande statliga inställningen och det ekonomiska läget som tycktes inte var i fara. Men även Tysklands återförening kan ha varit en distraktion och därmed en orsak till en isolering av den globala reformdiskussionen. När moderniseringen dock kom till Tyskland har reformen införts i den offentliga förvaltningen men med en blandning av traditionella former. Trots att Tyskland hade en ”late start” på tio år så är det redan på väg att gå över från NPM till Governance.
Eftersom decentralisering har införts i båda länder och är den grundläggande principen i både NPM och Governance undersöks detta fenomen över åren.
Uppsatsens fråga som ska besvaras är: Varför fortsätter Sverige följa NPM reformer medan Tyskland har börjat gå över till Governance och vilken inställning har forskarna? Syftet är att kunna fastställa om decentraliserings effekter och forskarnas attityder gentemot fenomenet i samband med NPM har någon påverkan på ländernas agerande gällande reformpolitiken.
Avgränsning av Management och Governance enligt Jann (hämtad ur Budäus (2007), sid. 22 och översatt av Cobovic)
För att besvara frågan granskas decentraliseringens effekter i Sverige och i Tyskland från dess införande i respektive land fram till nutiden. Underlag för detta kommer att vara
undersökningar av decentralisering på olika verksamhetsområden som är utredda av flera olika forskare. Det granskas vilka effekter forskarna uppmärksammar och vilken allmän inställning de har till reformen.
2. Metod
2.1 Informationssamling och avgränsningar
I början var det tänkt att undersöka och analysera varje styrmodell som ingår under beckningen NPM men med tiden märkte jag att det skulle bli för omfattande och jag var tvungen att begränsa mig. Jag har valt ut decentralisering eftersom fenomenet tillhör bland NPM:s första införda reformerna och utgör även en förutsättning för varje nykommen styrmodell. Eftersom NPM eran började omkring i början av 1980 – talet är detta den enda orsaken för tidsbegränsningen.
Det finns många skrifter både böcker, tidningar, tidsskrifter och artiklar som behandlar olika styrmodeller och tekniker för den offentliga sektorn. Samhällsvetenskapliga texter som är relevanta för ett visst forskningsområde har spridit sig över hela världen. Det gör det svårt att överblicka och relatera till hela forskningsfältet. (Rombach, 1994) Likaså finns det många forskare som vill förmedla sitt budkap till allmänheten. Vissa forskare är allmänt kända vissa är mindre bekanta. Det finns forskare vars livsarbete kretsar om ett visst fenomen och det finns vissa som bara visar ett kort intresse till fenomenet. Jag har försökt att hitta olika forskare från olika institutioner och projekt för att kunna grunda analysen på ett brett forskningsområde. Samtidigt ville jag begränsa mig till forskare som nämnts och refereras mest i samtliga publikationer.
Varje skrift som jag har tittat på har jag gått igenom dess referenslista och försökt att få tag på vissa av dessa referenser. Informationssamlingen till empirin kommer från böcker och artiklar för den svenska delen. När det gäller den tyska delen har information samlats dels från artiklar och studier som ingår i ett sammelband och dels från nätet. För den svenska biten har det tagits 10 publikationer medan för den tyska bara 7. Orsaken är dels för att jag inte var så insatt i det tyska området när det gällde offentlig sektor och därmed visste jag inte riktigt vilka forskare och vilken litteratur jag behövde, eller vad det i huvudtaget fanns och dels på grund av den inskränkta tillgången till litteratur. Det var ändå svårare att bestämma sig vilka av de svenska forskarna man skulle ta med i undersökningen eftersom det har visat sig finnas ett större register med svenska forskare än med tyska. När jag sökte efter tyska forskare på nätet och i referenslistor så kom det oftast samma ordinarie namn upp i de flesta publikationerna.
Skillnaden mellan svenska och tyska publikationer är att det finns många svenska
undersökningar om just decentralisering där NPM nämnts kort eller inte alls medan motsatsen gäller för tyska skrifter. De flesta av de tyska publikationerna handlar huvudsakligen allmänt om NPM eller Governance där decentralisering blir berört. Följaktligen var det svårt att hitta tyska skrifter som hade tillräckligt information om precis decentralisering.
Valet av forskarna och skrifterna påverkar så klart analysens resultat och slutsatser. Skulle det ha tagits annat material från andra forskare består möjligheten att det skulle resultera i andra slutresultat.
Det har skiljts mellan materialet som används för empirin och materialet som har använts för övriga delar i uppsatsen, det vill säga att det empiriska materialet endast gör underlag för analysen och dess slutsatser. Orsaken är att hålla avstånd från undersökningsmaterialet med avsikt att vara neutral.
2.2 Tillvägagångssätt
För att besvara forskningsfrågan sker det en komparativstudie där det jämförs
decentraliseringens effekter och forskarnas synpunkter mellan Sverige och Tyskland. Det har tagits decentralisering i olika verksamhetsområden och i olika dimensioner för att skapa ett brett undersökningsfält. Det förefaller även en tidsstudie där det granskas om det har skett förändringar genom tiden från och med början av 80-talet fram till nutiden.
Först samlas det underlägg som analysen kommer att grundar sig på. Det presenteras
decentraliseringens effekter utifrån forskarnas tänkesätt och argumentation. Det förekommer många citat i empirin eftersom denna uppsats grundar sig på en litteraturstudie där det används mycket källmaterial för att bibehålla originaliteten i högsta grad i syfte att skildra forskarnas ståndpunkt så bra och så objektivt som möjligt. Sedan granskas de enstaka forskarnas publikationer i Sverige och i Tyskland. Därefter undersöks sammanfattningsvis vilken ståndpunkt svenska forskare sammanlagd har och vilka effekter decentraliseringen har frambringat baserad på de granskade publikationerna. Samma tillvägagångssätt följer för den tyska delen. Slutligt dras slutsatser av jämförelserna.
Det samlas även information om forskarnas akademiska bakgrund för att kunna se om det finns något samband med forskarnas resultat och ståndpunkter samt från vilken institution eller geografiskt läge de kommer.
2.3 Översättningsproblematik
Som det nämnts i det föregående avsnittet förekommer det många citat i empirin för att inte snedvrida forskarnas ståndpunkter men detta gäller bara för den svenska delen där texterna är på svenska och på engelska. När det däremot gäller den tyska delen har jag inte vågat sätta citattecken på någon mening eftersom jag inte har översatt någon mening rakt av på grund av att tyska meningar är generellt långa och kan vara upp till 15 rader ibland. Jag var tvungen att förkorta och skriva om dem. Ett annat översättningsproblem är vissa begrepp i det tyska språket. Eftersom det är vetenskapliga texter som har granskats förekommer det många fackord som jag var tvungen att skaffa mig upplysningar om. Ett exempel är att det svenska begreppet ”Effektivitet” inte helt motsvarar det tyska begreppet ”Effektivität” utan översätts som ”Wirksamkeit” i åtskilliga svensk – tyska ordböcker. Den svenska betydelsen av ”Yttre effektivitet” kallas däremot för ”Effektivität” på tyska och betyder att ”göra rätt saker”. På svenska ”Inre effektivitet” översätts på tyska med ”Effizienz” och betyder ”göra saker rätt”.
”Effektivität” är måttet på måluppfyllelse som till exempel kundtillfredsställelse. ”Effizienz”
är måttet på kostnadseffektivitet eller prestationsmått det vill säga förhållandet mellan input och output.
Det enda som jag har översatt och försett med citattecken är ett intervju svar som Jörg Bogumil har gett till den tyska kanalen WDR. Även tabellen som avgränsar NPM och Governance i inledningen på sida 5 och 6 har jag försökt att översätta korrekt.
Sålunda består det sannolikhet att jag har snedvridit mer den tyska delen än den svenska.
Utöver översättningsproblem kan det även finnas missuppfattningar även för den svenska delen. I så fall vill jag be om ursäkt framförallt till Björn Rombach och Rolf Solli för möjliga felaktiga tolkningar och missuppfattningar.
2.4 Val av metod
Denna uppsats bygger på källkritisk analys eftersom resultaten kommer att härledas av samtliga forskares undersökningar. Källkritiken är lämpligt för denna uppsats eftersom all information som utgör empirisk data är hämtad från böcker, artiklar och internetsidor från ett tidsintervall på nästan 30 år.
Källkritik bygger på fyra principer som är äkthet, tidssamband, oberoende och tendensfrihet.
När det gäller vetenskapliga texter skulle man kunna förvänta sig att de bygger på
realitetsbaserade resultat. Enligt Torsten Thurén (Thurén 2005) kan äktheten ifrågasättas i alla slags källor. Äktheten skadas redan genom att forskaren omöjligen kan ta med all
realitetsbaserad data utan måste ta fram en modell som speglar en förenklad bild av verkligheten. Viktigt är då att man kontrollerar med andra källor.
Tidssambandet spelar en viktig roll när det gäller källans trovärdighet och relevans. Ju mindre tid som har gått mellan en företeelse och dess undersökning desto mer trovärdiga är
resultaten. Samtidigt gäller ju aktuellast forskningen är desto relevantare är den i den nuvarande tidsaspekten.
En källa är oberoende om denne är en primärkälla, det vill säga en utgångskälla som inte är påverkad av andra källor. En sekundärkälla har traderats, det har alltså tagits något påstående från någon annan källa. Här består risken att man har förändrat den ursprungliga kontexten eller så kan man tolka det fel. Oberoende aspekten inbegriper även skrivarens förhållande till företeelsen och skrivarens uppfattningar som kan påverka dess balans.
En källas tendens beror på faktaurval, vinkling och ordval. Risken består att man faller för en källa framförallt om man sympatiserar med dess ansats. Viktigt är här att hitta andra versioner framförallt motsatta versioner för att få fram om skildringarna stämmer överens oavsett tendens.
Inom vetenskapen förväntas det att forskarna är opartiska. Forskningens syfte är emellertid att hitta sanningen. Men inom vetenskapen finns inte den ultimativa sanningen utan resultaten är mer eller mindre provisoriska. Det hittas nya svar och överges gamla, det är orsaken till att forskare är oense. Det kan även förekomma att forskare förfalskar sina resultat men detta
Subjektiv Objektiv
Positiv Negativ
tillhör de absoluta undantagen. Vanligare är forskarnas önsketänkande och förväntningar som kan påverka deras undersökningar. Enligt Thurén (2005) kan detta förekomma genom att ”de kan dra förhastade slutsatser av sina resultat. De kan överdriva resultatens betydelse. De kan bortse från eller nedvärdera fakta som talar emot deras hypoteser. Det är allstå inte frågan om lögn utan om de mera subtila varianterna av tendens.” Thurén (2005) infogar även att
forskarnas tendenser kan bli påverkade av de intressen som deras anslagsbeviljande
myndighet står för. Således kan ekonomi, politik och ideologi vara aspekter som kan påverka forskningen.
2.5 Analysmodell
För att klassificera forskarnas inställningar har jag använt mig av en matris som analysmodell.
I denne förekommer fyra variabler som ska ta fram forskarnas ståndpunkter. Konceptet handlar om att tolka forskarnas synpunkter till decentralisering.
När forskaren är subjektiv och har en positiv tendens betyder det att denne gör ”Reklam” för fenomenet. Med detta menas att forskaren tar bara upp positiva argument. Det diskuteras inte vilka nackdelar som skulle kunna uppkomma. Därmed är forskaren partisk och
problematiserar inte reformen.
När forskaren däremot är subjektiv men har en negativ tendens då avvisas fenomenet. Det underliggande fältet ”Avslag” är raka motsatsen till det ovannämnda fallet. Det tas upp och diskuteras negativa effekter utan att det läggs fram möjligheter till förbättringar. I ett extremt fall kan det förekomma påståenden och fördomar utan belägg.
Är forskaren objektiv och har en positiv tendens placeras denne på rutan ”Rekommendation”.
Här är forskaren saklig och granskar både för- och nackdelar men bedömer att resultaten av de positiva effekterna är högre.
Är forskaren objektiv men har en negativ tendens då granskar denne även här både för- och nackdelar. Men i det här fallet bedömer forskaren att de negativa effekterna överträffar de positiva vilket gör att forskaren intar en reserverad ställning och placeras på rutan
”Reservation”.
Det kommer att visa sig att forskarna inte alltid entydigt uppfyller de ovanstående grundreglarna men ändå kommer de att placeras på en ruta. Följaktligen finns det olika grader av rutornas termer.
3. Referensram
3.1 Offentliga organisationer och reformer
Offentliga organisationer befinner sig i ständiga förändringar eller åtminstone vill låta andra tro att de gör det. Man vill verka modern, entusiastisk och framåtgående. Det kommer upp nya reformer som är mode som organisationerna mer eller mindre känner sig tvungna för att ta efter oavsett om de gör verksamheten effektivare eller inte. De här socialt skapade
normerna gör att organisationerna liknar sig på utsidan men behöver inte göra det på insidan också. (Christensen m.fl., 2005) En ledare kan låta folket tro att man intensivt arbetar med implementering av en viss reform men i verkligheten lägger man inte mycket tid på det.
Orsaken till detta hyckleri är att skaffa legitimitet hos befolkningen.
När reformer ska säljas används ofta vetenskapliga argument som ska bevisa att just den reformen är den perfekta nyckeln till den rådande problemställningen och till att nå de organisatoriska målen. Ibland behövs det inga säljargument utan reformerna kan vara så självklara under vissa tidpunkter att de blir automatiskt institutionaliserade.
Reformer har karaktären av att vara direktiv eller föreskrifter för organisationsutformning. De inbegriper dock inte organisationen i sin helhet utan bara en del av denne. Det finns reformer för varje del av organisationen som kan vara ledning, den formella organisationsstrukturen, personalpolitik, organisationskultur, organisering av arbetsprocesser samt verksamhets- och ekonomistyrning. (Christensen m.fl., 2005) Det finns samtliga lösningar och idéer för alla ovannämnda organisationsdelar. Dessa lösningar och idéer har sin egen välavgränsade litteratur som oftast argumenterar och gör reklam för idén. För reformatorer gäller det bara att plocka fram någonting som passar bäst till den rådande situationen eller helt enkelt förbättra och utveckla en viss reform.
Reformerna som går under NPM beteckningen har inte alltid en gemensam ideologi eller filosofi. Det finns dock ett antal övergripande kännetecken. Idéerna är hämtade från den privata sektorn där kontentan är decentraliserade självständiga enheter, kompetenta ledare med frihet att ta beslut, ökad konkurrens, ansvarsfördelning, kvalitetsmedvetenhet,
kundorientering etc. Det är dock omöjligt att sammanfoga alla dessa begrepp under en reform.
(Christensen m.fl., 2005) Självständiga decentraliserade enheter, kompetenta ledare med frihet att ta beslut och ansvarsfördelning skulle kunna gå under beteckningen målstyrning.
Ökad konkurrens och ansvarsfördelning är grunddrag för beställar- utförarmodellen.
Kvalitetsmedvetenhet och kundorientering är huvudelementer för Total Quality Management (TQM). Det finns reformer som skulle kunna implementeras samtidigt och som skulle till och med komplettera varandra. Men det finns också reformer som skulle inskränka varandra som till exempel målstyrning och TQM. I samband med målstyrning är det resultat som står i centrum och som mätts. Vid TQM däremot finns det föreskrifter för hela processen i ändamål att nå kundvärde. (Christensen m.fl., 2005)
I stora organisationer är det dock möjligt att införa motsägelsefulla reformer i olika enheter.
Reformerna är immateriella idéer som går att tolkas och anpassas i olika sammanhang. Vad
som är bra för en enhet behöver det inte vara för en annan. Trots allt är organisationer och även enskilda enheter inte identiska framförallt när man tittar på organisations- eller
enhetskulturen. Det betyder att reformerna måste ha en viss elasticitet för implementeringen.
3.2 Reformernas spridning
Ovan pekas på att reformer är immateriella idéer vilket betyder att det inte finns några rena absoluta mönster utan att de är elastiska och därmed ger utrymme för små skillnader när de ska implementeras i olika organisationer och organisationsdelar. Eftersom det inte finns någon renodlad reform är det svårt att exakt upptäcka var och när den utvecklades. När man gör en historisk tillbakablick och tittar på reformernas uppkomst i litteraturen påträffar man på olika förklaringar om var och när en och samma reform har uppstått. Förklaringen till detta kan vara att det handlar om skilda varianter av samma idé. (Christensen m.fl., 2005) Man kan ta målstyrning som ett exempel. Peter Drucker arbetade som konsult på General Electric och blev inspirerad av rutinerna som användes där och följaktligen utvecklade ”Management by Objectives” i början av 1950-talet. Denna teori blev dock skapad utifrån inspiration av en privat organisation och var också menad att vara ett verktyg för just en privat organisation. I slutet av 1980-talet införde den svenska statsförvaltningen denna idé under beteckningen
”Målstyrning” som var mer anpassad till den offentliga organisationen och därmed skiljde sig lite från Druckers ursprungliga idé.
3.3 Reformernas producenter, transportörer och auktorisatörer
Oavsett när och var reformernas grundidéer kommer ifrån och hur de blir utformade och utvecklade vid olika lägen så finns det dock alltid olika grupper av aktörer som är involverade i utformningen (producenter), spridningen (transportörer) och legitimeringen (auktorisatörer).
Grupperna kan antingen vara engagerade bara som producenter till exempel eller så kan de vara involverade i alla tre roller. I dagens moderniserade samhälle finns det fem aktörsgrupper som har stort inflyttande när det gäller reformernas utformning, spridning och legitimering.
(Christensen m.fl., 2005)
Den första gruppen och kanske till och med den mest inflytelserika gruppen innefattar internationella organisationer som OECD, EU, FN, Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken. De här världsorganisationerna har satt upp instanser med det enda uppdraget att utveckla och sprida nya effektiva idéer inom den offentliga sektorn. Det räcker att den här gruppen bara påstår att en viss idé har framgång och en ny reform åstadkommer med kraftigt genomslag. (Christensen m.fl., 2005) I själva verket kan de ha som krav att ett land inför idén i mån att få hjälp och bistånd. Som det även nämnts i inledningen är den här gruppen
marknadsorienterad och hämtar sina idéer från den privata sektorn.
Det finns dock även nationella instanser som arbetar med att utveckla och sprida idéer som är mer anpassade till den egna offentliga sektorn. I Sverige är det Statskontoret,
Ekonomistyrningsverket och kommunförbundet. I stort sett tar de efter de redan existerande idéerna som kommer från de internationella organisationerna och som är
marknadsorienterade. De huvudsakliga uppgifterna blir då att anpassa idéerna till olika delar av den svenska offentliga sektorn. I och med att idéerna kommer från de stora internationala organisationerna åtnjuter de legitimitet.
Den andra gruppen utgör konsultfirmor. Från första början är konsultfirmor transportörer, det vill säga att de förmedlar idéer till klienter utan att ha utvecklat dem själva. Sedan 1980- talet och fram till idag har antalet konsultfirmor och konsulter ökat drastiskt. De firmorna som har varit med på utbudsmarknaden från början har blivit allt starkare med tiden. Deras
ekonomiska resurser har ökat samt deras utbudsrepertoar vilket har gjort dem globalt
tillgängliga och efterfrågade. Eftersom denna tillväxt har bidragit till ekonomisk stabilitet har de största firmorna satsat stora resurser på egen forskning. Christensen (m.fl., 2005) Denna insats gör dem alltviktigare aktörer därför att de inte bara förmedlar organisationskunskap utan också producerar den.
Organisationer inom högre utbildning som handelshögskolor och till viss del universiteten ingår i den tredje gruppen. Det pågår mycket forskning inom dessa organisationer både av forskare men också av studenter. Det är framförallt USA:s handelshögskolor som har utvecklat och levererat många populära reformidéer för den offentliga sektorn. Många
studenter med den internationella MBA- graden (Master of Business Administration) har varit involverade i dessa framgångar. Christensen (m.fl., 2005)
Handelshögskolor och konsultfirmor har oftast ett samarbete med varandra vilket ger en starkare effekt på de nyfunna koncepternas utveckling och spridning. Högskolornas studenter producerar och konsultfirmorna förmedlar genom att utexaminerade studenter blir rekryterade av firmorna. Samarbetet leder också till ökad legitimitet framförallt när forskare från
handelshögskolor tillsammans med konsulter publicerar artiklar och böcker om en viss reformidé.
Den fjärde gruppen är medieföretag. Många forskare och konsulter sprider sina idéer i form av artiklar i samtliga internationella ansedda tidningar och tidsskrifter som till exempel Financial Times, The Economist etc. De här medieföretagen intar rollen som transportör eller förmedlare medan forskarna är producenter. Det ger forskarna en viss legitimitet när de får publicera sina idéer i sådana populära tidningar.
Ett annat spridningsätt för forskare och konsulter är att publicera böcker. Då är de olika förlagen transportörer medan forskare och konsulter fortfårande är producenter. Från och med slutet av 1970- talet och fram till idag har det publicerats otaliga många böcker om idéer och reformer. Ett exempel är Peter Druckers ”Management by Objectives” (MBO) som han presenterade i sin bok ”The Practice of Management” för första gången år 1954. Efter det ha det skrivits många andra böcker av många andra forskare om målstyrning, oftast med lite skiljaktiga definitioner.
Den femte och sista gruppen är stora multinationella företag. På grund av deras stora globala komplexitet utvecklar de oftast egna idéer med utgångspunkt i erfarenheter och egna
forskningsinsatser. Idéerna förmedlas sedan globalt genom interna kanaler. Sådana
framgångrika giganter brukar ha ett bra anseende i omvärlden och blir oftast till förebilder för andra organisationer. (Christensen m.fl., 2005)
Oavsett från vilken grupp en idé härstammar så kommer den från en konstruktör som brukar vara forskare. Forskarnas huvudsakliga roll i det här hänseendet är att vara producenter. Deras uppgift är att komma upp med något nytt eller utveckla något gammalt som ska bidra till att lösa styrnings- och organisationsproblem. Forskarnas inflytande på reformer beror på deras eget anseende, vilken instans de är verksamma på och hur deras idéer blir förmedlade.
Forskarnas arbetsplats är dock avgörande hur en idé utvecklas. En och samma idé kan ha olika definitioner och vara anpassad till olikartade organisationer. Peter Druckers MBO är avsett att fungera i privata företag medan Statskontorets forskare har bearbetat och utvecklat målstyrningen så att den ska vara lämplig i den svenska offentliga sektorn.
3.4 Reformer
Reformernas huvudsakliga syfte är härledes att lösa organisations- och styrproblem. Dylika problem löses genom styrning. Utöver decentralisering presenteras även några andra reformer eller styrningsmodeller som har fått mest uppmärksamhet i den offentliga sektorn. Som det redan har nämnts finns det inte något absolut idealt styrmodell som kan användas på en och samma sätt i flera olika organisationer. Styrmodellen bearbetas och utvecklas och blir så adapterade till den egna organisationens fördel. Tanken är här att presentera reformernas ursprungliga neutrala idéer så gott det går. Man måste trots allt ha en viss neutral bas som ligger till grund.
3.4.1 Decentralisering
Decentralisering är en metod för att överföra beslutsfattande och för att förändra den organisatoriska strukturen av en organisation. Decentraliseringens koncept går ut på en överföringsprocess av beslutsfattande till underordnade enheter i en hierarki. Kunskap, information och idéer sänds från organisationens botten till organisationens topp. Ledningens kontrollmöjligheter är relativt begränsade och organisationen är förhållandevis tillplattad (mindre hierarkiska nivåer) då det finns mer handlingsfrihet i de nedre nivåerna. (12Manage, 2009: e-referens)
Decentralisering inom den offentliga sektorn inbegriper överföringen av maktbefogenhet till beslutsfattande och ansvar för uppfyllelsen av offentliga uppgifter från centralregeringen till decentraliserade (underordnade eller oberoende) myndigheter eller till den privata sektorn.
Decentralisering förkommer i olika verksamhetsområden och i olika dimensioner.
Politisk decentralisering syftar på ett bättre deltagande av befolkningen i politiska
beslutsprocesser och därmed ökat legitimitet. (Halvarson 2003) Det antyder att lokalt utvalda
myndigheter är ansvariga i förhållande till valkretsen i ökande grad och därmed för in de lokala intressen bättre in i de politiska beslutsprocesserna.
Den administrativa decentraliseringen fördelar ämbetsverket för uppfyllelsen av offentliga uppgifter på medborgaremyndigheter som finns på olika nivåer. Ansvaret för till exempel planering, operativ styrning och delvis också för finansiering av infrastruktur och
tjänstesektorn förskjuts från centraladministrationen till underordnade myndigheter. Det finns dock olika intensiteter av denna decentralisering.
Den ena kallas för dekoncentrering och är den svagaste formen av den administrativa
decentraliseringen därför att myndighetsförskjutningen förekommer endast inom den centrala hierarkin. Omfördelningen av beslutsmyndigheter och ansvar sker enbart på regionala eller lokala enheter av den statliga förvaltningen. (Halvarson 2003)
Den verkliga administrativa decentraliseringen och därmed den intensivaste sker inom kommunal förvaltning. Den utgör överföringen av beslut, finansiering och styrning från den centrala administrationen till oberoende självständiga lokala styrningsenheter (”lokal styrning”). Det handlar om kommuner med lokalt utvalda organ och territoriellt avgränsat ansvar.
Delegationen är en beståndsdel av den administrativa decentraliseringen då besluten flyttas nedåt inom en myndighet. (Halvarson 2003) Det sker en omfördelning av beslutstagande och operativ ansvar på myndigheter som äger en viss självständighet mot den centrala nivån men fortfårande är ansvariga mot denne.
Vid decentralisering av maktbefogenhet och ansvar måste även en decentralisering av ekonomin inträffa. En decentraliserad enhet måste förfoga över de nödvändiga resurserna för att självständigt kunna fullgöra de överförda uppgifterna. Det finns flera möjligheter för en enhet eller kommun att hämta in finansiella resurser. För det första överför staten finansiella medel för ett allmänt nyttjande eller för specifika uppgifter. Andra möjligheter till
finansiering är till exempel lokala skatteavgifter och övriga avgifter.
3.4.2 Andra populära reformer
Målstyrning
Peter Drucker sägs vara den officiella fadern av målstyrning som ursprungligen kommer från engelskan ”Management by Objektives” (MBO). Drucker introducerade detta fenomen i sin bok ”The practice of Management” för första gången i år 1954. Enligt Drucker var cheferna onödigt involverade i de dagliga operativa aktiviteterna vilket gjorde att deras egentliga huvuduppgifter, som bland annat var att sätta mål, blev försummade. Ett av målstyrningens koncept var att inte bara de höga cheferna skulle vara involverade i den strategiska
planeringsprocessen utan även alla chefer i de underordnade nivåerna i verksamheten. Detta skulle medföra till en bättre och lättare implementering av processen. (Drucker, 1954)
Filosofin bakom målstyrning är att alla aktiviteter inom en verksamhet ska styras mot det mest övergripande målet, för att verksamheten ska lyckas. Till följd därav måste
underliggande mål härledas av det övergripande målet. De underliggande målen blir i sin tur övergripande för de näst härledda målen. Det fortsätter på det viset och det uppstår en
målhierarki. Cheferna på olika nivåer ska klargöra och fastlägga sina mål för sina enheter med sina respektive överordande chefer. Tanken med att alla chefer på alla nivåer ska vara
involverade i målformuleringen och måluppsättningen är att de ska känna sig bundna till att nå målen eftersom det är deras egna uppsatta mål. Vidare blir målen på det sättet förstådda och uppnåbara. Det ideala läget ska vara att vederbörande chef vet vad som förväntas av denne och hur prestationerna kommer att mätas vilket borde leda till att cheferna företar de erforderliga insatser. (Grüning, 2000)
Målstyrning handlar om att definiera mål till alla medarbetare samt att jämföra och styra deras prestationer till de angivna målen. Syftet är att höja organisationens effektivitet genom att föra ihop organisatoriska mål med medarbetarnas mål. I ett idealt fall får medarbetarna ett starkt bidrag för att klarlägga både målen och den nödvändiga tiden som behövs för att uppfylla målsättningarna. För att uppnå målen är det viktigt att processen följs upp kontinuerligt och att feedbacken är lätt tillgängligt.
De allmänna grundreglerna för att målstyrningen ska kunna vara implementerbar och dessutom en framgång är: Framtagning av organisatoriska mål, specificerade mål för alla medarbetare (medarbetargrupper), deltagande i beslutsfattande av samtliga chefer, tydlig tidsperiod och resultatutvärdering samt lätt tillgång till uppföljning och återkoppling.
Utöver de allmänna grundreglerna som är nödvändiga för att målstyrningen ska kunna fungera måste målen som sätts upp uppfylla vissa kriterier för att de ska vara tillämpliga.
Dessa kriterier kallas för ”SMART” och är: Specific (specifika), Measurable (mätbara), Achievable (nåbara), Realistic (realistiska), Time-related (tidsmässigt anpassade). (12Manage, 2008: e-referens) Målstyrningens baselementer är då planering av resultat, koordination mot ett gemensamt mål, och framtagning av mått för prestationsmätningar. (Grüning, 2000) I 90-talet kommenterade Drucker sin organisations- styrningsteori: ”Es ist nur ein weiteres Werkzeug. Es ist nicht die große Heilungsmethode für Managementineffizienz…
Management by Objektives (Management durch Zielvorgaben) funktioniert, wenn Sie die Zielsetzungen kennen, 90 % der Zeit kennen Sie diese nicht.” (12Manage, 2008: e-referens) Drucker säger alltså att målstyrningen är bara ett ytterligare verktyg och inget stort botemedel mot styrningsproblem. Målstyrningen kan bara fungera om man känner till målsättningarna och 90 % av tiden gör man inte det.
Decentraliserade och målstyrda organisationer som ger tjänstemännen frihet att själva bestämma arbetsprocessen etc. är ett underlag för beställar- utförarmodellen. Vid den här reformen sätts ännu starkare gränser mellan politiker och tjänstemän.
Beställar- utförarmodellen
Beställar- utförarmodellen för med sig att det finns tydliga gränser när det gäller ansvar mellan politik och förvaltning. Idén bakom modellen är att politikerna anger mål som förvaltningen ska uppfylla på egen hand. Detta omfattar decentraliserat resursansvar och personligt ansvar för resultaten.
Politikerna är ägare eller finansiärer som vill att en bestämd tjänst ska utföras för medborgarnas räkning. De ger förvaltningen en viss budgetram och ett visst tidsrum.
Dessutom definierar politikerna kvantitet, kvalitet, målgrupp etc. Förvaltningen åtar sig att uppfylla politikernas krav. Vid verkställandet är förvaltningen relativt självständig även gällande hur resurserna ska användas. Förvaltningen beställer i sin tur tjänsten antingen hos en intern eller hos en extern utförare. I slutet av processen är det medborgaren som åtnjuter tjänsten.
Tanken med modellen är att det är tjänstemännen som befinner sig närmast medborgaren och därmed borde de veta bäst vad medborgaren behöver. Det här ökade ansvaret ska även leda till ökad kostnadsmedvetenhet och resultatansvar. En ytterligare effekt ska vara att
konkurrensen växer. (Premfors m.fl., 2003) Samtidigt som det etablerar sig nya aktörer på marknaden sjunker priserna på de efterfrågade tjänsterna.
Medan priserna står i fokus läggs det inte mycket beaktande till tjänsternas kvalitet. Denna brist har fört till en kvalitetsstyrning som också är bekant under namnet Total Quality Management.
Total Quality Management (TQM)
Samma som målstyrningen så är även Total Quality Management avsett från början att vara ett verktyg för privata organisationer. Men även här kunde den offentliga sektorn inte motstå att ta efter. Edward Deming anses vara upptäckaren till denna styrmodell. 1982 publicerade den amerikanske statistikern boken ”Out of the crises” där han introducerade 14 punkter som skulle medverka till god styrning (Fourteen Points of Management). Inspirationen fick han när han var verksam i Japan och tyckte att amerikanska företag skulle kunna lära sig något av de japanska företagen. (12Manage, 2008: e- referens)
TQM ställer kvaliteten i centrum. Metoden fokuserar på att förebygga och eliminera faktorer som resulterar i kvalitetsbrist. (Bruzelius, Skärvad 2000) Den frigör hela kvalitetsansvaret från den operativa enheten samtidigt som organisationens strategier kvalitetssäkrar tjänsterna.
TQM förutsätter bland annat kundorientering som handlar om kundtillfredsställelse såväl som att skapa mervärde för kunden. Detta ska resultera i att kunderna förblir trogna och att man kan räkna med långsiktig framgång. Metoden är till och med avsedd att ha en positiv inverkan på samhället. Det är viktigt att alla medarbetare är delaktiga och samverkar. Eftersom
metoden bygger på ständiga förändringar och förbättringar ges personalen möjlighet att lära av andra och därmed förbättra sin kompetens.(Bruzelius, Skärvad 2000)
Det är viktigt att all personal är insatt i hela programmet och förstår innebörden av metoden för att kunna utföra ett bra och tillfredställande arbete. Ledningens uppgift är här att ställa alla medel som behövs till förfogande före en utmaning.
Total, quality och management har respektive sina egna innebörder. Total står för
partnerskaplig kommunikation med kunden, att alla medarbetare är aktiva, att det finns en helhetssyn på verksamheten och det som offentliggörs för allmänheten genom t.ex. PR.
Quality står för verksamhetens kvalitet, processernas kvalitet, arbetets kvalitet och
produktens/tjänstens kvalitet. Management står för ledningens kvalitet, politikens och målens kvalitet, team - och lärandeförmåga och sist men inte minst ihärdighet. TQM går ut på att alla de här faktorerna förbättras som i slutändan påverkar tjänsten till det bättre.
Benchmarking
Processer och helhetssyn är viktiga delar i Benchmarking också. Men istället för att själv komma upp med nya lösningar fokuserar man till en likartad organisation som till exempel har bättre arbetsprocesser. Man jämför dessa processer med varandra och lär sig att förbättra dem.
Benchmarking är en metod som tydliggör organisationens helhet. Metoden bygger på
”pågående” processer som till exempel lärandeprocess. Det vill säga att processerna förändras kontinuerligt med tiden. Detta skall medföra förändring av verksamheten, förbättring av idéer samt en klarare uppfattning av konkurrensen.
Benchmarking tar hänsyn till verksamheten i sin helhet. Den förespråkar att man jämför till exempel sin egen prestation, sin utförda prestationskvalité etc. med andra organisationer.
Jämförelserna för med sig att man inspirerar varandra, att man lär sig av varandra samt att man tar efter varandra. (Ax, m.fl., 2003) Poängen är att man förbättrar sin egen verksamhet.
En lyckosam benchmarking karaktäriseras bland annat av förtroende och full insikt mellan enheterna det vill säga att man tar samma information som man är beredd att ge.
Benchmarking är ett systematiskt verktyg som hjälper en organisation att fastställa om dess organisatoriska processer presterar till högsta prestanda. Benchmarking modeller är
användbara när det gäller att avpassa hur bra en affärsenhet, avdelning, organisation eller ett företag jämfört med andra liknande organisationer presterar. En Benchmark eller en
jämförelse är en referenspunkt för en åtgärd. Termen Benchmark härrör förmodligen från praxis som utför dimensionella höjd mätningar av ett objekt på en arbetsbänk med en progressiv skala eller ett liknande verktyg. Då används arbetsbänkens yta som en grund för mättningarna. (12Manage, 2008: e- referens)
Syftet med Benchmarking är till exempel att förbättra kommunikationen, professionalisera organisationen eller processerna samt att vara användbar i budgethänseenden och outsourcing projekt. Det finns fem olika typer av Benchmarking. Den första är en ”intern jämförelse” där man till exempel jämför resultatenheter inom en organisation. Den andra är en
”konkurrerande jämförelse” där en organisation jämför sina prestationer eller processer med konkurrerande organisationer. Den tredje är en ”funktionell jämförelse” där man jämför liknande processer inom ett specifikt område. Den fjärde är en ”generisk jämförelse” där man jämför aktiviteter med avvikande organisationer. Den femte och sista typen är en
”samarbetsjämförelse” som blir utförd av grupper som kommer av en stor enhetlig organisation. (12Manage, 2008: e- referens)
Balanced Scorecard (BSC)
Lärandeprocessen är också en viktig del i det balanserade styrkortet som ursprungligen kommer från USA och heter Balanced Scorecard. Man kan påstå att flera reformer har varit en inspiration för denna styrmodell. Den här reformen går ut på att man sätter upp mål som ska nås vilket påminner om målstyrning. Men i det här fallet är det lite mer komplext eftersom målen sätts utifrån flera perspektiv. Ett av perspektiven är kundperspektivet vilket stöter starkt på TQM när det gäller utveckling och kontroll av processer i mening att tillfredställa kunden och därmed nå kundvärde.
Robert S. Kaplan och David P. Norton, på Harvard Business School i USA, konstruerade styrmodellen BSC. Den presenterades för första gången 1992 i en artikel i Harvard Business Review och fick mycket intresse över hela världen. Det är ett styrinstrument som baserar på nyckeltal. Det huvudsakliga målet med BSC är att stödja organisationens strategier.
Strategierna ska leda medarbetarna mot att förverkliga visionen och strategierna i verksamheten.
BSC räknas till cybernetisk styrning och målstyrning, genom att mål anges och olika variabler visar om organisationen är på väg mot sitt mål eller inte. (Hallin och Kastberg, 2002)
Syftet med BSC är att jämna ut ekonomiaspekten med andra aspekter som är viktiga för verksamhetens utveckling och framgång. Det finansiella perspektivet kompletteras därför med kund-, process- och lärande perspektivet. (Kaplan/Norton, 1999)
Det finansiella perspektivet reflekterar ägarnas krav på verksamheten i form av t.ex. höjd lönsamhet som tillfredställer ägarna. Kundperspektivet ställer kunden och dess intresse i center. Här rör det sig om kundens tillfredställelse och hur denne ska uppnås med avseende att skapa kundvärde. Processperspektivet handlar om att belysa vilka processer som är
nödvändiga för att tillfredställa både ägare och kunder genom att minska icke-värdeskapande arbete till exempel. Lärandeperspektivet fokuserar på organisationens beredskap gällande förändring och utveckling. (Ax m.fl., 2002)
Ett likvärdigt betraktande av perspektiven leder till ett avvägt mål- och styrsystem. Det är dock inget krav att det måste vara just fyra perspektiv eller att det i huvudtaget måste vara de klassiska perspektiven enligt Kaplan och Nortons modell. Perspektiven kan vara olika både till antal och till typ, beroende på vad det är för verksamhet som avses. (Ax m.fl., 2002) Det första steget med att implementera BSC i en organisation är att ta fram en vision som ska karakterisera verksamheten. Efter det att visionen har formulerats ska en strategi
sammanställas som ska ha sin utgångspunkt i visionen. Strategin ska med hjälp av
perspektiven klarlägga hur verksamheten ska uppnå visionen. Varje perspektiv ska i sin tur brytas ner i olika nyckeltal som i sin tur ska konkretiseras med styrtal (prestationsmått) och mål. (Kaplan/Norton, 1999)
När man konstruerar ett BSC anses den största utmaningen vara att alla perspektiv och nyckeltal ska ha ett kausalsamband (orsak och verkan samband). Detta är en förutsättning för att visionen ska uppnås. För att kunna uppfylla ett mål t.ex. lönsamhet, måste kundernas specifika behov tillfredställas. För att det ska vara möjligt måste konkurrenskraftiga processer skapas av kompetenta medarbetare. (Ax m.fl., 2002)
4. Empiri
4.1 Decentralisering i Sverige
1982 Patrik Engellau
Patrik Engellau är utbildad civilekonom och har bland annat varit verksam som forskare på Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF). Han är ordförande i stiftelsen ”Den Nya Välfärden”
som är en liberal borgerlig tankesmedja. Stiftelsen arbetar för demokrati, välfärd och företagande sedan 1988. Dessutom är han VD i Aktietorget och han har startat ett antal företag över åren. Engellau företräder tanken om avpolitisering. (wikipedia, 2009: e- referens) 1982 har Engellau skrivit boken ”Strategier för decentralisering – att effektivisera offentlig förvaltning” i uppdrag av budgetdepartementet. I denna bok försöker Engellau att förklara varför decentraliseringen inte har gått så fort och smidigt som man hoppades trots att statsledningen hade gjort försök att decentralisera i den offentliga sektorn.
Enligt Engellaus undersökningar och studier utmanar decentraliseringen tre sorters motstånd.
Den första typen angriper från föreställningarnas värld. ”Vi har en rad djupt rotade uppfattningar som växer ur en centralistisk tradition och som automatiskt anvisar
centralistiska lösningar på problem som uppträder… Deras ursprung återfinns långt tillbaka i den svenska historien.”
”Den andra sortens motstånd angriper från intressenas värld. Samtidens bärande
föreställningar är inte bara uttryck för nationens intellektuella vanor. De har också en social bas bestående av olika grupper vars intressen de kodifierar.”
”Den tredje sortens motstånd ligger i den organisatoriska kultur som utvecklats i Sverige under sextio- och sjuttiotalen, särskilt inom den offentliga sektorn. Vi har konstaterat att decentraliseringen representerar ett brott mot en allmän centraliseringstendens. För att länka in utvecklingen på nya banor behöver man ett kraftfullt ledarskap. Utan ledare som visar vägen, entusiasmerar, skjuter på och vid behov bestraffar kan ingen organisation ändra rörelseriktning. Men under de senaste årtiondena har ledarskapet som allmän företeelse motarbetats och nedvärderats.”
Innan Engellau kommer till kapitlet som han kallar för ”Vid brytpunkten” skriver han om Sveriges politiska historia, hur allting har lett till politisk centralisering och vilka följder centraliseringen hade. I det nämnda kapitlet skriver Engellau följande ”Det är ingen tvekan om att mycket gott åstadkommits genom centralmaktens satsningar; det är inte för inte Sverige längre varit ett föregångsland. Samtidigt är det lätt att rent intuitivt inse att centraliseringen kan gå för långt. När den statliga motkraften börjar få samma styrka som
näringslivets kraft uppstår naturligtvis tendenser till blockering. Man kan också resonera på annat sätt. Om centraliseringen drivs till sitt logiska slut och centralmakten styr varje detalj av producenternas och medborgarnas existens har samhället förlorat den väldiga styrka som ligger i de lägre nivåernas egen handlingskraft. Av sådana intuitiva funderingar kan man dra slutsatsen att ett samhälle satt i centralisering så småningom når en punkt där nackdelarna av ytterligare centralisering överträffar fördelarna.”
Det fortsätter med att Engellau tar upp centraliseringens och den offentliga sektorns problem.
Han kommer till slutsatsen ”Centraliseringen har drivits för långt. Det går inte att lösa Sverige problem genom fler centrala ingrepp. Om centralmakten inte kan lösa problemen bör den tillåta andra att försöka. En lösning är att decentralisera. … Att decentralisera är att minska topp- och detaljstyrningen inom de producerande systemen. Minst två skäl talar för decentralisering. Det första är att decentraliseringen skapar förutsättningar för lokal anpassning av tjänsteutbudet och därmed bättre service. Det andra skälet är att man genom decentralisering kan minimera skadeverkningarna av de besparingar som står för dörren.”
Engellaus förklaring av decentralisering är: ”Decentralisering innebär att de verkställande organen får större handlingsfrihet. Detta betyder dock inte att de får hur mycket
handlingsfrihet som helst. Något slags ledning måste de ha. De måste ha ett någorlunda klart mål formulerat för sig. Att decentralisera är först och främst att ta bort regler som säger hur något ska göras och att förstärka de regler som säger vad som ska göras. Decentraliseringen betyder dock inte att de styrande organen helt ska frånhända sig möjligheterna till kontroll.
Det faktum att de verkställande organen förses med verksamhetsmål medför ju inte nödvändigtvis att de handlar i enlighet med dessa. Deras verksamhet måste därför
kontrolleras. Kontrollen i ett decentraliserat system är emellertid annorlunda beskaffad än kontrollen i ett centraliserat system. I stället för att binda upp de verkställande organen med detaljregler utöver de styrande organen kontroll genom att inspektera verksamheten. I stället för att skriva normer går de styrande ut och tittar på resultaten i verkligheten.”
Längre fram i boken skriver Engellau att decentraliseringen har utvecklats för
marknadsberoende organisationer och att det har visat sig fungera bra. Men han säger också att dessa organisationer har andra förutsättningar än anslagsfinansierade organisationer. ”Det finns åtminstone tre olikheter mellan marknadsföretag och anslagsorgan. Den första
olikheten är att anslagsorganen saknar den sortens tydliga ledstjärna som vinstintresset erbjuder. Den andra är att det egentligen inte finns några incitament för de anställda i verkställande organen att ta egna initiativ. Den tredje olikheten är att de offentliga organisationssystemen ofta har så många nivåer att det är oklart var det styrande organet befinner sig.” Han fortsätter sedan med att diskutera dessa olikheter.
Det sista avsnittet i boken lyder så här: ”Vi har sett försök att decentralisera inom reglerande organisationssystem kan få förödande effekter. Tvärtemot vad man vill kan man därigenom få mer central styrning. Den politiska nivån får därför akta sig för att insistera på att centrala reglerande myndigheter delar med sig av regleringsmakten nedåt. När det gäller reglerande system främjas verklig decentralisering – som tidigare påpekats – av avreglering.”
1984 Björn Beckman, Jörgen Johansson (ERU)
Björn Beckman är professor i statsvetenskap vid Stockholms Universitet.( Stockholms Universitet webbsida, 2009: e- referens)
Jörgen Johansson har varit verksam på olika universitet. Emellanåt var han förordnad i
regeringskansliet som sekreterare i den Parlamentariska regionkommittén.Från år 2004 är han verksam inom statsvetenskap vid Högskolan i Halmstad. (Högskolan Halmstad webbsida, 2009: e- referens)
1984 var Björn Beckman och Jörgen Johansson forskare inom ”Expertgruppen för forskning om regional utveckling” (ERU). ERU:s uppgifter var att initiera och samordna forskning kring regionalpolitik och förmedla nya kunskaper till beslutsfattare, planerare etc.
ERU:s rapport 36 heter ”Låt 139 blommor blomma”. Rapporten är en studie som ingår i ett projekt som kallas för ”Decentralisering och samordning i regionalpolitiken”. Huvudsyftet med denna studie är att analysera decentralisering av beslutsfattande och dess effekter framförallt på länsnivå. Uppmärksamheten läggs mest på samordning, styrkeförhållanden, målkonflikter och förhandlingar.
Olika län med deras respektive olika kommuner har tagit initiativ till olika projekt.
Forskargruppen sammanfattar det regionala utvecklingsarbetet till: ”att stärka
decentraliseringen i beslutsfattandet, att förbättra samordningen mellan de aktörer som deltar i regionalpolitiken på länsnivå och att öka konkretiseringen (åtgärdsinriktningen) i länsplaneringen.”
I rapporten nämnts att det inte är så länge sedan man gör effektmätningar och utvärderingar inom den politiska sektorn. Dessa mätningar och utvärderingar är följder av
decentraliseringen som för med sig ökad administrativ belastning. Oftast görs evalueringarna för tidigt då det kan ge ett felaktigt resultat eftersom effekterna vanligtvis inträder en längre tid framåt. Flera berörda politiker och tjänstemän har visat ett visst motstånd under
effektdiskussioner eftersom utvärdering av resultat inom den offentliga sektorn är mer komplicerat än inom privata företag.
Forskarna har konstaterat att flera län är medvetna om strategin man arbetar med vilket överensstämmer med intentionerna i länsplaneringen. ”Det är dock inte så att det råder en direkt koppling mellan länsplanering och åtgärdsmedlen. Det är snarare så att
överensstämmelsen gäller målsättningar och inte konkreta förslag. Man använder t ex inte länsplaneringens åtgärdskataloger att utforma konkreta projekt. … Förmodligen spelar länsplaneringen en indirekt roll genom analyserna av länets problem.” Forskarna bedömer flera faktorer ”som bidrar till svårigheterna att bedöma kopplingen mellan länsplanering och projekten. ”
Undersökarna har konkretiserat både direkta och mjuka effekter. De direkta effekterna är en viss sysselsättningsökning, förbättrad service etc. De mjuka effekterna är ”t ex olika former
av klimatförbättringar för småföretagen, mer långsiktigt verkande effekter på samarbetet mellan olika aktörer etc.”
Några av forskarnas meningar i det sista avsnittet i boken lyder som följande: ”Det är viktigt att betrakta anslaget som ett av flera instrument för att öka decentralisering,
åtgärdsinriktning och samarbete/samordning inom regionalpolitiken. … Decentralisering, åtgärdsinriktning och samordning anknyter till begrepp som - effektivt resursutnyttjande -
regionalt anpassande insatser osv. När regionalpolitiken formades under 60-talet var förutsättningarna ekonomisk tillväxt och politiken handlade till stor del om att på ett jämlikt sätt fördela överskottet mellan olika regioner. Idag är situationen den motsatta. Det finns inget överskott att fördela. Framtiden har blivit osäker och långsiktig planering,
prognostisering och central samordning blir svår att genomföra. Direkta åtgärder och selektivt regionalpolitiskt arbete har ställts i förgrunden framför den övergripande och långsiktiga planeringen som tidigare dominerade. Åtgärdsanslaget är ett tydligt uttryck för denna utveckling.”
1990 Björn Brorström, Rolf Solli
Björn Brorström är prorektor vid högskolan i Borås sedan 2006. Dessförinnan har han varit verksam på förvaltningshögskolan i Göteborg. Han har forskat och skrivit många böcker och artiklar om offentliga organisationer och redovisning. Han är även styrelseledamot och föreståndare för ”Kommunforskning i Västsverige” (KFi) och har varit verksam sedan det etablerades 1989. (wikipedia, 2009: e- referens)
Rolf Solli är utbildad socionom från början men tog sin ekonomi doktorsexamen vid Handelshögskolan i Göteborg år 1991. Sedan var han verksam vid Förvaltningshögskolan fram till 2003. Nu är han professor i företagsekonomi vid Gothenburg Research Institute (GRI) vid Handelshögskolan i Göteborg. Även Solli såsom Brorström har varit verksam vid KFi sedan det bildades. (wikipedia, 2009 e- referens)
Boken ”Kommunekonomi” handlar i stort sett om hur offentliga organisationer och ekonomin fungerar. Forskarna har undersökt flera kommuner och grundar sina resultat på denna
undersökning.
Enligt Brorström och Solli har organisationsförändringar tre syften. ”Syftet med
organisationsförändringarna är huvudsakligen att stärka demokratin.” För att demokratin inom kommunerna skulle öka förväntades decentraliseringen att:
● Förtroendevalda skulle komma närmare medborgarna
● De förtroendevaldas anonymitet försvinner
● Kommunikationen mellan väljare och valda förbättras
Ett annat syfte med organisationsförändringar och därmed decentralisering var att de olika verksamheterna skulle integrera med varandra vilket de inte gjorde i den traditionella
organisationen. Företrädarna för t ex skola, social verksamhet, kultur och fritid skulle
samverka. Det rådde nämligen stark sanktionering och specialisering som var en olägenhet för verksamheten. Det i sin tur innebar olägenheter för kunden. Dessutom togs inte
samordningsvinster tillvara i tillräcklig omfattning.
Decentraliseringens tredje syfte var överlåtelse av beslut och ansvar till andra parter inom verksamheten.
Det följande citatet visar hur författarna uppfattar decentralisering:
”Idag finns det en stark utvecklingstrend mot en ökad grad av decentralisering. Denna är nu oberoende av vilken övergripande organisationsstruktur som valts. Decentralisering är ingen modefluga utan nuvarande inriktning på organisationsutvecklingsarbetet har kommit för att stanna, i alla fall under överskådlig framtid.”
En organisation som är centraliserad är hierarkiskt. Makten att besluta och påverka ligger endast hos den ledande delen högst upp i den hierarkiska pyramiden. Enligt Brorström och Solli finns det ingen maximal centralisering eller decentralisering. ”Centralisering och decentraliseringär två ytterligheter på en linje där varje organisation finns någonstans mellan ytterligheterna.”
Brorström och Solli hänvisar till Mintzberg (1983) beträffande förklaringarna om horisontell och vertikal decentralisering. När det gäller vertikal decentralisering vilket betyder att makten delegeras ned i organisationen, använder sig Brorström och Solli av ett exempel inom den privata företagssektorn. Men i nästkommande avsnitt diskuteras den vertikala formen inom den offentliga verksamheten. Utifrån sina egna studier framför de två forskarna resultaten av händelseutvecklingen efter införandet av kommundelsnämnder med starka inslag av
decentralisering. Det bör också nämnas att undersökningen gällde den lilla kommunen Ale som har jämförts med andra små kommunernas forskningsresultat.
Allmänt betraktas kommundelsorganisationen som en någorlunda platt organisation men Brorström och Solli bifogar att ”detta är emellertid en sanning med viss modifikation”. De håller dock med om att organisationen inom tjänstemanna verksamheten har blivit plattare i och med att det finns färre chefer. På kommundelsnivån däremot konstaterar de att det fortfårande råder hierarki därför att ”politikerna är t ex överordnade tjänstemännen i många avseenden”.
Nedan listas forskarnas resultat i för- och nackdelar gällande kommunpolitikernas inflytande, verksamhetsutveckling, kompetens och engagemang.
Kommunpolitikernas inflytande
Fördelar med decentralisering
• Kommundelspolitikerna hade goda kunskaper och var välinformerade av kommunledningen.
• Bostadssambandet gav en god kunskap om förhållanden i kommundelen.
