Tilläggsbelopp och särskilt stöd till elever i fristående skolor
Sedan de nya skolpengsreglerna trädde i kraft 1 januari 2010, och särskilt efter den prejudicerande domen i Högsta förvaltningsdomstolen i september 2012, har det blivit allt svårare att få tilläggsbelopp till elever i behov av särskilt stöd. Särskilt hårt drabbas elever som har valt mindre, fristående förskolor och skolor, som har svårare att
omfördela resurser, samt elever som väljer en s.k. resursskola som inriktat sig särskilt till elever med stora behov.
Signalen från medlemmar i Friskolornas riksförbund är tydlig. Allt fler kommuner ger inte tilläggsbelopp till dessa elever för de behov de har i utbildningssituationen.
Skillnaden i praxis mellan kommuner är mycket stor. Men i och med den
prejudicerande domen tolkar allt fler kommuner reglerna strikt och betalar därför inte ut tilläggsbelopp alls. Allt fler fristående förskolor och skolor konstaterar också att det i många fall inte ens är värt att göra en ansökan, trots att de dokumenterade behoven för eleven kvarstår. För andra är den enda vägen att överklaga till förvaltningsrätten för att eleven ska få rätt till de resurser som lagen kräver.
Friskolornas riksförbund har i denna PM gått igenom samtliga förvaltningsrättsliga domar som rör tilläggsbelopp sedan 2010 och kan konstatera att det idag är nästintill omöjligt att genom överklaganden få ersättning för elever i behov av särskilt stöd. För att ge alla elever lika villkor, oavsett om de väljer en kommunal eller fristående förskola eller skola, är en lagändring nödvändig och brådskande
Bakgrund
Den 1 januari 2010 trädde nya skolpengsregler i kraft. Elevpengen delades upp i ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet ska användas vid ersättning för elever i omfattande behov av särskilt stöd. När det gäller ersättningen för elever i behov av särskilt stöd sägs i förarbetena, prop. 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor, ss 34 och 42, att flertalet åtgärder som krävs för att en elev ska nå målen för
undervisningen ska inrymmas i det så kallade grundbeloppet – alltså den ordinarie skolpengen. Endast elever med ett omfattande behov av stöd kan komma i fråga för tilläggsbelopp och då enbart för så kallade extraordinära åtgärder. Sådana extraordinära åtgärder kan avse assistent, hjälpmedel och ombyggnationer. I förarbetena sägs också att
det kan vara fråga om stödåtgärder åt elever med stora inlärningssvårigheter som beror på språkliga eller sociala faktorer. Det framgår också av lagstiftningen och förarbetena att stödåtgärderna inte ska ha koppling till den vanliga undervisningen för att eleverna ska nå målen, t.ex. extra undervisning, specialpedagogiska insatser eller undervisning i liten grupp – i så fall ska resurserna för det ingå i grundbeloppet.
Striktare tillämpning
Under åren från 2010 har kommunerna beslutat om ersättning genom tilläggsbelopp på ett snävare sätt än tidigare för särskilt stöd till elever i fristående förskolor och skolor.
Men när eleverna har haft omfattande stödbehov har kommunen ändå i vissa fall fördelat ut medel, ofta från en gemensam pott som både kommunala och fristående skolor fått söka extra resurser ur.
Dom gav ny praxis
I en dom från 7 juni 2012, mål nr 4314-11, har Högsta förvaltningsdomstolen prövat ett ärende om tilläggsbelopp för en assistent. Eleven har ett läkarintyg där det framgår att eleven har en klart nedsatt och skiftande uppmärksamhetsförmåga, mycket låg
uthållighet, stora koncentrationssvårigheter, trotssyndrom och stora svårigheter med socialt samspel. Eleven har fått diagnosen ADHD.
Enligt skolan finns dokumenterat stora svårigheter i det sociala samspelet och en problematik med utåtagerande aggressivt beteende i form av ständiga kränkningar och fysiskt våld. Tillsammans med övriga svårigheter enligt ovan är det mycket svårt få eleven att alls ta emot undervisning. Därför sökte skolan tilläggsbelopp för assistent. Domstolen menar dock att det inte finns något stöd för behovet av en assistent i läkarintyget, eftersom det inte klart framgick av detta att eleven behövde en assistent och avslog därför skolans begäran. Här räcker alltså inte skolans pedagogiska bedömning utifrån det upprättade åtgärdsprogrammet och de dokumenterade svårigheter eleven har i
undervisningen som grund för begäran. Domstolen kräver istället att läkare ska göra den pedagogiska bedömningen av vilka insatser som krävs i skolan. Domstolen menade vidare att assistenthjälpen var kopplad till undervisningen och i så fall också ska rymmas inom grundbeloppet. En sådan tolkning skulle kunna innebära att ingen elev egentligen har möjlighet att få assistent på lektionstid för hjälp med sina inlärningssvårigheter. Så resonerade inte utredaren av bidragsreglerna i det delbetänkande som ligger till grund för de nya reglerna, Bidrag på lika villkor SOU:2008:8.
Läkare och psykologer tvingas bedöma pedagogiska behov
Lagstiftningen och den tolkning som nu finns i rättspraxis genom prejudikatet i Högsta förvaltningsdomstolen begränsar kraftigt möjligheterna att få ersättning för särskilt stöd till de elever som har rätt till det i fristående skolor. Kraven på ”bevisning” i läkarintyg av frågor som rör den pedagogiska verksamheten, dvs. bedömningar av hur eleverna beter sig i skolan, går långt utöver läkares och utomstående psykologers uppgift. Det
medverkar också till en ökat medikaliserat synsätt på skolan där den pedagogiska bedömningen ges allt mindre värde.
Både förvaltningsdomstolarna och kommunerna har avslagit flertalet ansökningar om tilläggsbelopp med hänvisning till att domen i Högsta förvaltningsdomstolen vunnit laga kraft. Elever i fristående förskola eller skola får alltså inte samma möjligheter som elever i kommunala skolor att få resurser avsatta för stödbehovet. Samtidigt ställer skärpta regler i den nya skollagen kring mottagandet krav på den fristående skolan att alltid ta emot eleven, oavsett stödbehov. Friskolornas riksförbund delar uppfattningen att alla elever ska ha full rätt att välja skola, oavsett stödbehov, och att skolan ska bereda alla elever plats på samma villkor. Men det måste också gälla lika villkor vid fördelningen av resurserna, så att elever med stödbehov som väljer en fristående skola inte tilldelas mindre resurser från kommunen, än elever som väljer en kommunal verksamhet.
Svårast för elever i små skolor
Den snäva tolkningen av vad som är möjligt att få tilläggsbelopp för missgynnar ännu mer de elever som väljer en mindre fristående skola. Konsekvenser blir att i stort sett alla stödåtgärder som har med själva undervisningen att göra ska rymmas inom
grundbeloppet. I en kommun, med tusentals elever och åtminstone flera hundra på varje skola, fungerar det att göra omprioriteringar mellan eleverna. I en mindre fristående skola är det betydligt svårare att göra sådana omfördelningar, då det skulle ta allt för stora resurser från andra elever och undervisningen i övrigt. Över hälften av de
fristående grundskolorna har färre än 100 elever. Där kan en sådan omprioritering för att t.ex. ge stöd för en assistent eller undervisning i en liten grupp, kunna få följden att andra elever istället får avstå undervisningsresurser.
Även resursskolor missgynnas
En elevgrupp som blir särskilt drabbad av nu gällande praxis är de elever som är i så omfattande behov av stöd att de valt att gå i en så kallad resursskola. Resursskolorna är oftast uppbyggda med en personalstyrka som är specialiserad på det skolan är inriktad
för, t.ex. autism eller andra neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Lokalerna är på samma sätt särskilt anpassade för just de här elevernas behov. Bestämmelserna om tilläggsbelopp är därmed på inget sätt anpassade för just dessa elever som väljer en fristående resursskola. Den enda möjligheten för eleverna att få ett tilläggsbelopp är med nuvarande praxis att skolan begär resurser för en assistent eller möjligen ett hjälpmedel – alltså inte alls de särskilda och specifika resurser och kompetenser som krävs i själva undervisningssituationen för de elever som går vid en resursskola. Det åsidosätter principen om lika villkor både för elever och för huvudmän.
Som exempel kan nämnas resursskolorna i en större kommun i mellan-Sverige, där alla skolor, kommunala som fristående, tidigare har hanterats på samma sätt när det gäller resurser för särskilt stöd. En bedömning av elevernas stödbehov har gjorts och ersättning för särskilt stöd har lämnats utifrån en likartad bedömning. Domen i Högsta
förvaltningsdomstolen tycks dock ha ändrat på detta synsätt. Nu beviljas knappt några tilläggsbelopp alls för eleverna i den fristående resursskolan, medan eleverna i de
kommunala resursgrupperna får samma resurser som tidigare. Detta kan inte anses vara de lika villkor som lagstiftningen syftade till att åstadkomma för elever och huvudmän.
Ett annat exempel rör en resursskola som tar emot elever från flera kringliggande kommuner. En elev flyttar en kort sträcka från en av kommunerna till en annan då föräldrarna köper en ny bostad. Trots att elevens behov fortsatt är desamma och skolan har planerat för elevens resursbehov väljer den nya kommunen att helt avstå att betala ut tilläggsbelopp.
På samma sätt finns exempel där en elev som tidigare gått i en kommunal skola och fått resurser till särskilt stöd efter flytten till den friskola i samma kommun fråntogs sin resurs. Efter en återflytt till den kommunala skolan efter en viss tid gav kommunen på nytt eleven samma stöd som tidigare, och fråntar då familjen rätt att göra ett val på lika villkor.
Domar sedan 2010
Det är endast fristående förskolor och skolor som har möjlighet att överklaga
kommunens beslut om ersättning till domstol. Sedan den nya lagen trädde i kraft 2010 fram till mars 2014 har totalt 870 överklaganden som rör tilläggsbelopp lämnats in. Av dem har 734 avslagits helt. Efter HFDs prejudicerande dom har det blivit om möjligt ännu svårare att få rätt i domstol. Sedan 2012 har 419 överklaganden gjorts, av dem har 383 avslagits.
Trenden pekar dessutom på att det under det senaste året blivit i stort sett helt omöjligt för skolor att få överklaganden om tilläggsbelopp bifallna. Från en bifallsgrad på ca 30%
när den nya lagen trädda i kraft 2010 har andelen bifallna domar sjunkit till knappt 5%
2014. För många fristående förskolor och skolor har konsekvensen blivit att man inte lägre överklagar beslut då det endast ses som ett slöseri med de värdefulla resurser skolan har. Det gör att statistiken innehåller ett allt större mörkertal.
’
Samtliga domar 2012-2014 uppdelat på domsäte
Avslag Delvis bifall Bifall
2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014
Stockholm 124 183 70 0 1 3 14 0 0
Malmö 23 55 2 0 0 0 6 6 5
Falun 0 8 0 0 0 0 0 10 0
Göteborg 35 17 5 0 0 0 20 5 0
Jönköping 3 3 0 0 0 0 2 4 0
Luleå 5 4 0 0 0 0 2 1 0
Uppsala 18 10 15 0 0 0 0 0 0
Umeå 0 1 0 0 0 0 0 0 0
Härnösand 1 2 0 0 0 0 0 0 0
Sundsvall 0 0 0 0 0 0 0 0
Växjö 10 1 1 0 0 0 3 0 0
Linköping 7 6 0 0 0 0 1 0 0
Karlstad 3 1 0 0 0 0 0 0 0
Lagen måste ändras
Efter den prejudicerande domen i Högsta förvaltningsdomstolen, som tolkar lagen och förarbetena ytterst strikt, anser Friskolornas riksförbund att en skyndsam ändring av lagen kring tilläggsbelopp till elever i fristående förskolor och skolor krävs.
Läget är akut. Idag råder stor osäkerhet för de elever med särskilda behov som valt en fristående förskola och skola för att det passar deras och familjernas behov. De förskolor och skolor som tar emot elever med behov av särskilt stöd utan möjlighet att få
tilläggsbelopp får också kraftigt pressade ekonomiska ramar och svårt att långsiktigt hantera personaltillgång och planering när oklarhet råder i kommunernas hantering.
Mer information om lagen om lika villkor finns på förbundets webbplats.
Stockholm, 10 juni 2014
Claes Nyberg Gudrun Rendling
vd Friskolornas riksförbund Förbundsjurist
