Vård- och omsorgsförvaltningen Hannes Rasper
Vård- och omsorgsnämnden
Subventionering av hyror på bostäder med särskild service
Förslag till beslut
Vård- och omsorgsnämnden föreslår att kommunfullmäktige beslutar att införa ett generellt hyrestak på Mölndals stads grupp- och servicebostäder. Hyrestaket fastställs till 7 000 kronor per månad och träder i kraft den 1 juli 2017. Mölndals stad kommer att betala den enskilde brukarens hyreskostnad som överstiger hyrestaket.
Hyrestaket kommer att räknas upp varje år från och med den 1 januari med den procentsats som motsvarar den genomsnittliga hyreshöjningen inom allmännyttan i Mölndal under förgående år.
Ärendet
Tjänsteskrivelsen belyser problemet med höga hyror på Mölndals stads boenden för vuxna med särskild service enligt LSS i relation till brukarnas inkomster. Utredningen kartlägger och analyserar olika slags modeller för kommunal subventionering av dessa hyror och föreslår en lösning som innebär att ett hyrestak införs.
Sammanfattning
Vård- och omsorgsförvaltningen har utrett hur hyreskostnaderna ser ut på stadens boenden med särskild service enligt LSS. Bakgrunden är att dessa hyror tenderar att bli högre samtidigt som hyresgästerna har begränsade inkomster och riskerar att bli ekonomiskt beroende av anhöriga eller försörjningsstöd, vilket konstaterats av handikappföreningar. Det finns också en risk att brukare tvingas tacka nej till platser på LSS-boende på grund av hyreskostnaden.
Frågan aktualiseras av att flera nybyggnationer av LSS-bostäder planeras inom en snar framtid i Mölndal.
Denna utredning har undersökt hur andra kommuner löst frågan, framförallt kommunerna inom Göteborgsregionen (GR), men också Stockholm och Malmö. I huvudsak har tre
kommunala handlingsalternativ identifierats: att inte subventionera, att införa ett kommunalt bostadsbidrag kopplat till ett förbehållsbelopp eller att införa ett hyrestak.
I utredningen analyseras de ekonomiska, juridiska och sociala konsekvenserna av alternativen, både för den enskilde brukaren och för staden i stort. En slutsats är att
förvaltningen bör subventionera hyrorna på LSS-boenden i Mölndals stad. Detta för att brukarna också i fortsättningen ska kunna leva självständiga liv och ha medel kvar till sin försörjning. En annan slutsats är att det är mer fördelaktigt med ett hyrestak jämfört med ett kommunalt bostadsbidrag.
Ett hyrestak på 7 000 kronor per månad föreslås därför börja gälla från och med den 1 juli 2017. Taket sätts till 7 000 kronor per månad därför att hyror över det innebär att den enskilde brukaren får svårt att klara sin försörjning utan stöd från anhöriga eller försörjningsstöd.
Samtidigt bedöms kostnaden för staden bli rimlig.
Efter 2019 beräknas 57 brukare beröras av hyrestaket och kosta Mölndals stad cirka 118 000 kronor per år. Hyrestaket kommer räknas upp varje i år i takt med de generella
hyreshöjningarna inom allmännyttan i Mölndal.
Vid behov kan hyrestaket höjas eller sänkas.
Bakgrund
Svensk funktionshinderpolitik och LSS
Målet för den svenska funktionshinderpolitiken är ett samhälle där människor med
funktionsnedsättning i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhället. Levnadsvillkoren ska vara jämlika för personer med funktionsnedsättning och funktionshinderpolitiken ska undanröja hinder för full delaktighet i samhället, förebygga och bekämpa diskriminering samt skapa förutsättningar för självständighet och självbestämmande.1
De nationella målen för funktionshinderpolitiken vilar ytterst på FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen syftar till att säkerställa alla mänskliga rättigheter för alla personer med funktionshinder.
I Sverige utförs en stor del av funktionshinderpolitiken av kommunerna. Den viktigaste lagen som styr kommunernas arbete för personer med funktionsnedsättning är lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Det är en rättighetslag med tio olika insatser som den enskilde har rätt till under vissa omständigheter. Den som har rätt till insatser inom LSS ingår i någon av tre definierade personkretsar. Den första personkretsen är personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. Den andra
personkretsen är personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder eller hjärnskada i vuxen ålder. Den tredje personkretsen är andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande.
Syftet med LSS är att garantera personer med omfattande och varaktiga funktionshinder en starkare ställning i samhället och möjlighet att leva självständiga liv. Insatserna enligt LSS ska tillförsäkra den enskilde goda levnadsvillkor.2
1 Prop. 1999/2000:79
2 7 § LSS
Just tillgången till en egen bostad har i flera sammanhang lyfts fram som ett av de viktigaste områdena för att garantera personer med funktionsnedsättning självständighet och delaktighet.
Bostad med särskild service för vuxna är en insats som beviljas med stöd av LSS.3
Socialstyrelsen har definierat tre huvudformer av LSS-boende för vuxna: gruppbostäder för brukare med omfattande behov av tillsyn och omvårdnad, servicebostäder för brukare med mindre omfattande behov och annan särskilt anpassad bostad, som är en boendeform utan fast bemanning.4
Problembeskrivning – höga hyror på LSS-boenden
Kommunerna i Sverige kan antingen ta ut avgift eller hyra från brukarna på LSS-boenden. En överväldigande majoritet av kommuner tar ut hyra från sina brukare på LSS-boende.
Socialstyrelsen gjorde en kartläggning år 2005, som visade att hela 96 procent av de svarande kommunerna i Sverige hyr ut sina LSS-bostäder.5
Enligt förarbetena till LSS-lagstiftningen är en viktig princip att den enskilde inte ska ha merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Utgångspunkten ska vara att omfattande stödbehov inte ska medföra en lägre levnadsstandard.6 Som grundregel ska insatserna inom LSS vara gratis för den enskilde, men kommunen får ta ut skäliga avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter.7 I själva lagtexten framgår att kommunen måste anpassa avgifterna så att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sin försörjning.8 Dessa bestämmelser sätts dock ur spel om kommunen väljer att hyra ut LSS-bostäderna till sina brukare. Vid ett normalt hyresförhållande är hyreslagens regler överordnade LSS, vilket innebär att lägenhetens bruksvärde, det vill säga dess praktiska värde ur hyresgästens
synvinkel, styr hyresnivån.9 Någon hänsyn kan således inte tas till att brukaren ska ha
tillräckliga medel kvar för sin försörjning när hyran sätts. Detta har prövats i Regeringsrätten, som i en dom från 2005 slagit fast att kommunen även har rätt att belasta den enskilde
hyresgästen på LSS-boende med hyra för gemensamhetsanläggningar.10 Personer som beviljas bostad med särskild service för vuxna enligt LSS har en funktionsnedsättning som i de flesta fall innebär att deras inkomst består av
aktivitetsersättning eller sjukersättning från Försäkringskassan. Eftersom brukarna sällan har förvärvsarbetat tidigare i livet ligger ersättningarna från socialförsäkringen på grundbeloppen.
Samtidigt har brukarna ofta höga hyreskostnader då funktionsnedsättningen kan kräva större ytor och gemensamhetsutrymmen. Brukarna har även små möjligheter att välja ett billigare
3 9 § 9 p. LSS
4 SOSFS 2002:9
5 Rapport, Socialstyrelsen april 2006
6 Prop. 1992/93:159 sid 99
7 19 § LSS
8 19 § LSS
9 55 § Jordabalken
10Regeringsrätten 2005-02-03
boende på en marknad. Sammantaget leder detta till att brukarna på LSS-boende har låga disponibla inkomster.
Det har visat sig att kommunerna löser detta problem på många olika sätt. LSS-kommitténs utredning från 2008 visar att en fjärdedel av kommunerna som tar ut hyra för sina LSS- boenden också tillämpar ett så kallat förbehållsbelopp för att de boende ska få medel över efter hyran.11 Ett förbehållsbelopp fungerar som ett minimibelopp som brukaren ska ha kvar till sin försörjning efter att hyra och skatt betalats. Når den enskilde inte upp till
förbehållsbeloppet kan hen vara berättigad till bidrag från kommunen. Dessa förbehållsbelopp har dock varierat i storlek. LSS-kommittén föreslog att regeringen skyndsamt borde utreda hur den som beviljats LSS-boende inte ska få merkostnader på grund av sin
funktionsnedsättning till följd av hyressättningen.12 Någon sådan utredning har emellertid inte presenterats. Och det saknas helt nationella direktiv för hur frågan ska lösas.
Sveriges kommuner och landsting (SKL) gjorde en kartläggning år 2013 över kommunernas hyressättning av LSS-boenden. Den visade att medan vissa kommuner väljer att
subventionera hyran genom individuell eller generell prövning, hänvisar andra kommuner brukarna att söka försörjningsstöd. SKL vände sig starkt mot att personer med behov av denna typ av boende ska ansöka om försörjningsstöd och förespråkade istället en höjning av
Försäkringskassans bostadstillägg.13
Hur hanteras frågan inom Göteborgsregionen?
För att hitta en modell som passar Mölndals stad är det av stort intresse att följa upp hur andra kommuner löst frågan. I denna utredning kartläggs hur kommunerna inom
Göteborgsregionens kommunalförbund (GR) samt Stockholm och Malmö gjort.
Hur kommunerna inom GR hanterar hyreskostnader på LSS-boenden Ingen subvention Hyrestak Förbehållsbelopp
Ale Härryda Alingsås
Lerum Kungälv Göteborg
Lilla Edet Stenungsund Partille
Mölndal Tjörn Öckerö
Kungsbacka
Fyra kommuner inom GR, inklusive Mölndal, har i dagsläget ingen subvention av hyreskostnaderna på sina LSS-boenden. Fyra kommuner tillämpar ett hyrestak på 5 000 kronor per månad och fem kommuner använder ett förbehållsbelopp tillsammans med ett kommunalt bostadsbidrag. Malmö stad har ett hyrestak och Stockholms stad tillämpar ett kommunalt bostadsbidrag.
11 SOU 2008:77
12 SOU 2008:77
13 Sveriges kommuner och landsting (SKL) 2013-03-01
En slutsats man kan dra av kartläggningen är att det inom GR är vanligare att subventionera hyreskostnaderna på LSS-boenden än att inte göra det och att det är ungefär lika vanligt att subventionera med hyrestak som med kommunalt bostadsbidrag.
Partille har med sitt kommunala bostadsbidrag varit vägledande inom GR och påverkat kommuner som Kungsbacka och Öckerö. Medan nivåerna på hyrestaken ligger relativt konstant runt 5 000 kronor per månad så varierar nivåerna på förbehållsbelopp och därmed storleken på subventionen inom GR. Göteborg har ett garantibelopp på 2 326 kronor (efter hyra, mat och skatt) per månad medan det i Partille kommun ligger på 5 501 kronor (efter hyra och skatt).
Läget i Mölndals stad
I Mölndals stad finns det för närvarande 20 gruppbostäder med 118 lägenheter och 11 servicebostäder med 92 lägenheter. Totalt är det 210 lägenheter och det handlar i princip uteslutande om ensamhushåll. Månadshyrorna varierar mellan 3 476 kronor och 8 425 kronor, medelhyran ligger på 5 484 kronor och medianhyran på 5 608 kronor. Skillnaderna i hyror beror främst på lägenheternas byggnadsår, skick och storlek.
Under våren 2014 gjorde Mölndals stad en kartläggning av samtliga lägenheter i intern drift för att undersöka om Arbetsmiljöverkets och Inspektionen för vård- och omsorgs krav på arbetsmiljö och fullvärdiga lägenheter i LSS-boenden uppfylldes.14 Med anledning av granskningen beslutades att fyra gruppbostäder med 20 lägenheter skulle avvecklas så snart som möjligt, och på lite längre sikt skulle ytterligare 4 gruppbostäder med sammanlagt 28 lägenheter bytas ut. Denna process är redan påbörjad och den nya gruppbostaden Fågelsten med sex lägenheten stod klar i september 2016. Lägenhetshyrorna på Fågelsten hamnade runt 7 000 kronor per månad.
Enligt Mölndals stads boendeplan planeras dessutom en ny gruppbostad och två nya servicebostäder fram till 2019 för att möta nya behov. Längst har staden kommit med servicebostaden Kvarnbyterassen, som ska ha inflyttning år 2017.15
Sammanlagt planeras således fyra nya gruppbostäder och två nya servicebostäder fram till 2019 med totalt 44 nya lägenheter. I ett senare skede kommer ytterligare fyra nya
gruppbostäder att bytas ut. Enligt uppgift från lokalförsörjningsavdelningen kommer de nya bostäderna inte bli billigare än lägenheterna på Fågelsten, sannolikt kommer de att ha högre månadshyror än 7 000 kronor.
Hyressättning av LSS-bostäder i Mölndals stad
Mölndals stad har valt att endast belasta hyresgästerna med kostnaden för själva lägenheten, kostnader för gemensamhetsutrymmen och dylikt betalas av staden. Mölndals stad står för driften av alla LSS-boenden och staden äger även en majoritet av lägenheterna, direkt genom
14 Rapport från Lokalförsörjningsavdelningen 2014-10-03
15 Boendeplan 2016-2022
lokalförsörjningsavdelningen eller indirekt genom det kommunala bolaget Mölndalsbostäder AB. Några av lägenheterna ägs av de externa bostadsbolagen Förbo och GA-förvaltning AB.
Hyrorna för LSS-lägenheterna sätt med ledning av bruksvärdet och varje år räknas de upp med samma procentsats som stadens övriga lägenheter inom allmännyttan.
Mölndals stad tillämpar ingen generell subvention av hyrorna på bostäder med särskild service, men i två fall har vård- och omsorgsnämnden påverkat hyresnivån på LSS-boenden med politiska beslut. I augusti 2007 beslutade vård- och omsorgsnämnden att
hyreskostnaderna på Eklanda 2 inte fick överstiga 7 000 kronor per månad och i september 2009 beslutades att samma ”tak” skulle gälla på den då nya gruppbostaden Annebergsvägen.
Bostad med särskild service, gruppbostad
Gruppbostad Antal lägenheter Fastightsägare
Annebergsvägen 5 Mölndalsbostäder
Brännåsvägen entré 7 Mölndalsbostäder
Brännåsvägen vån 1 6 Mölndalsbostäder
Drottninghögsvägen 4 4 Förbo
Eklanda skog 7 Mölndalsbostäder
Ekspinnaregatan 5 Mölndals stad
Fågelsten 6 Mölndalsbostäder
Guldvingegatan 5 Mölndals stad
Gårdavägen 5 GA-förvaltning
Konditorivägen 6 GA-förvaltning
Lejonslättsgatan 22 vån 2 5 Mölndalsbostäder
Lejonslättsgatan 32 8 Mölndalsbostäder
Lejonslättsgatan 36 8 Mölndalsbostäder
Piltegatan entré 7 Mölndalsbostäder
Piltegatan vån 1 6 Mölndalsbostäder
Rantorp 6 Mölndals stad
Ringspinnaregatan 5 Mölndals stad
Sågdalsgatan 5 GA-förvaltning
Hedbäcksvägen 6 Mölndals stad
Frimärksgatan 6 Mölndalsbostäder
Totalt 118
Bostad med särskild service, servicebostad
Servicebostad Antal lägenheter Fastighetsägare
Baazgatan 4 Mölndals stad
Eklanda Vall 8 Mölndals stad
Havrekornsgatan 15 11 Mölndalsbostäder
Havrekornsgatan 8 7 Mölndalsbostäder
Kallblodsgatan 14 Mölndalsbostäder
Lejonslättsgatan 22 vån 3 6 Mölndalsbostäder
Lejonslättsgatan 28 5 Mölndalsbostäder
Lejonslättsgatan 30 8 Mölndalsbostäder
Måldomaregatan 12 GA-förvaltning
Släpharvsgatan 10 Mölndals stad
Tegelformsgatan 7 Mölndals stad
Totalt 92
Källa: Mölndalsbostäder, GA-förvaltning, Förbo
Fördelning av månadshyror på LSS-boenden i Mölndals stad Månadshyra Antal lägenheter
3 476 – 3 499 5
3 500 – 3 999 4
4 000 – 4 499 8
4 500 – 4 999 50
5 000 – 5 499 21
5 500 – 5 999 80
6 000 – 6 499 20
6 500 – 6 999 13
7 000 – 7 499 6
7 500 – 7 999 2
8 000 – 8 499 1
Antal lägenheter
Månadshyra i kronor
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Den enskildes ekonomiska situation på LSS-boenden i Mölndals stad
I Mölndals stad bor det 210 brukare på stadens LSS-boenden. De allra flesta får sin försörjning från socialförsäkringen i form av sjuk- och aktivitetsersättning samt
bostadstillägg. Ett fåtal brukare som bor på serviceboende lönearbetar i viss omfattning med lönebidrag.
Sjukersättning
Sjukersättning betalas ut till personer mellan 30 och 65 år som på grund av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning troligen aldrig kommer att kunna arbeta heltid. Sjukersättningens storlek är beroende på vilka inkomster den enskilde tidigare haft. För personer som aldrig arbetat eller haft låga inkomster utgår ett garantibelopp på 8 860 kronor per månad före skatt.
Aktivitetsersättning
Denna ersättning är mycket lik sjukersättningen men betalas ut till personer mellan 19 – 30 år.
Bostadstillägg
Den som får sjuk- eller aktivitetsersättning, har en låg inkomst och utgifter för sitt boende kan få bostadstillägg. Storleken på bostadstillägget beror på hur stora inkomster den enskilde har samt hur mycket hen betalar för sin bostad. Som mest kan den enskilde få 93 procent av boendekostnaden upp till 5 000 kronor. Det motsvarar 4 650 kronor per månad. Från och med den månad den enskilde fyller 65 år ska dock 95 procent beaktas.
För den som är ensamstående och endast har sjukersättning med garantibelopp som inkomst och inte har en förmögenhet som överstiger 100 000 kronor utgår fullt bostadstillägg på 4 650 kronor per månad före skatt.
Nya regler
Från och med den 1 januari 2017 ändras reglerna för bostadstillägg så att även personer under 65 år lämnas bostadstillägg med 95 procent av bostadskostnaden upp till bostadskostnadstaket på 5 000 kronor. Dessutom höjs garantibeloppet i sjuk- och aktivitetsersättnigen med 0,05 prisbasbelopp per år från och med den 1 juli 2017.16
Den höjda garantiersättningen på 0,05 prisbasbelopp motsvarar 2 215 kronor per år med 2016 års prisbasbelopp. Höjningen av bostadstillägget motsvarar 1 200 kronor per år.
En typisk privatekonomi för en brukare på LSS-boende i Mölndals stad
Det är rimligt att anta att Mölndals 210 brukare på LSS-boenden har liknande inkomster.
Endast ett fåtal förvärvsarbetar eller har förvärvsarbetat tidigare i livet. Eventuella förmögenheter på över 100 000 kronor kan visserligen påverka deras bostadstillägg från Försäkringskassan i viss utsträckning, men trots det går det att generalisera och konstruera ett typexempel på en brukares inkomster. Exemplet nedan är konstruerat med de nya reglerna för bostadstillägg och sjukersättning, som träder i kraft under 2017.
Sjukersättning (garantibelopp): 9 045 kronor Bostadstillägg (maximalt belopp): 4 750 kronor
16 Prop. 2016/17-1 s.62 Budgetproposition för 2017
Skatt (på sjukersättning enligt skattetabell 33): - 2 125 kronor Nettoinkomst: 11 670 kronor
Detta typexempel gäller en brukare i ett singelhushåll som har en hyra som överstiger 5 000 kronor per månad och som saknar förmögenhet på över 100 000 kronor. Det gäller en brukare som aldrig förvärvsarbetat. Typexemplet ovan kommer användas för att räkna på olika
alternativa förslag.
Analys och bedömning
Utifrån denna utrednings problembeskrivning och kartläggning kan tre huvudtyper av handlingsalternativ identifieras.
1:) Nuvarande system behålls, ingen subvention införs och vård- och omsorgsförvaltningen fortsätter att stå för lokaldelen av hyreskostnaden.
2:) Ett generellt hyrestak för samtliga LSS-boenden i Mölndals stad införs.
3:) Ett kommunalt bostadsbidrag införs i Mölndals stad som kan sökas av brukare på LSS- boende. Bidrag lämnas till den brukare som efter hyra och skatt inte når upp till ett fastställt förbehållsbelopp.
De tre alternativen kommer i följande avsnitt att analyseras utifrån deras nytta för brukaren, kostnader för Mölndals stad, eventuella juridiska hinder, samordningseffekter med andra försäkringar och bidrag samt om lösningarna bedöms som legitima och rättvisa.
Nuvarande system behålls
Det första och kanske viktigaste ställningstagandet är om Mölndals stad överhuvudtaget bör subventionera hyrorna på stadens LSS-boenden. Det finns uppenbara skäl som talar mot detta.
Att börja subventionera hyrorna kommer att innebära en ny årlig kostnad för staden under lång tid framöver, en kostnad som rent politiskt blir svår att minska i framtiden. Ett annat skäl mot en subvention är att den kan uppfattas som orättvis och illegitim av grupper som inte får ta del av subventionen, men som ändå har en ansträngd ekonomi med relativt höga
hyreskostnader.
Utifrån räkneexemplet har en typisk brukare på LSS-boende en nettoinkomst på 11 670 kronor per månad. Med en lägenhetshyra på 7 000 kronor per månad, som på den nybyggda gruppbostaden Fågelsten, återstår 4 607 kronor efter att hyran är betald. Det överstiger visserligen riksnormen för försörjningsstöd (3 890 kronor) men understiger det
förbehållsbelopp som tillämpas inom äldreomsorgen (4 983 kronor) och kan svårligen ses som goda levnadsförhållanden.
I dag är det nio personer på LSS-boende som har en hyreskostnad på 7 000 kronor eller mer, men om utbyggnaden av nya LSS-boenden går som planerat kommer det fram till 2019 att finnas ytterligare 44 lägenheter i den prisklassen, sannolikt dyrare.
Riksnormen för försörjningsstöd uppgick år 2016 till 3 890 kronor per månad för ett ensamhushåll efter skatt och boendekostnad. Med en hyra på över 7 717 kronor per månad hamnar den typiska brukaren under riksnormen för försörjningsstöd och blir därmed beroende av anhöriga eller försörjningsstöd för sin försörjning, vilket är ett scenario som inte är
önskvärt. Redan i dag är det tre lägenheter som överstiger detta belopp och med stor sannolikhet kommer det att bli fler fram till 2019.
Om nuvarande system behålls innebär det att ett flertal brukare på stadens LSS-boenden kommer att få en låg ekonomisk standard. För de som kommer flytta in i nybyggda, dyrare boenden är situationen extra allvarlig. Risken bedöms som stor att ett antal personer med LSS-boende kommer att bli beroende av ekonomiskt stöd från anhöriga eller försörjningsstöd.
Det finns också en risk att personer med bifallsbeslut enligt LSS om särskild bostad tvingas tacka nej till ett boende på grund av hyresnivån. Det leder till att anatalet icke verkställda beslut ökar, vilket kan innebära vite för staden.
Därför bedömer vård- och omsorgsförvaltningen att det inte är tillfredsställande att behålla nuvarande system. Denna utredning har visat att bostadstillägget från staten inte är tillräckligt för att tillförsäkra vissa brukare goda levnadsförhållanden.
Att behålla nuvarande system utan generell subvention men med lokala hyrestak på vissa boenden riskerar att leda till konflikter och politiska krav på fler särlösningar från andra boenden.
Ett generellt hyrestak införs för alla LSS-boenden i Mölndals stad
En första fråga som måste besvaras är vilken nivå ett sådant hyrestak skulle ligga på. Som lägst är dock 5 000 kronor per månad en given gräns. Skulle taket fastställas till ett lägre belopp hade den enskilde brukaren fått minskat bostadstillägg från Försäkringskassan.
Effekten skulle i praktiken bli att varje subventionerad krona under 5 000 går direkt från Mölndals stad till statskassan.
Flera kommuner som ingått i denna kartläggning – Härryda, Kungälv, Tjörn och Malmö – har lagt sig på just 5 000 kronor i hyrestak, men det finns inget som hindrar en kommun från att sätta taket högre, det vill säga subventionera mindre. I denna utredning räknas därför på tre nivåer: 5 000, 6 000 och 7 000 kronor.
För den enskilde brukaren bedöms alternativet med hyrestak vara mest fördelaktigt. Rent ekonomiskt ger det brukaren en lägre hyra i de fall där hyreskostnaderna överstiger taket. Det är också ett system som är förutsägbart för brukaren och som inte kräver någon insats från honom eller henne. Det är tydligt vad hyran kommer att bli och subventionen går till den enskilde direkt utan ansökningsförfarande.
Från förvaltningens sida är det ett enkelt system som är billigt att administrera. Det krävs ingen individuell bedömning eller handläggningsförfarande. Däremot utgör själva
subventionen en kostnad. I räkneexemplen nedan görs dels en bräkning på vad ett hyrestak skulle kosta i dag, dels vad kostnaden skulle bli år 2019 när flera nya LSS-bostäder är byggda.
Kostnader för hyrestak år 2016 om taket infördes den 1 januari 2016 Hyrestak per
månad
Antal lägenheter med högre hyra än taket
Genomsnittlig subvention per lägenhet och månad
Genomsnittlig subvention per lägenhet och år
Total kostnad per år för förvaltningen
5 000 kr 143 935 kr 11 220 kr 1 604 460 kr
6 000 kr 42 576 kr 6 912 kr 290 304 kr
7 000 kr 9 485 kr 5 820 kr 52 380 kr
Att göra en prognos över kostnaderna framåt i tiden är inte lätt, men i räkneexemplet nedan görs följande antaganden.
Hyrorna ökar i genomsnitt med 1.32 % per år 2017-2019 (vilket de gjorde 2014-2016).
De 44 nya lägenheterna som planeras till 2019 kommer att ha en genomsnittlig
hyreskostnad på 7 000 kronor per månad år 2016 för att sedan öka med 1,32 % per år.
Av de 44 nya lägenheterna är det 27 stycken som ska täcka nya behov och 17 som ska ersätta uttjänta lägenheter. År 2019 beräknas det finnas 233 LSS-lägenheter. I
beräkningen för 2019 har 17 nya lägenheter ersatt de gamla gruppbostäderna
Guldvingegatan, Ekspinnaregatan och Lejonslättsgatan 22, eftersom dessa bostäder är prioriterade att bytas ut.17
Hyrestaket har räknats upp med samma nivå som hyrorna ökat.
Kostnader för hyrestak år 2019 efter att 44 nya lägenheter etablerats och där hyrestaket räknats upp med hyreshöjningarna
Hyrestak per månad
Antal lägenheter med högre hyra än taket
Genomsnittlig subvention per lägenhet och månad
Genomsnittlig subvention per lägenhet och år
Total kostnad per år
5 135 kr 190 1 322 kr 15 864 kr 3 014 160 kr
6 162 kr 110 752 kr 9 024 kr 992 640 kr
7 189 kr 57 172 kr 2 064 kr 117 648 kr
17 Rapport Lokalförsörjningsavdelningen 2014-10-03
Juridiska aspekter
Enligt kommunallagen ska kommunen behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat.18 Det har därför förekommit diskussioner om det är förenligt med kommunallagen att införa en subvention av hyran för vissa hyresgäster, eftersom alla kommunmedlemmar inte får ta del av subventionen och därmed inte behandlas lika. Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ger dock kommunen rätt att särbehandla enskild för att tillhandahålla bostad. Där framgår att kommunen får lämna enskilda hushåll
ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att skaffa eller inneha en
permanentbostad.19 Den lagparagrafen stödjer sig andra kommuner på som inrättat olika typer av subventioner av hyreskostnader för LSS-boenden. Vård- och omsorgsförvaltningen
bedömer därför att införandet av ett hyrestak för LSS-bostäder är förenligt med
kommunallagen och gällande rätt i stort. Att införa ett hyrestak innebär också att Mölndals stad kommer att följa LSS och dess intentioner bättre genom att se till att den enskilde har medel kvar till sin försörjning.
Ett hyrestak påverkar inte andra bidrag och försäkringar så länge det inte understiger 5 000 kronor och påverkar det statliga bostadstillägget.
Legitimitet och rättvisa
Utifrån ett legitimitets- och rättviseperspektiv finns både för- och nackdelar med ett hyrestak.
En fördel är att hyrestak behandlar alla brukare i LSS-bostäder lika och det finns inget moment av subjektiv bedömning och godtycke. Hyreskostnaden är den enda parametern, vilket gör modellen transparent och förutsägbar.
Ett problem utifrån ett rättviseperspektiv är att hyrestaket inte tar hänsyn till storlek och standard på lägenheterna, vilket innebär att en person som bor i en större, nyare och bättre lokaliserad lägenhet kan få betala liknande hyra som den som bor i en mindre och äldre lägenhet. Det är möjligt att tänka sig att en brukare i en LSS-lägenhet med en hyra strax under taket upplever det som orättvist att en annan brukare i en mer attraktiv lägenhet får betala samma hyra. Ett sätt att delvis komma runt detta problem vore att istället sätta hyrestaket per kvadratmeter, men det hade inte löst hela problemet samtidigt som det hade komplicerat modellen. Detta problem bedöms dock som marginellt, eftersom staden satsar på hög och jämn kvalitet på LSS-bostäderna i kombination med kostnadseffektivitet, och det finns så vitt framgår ingen ambition att differentiera standard och hyror.20
Ett kommunalt bostadsbidrag kopplat till ett förbehållsbelopp införs
En sådan modell finns för närvarande i Göteborg, Öckerö, Partille, Alingsås och Kungsbacka.
Många kommuner har inspirerats av modellen i Partille, som kallar sin subvention för kommunalt bostadstillägg (KBH).
18 Kommunallagen 2 kap 2 §
19 6 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter
20 Ramprogram för bostad med särskild service, Mölndals stad
Bidraget lämnas till den som är folkbokförd i kommunen och har beslut om bostad med särskild service enligt LSS. En förutsättning är att brukaren inte når upp till det så kallade förbehållsbeloppet, det vill säga har mindre pengar kvar per månad efter att skatt och hyra är betald än det fastställda förbehållsbeloppet. Den enskilde får ansöka om bidraget varje år och lämna in inkomstuppgifter till kommunen. Förbehållsbeloppet räknas upp varje år.
En viktig aspekt är förstås hur stort förbehållsbeloppet är. På samma sätt som med hyrestak är kommunen fri att sätta nivån på förbehållsbeloppet, vilket påverkar hur många som får ta del av bidraget och hur stora summor som kommer att betalas ut. I Partille låg förbehållsbeloppet på 5 501 kronor per månad år 2016.
För den enskilde brukaren är modellen med kommunalt bostadsbidrag mer fördelaktig jämfört med att, som i Mölndal, inte ha någon subvention alls. Däremot är systemet mer krävande för den enskilde jämfört med ett hyrestak. Brukaren måste göra en ansökan varje år och bifoga inkomstuppgifter. Det kommer att finnas en fördröjning tills subventionen kommer den enskilde till del, eftersom en viss handläggningstid är nödvändig. Systemet med
förbehållsbelopp och hyresbidrag är mer komplicerat och mindre transparent än ett hyrestak.
Det finns en risk att alla brukare som är berättigade bidrag inte kommer att ansöka. En annan negativ konsekvens för den enskilde med ett kommunalt bostadsbidrag jämfört med hyrestak är den stigmatisering som vissa kan uppleva av att varje år behöva söka ett bidrag för sin försörjning. Om målet med en subvention delvis är att inte hänvisa vissa grupper till
försörjningsstöd är det problematiskt om den nya subventionen i sin konstruktion påminner om just försörjningsstöd.
För kommunens del kommer modellen att ta mer administrativa resurser i anspråk jämfört med ett hyrestak. Det rör sig visserligen om en enklare handläggning utan större
bedömningsutrymme, men det handlar ändå om över 100 ärenden per år som ska hanteras rättssäkert. Kommunen måste uppmana den enskilde att först söka bostadstillägg, så att inte det kommunala bostadsbidraget står för det som det statliga bostadstilläget egentligen var menat för. Informationsinsatsen och kontrollen av detta bedöms kunna bli komplicerad och dyr för staden.
Kostnaden för kommunen beror annars till stor del på vilken nivå som förbehållsbeloppen sätts till. Om vi gör ett räkneexempel med förbehållsbeloppet i Partille kommun kan följande noteras. Exemplet nedan utgår från en typisk brukare med en disponibel inkomst på 11 670 kronor.
Brytpunkten för den typiska LSS-brukaren går vid en hyreskostnad på 6 169 kronor per månad om man har samma förbehållsbelopp som i Partille. Hyreskostnader över 6 169 kronor per månad innebär att den enskilde inte når upp till förbehållsbeloppet och är berättigad kommunalt bostadsbidrag. Om systemet skulle införas i dag i Mölndal skulle det ge följande utfall:
Kostnader om ett kommunalt bostadsbidrag införs i dag med ett förbehållsbelopp på 5 501 kronor per månad som i Partille kommun
Antal hyror som överstiger 6 169 kronor per månad
Genomsnittlig hyra av de 29 lägenheter som överstiger 6 169 kr
Genomsnittligt bidrag per månad och brukare
Genomsnittligt bidrag per år och brukare
Total årskostnad för
bostadsbidraget
29 6 816 kr 647 kr 7 764 kr 225 156 kronor
Kostnadsmässigt får man ett liknande utfall som om man sätter ett hyrestak till 6 000 kronor per månad. Även här är det intressant att göra en prognos fram till 2019. Vi gör samma antaganden som i tidigare räkneexempel, det vill säga att:
Hyrorna ökar i genomsnitt med 1.32 % per år 2017-2019
De 44 nya lägenheter som planeras till 2019 kommer att ha en genomsnittlig
hyreskostnad på 7 000 kronor per månad och lägenhet år 2016 för att sedan öka med 1,32 % per år.
Av de 44 nya lägenheterna är det 27 stycken som täcker nya behov och 17 lägenheter som ersätter gamla. Det beräknas finnas 233 LSS-lägenheter år 2019.
Förbehållsbeloppets storlek och brukarnas inkomster från Försäkringskassan hålls konstanta vid 2017 års nivå. Egentligen ska de räknas upp men KPI, men eftersom konsumentpriserna inte ökat de senaste jämförelseåren är det svårt att göra en uppskattning framåt i tiden.
Kostnader för ett kommunalt bostadsbidrag år 2019 Antal hyror som
överstiger 6169 kronor per månad
Genomsnittlig hyra av de 110 lägenheter som överstiger 6 169 kr
Genomsnittligt bidrag per månad och vårdtagare
Genomsnittligt bidrag per år och brukare
Total årskostnad för
bostadsbidraget
110 6914 kr 745 kr 8 940 kr 983 400 kr
Juridiska aspekter
Juridiskt sett är det inget som skiljer denna subventionsform jämfört med ett hyrestak vad gäller kommunallagen och likställighetsprincipen. Vård- och omsorgsförvaltningen bedömer därför att det är förenligt med kommunallagen att införa ett kommunalt bostadsbidrag kopplat till ett förbehållsbelopp. Förvaltningen bedömer också att intentionerna i LSS-lagstiftningen om att inte ha merkostnader för sitt funktionshinder följs bättre med ett kommunalt
bostadsbidrag jämfört med att inte subventioner alls.
Samordning med andra försäkringar och bidrag
I dagsläget har ett kommunalt bostadsbidrag av den typ som finns i Partille kommun ingen påverkan på brukarens ersättningar från Försäkringskassan i form av sjukersättning och bostadstillägg. Men av socialförsäkringsbalken framgår att bostadstillägg ”inte lämnas för sådan bostadskostnad som fastställs med beaktande av den försäkrades inkomst.”21
Och enligt Pensionsmyndighetens vägledning framgår att: ”Detta innebär att om kommunen tillämpar en differentierad taxa för boendekostnaden där hänsyn tas till den sökandes inkomst kan bostadstillägg inte beviljas.”22
Göteborgs stad hade tidigare en modell med förbehållsbelopp som gick ut på att
hyreskostnaden reducerades för den som inte kom upp till deras förbehållsbelopp, och det resulterade i att Försäkringskassan avslog vissa brukares ansökningar om bostadstillägg. Även om ett hyresbidrag inte faller under denna paragraf i dag liknar det mycket systemet som tidigare fanns i Göteborgs och det finns en osäkerhet över hur rättspraxis kommer att utvecklas framöver.
Legitimitets- och rättviseaspekter
Vård- och omsorgsförvaltningen bedömer att systemet med bostadsbidrag är likvärdigt med ett hyrestak vad gäller legitimitets- och rättviseaspekter. Båda modellerna ersätter den med störst hyreskostnader. Skillnaden är att bostadsbidraget också tar hänsyn till inkomst, men eftersom inkomsterna främst kommer från grundnivån i socialförsäkringen torde inte detta ha någon större påverkan. Ett bostadsbidrag tar inte hänsyn till storlek och standard på
lägenheterna, och det kan således upplevas orättvist att kommunen kommer att betala ut mer i bidrag till den som haft turen att få en större och nyare lägenhet. Eventuellt skulle man kunna ta hänsyn till storlek och skick när bidragsnivåer fastställs, men risken är att modellen då blir onödigt komplicerad.
Samlad bedömning – hyrestak eller bostadsbidrag?
Vård- och omsorgsförvaltningen bedömer att införandet av ett hyrestak är det alternativ som ger mest nytta för brukaren och staden. Som tidigare nämnts är systemet enkelt och
rättssäkert för den enskilde och billigt att administrera för staden. Hyrestaket har minst påverkan på andra försäkringar och bidrag. Hyrestaket är vidare förutsägbart och inte stigmatiserande för brukaren. Kostnaden för själva subventionen är, som utredningen visar, likvärdig för hyrestak och bostadsbidrag, det handlar om vilken nivå man sätter
förbehållsbeloppet eller hyrestaket till.
Vård- och omsorgsförvaltningen anser att hyrestaket ska införas från och med den 1 juli 2017 och fastställas till 7 000 kronor per månad.
Nivån på 7 000 kronor motiveras med att den är tillräcklig för tillförsäkra den enskilde medel kvar till sin försörjning samtidigt som det innebär en rimlig kostnad för staden. Med ett hyrestak på 7 000 kronor per månad kan finansieringen lösas inom vård- och
21 101 kap. 8 § socialförsäkringsbalken
22 Vägledning Bostadstillägg 2010:5 Pensionsmyndigheten
omsorgsförvaltningens befintliga budgetram, vilket inte är fallet om taket sätts lägre. För den enskildes del innebär en maximal hyra på 7 000 kronor en inkomst på 4 670 kronor per månad efter hyra och skatt. Det kan jämföras med normen förförsörjningsstöd på 3 890 kronor.
Hyrestakets konstruktion
Hyrestaket fastställs till 7 000 kronor från och med den 1 juli 2017. Hyrestaket ska sedan räknas upp den 1 januari varje år med den procentsats som motsvarar hyreshöjningarna inom allmännyttans lägenheter under det förgående året. Denna uppräkning motiveras med att subventionens storlek och kostnaden för staden annars skulle öka för varje år som går i takt med att hyrorna höjs.
Från och med den 1 januari 2018 höjs således hyrestaket med den procentsats som de allmännyttiga bostädernas hyror ökade i genomsnitt år 2017.
Hyrestakets nivå behöver kunna justeras vid förändringar i omvärlden, exempelvis om bostadstillägget eller sjukersättningen höjs eller sänks drastiskt.
Om detta hyrestak införas i dag skulle 9 brukares hyror överstiga taket, vilket beräknas ge förvaltningen en årlig kostnad på 52 380 kronor. Efter år 2019, när en större utbyggnad av grupp- och servicebostäder ägt rum, beräknas 57 brukares hyror begränsas av taket, vilket innebär en samlad kostnad på cirka 118 000 kronor per år för staden.
Daniel Aronsson Monica Holmgren
Chef ekonomi/ Chef vård- och omsorgsförvaltningen
biträdande förvaltningschef
Referenser
Propositioner och statliga utredningar
Proposition 2016/17:1 Budgetproposition för 2017 Proposition 1999/00:79 Från patient till medborgare
Proposition 1992/93:159 Om stöd och service till vissa funktionshindrade SOU 2008:77 Möjlighet att leva som andra
Författningar
Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning SÖ 2008:26 Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Kommunallagen (1991:900) Jordabalken (1970:994)
Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Socialförsäkringsbalk (2010:110)
Domar
Dom från Regeringsrätten 2005-02-03, målnummer 212-04
Rapporter
Rapport från Socialstyrelsen, april 2006 Hyra eller avgift? Vad gäller för bostad med särskild service för vuxna enligt LSS
Rapport från Sveriges kommuner och landsting (SKL) 2013-03-01 Hyresnivåer i särskilda boenden
Utredning från Lokalförsörjningsavdelningen, Mölndals stad 2014-10-02 Fullvärdiga bostäder inom lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade, LSS
Boendeplan 2016-2022 Vård- och omsorgsförvaltningen, Mölndals stad 2016-03-17 Ramprogram för bostad med särskild service, Mölndals stad 2016
Vägledning Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd 2010:5 Pensionsmyndigheten
