Working Paper Series

(1)

Working Paper Series

2008:6

Regionala skillnader i kontrollfunktionen

Susanna Okeke

Susanna.Okeke@arbetsformedlingen.se

(2)

Working papers kan laddas ned från www.arbetsformedlingen.se

Arbetsförmedlingens Working Paper serie pre- senterar rapporter som rör analys av arbets- marknadens funktionssätt och e¤ekter av ar- betsmarknadspolitiska insatser. Rapporterna är pågående arbete och författarna tar tacksamt emot synpunkter.

Forskningsenheten

Arbetsförmedlingens huvudkontor 113 99 STOCKHOLM

E-post: forskningsenheten@arbetsformedlingen.se

(3)

Regionala skillnader i kontrollfunktionen

Susanna Okeke

Sammanfattning

Arbetslöshetsersättningen är en omställningsförsäkring som ska underlätta för personer som är arbetslösa att återvända till arbetsmarknaden. Samtidigt som ersättningen mildrar de eko- nomiska konsekvenserna av arbetslöshet kan den medföra lägre sökaktivitet eller minskad benägenhet att acceptera eventuella arbetserbjudanden. Arbetsförmedlingen har till uppgift att följa upp sökaktiviteten och de sökandes agerande i matchningsprocessen. Detta ska göras på ett enhetligt sätt över landet. Resultaten från den statistiska analys som presenteras i denna uppsats tyder på att olika regioner är olika aktiva när det gäller att säkerställa arbetslöshetsersättningens roll som omställningsförsäkring. Den regionala variationen har dock minskat under år 2007.

1 Inledning

Arbetslöshetsersättningen är en omställningsförsäkring som ska underlät- ta för personer som är arbetslösa att återvända till arbetsmarknaden. Ar- betsförmedlingarna ska följa upp sökaktiviteten och de sökandes agerande i matchningsprocessen.¹ I detta arbete har anvisningarna en viktig funk- tion. En anvisning är en formaliserad uppmaning till en arbetssökande att söka ett visst ledigt arbete. Anvisningen är en service till arbetsgivare som anmält lediga platser till Arbetsförmedlingen, men är också ett medel att bevaka att ersättningsberättigade sökande är beredda att acceptera arbetserbjudanden, till skillnad från exempel platsförslag där den sökande endast får riktad sökhjälp. Ungefär en tredjedel av platserna får minst en anvisning.

Arbetsförmedlingen ska skicka en underrättelse till arbetslöshetskassan om omständigheter som kan tänkas påverka rätten till ersättning för den ar- betssökande. Det gäller främst bristande uppfyllelse av grundvillkoren, det vill säga att den arbetssökande inte söker anvisat arbete eller på andra sätt

1Se lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

(4)

visar otillräcklig sökaktivitet. Under 2007 lämnades 12 867 underrättelser.

Det var drygt 3 600 ‡er än föregående år och nästan 10 000 ‡er än vad som lämnades under 2000. Runt en procent av alla anvisningar resulterar i en underrättelse. De vanligaste orsakerna till underrättelser är att de arbetssö- kande inte sökt anvisade arbeten samt att de inte bedöms söka arbete aktivt.

Det är arbetslöshetskassorna som fattar beslut om eventuella sanktioner.

Underrättelserna som Arbetsförmedlingen skickar till arbetslöshetskassorna är information som är underlag för beslut. Samtidigt som antalet underrät- telser har ökat så har sanktionsgraden, det vill säga andelen av behandlade underrättelser som leder till minskad eller indragen ersättning, varit runt 85 procent de senaste åren. Det är viktigt att påpeka att många underrättelser i sig inte är ett tecken på att kontrollfunktionen fungerar väl och är rättssäker.

Om arbetsmarknaden och Arbetsförmedlingens matchningsarbete fungerar väl så borde det leda till att trä¤säkerheten i anvisningarna blir bättre vilket borde leda till färre underrättelser.

Det väsentliga är att Arbetsförmedlingen skickar en underrättelse när de arbetssökande uppträder så att en underrättelse är motiverad. Denna uppsats tar sig inte an uppgiften att besvara frågan vad som är den optimala nivån på antalet underrättelser. Syftet med uppsatsen är att undersöka om det …nns regional enhetlighet när det gäller i vilken utsträckning Arbets- förmedlingen skickar underrättelser. I Arbetsförmedlingens arbete med kontrollfunktionen är det viktigt att sökande behandlas på samma sätt oavsett var i landet de är bosatta. I uppsatsen görs en statistisk analys av sannolikheten att få en underrättelse givet kontroll för sökandesammansättning och arbetsmarknadsläge.

2 Metod

Analysen av regionala skillnader har gjorts med Cox proportionella hazard- modell. Modellen är anpassad för så kallad överlevnadsdata, det vill säga när den studerade händelsen är utspridd över tid. Modellen är populär vid analys av denna typ av data eftersom man inte behöver speci…era den funk- tionella formen på sannolikhetsfördelningen.²

I analysen följs en grupp arbetslösa från det att de skrivs in på Arbetsför- medlingen tills dess att händelsen inträ¤ar, det vill säga att en underrättelse registreras som skickad. Det som studeras är tiden i arbetslöshet eller program med aktivitetsstöd som får utgöra en approximation på förbrukade ersättningsdagar. Om en person får en underrättelse tas personen ur obser-

2För en närmare beskrivning av Cox proportionella hasardmodell se Allison (1995).

(5)

vation vid den tidpunkten. Om en person lämnar Arbetsförmedlingen utan att ha fått en underrättelse tas personen också ur observation. För personer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen vid urvalsdragning stoppas tids- räkningen vid datum för dragningen. Modellen håller reda på vilka personer som har fått respektive inte fått underrättelser och beräknar sannolikheter baserat på den sammanlagda tiden i arbetslöshet eller program med aktivi- tetsstöd med kontroll för övriga variabler som speci…ceras.

Om andelen personer som fått underrättelse av samtliga nyinskrivna skiljer sig mellan länen kan det bero på att regionerna är olika aktiva när det gäller att skicka underrättelser. Det kan också bero på regionala skillnader i sökbeteendet som inte fångas upp av de individegenskaper som modellen inkluderar, till exempel om sökbeteendet i län A är lägre än i län B på grund av att det …nns en annan inställning till att söka anvisade jobb. Det sistnämnda förhållandet har antagits vara lika över landet i analysen av länens ambitionsnivå gällande kontrollfunktionen.

3 Data

Alla nyinskrivna arbetslösa³ under perioden 2004-2007 med rätt till arbets- löshetsersättning studeras med avseende på om de har fått en underrättelse eller inte. Tiden i arbetslöshet från inskrivning tills en underrättelse registre- rats, eller tills personen antingen får ett arbete eller av annat skäl lämnar Arbetsförmedlingen, summeras. Arbetslöshetstiden är tänkt att återspegla förbrukade ersättningsdagar från arbetslöshetsförsäkringen. Perioder i ar- betsmarknadspolitiska program räknas inte in i arbetslöshetstiden eftersom arbetslöshetsersättning inte utgick under programdeltagande under den ak- tuella perioden.⁴Om den sökande återgår till arbetslöshet efter en program- period fortsätter dock summeringen av arbetslöshetstid. För att tydliggöra hur tiden räknas ges här ett exempel. Antag att en person skrivs in på Ar- betsförmedlingen som arbetslös och får en praktikplats efter 100 dagar. Efter att praktiken är slut blir personen åter arbetslös och efter 30 dagar skickar Arbetsförmedlingen en underrättelse på grund av att personen inte sökt anvisat arbete. Den sammanlagda arbetslöshetstid som i analysen används för denna person blir 100+30=130 dagar.

3Som arbetslös räknas sökandekategorierna 11, 96, 97, 98. För förklaringar se Arbets- marknadsstyrelsen (2007).

4Från och med oktober 2007 räknas dagar med aktivitetsstöd in i ersättningsperioden.

Vi har dock inte tagit hänsyn till detta i föreliggande analys. Motiveringen av detta är att förändringen av villkoren endast berör tre månader av analysperioden och därför torde påverka resultaten marginellt.

5

(6)

Under perioden utgjorde de nyinskrivna arbetslösa med rätt till arbets- löshetsersättning drygt 1 200 000 personer. Totalt rapporterades drygt 29 000 underrättelser under samma period.⁵ Alla dessa underrättelser används dock inte i analysen. Kraven att personerna när de skrivs in på förmedling- en ska vara arbetslösa och tillhöra en arbetslöshetskassa gör att cirka 10 000 av observationerna exkluderas. Kravet att inget annat än program får bryta arbetslöshetstiden gör att datamaterialet minskar med drygt 7 000.

Till exempel så kan en arbetslös få ett tillfälligt arbete, återkomma till ar- betslöshet och en tid därefter få en underrättelse. I sådana fall tas personen ur observationen vid tiden för avbrottet.⁶ Några observationer utesluts av andra skäl, till exempel att data saknas för ingående variabler. I den slutliga analysen återstår 10 700 studerade underrättelser.

Dessa underrättelser gäller personer som från inskrivning fram till dess att underrättelsen har getts har varit arbetslösa (tid i program med aktivi- tetsstöd bryter inte denna tid). Personer som inte får en underrättelse tas ur observation när de går till arbete eller av andra skäl lämnar Arbetsför- medlingen.

Figur 1 visar hur sannolikheten per månad att få en underrättelse (”ha- zarden”) ser ut för hela materialet utan kontroll för övriga variabler. Sanno- likheten är relativt konstant över arbetslöshetsperiodens längd. Under det första året är sannolikheten att få en underrättelse cirka 0,25 procent per månad. Vid 14 månaders arbetslöshet ökar dock sannolikheten tillfälligt.

När en regional jämförelse ska göras är det viktigt att i så stor utsträck- ning som möjligt ta hänsyn till faktorer som kan skilja sig mellan länen och som påverkar antalet underrättelser. I Arbetsförmedlingens databaser …nns rik information om de arbetssökande. I modellen används dummyvariabler för egenskaper hos personerna som kan tänkas påverka sannolikheten att få en underrättelse. Det är ålder (fem grupper), utbildningsnivå (tre grupper), födelseland (fyra grupper), kön, funktionshinder (J/N) och om man är "interlokalt sökande"⁷ (J/N). Man kan tänka sig att de arbetssökandes a-kassetillhörighet påverkar sannolikheten att få en underrättelse. Om ar- betslöshetskassorna behandlar anmälningarna på olika sätt kan de tänkas påverka i vilken utsträckning Arbetsförmedlingen ger underrättelser. Vilken arbetslöshetskassa man tillhör speglar också yrke. Därför inkluderas dum-

5Om samma person fått ‡era underrättelser samma datum så räknas bara en av dessa underrättelser.

6Vi vet inte i hur stor omfattning personer som får deltidsanställning, timanställning etc förbrukar ersättningsdagar. Av denna anledning tas de bort från analysen.

7Interlokalt sökande innebär att personen är registrerad som arbetssökande även utan- för sin egen länstillhörighet.

(7)

Figur 1: Sannolikheten per månad att få en underrättelse beroende på tid i arbetslöshet, 2004-2007

0 0,0005 0,001 0,0015 0,002 0,0025 0,003 0,0035 0,004

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Månader i arbetslöshet

myvariabler för vilken arbetslöshetskassa man tillhör (40 stycken).

Skillnader i arbetsmarknadsläge beaktats i analysen genom att inkludera antalet arbetslösa relativt befolkningen i varje kommun, antalet program- deltagare relativt befolkningen i varje kommun samt antalet lediga platser per sökande i varje kommun. Information om enstaka händelser som större nedläggningar eller nyetableringar har dock ej kunnat inkluderas i beräk- ningarna.

Tabell 1: Deskriptiv statistik

Variabel Andel i procent

Ålder

<31 46.5

31-40 25.5

41-50 15.5

51-60 9.5

>60 3

Utbildningsnivå

forts. nästa sida 7

(8)

Tabell 1 –forts. föregående sida

Förgymnasial 19.4

Gymnasial 53.2

Eftergymnasial 27.4 Födelseland

Sverige 82.1

Norden exkl. Sverige 2.6 Europa exkl. Norden 5.3 Världen exkl. Europa 10 Kön

Kvinna 45.7

Man 54.3

Funktionshinder

Ja 4.4

Nej 95.6

Interlokalt sökande

Ja 21.1

Nej 78.9

Relativ arbetslöshet 4 Relativ andel i program 2.1 Antal platser per sökan- de

1.8

Län

Stockhoms län 17.9

Af Kultur 1.1

Uppsala län 3

Södermanlands län 2.7 Östergötlands län 4.6

Jönköpings län 2.9

Kronobergs län 1.4

Kalmar län 2.6

Gotlands län 0.7

forts. nästa sida

(9)

Blekinge län 1.7

Af Sjöfart 0.2

Skåne län 12.4

Hallans län 2.9

Västra Götalands län 15.1

Värmlands län 3.9

Örebro län 3.3

Västmanlands län 2.8

Dalarnas län 3.8

Gävleborgs län 4.3

Västernorrlands län 3.2

Jämtlands län 1.8

Västerbottens län 3.4 Norrbottens län 4.1 Källa: Arbetsförmedlingen

Tabell 1 visar deskriptiv statistik för de variabler som ingår i modellen.

Nära hälften var under 31 år och över hälften hade gymnasial utbildning.

Andelen födda utanför Norden var 15 procent och andelen funktionshindrade var 4 procent. Andelen som sökte utanför sitt lokala arbetsmarknadsområde var 21 procent. Andelen som tillhör olika arbetslöshetskassor redovisas inte i tabellen. Det var 77 procent som tillhörde någon annan arbetslöshetskassa än Alfa-kassan. Den genomsnittliga arbetslösheten var 4 procent och andelen i program var 2 procent. Antalet platser i kommunen per sökande var 1,8.

Nära en femtedel av de sökande var bosatta i Stockholmsområdet.

4 Resultat

Tabell 2 visar resultat för modellens ingående variabler⁸. En hasardkvot⁹ som är större än ett betyder att sannolikheten att få en underrättelse är högre för personer som har denna egenskap jämfört med personer som till- hör tillhör referensgruppen. På motsvarande sätt betyder ett värde som är mindre än ett att sannolikheten är lägre att få en underrättelse jämfört med referensgruppen. För att underlätta tolkning av hasardkvoten ges här två

8*, **, *** betyder signi…kant på tio-, fem- respektive en-procentsnivån.

9Hasardkvoten beräknas som e där är estimatet från den skattade modellen.

9

(10)

exempel. När det gäller ungdomar är hasardkvoten 1,306. Det betyder att ungdomar har 30,6 procents större sannolikhet att få en underrättelse än referensgruppen 31-40 åringar. Den äldsta åldersgruppen har en hasardkvot på 0,935. Det betyder att sannolikheten är 6,5 procent lägre för denna ål- dersgrupp jämfört med referensgruppen. Analysresultaten visar tydligt att sannolikheten att få en underrättelse minskar med ökad ålder. Det ställs antagligen större krav på yngre att vara rörliga både geogra…skt och yrkes- mässigt. Politiskt anses det särskilt viktigt att förhindra att unga hamnar i utanförskap. Med ökad ålder tenderar banden till hemorten att öka genom familjebildning, bostadsägande et cetera. Allra lägst sannolikhet att få underrättelser har personer över 60 år.

När det gäller personer med olika utbildningsnivå visar analysen att sannolikheten att få en underrättelse minskar med högre utbildning. Sannolik- heten att få en underrättelse är större om man har invandrat till Sverige.

Flest underrättelser får personer som är födda utanför Europa. Kvinnor har lägre sannolikhet att få underrättelse än män. Funktionshindrade har däre- mot större sannolikhet att få en underrättelse än icke funktionshindrade.¹⁰

Varför varierar sannolikheten att få en underrättelse för olika grupper?

En förklaring kan vara att vissa grupper i genomsnitt söker anvisade arbeten eller kommer på bokade besök i mindre utsträckning. En alternativ förkla- ring kan vara att Arbetsförmedlingen behandlar vissa grupper strängare.

Om personer är ”interlokalt sökande”, det vill säga är registrerade som att de kan ta ett arbete utanför sitt lokala arbetsmarknadsområde, ökar sannolikheten att få en underrättelse. Det beror antagligen på att de blir anvisade jobb i andra regioner till skillnad mot personer som endast är registrerade som arbetssökande i närområdet.

När det gäller arbetsmarknadsvariablerna kan man konstatera att estimatet för den relativa arbetslösheten blir negativ vilket betyder att sannolikheten att få en underrättelse minskar när arbetslösheten stiger. En förklaring kan vara att det i tider med hög arbetslöshet …nns färre platser som Arbetsförmedlingen kan anvisa de sökande till. Arbetsförmedlarnas arbetsbelastning blir också större när arbetslösheten stiger vilket kan göra

1 0För att kunna föra en diskussion om vad skillnader mellan olika grupper beror på skulle man även vilja veta sannolikheten att få en underrättelse givet att man har fått en anvisning. När det till exempel gäller gruppen funktionshindrade har de en lägre sannolikhet att få en anvisning än icke funktionshindrade, se Olli Segendorf (2008). Vi kan av detta inte dra slutsatser om vad som ligger bakom att de funktionshindrade har större sannolikhet att få underrättelser. En hypotes är att anvisningar ges till en delgrupp av de funktionshindrade där Arbetsförmedlingen vill pröva arbetsviljan. En fördjupad analys skulle också med fördel kunna titta på sanktionsgraden för olika grupper.

(11)

att man inte hinner med kontrollfunktionen i samma utsträckning som när arbetslösheten är låg. Sannolikheten att få en underrättelse ökar när antalet platser per sökande stiger. Detta kan förklaras av att ett ökat platsin‡öde troligtvis leder till ‡er anvisningar av platser till de arbetssökande.

Analysen visar också (visas ej i tabellen) att sannolikheten att få en underrättelse är störst för medlemmar i Lärarnas, Industrifackts, Trans- portarbetarnas, Kommunalarbetarnas, Metallindustriarbetarnas och Bygg- nadsarbetarnas arbetslöshetskassa. Lägst sannolikhet hade SIF, Ledarnas, Akademikernas, Försäkringstjänstemännens, HTFs, Svensk handels och Ar- betsgivarnas arbetslöshetskassa samt A-kassan för service och kommunika- tion.¹¹

Tabellen redovisar även hasardkvoter när det gäller länskoe¢ cienterna.

Skattningen visar att arbetssökande i Stockholms län har en relativt hög sannolikhet att få en underrättelse jämfört med övriga län. I fyra län har de arbetssökande signi…kant högre sannolikhet att få en underrättelse än i Stockholms län, nämligen Värmlands, Kalmar, Norrbottens och Kronobergs län.

Tabell 2: Resultat (hasardkvoter) från den skattade modellen

Variabel Hasardkvot P>ChiSq

Ålder

<30 1,306*** <0,001

31-40 ref.

41-50 1,035 0,261

51-60 0,935* 0,057

>60 0,557*** <0,001

Utbildningsnivå

Förgymnasial 1,088*** 0,001

Gymnasial ref.

Eftergymnasial 0,714*** <0,001

Födelseland

Sverige ref.

Norden exkl. Sverige 1,100 0,110

forts. nästa sida

1 1Dessa är de arbetslöshetskassor där estimaten är signi…kanta på 5%-nivån och får störst/lägst värde. Jämförelsegrupp är de som tillhör Alfa-kassan. Alfa-kassan är fristående från fackförbund och är öppen för alla yrkesgrupper.

11

(12)

Europa exkl. Norden 1,248*** <0,001 Världen exkl. Europa 1,311*** <0,001 Kön

Kvinna 0,704*** <0,001

Man ref.

Funktionshinder

Ja 1,135*** 0,000

Nej ref.

Interlokalt sökande

Ja 1,329*** <0,001

Nej ref.

Relativ arbetslöshet 0,784*** <0,001

Relativ andel i program 0,984 0,341

Antal platser per sökan- de

1,042*** <0,001

Kontroll för a-kasse- tillhörighet

Ja

Län

Stockholms län ref.

Af Kultur 0,395*** <0,001

Uppsala län 0,671*** <0,001

Södermanlands län 0,688*** <0,001

Östergötlands län 0,657*** <0,001

Jönköpings län 0,625*** <0,001

Kronobergs län 1,125* 0,088

Kalmar län 1,354*** <0,001

Gotlands län 0,575*** 0,000

Blekinge län 0,713*** 0,000

Af Sjöfart 2,215*** 0,000

Skåne län 0,970 0,403

Hallands län 0,528*** <0,001

Västra Götalands län 0,680*** <0,001 forts. nästa sida

(13)

Värmlands län 1,372*** <0,001

Örebro län 0,876** 0,038

Västmanlands län 0,561*** <0,001

Dalarnas län 0,810*** 0,001

Gävleborgs län 0,780*** 0,001

Västernorrlands län 0,547*** <0,001

Jämtlands län 0,602*** <0,001

Västerbottens län 0,833*** 0,006

Norrbottens län 1,274*** 0,000

Antal observationer 1 160 306 Källa: Arbetsförmedlingen

Figur 2: Sannolikheten per månad att få en underrättelse inom ett år efter att man skrivs in som arbetslös på Arbetsförmedlingen, perioden 2004-2006 respektive 2004-2007

0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45

Värm land

s Kalmar

Norrbot tens

Kronobe rgs

Stockhol ms

Skåne Örebr

o

Väst erbottens

Dalarnas Gävlebor

gs Blekinge Söd

ermanlands Väst

ra Götaland s Uppsala

Östergötland s

Jönköpi ngs Jäm

tlands Gotlands

Väst manlands Väst

ernorrlands Hallands

2004-2007 2004-2006

För att mer direkt kunna jämföra skillnader mellan länen har de skattade estimaten använts för att räkna ut hur stor sannolikheten är per månad att få en underrättelse inom ett år, om en person är inskriven vid Arbets- förmedlingen. Resultatet framgår av …gur 2. För att se förändringar under

13

(14)

2007 jämförs perioden 2004-2007 med perioden 2004-2006.

Den första slutsats man kan dra av …guren är att det …nns en regional variation när det gäller sannolikheten att få en underrättelse, trots att analysen har tagit hänsyn till regionala olikheter i så stor utsträckning som datamaterialet medger. Sannolikheten överlag är mycket låg, men resultaten kan ändå ses som en indikation på att olika län har olika ambitionsnivå när det gäller kontrollfunktionen. Den andra slutsatsen är att den regionala variationen har minskat under 2007. Variationskoe¢ cienten minskar från 41,2 till 32,6 när perioden utökas med år 2007.

5 Slutsatser

Ett högt antal underrättelser är inget tecken på att kontrollfunktionen fungerar väl. Få underrättelser kan i stället veri…era en väl fungerande arbets- marknad och ett väl utfört matchningsarbete. Det är dock rimligt att för- vänta sig att Arbetsförmedlingen behandlar de arbetssökande lika oavsett var i landet de bor, när det gäller i vilka situationer en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan. I denna uppsats presenteras en analys av sannolikheten att få en underrättelse beroende på region. Analysen tar hänsyn till skillnader i bland annat sökandesammansättning och arbetsmarknads- läge. Slutsatsen är att det …nns en regional variation i sannolikheten per månad att få en underrättelse inom ett år, givet att personen är inskriven på Arbetsförmedlingen. Resultaten indikerar att regionerna är olika aktiva när det gäller att skicka underrättelser. Den regionala variationen har dock minskat kraftigt under 2007, vilket är ett steg i rätt riktning. Det pågår ett arbete med att sprida kunskaper på arbetsförmedlingarna om hur arbets- löshetsförsäkringens villkor ska tillämpas. Förhoppningsvis kommer detta leda till ännu större enhetlighet. Den nya organisationen som gäller för Ar- betsförmedlingen från och med 1 januari 2008 kan också tänkas ge bättre förutsättning för enhetlighet än tidigare när varje länsarbetnämnd var en egen myndighet.

Referenser

[1] Allison, Paul D. (1995), Survival Analysis Using SAS: A Practical Guide.

Cary, NC: SAS Institute Inc.

[2] Arbetsmarknadsstyrelsen (2007), De…nitioner inom AMV:s statistik, Uin 2007:1, Arbetsmarknadsstyrelsen, Stockholm.

(15)

[3] Olli Segendorf, Åsa (2008), Regionala skillnader i sannolikheten att få en platsanvisning, pågående arbete, Forskningsenheten, Arbetsförmed- lingen, Stockholm.

15