Revisionsrapport
Bo Thörn
Cert. kommunal revisor Rebecca Lindström Viktor Prytz Oktober 2015
Samverkan kring barn i behov av särskilt stöd
Halmstads kommun
Innehållsförteckning
SAMMANFATTNING 1
BAKGRUND 3
UPPDRAG 3
GENOMFÖRANDE 3
IAKTTAGELSER 5
ALLMÄNNA FÖRUTSÄTTNINGAR 5
SKOLOMRÅDET 5
SOCIALTJÄNSTEN 5
MÅL OCH RIKTLINJER 6
REGLEMENTE 6
KOMMUNFULLMÄKTIGES MÅL 6
BARN- OCH UNGDOMSNÄMNDEN, VERKSAMHETSPLAN 2015-2017 6 SOCIALNÄMNDEN, VERKSAMHETSPLAN 2015-2017 7
LÄNSÖVERGRIPANDE AVTAL 7
STYRNING AV SAMVERKAN 8
BARN- OCH UNGDOMSNÄMNDEN 8
SOCIALNÄMNDEN 9
WORKSHOP 9
ARBETSFORMERNA FÖR SAMVERKAN 10
BARN OCH UNGDOMSFÖRVALTNINGEN 10
SOCIALFÖRVALTNINGEN 11
WORKSHOP 12
FÖREBYGGANDE INSATSER OCH INSATSER FÖR TIDIG UPPTÄCKT 13
BARN OCH UNGDOMSNÄMNDEN 13
SOCIALNÄMNDEN 14
WORKSHOP 15
UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 16
BARN OCH UNGDOMSNÄMNDEN 16
SOCIALNÄMNDEN 16
REVISIONELL BEDÖMNING 17
SVAR PÅ REVISIONSFRÅGAN 17
STYRNINGEN AV SAMVERKAN 17
ARBETSFORMERNA FÖR SAMVERKAN 18
FÖREBYGGANDE INSATSER OCH INSATSER FÖR TIDIG UPPTÄCKT 18
UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 19
Sammanfattning
Revisorerna i Halmstads kommun har gett PwC i uppdrag att granska samverkan mellan barn- och ungdomsnämnden och Socialnämnden kring barn i behov av särskilt stöd. Revisorerna genomförde år 2010 en motsvarande granskning av samverkan. I denna konstaterades att det förebyggande arbetet fick stå tillbaka på grund av brister i ansvar och former för samverkan och kunskap om varandras organisation.
Revisionsfrågan för denna granskning är: Är samverkan mellan berörda nämnder ändamålsenlig när det gäller barn och unga i behov av särskilt stöd.
Vårt svar på revisionsfrågan är att samverkan mellan socialnämnden och barn- och ungdomsnämnden fortfarande inte är helt ändamålsenlig. Vi bygger vårt svar på att styrningen är bristfällig samt att förebyggande insatser och insatser för tidig
upptäckt inte är systematiska och inte hanteras gemensamt av förvaltningarna.
Vi konstatera samtidigt att behovet av samverkan är tydligt, att det finns en vilja att samverka och att det förekommer gemensamma initiativ för att förbättra
samverkan. Vid granskningstillfället pågår ett arbete med att utveckla samverkan på övergripande nivå.
Vi lämnar följande kommentarer avseenden granskningens kontrollområden.
Styrning av samverkan
En väl fungerande samverkan i verksamheten bör stödjas av en gemensam styrning av denna samverkan. Vi kan konstatera att varken ansvar eller strukturerade former för samverkan är gemensam eller tillräcklig vid granskningstillfället.
Vi konstaterar att samverkan fungerar i enskilda ärenden på operativ nivå. På ledning- eller mer övergripande nivå har en organiserad samverkan eller
gemensamma diskussioner om utformning av samverkan inletts. Att samverkan inte är utvecklad idag märks tydligast när det gäller det förebyggande arbetet och tidiga insatser.
Inom socialförvaltningen har initiativ tagits till en styrgrupp för barn och unga där samverkan om barn i behov av särskilt stöd ingår. Inom denna samverkansstruktur medverkar från sommaren 2015 socialförvaltningen, barn- och
ungdomsförvaltningen samt utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen.
Arbetsformer för samverkan
Det förekommer samverkan på operativ nivå och i stort sett fungerar också samordningen mellan förvaltningarna i enskilda ärenden. Vi noterar också att initiativ tas för att informera varandra om sina verksamheter, om hur anmälan går till och vilka rutiner som finns. Denna information har dock inte varit systematisk utan bygger på initiativ från enskilda personer. Socialnämnden har i sin
verksamhetsplan angett att 12 informationsträffar ska genomföras per år.
Under vår workshop framkom det tydligt att bristen på kunskaper om varandra gör att samverkan inte kan utvecklas mer än till den nivå den har idag. Det framkom också att förvaltningarna inte bär på någon tradition att samverka.
Förebyggande insatser och insatser för tidig upptäckt
Det förekommer enskilda förebygganden och tidiga insatser. Den nyligen bildade enheten för förebyggande insatser innebär från socialtjänstens sida en uttalad avsikt att utveckla samverkan i mer förebyggande riktning. Överlag är de
förebyggande tidiga insatserna inte systematiska och de hanteras inte gemensamt av förvaltningarna. Det är heller inte klarlagt hos alla vad begreppen förebyggande respektive tidigare insatser står för och vad begreppen motsvarar i verksamheterna.
Inom grundskolan utgör elevhälsan en resurs för verksamheten där barn i behov kan fångas upp. Inom förskolan finns inte motsvarande resurs, vilket gör att förutsättningar för samverkan mellan förskolan och socialtjänsten skiljer sig från grundskolan. Dessa skillnader bör beaktas om Halmstads kommuns mål med samordnade sociala insatser redan i förskolan ska nås.
Socialförvaltningen utgår idag från uppgifter om bland annat psykisk ohälsa och antal anmälningar för att rikta resurser till vissa områden i kommunen.
Socialförvaltningen har initierat ett arbete med att se över kriterierna för resursfördelning. Samverkan kan utvecklas genom att valet av kriterier och resursfördelningen sker gemensamt.
Uppföljning av samverkan och rapportering till nämnd
Det sker ingen systematisk uppföljning som avser samverkan för barn i behov av särskilt stöd. De mål som anges i planeringsdirektiven avser antalet anmälningar inom förskolan.
Eftersom det inte förekommer någon uppföljning av samverkan finns det heller inget underlag som på ett mer systematiskt sätt kan ligga till grund för att utveckla samverkan.
Bakgrund
Uppdrag
Revisorerna i Halmstads kommun har gett PwC i uppdrag att granska samverkan mellan barn- och ungdomsnämnden och Socialnämnden kring barn i behov av särskilt stöd. Revisorerna genomförde år 2010 en motsvarande granskning av samverkan. I denna konstaterades att det förebyggande arbetet fick stå tillbaka på grund av brister i ansvar och former för samverkan och kunskap om varandras organisation.
Kommunfullmäktige betonar i budgetet för år 2015 vikten av att samverkan sker i ett tidigt skede och att alla berörda aktörer involveras.
Revisorerna har, med utgångspunkt i analys av risk och väsentlighet, beslutat att granska samverkan med inriktning på förskola och de tidigare åren i grundskolan.
Den övergripande revisionsfrågan är: Är samverkan mellan berörda nämnder ändamålsenlig när det gäller barn och unga i behov av särskilt stöd.
Revisionskriterierna för granskningen har hämtats från:
Förvaltningslagen
Skollagen
Socialtjänstlagen
Planeringsdirektiv med budget 2015, övergripande inriktning och konkretiserade mål
Som underlag till att besvara revisionsfrågan har följande kontrollmål formulerats:
Är styrningen av samverkan ändamålsenlig; på ledningsnivå, på operativ nivå?
Finns fungerande arbetsformer för samverkan, på organisationsnivå och på individnivå?
Finns förebyggande insatser och insatser för tidig upptäckt?
Sker uppföljning av samverkan och rapportering till nämnd? Vidtas åtgärder med anledning av uppföljningen?
Genomförande
Granskningen omfattar socialnämnden och barn- och ungdomsnämnden samt samverkan mellan dessa.
Granskningen har avgränsats till förskolan, förskoleklass och grundskolans lägre årskurser. Tre förskolor och tre grundskolor, en per område i barn- och
ungdomsförvaltningen, har valts ut.
Granskningen har inletts med dokumentanalys som följs av intervjuer med berörda tjänstemän.
Följande har intervjuats:
Enhetschefer och handläggare inom socialförvaltningens barn- och ungdomsavdelning.
En förskolechef samt en rektor för grundskolans lägre årskurser inom vart och ett av de tre skolområdena.
Verksamhetschef inom elevhälsan (Kärnhuset) samt kurator och skolsköterska inom elevhälsan från de tre skolområdena.
Efter dessa intervjuer har ett material ställts samman. Samtliga intervjuade har bjudits in till en gemensam diskussion om resultatet i en workshop. Syftet var att säkerställa innehållet i granskningen samt att fördjupa frågeställningar om hinder och möjligheter till samverkan. Resultat från intervjuer och workshops presenteras i avsnittet iakttagelser.
Rapporten har sakavstämts med berörda tjänstemän.
Iakttagelser
Allmänna förutsättningar
Skolområdet
Skolan har en skyldighet enligt lag att ge elever det särskilda stöd de behöver.
Skolan, vårdnadshavare och elev ska tillsammans arbeta med att utveckla stödet. En tidig kontakt mellan elev, vårdnadshavare och personal på skolan är viktig för att eleven ska få det stöd hon/han har rätt till och behov av.
Skolan ska utreda elevens behov av särskilt stöd då:
Extra anpassning har genomförts och det fortfarande finns risk att en elev inte når kunskapsmålen i något ämne
Om en elev inte trivs i skolan, är frånvarande, drar sig undan eller är utåtagerande.
Elev med koncentrationssvårigheter samt tal- och språksvårigheter.
Finns behovet upprättas ett åtgärdsprogram vilket är ett viktigt dokument för att hjälpa eleven. Skolan ska ta fram åtgärdsprogrammet och sträva efter att samarbeta med vårdnadshavarna.
Resurscentrum Kärnhuset är till för barn/ungdomar mellan 1-20 år i behov av särskilt stöd. Resurserna ska vid behov stödja kommunens verksamheter samt fristående förskolor och grundskolor i Halmstad. Samarbete sker även med andra förvaltningar, landsting, andra kommuner och högskolan.
Socialtjänsten
Socialtjänsten ska enligt lag ha en uppsökande verksamhet och upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt ska socialtjänsten samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Socialtjänstens insatser för den enskilde utformas och genomförs tillsammans med henne eller honom och vid behov i samverkan
Socialtjänsten kan dels ge råd och stöd till alla som söker sig till dem i så kallade öppna verksamheter, dels ett ansvarar för myndighetsutövning. Socialtjänsten kan ge individuellt utformade insatser efter en ansökan från den berörda familjen eller ungdomen eller efter en anmälan från någon verksamhet eller person.
Socialtjänsten behöver ofta hämta in en bedömning från hälso- och sjukvården och ett underlag från skolan för att kunna göra en allsidig utredning och bedömning av vilka insatser som är lämpliga.
Mål och riktlinjer
Reglemente
Barn- och ungdomsnämnden samt socialnämnden ansvarar enligt sina reglementen för att verksamheterna samordnas med övriga nämnders och bolags verksamheter för att erhålla största möjliga kommunnytta.
Kommunfullmäktiges mål
Halmstads kommun har fastställt ett antal mål som rör barn och unga i behov av särskilt stöd samt samverkan kring målgruppen.
I planeringsdirektiv med budget 2015-2017 finns en övergripande inriktning inom målområdet Barn och utbildning som rör barn i behov av särskilt stöd. Det beskrivs att det finns många elever som är i ett behov av extra stöd, både utifrån sin sociala situation och utifrån situationen i skolan. För att i största möjliga mån jämna ut de skillnader som socioekonomiska faktorer har på barns utveckling och skolresultat vill Halmstads kommun att tidiga stödinsatser görs. Vidare betonas vikten av att samverkan sker i ett tidigt skede och att alla berörda aktörer involveras.
För att stödja inriktningen har följande mål konkretiserats:
Mål och mätetal Utfall
2014 Målvä rde 2015 Mål: Barn i behov av stöd ska tidigt, redan i förskoleåldern,
få samordnade sociala insatser.
Mätetal: Andelen ärenden (anmälningar) avseende förskolebarn där behov av tidiga samordnade, sociala insatser finns och där tidigare, samordnade sociala insatser initieras.
70
Mål: Antalet barn i förskolans grupper ska anpassas utifrån barnets behov av en pedagogisk, trygg och kreativ
verksamhet.
Mätetal: Antal barn/avdelning
Kvalitativ utvärdering av barngruppers storlek och sammansättning vid förskolor
17,4 <17,5
Barn- och ungdomsnämnden, verksamhetsplan 2015-2017
Under kommunfullmäktiges konkritiserade mål (enligt ovan) finns en beskrivning i verksamhetsplanen att förskolans och grundskolans möjligheter att tidigt upptäcka barn i behov av sociala stödinsatser ska öka och samordnas med alla berörda aktörer. Samverkan med socialtjänst ska vara systematisk och möjliggöra gemensamt stöd.
Ett av nämndens egna mål för 2015-2017 är att föräldrarollen ska stärkas. Barn- och ungdomsnämnden anser att nära samverkan med vårdnadshavare är en
förutsättning för optimalt lärande och utveckling. Mätetalet till målet är antal föräldrar som har deltagit i föräldrastödsutbildningar per skolområde.
Nämnden har även beslutade prioriteringar där Ökade livschanser för unga är en prioritering. Inom prioriteringen har projektet ”skolan mitt i byn” startats under 2014 på Andersberg. Projektet syftar till att skolorna, främst på Andersberg och Östergård, ska bli en naturlig mötesplats för barn och föräldrar, även efter skoltid.
Detta för att stärka banden mellan skolan och närområdet. ”Föräldrastöd- interkulturellt perspektiv” och ”Stärk föräldrarollen på Andersberg” är två andra projekt som syftar till att utveckla arbetet med föräldrastöd.
Socialnämnden, verksamhetsplan 2015-2017
Inom målområdet barn och utbildning har socialnämnden beslutat om följande mål:
Målet socialtjänstens samarbetspartner för barn i förskoleåldern ska få god information och konsultation. Mätetalen för målet är:
Antal informationsträffar med förskola. Målvärde 2015, 12st
Antal konsultationer. Målvärde 2015, 400 st.
Informationssatsningen gällande socialtjänstens arbete är främst riktad mot
skola/förskola och BVC. Det finns en inrättad konsultationstelefon dit förskolor och skolor kan ringa för att rådgöra med en socialsekreterare.
Målet samordnad individuell planering (SIP) för barn i förskoleåldern ska öka.
I de ärenden där det finns behov av samordnade insatser från flera huvudmän ska ett SIP-protokoll upprättas, om den enskilde samtycker.
En SIP är ett verktyg för samverkan och samordning. Det är ett dokument som beskriver vilka insatser berörd socialtjänst respektive hälso- och sjukvårdsgivare planerar för en enskild, hur insatserna ska samordnas och hur ansvaret mellan huvudmän ska fördelas. Förutom socialtjänsten kan kommunala aktörer som skola, socialpsykiatri, elevhälsa och verksamheter inom LSS vara aktörer i en SIP.
Målet Utvecklad samverkan på ledningsnivå mellan socialtjänst, förskola/skola ska initieras.
Barn- och Ungdomsavdelningen (inom socialförvaltningen) ska initiera samverkan på ledningsnivå mellan socialtjänst, förskola/skola och Region Halland.
Länsövergripande avtal
Avtalet ”Ansvarsfördelning och samordning av insatser till barn och ungdomar med sammansatt psykisk/psykiatrisk och social problematik som behöver stöd från samhället” är tecknat 2008 av kommunerna och Region Halland. Syftet med avtalet är att med utgångspunkt från gällande lagstiftning, de förordningar och reglementen som reglerar parternas ansvar för insatser och samverkan tydliggöra respektive huvudmans ansvarsområde och former för samverkan.
I avtalet står att det i varje kommun ska finnas en samordningsgrupp med
verksamhetsansvariga chefer från kommunen och regionen. Samordningsgruppen ska ha ett gemensamt ansvar för den strategiska planeringen för att samordning av verksamheter och insatser ska ske. Vidare ska gruppen ansvara för att samverkan utvecklas och att en årlig utvärdering görs.
Styrning av samverkan
Barn- och ungdomsnämnden
Rektorer
Enligt de intervjuade finns det ingen styrning eller ledning som anger hur samverkan mellan socialförvaltningen och barn- och ungdomsförvaltningen ska bedrivas. Det saknas systematik och struktur för regelbundet utbyte mellan
förvaltningarna och det finns ingen utarbetad gemensam handlingsplan. Det finns förhoppningar om ökad samverkan från ledningens sida men det finns inga övergripande strukturer, riktlinjer eller tydliga målsättningar för att utveckla en operativ samverkan.
Förskolechefer
Vad gäller samverkan på operativ nivå finns ett exempel som har initierats inom område centrum. Ett nätverk med personal och ledning från förskolor och socialförvaltningen har etablerats och träffas 2-3 gånger per termin. Syftet med nätverket är att åskådliggöra de olika verksamheternas ansvarsområden, samverkansmöjligheter och gemensamt lyfta hur de ska hantera olika avidentifierade ”Case”.
Kärnhuset
Det finns, enligt de intervjuade, inga styrande mål, styrdokument eller
handlingsplaner som syftar till att stödja samverkan mellan förvaltningarna. De intervjuade känner till fullmäktiges mål men upplever dem inte som styrande. De anser vidare att ledningen på ett bättre sätt bör arbeta för en styrning som ökar samverkan, idag finns inget stöd från ledningen i samverkansarbetet.
Det länsövergripande avtalet som tecknades av Region Halland (dåvarande landsting) och kommunerna i Hallands län 2008 följs inte enligt uppgift. Det är osäkert om det i dagsläget finns en samordningsgrupp kvar, där Socialförvaltningen är sammankallande.
De intervjuade anger att det finns en samverkan på operativ nivå i enskilda
ärenden, men samverkan är inte systematiserad utan genomförs när behov uppstår.
Vid enskilda ärenden (orosanmälan) genomförs nätverksträffar på initiativ från socialtjänsten. Det finns en vilja att öka samverkan men upplevs som svårarbetat när det inte finns en bra struktur för samverkan på ledningsnivå.
De intervjuade menar att personalomsättning på barn- och ungdomsenheten inom socialtjänsten har gjort att det är svårt att uppnå en uppbyggd, strukturerad
samverkan kring barn i behov av särskilt stöd. Idag bygger samverkan på person och inte funktion vilket leder till ett kortsiktigt arbete.
Några av de intervjuade anser att det finns ett behov av att lära känna varandras verksamheter bättre. Exempelvis kontaktar socialförvaltningen oftast pedagoger vid orosanmälningar och inte kuratorer eller sjuksköterskor, som har de flesta och oftast enda kontakten med eleverna. Några av de intervjuade tycker att kunskapen om varandras verksamheter idag är bättre. Det är lättare att få tag på
socialsekreterare och frågan kring sekretess har blivit bättre då rådgivning görs avidentifierat.
Socialnämnden
Enligt de intervjuade finns det politiska mål som handlar om samverkan, men det beskrivs att det inte är enkelt att utforma samverkan. Socialförvaltningen har genomfört informationsträffar och konsultation avseende anmälningsskyldighet samt SIP (samordnad individuell planering) i förskolan. De har en riktad
konsultations verksamhet mot bland annat skolans verksamheter.
Med början från 2015 pågår ett arbete med att bygga upp en struktur för
samverkan. Inom denna struktur hanteras frågor som rör det övergripande och systematiska arbetet med samverkan. Strukturen anges vara ändamålsenlig, även om det kommer att ta tid innan samverkan påverkas längre ut i förvaltningarnas verksamheter.
Workshop
Enligt diskussionerna under workshopen framkom att verksamheterna i grunden har olika uppdrag. Medan förskolan och grundskolan i sitt uppdrag har ansvar för samtliga barn och elever har socialtjänsten i sitt uppdrag ansvar för de barn och elever som är sköra och har behov av stöd.
Socialnämnden har gett uppdrag till förvaltningen att utveckla det förebyggande arbetet, medan motsvarande uppdrag inte finns inom barn- och ungdomsnämnden.
När det gäller samverkan mellan förvaltningar framkom tydligt att det saknas en mer konkret styrning där det framgår var ansvar för samverkan finns och vilka former som ska stödja samverkan. Ofta blir det upp till den enskilde tjänstemannen att själv söka kontakt med eller hitta former för samverkan. Rektorer och
förskolechefer vet inte om de själva ska vara drivande eller inte för att samverkan ska skapas. Det finns en osäkerhet om förväntningar och som resulterar i att variationerna i samverkan inom kommunen är stor. Särskilt är skillnaderna uppenbara när det gäller det förebyggande arbetet och samverkan i detta.
Socialtjänstens förebyggande arbete riktas främst till områden i kommunen där den psykiska ohälsan är större och där anmälningarna till socialtjänsten är
förhållandevis fler. Analyserna bygger på kommunens egen statistik och material från Region Halland. Även om detta kan försvaras på ett generellt plan finns det behov inom andra geografiska områden i kommunen som inte nås av de riktade resurserna i samma utsträckning. Socialförvaltningen har inlett ett arbete med att se över kriterierna för resursfördelningen.
Det anses angeläget att utveckla styrningen och förbättra samverkan eftersom alla
Arbetsformerna för samverkan
Vid intervjuerna har olika arbetsformer beskrivits där samverkan finns. I sammanställningen nedan redogörs för det vi noterat:
Ungbo – ungdomar som beviljats boende genom socialförvaltningen och har ekonomiskt bistånd. Det finns en tät kontakt med skolan (gymnasieskolan).
Multisystematisk familjeterapi – vänder sig till ungdomar, familjen, kompisar och samhället.
NOVA – psykisk ohälsa hos föräldrar (missbruk, våld), sker i samverkan med vuxenpsykiatrin. Genomförs utan beslut om bistånd och betraktas som förebyggande arbete.
Skilda världar – gruppverksamhet för barn till separerade föräldrar och vänder sig till barn i åldern 7-12 år.
SAMSAS - Genom samverkan åstadkomma förändringar för barn och ungdomars bästa. Projektet jobbar med ett förebyggande helhetstänk där insatser görs på tre nivåer, familjeverkstan, socialrådgivning och
elevcoachverksamhet.
Komet (-12 år) och U-Komet (13 år -) – Är en kommunikationsmetod som riktar sig till föräldrar och lärare för ett fördjupat föräldrastöd.
Familjeverkstan – En samverkan där skolan är ansvarig och
socialförvaltningen kompletterar med föräldrastöd. Familjeverkstan är en metod/filmmaterial som är framtaget för att användas i studiecirklar för föräldrar. Materialet har tagits fram på uppdrag av Statens Folkhälsoinstitut i syfte att öka tillgängligheten på föräldrautbildning. Syftet med
Familjeverkstan är att förbättra relationerna och samspelet i familjen.
PALLA – föräldrastöd genom tonårsföräldrar som samtalar med andra föräldrar om att stödja och vägleda sin tonåring in i vuxenlivet och de prövningar, t ex. grupptryck, alkohol och studieval, som unga och vuxna möter på vägen.
Stadsskolan mitt i byn – projekt som innebär samverkan mellan barn- och ungdomsförvaltningen, Kultur- och fritidsförvaltningen, Teknik- och fritidsförvaltningen och Socialförvaltningen. Projektets fokusområden är flitigt skolarbete, engagerade föräldrar, motiverade lärare, en aktiv fritid och skapande av framtidsplaner.
Barn och ungdomsförvaltningen
Rektorer och förskolechefer
Orosanmälningar genomförs enligt interna rutiner och rutinen för anmälningsplikt.
Den interna processen på skolan omfattar elevhälsans personal samt en
förhandsanmälan till föräldrarna om att skolan kommer att skicka en orosanmälan till socialförvaltningen. Rektor gör skolans anmälan till socialtjänsten då personalen på skolan kan uppleva att relationen till föräldrarna försämras om de själva gör anmälan. Det finns ingen tydlig kontaktperson för rektorer och förskolechefer utan en generell adress alternativt socialtjänstens jourtelefon. Rektorer och
förskolechefen kan därmed ha kontakt med olika handläggare.
Några av de intervjuade anser att det inte finns tydliga riktlinjer för hur en anmälan ska utformas eller vad den ska innehålla. Samtlig personal kan ringa jourtelefonen
för vägledning om det finns osäkerheter kring att anmäla eller inte. Vidare anser de intervjuade att samverkan och kommunikation mellan socialförvaltningen, barn- och ungdomsförvaltningen och barn- och ungdomspsykiatrin har brister. Enligt de intervjuade saknas generellt ett helhetsperspektiv och ett utvecklat samarbete för barnens och familjernas bästa.
Förskolorna har bjudit in personal från socialtjänsten för att informera om
anmälningsförfarandet och hur de arbetar. Inom ramen för vissa ärenden finns det ett utbyte där förskolechefen träffar representanter för socialtjänsten. Det finns ingen uppbyggd relation med någon person på socialförvaltningen och
förskolechefer anser att de får lite återkoppling på anmälningarna till socialtjänsten.
Enligt det intervjuade har personal från socialtjänsten besökt skolornas APT för att informera skolans personal hur en anmälan går till, när det ska anmälas samt vad socialtjänsten gör. Några av de intervjuade anser att återkopplingen från
socialförvaltningen är bristfällig och att sekretessen utgör ett hinder.
Efter anmälan fortsätter skolan sina insatser för barnet/eleven inom ramen för sin verksamhet. Det sker generellt inget samarbete med socialförvaltningen i detta arbete. Samarbetet kan uppstå vid några fåtal tillfällen inom ramen för de
nätverksträffar som genomförs. Nätverken skapas vid allvarliga långsiktiga ärenden och initiativ tas från socialförvaltningen.
Kärnhuset
Enligt de intervjuade fungerar samverkan bra med Region Halland avseende det medicinska ansvaret medan samverkan med socialförvaltningen fungerar mindre bra. Det finns inga strukturerade arbetsformer för samverkan, mycket sker på individnivå och i specifika ärenden.
Det kan enligt intervjuer vara svårt att göra en orosanmälan. Det finns möjlighet att rådgöra med handläggare på socialförvaltningen innan anmälan. Personal på Kärnhuset informerar skolorna om förfarandet och finns tillhand som stöd. Dock återrapporterar socialförvaltningen inte alltid resultatet av orosanmälan, om anmälan leder till en utredning eller inte. De intervjuade anser att handläggarna på socialförvaltningen i större grad bör rådfråga personal på skolan om anmälan kommer från annan instans.
Samverkan vid övergång från förskola till förskoleklass och mellan grundskolor anses inte fungera. Sekretess kan vara en del av svårigheten men övergången kan bli bättre. Journaler överlämnas men ingen muntlig överlämning sker.
Överlämningarna bör vara tydligare så att barnet syns och inte faller mellan stolarna.
En gång per termin träffas BVC, Kvinnohälsovården, förskola, skola, tandvården, barn- och ungdomspsykiatrin och socialtjänsten (inte alltid medverkande).
Träffarna syftar till att alla orienterar sig om varandras verksamheter.
Socialförvaltningen
Inom barn- och ungdomsavdelningen finns en mottagningsenhet, tre
en behandlingsenhet för barn upp till 12 år, en behandlingsenhet för 13 år och uppåt samt en enhet för familjerätt.
I en styrgrupp för barn och unga ingår representanter för barn- och
ungdomsförvaltningen, utbildning- och arbetsmarknadsförvaltningen samt socialförvaltningen. Gruppens uppgift är att säkerställa resurser och styra insatser för att det konkreta arbetet för barn och ungas hälsa genomförs tillsammans. Under den gemensamma styrgruppen finns en beredningsgrupp vars uppgift är att göra kartläggningar, identifiera fokusområden och förbättringsområden, sprida goda idéer samt utforma uppföljningsrutiner. Också i beredningsgruppen ingår tjänstemän från förvaltningarna.
Enligt intervjuerna finns det en vilja att delta i samverkan och det finns en positiv stämning i diskussionerna även om det är allmänt svårt för deltagarna att avsätta tid för träffarna. Tanken är att alla ska involveras, vilket även omfattar Region Halland, Kultur och fritidsförvaltningen och eventuellt Fastighetskontoret. I samverkan är utgångspunkten funktion och inte person.
Enligt intervjuerna har samverkan blivit bättre sedan mottagningsenheten etablerades, det är lättare att nå socialförvaltningen tidigare i processen och tryggheten i att anmäla har stärkts. Vidare bjuder socialförvaltningen in ledare och personal inom förskolan och skolan till informationsträffar en gång i månaden.
Informationen har lett till förståelse och förankring av socialförvaltningens arbetssätt. Vidare finns en jourtelefon där råd kan lämnas till förskolepersonal, lärare och rektorer.
Enligt intervjuer får de göra en anmälan om återkoppling ifall de begär det. Det händer att rektor skriver anmälan och då återkopplar handläggaren till rektor.
Socialförvaltningen vill ha skriftliga anmälningar så att de som anmäler ska kunna stå för sin anmälan.
Personalbyten leder alltid till ett avbräck i samverkan, vilket gör det angeläget med ett uppbyggt system för samverkan.
Workshop
Idag finns ingen enhetlig struktur för samverkan mellan förvaltningarna som berör den operativa nivån inom förskola och skola. Under workshopen påtalades vikten av att kunna ha direkta kontakter mellan förskolan och skolan å ena sidan och socialtjänsten å den andra.
Grunden för att bygga ett väl fungerande samarbete bygger på att det finns kunskap om varandras förutsättningar, kompetenser och verksamheter. Så är inte fallet idag och det finns heller ingen tradition i Halmstads kommun att lösa frågor i
samverkan. Vidare finns skolor som inte känner till under vilka förutsättningar de ska göra anmälan, på vilket sätt de kan involvera socialtjänsten i det förebyggande arbetet eller vilket stöd socialtjänsten kan ge. En konsekvens av bristen i samverkan är att en skola kan ta på sig ansvar och ett arbete med barn och elever som i själva verket hör hemma inom socialtjänsten.
En fungerande samverkan bör vara regelbunden under hela året. Det är inte
tillräckligt med enstaka och sporadiska möten på chefsnivå. Om samverkan ska vara stabil under längre tid är det viktigt att de som direkt berörs av samverkan i
verksamheterna ingår och får medverka i att utforma den. Kuratorerna i skolan utgör ofta en brygga mellan skolan och socialtjänsten. Dessa kan få i uppdrag att ha en central roll i samverkan.
Förebyggande insatser och insatser för tidig upptäckt
Barn och ungdomsnämnden
Rektorer och förskolechefer
Enligt de intervjuade arbetar verksamheterna var för sig med förebyggande och tidiga insatser. De förebyggande insatserna som sker inom ramen för skolans verksamheter har primärt fokus på de pedagogiska frågorna och barnens eller elevernas lärande. Vid oro eller misstanke om problem i hemmen sker en anmälan till socialförvaltningen. Elevärenden lyfts till elevhälsoteamet där rektor och elevhälsan hanterar ärendet och beslutar om eventuella anmälningar till
socialförvaltningen. Det förekommer generellt inget systematiskt och gemensamt förebyggande arbete.
Skolan har ett stort ansvar för att identifiera barn och familjer som kan behöva stöd från socialtjänsten. På skolan finns ett elevhälsoteam som kan lyfta både
inlärningsproblematik och elevernas sociala situationer. Lärare som är oroliga lyfter i första hand frågorna till teamen. Akuta frågor som lyfts går direkt till rektor. Inom ramen för arbetsplatsträffar (APT) har socialtjänsten varit på plats och informerat om anmälningar och sitt arbete.
Även om det tidigt upptäcks att barnet har behov av stöd kan det vara svårt att veta vad och hur verksamheten ska agera. Lärarna upplever att de inte alltid har de rätta verktygen för att hjälpa till.
Förskolecheferna i område Nygård har valt att avsätta även tidiga insatser som medarbetarmål för all personal. Inom den målsättningen har det genomförts aktiviteter för att utbilda personalen i att agera tidigt och genomföra tidiga insatser.
Numera finns en specialpedagog i förskolan och de har utvecklat systematik och rutiner för att arbeta förebyggande. I arbetet har representanter från socialtjänsten varit delaktiga, dels genom nätverkskontakterna och dels som föreläsare och för att informera om vad socialtjänsten gör.
Andra förskolechefer har arbetat med personalen i syfte att se socialförvaltningens personal, kompetens och olika projekt som en möjlighet till stöd och råd. Förskolan har vid några tillfällen informerat föräldrar om de stödmöjligheter som
socialförvaltningen erbjuder. Vidare anser förskolechefer att deras ansvar är att stödja och hjälpa barnen. Det förekommer inte något samarbete med
socialförvaltningen i detta arbete.
Kärnhuset
Det är upp till varje förskola och skola att arbeta med förebyggande arbete. Till sin hjälp finns skolhälsoteam och elevhälsoteam. Det finns inget specifikt uppdrag som Kärnhuset arbetar efter, utan stödjer verksamheterna att nå sina uppdrag.
Elevhälsan ska vara likvärdig oavsett vart barnet är placerat, vilket inte är fallet i Halmstads kommun. Det är avhängigt vart barnet är placerat vilken resurs det får.
På grund av anmärkningar från skolinspektionen samt olika revisionsrapporter arbetar kommunen tydligare med dessa frågor. Ett led i arbetet är den
omorganisation som genomförts inom barn- och ungdomsförvaltningen.
Kärnhuset jobbar med föräldrautbildningar, vilka främst är riktade till Öster och Oskarström. I dessa utbildningar samverkar inte Kärnhuset med
socialförvaltningen. Kärnhuset samverkar med bland annat Trygga Halmstad och Polisen. För närvarande fokuseras insatserna på språk-, läs- och skrivsvårigheter och i de fall där tidig upptäckt görs.
Det förebyggande arbetet kan utvecklas genom satsningar i utsatta områden.
Arbetet och samverkan för utsatta barn har förbättrat utsikterna för barnen och deras familjer. Samverkan med socialförvaltningen kring ensamkommande flyktingbarn fungerar bra. Det finns ett stort arbete kring dessa barnen som borde gå att applicera vid samverkan om barn i behov av särskilt stöd.
Ett initiativ till förebyggande arbete är ”Sommarkul” som är en sommarverksamhet för barn i åldern 7-12 år på Andersberg. Det är en viktig aktivitet för området och för de barn som bor där.
Det förebyggande samverkansprojektet, Bryggan, är ett arbete i Andersberg där HFAB, Vårdcentralen, Kultur- och fritidsförvaltningen, Polismyndighet och skola ingår. Socialförvaltningen deltar inte. Projektet har bl.a. lett till aktiviteter som simskola, sommarkul, grannar emellan, värdfamiljen osv.
Socialnämnden
Ansvar för det förebyggande arbetet finns inom Förebyggandenheten som även har ansvar för föräldrastödsverksamheten. Enheten startade 1 januari 2015 och idag arbetar 12 personer där. Socialförvaltningen vill att förskolan och skolan ska vara mer delaktiga i denna verksamhet. Avsikten framåt är att kunna utveckla
arbetsformer där arbetet sker mer i grupp, i klasser eller i föräldragrupper.
För det förebyggande arbetet har fyra områden valts ut utifrån indikatorer som har låga värden, sociala aspekter och hälsoaspekter. Områdena är Andersberg, Vallås, Linehed och Oskarström. De som ingår i samverkan är socialförvaltningen, barn- och ungdomsförvaltningen, utbildning- och arbetslivsförvaltningen, BVC,
räddningstjänst och utvecklingsledare från stadskontoret.
Följande former för förebyggande och tidiga insatser finns:
Träff med verksamhetschef BVC, skolledare och förskolechefer
Workshop där barn- och ungdomsavdelningen var med och diskuterade former för det förebyggande arbetet. Vidare information om verksamheten inom enheten.
Styrgrupp barn och unga med förvaltningschefer. Syftet är att samverkan ska bli beständig och inte ett projekt.
Workshop på Andersberg. Passar in i deras projekt ”skolan mitt i byn”.
Kommer att fortsätta med de övriga tre områdena.
Socialtjänstens ambition är att hjälpa barn i hemmet för att undvika placeringar i familjehem eller institution. Socialtjänsten vill vara med i föräldrautbildning och i arbetet med föräldrastöd. Motsvarande insatser förekommer även som bistånd inom behandlingsverksamheten. Tanken är att utveckla föräldrastöd, som inte är behandling, i gruppform och under förskoletiden. Enligt intervju kan
socialförvaltningen medverka på föräldramöten, klassaktiviteter, fältverksamhet.
Enhetschef ska ta emot beställningar från skolan och avgöra om en förebyggande utbildning ska genomföras. Beredningsgruppen, under styrgruppen barn och unga, ska göra en kartläggning av processen och ta fram förslag på hur det ska gå till.
Vad gäller sekretess jobbar socialförvaltningen medvetet med brukarmedverkan, till exempel i nätverksutredningar. De frågar klienten om tillåtelse att bryta
sekretessen. Om socialtjänsten använder argument om sekretess är det oftast en fråga om att hantera stress, att slippa inhämta medgivande. Socialtjänsten kontaktar skolan för att erbjuda återkoppling och försöker luckra upp hinder om sekretess och återkoppling i den nya modellen för det förebyggande arbetet.
Workshop
Under workshopen framkom att det inte är klarlagt vad som i praktiken menas med förebyggande arbete och tidiga insatser. Framförallt finns det ingen gemensam definition av begreppen. Att definiera och vara överens om begreppen är avgörande för att kunna komma vidare i diskussionerna om vad förskola, skola och socialtjänst ska samverka om och hur samverkan lämpligast bör utformas.
Inom grundskolan finns resurser inom elevhälsan, bland annat kuratorer, som kan utveckla ett närmare samarbete med socialtjänsten. Inom förskolan finns inga motsvarande resurser. I Halmstads kommun finns heller inga familjecentraler1. Sammantaget gör detta att samverkan i det förebyggande arbetet i tidiga åldrar är begränsat och, för förskolan och socialtjänsten, är svår att bygga upp. Stora delar hamnar då inom förskolechefernas ansvar och som då ska sättas i relation med andra ansvar.
Socialtjänsten har kompetens att svara för stöd till föräldrar, bland annat kommer socialtjänsten att se över kommunens hemsida för att föräldrar lättare ska kunna nå socialtjänsten. Barn- och ungdomsförvaltingen har arenor och kontaktvägar till föräldrar, vilket gör att det finns möjligheter att samverka för att bättre nå föräldrar med tidiga och uppsökande insatser.
1 En familjecentral bedriver en verksamhet som är hälsofrämjande, generell, tidigt förebyggande och stödjande
En anledning till att socialförvaltningen bildade en enhet för uppsökande arbete är det varje år kom in fler anmälningar under sommaren. En period då bland annat skola och fritids inte har någon verksamhet. Under våren 2015 genomfördes en informationsinsats för att informera om enheten för förebyggande insatser. Under hösten kommer ett nytt informationstillfälle att genomföras.
Uppföljning och rapportering
Barn och ungdomsnämnden
Rektor känner inte till att det sker någon uppföljning av samverkan eller antal anmälningar från skolan. Möjligen sker viss uppföljning inom ramen för elevens åtgärdsprogram, för de pedagogiska delarna om det berör hemmiljön.
Förskolecheferna i område Nygård har valt att avsätta även tidiga insatser som medarbetarmål för all personal. Politiska mål för tidiga insatser följs upp.
Enligt Kärnhuset finns det ingen systematisk uppföljning av samverkan. Dock förekommer det statistik över antal anmälningar. Återrapportering har skett från Kärnhuset till nämnden.
Eftersom det inte finns någon sytematisk uppföljning av samverkan finns det inte heller några åtgärder som följd av uppföljningen. Statistiken över antalet
anmälningar har resulterat i information till förskolorna om anmälningsplikten.
Viss uppföljning av tidiga insatser har gjorts men det har inte lett till fortsatta åtgärder.
Förhoppningen med den nya organisationen är att detta ska bli bättre.
Socialnämnden
Socialnämnden kommer att få information om modellen för det förebyggande arbetet. Allmänt sett är nämnden intresserad av samverkan och vill veta mer om utfallet av samverkan. Uppföljningar görs i delårsrapport 1 och 2 och
sammanställningar anmäls till nämnden.
De intervjuade känner inte till om någon uppföljning har genomförts som avser barn i behov av särskilt stöd.
Revisionell bedömning
Svar på revisionsfrågan
Vi bedömer att samverkan mellan socialnämnden och barn- och ungdomsnämnden inte är helt ändamålsenlig.
Vi bygger vårt svar på att styrningen är bristfällig samt att förebyggande insatser och insatser för tidig upptäckt inte är systematiska och inte hanteras gemensamt av förvaltningarna.
Vi konsterar samtidigt att behovet av samverkan är tydligt, att det finns en vilja att samverka och att det förekommer gemensamma initiativ för att förbättra
samverkan. Vid granskningstillfället pågår ett arbete med att utveckla samverkan på övergripande nivå.
Vi lämnar följande kommentarer kring respektive kontrollområde i granskningen.
Styrningen av samverkan
Förutsättningarna för samverkan skiljer sig åt mellan nämnderna. Uppdragen för socialnämndens verksamhet och för barn- och ungdomsnämndens verksamhet är olika. Vidare skiljer sig organisation och kompetenser mm åt.
Vi konstatera att styrningen av samverkan är bristfällig. I de enskilda ärendena på operativ nivå finns det exempel på en fungerande samverkan. Inom
socialförvaltningen har initiativ tagits till styrgrupp för barn och unga där samverkan om barn i behov av särskilt stöd ingår. På lednings- eller mer
övergripande nivå har en organiserad samverkan eller gemensamma diskussioner om utformning av samverkan inletts. Inom denna samverkansstruktur medverkar från sommaren 2015 socialförvaltningen, barn- och ungdomsförvaltningen samt utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen.
Vidare konstaterar vi att samverkan när det gäller det förebyggande arbetet och tidiga insatser inte är utvecklad. Grundläggande frågor som vad som avses med detta och vad som ingår har inte diskuterats.
Vi noterar vidare att det inom barn- och ungdomsförvaltningen finns uttalade avsikter med att förbättra samverkan med socialförvaltningen. Eftersom detta inte har åtföljts av mer preciserade förväntningar från ledningshåll finns det en
osäkerhet kring vem som har ansvar och vem som borde ta initiativ till att organisera samverkan.
Enligt vår bedömning bör en väl fungerande samverkan i verksamheten stödjas av en gemensam styrning av denna samverkan. Vi kan konstatera att varken ansvar eller strukturerade former för samverkan är gemensam eller tillräcklig vid granskningstillfället.
Arbetsformerna för samverkan
Sammanställningen av samverkansprojekt visar att det förekommer samverkan på operativ nivå. I stort sett fungerar också samordningen mellan förvaltningarna i enskilda ärenden. Vi noterar också att initiativ tas för att informera varandra om sina verksamheter, om hur anmälan går till och vilka rutiner som finns. Denna information är inte systematisk utan bygger på initiativ från enskilda personer.
Socialnämnden har i sin verksamhetsplan angett att 12 informationsträffar ska genomföras per år. Syftet med dessa är att öka kunskaperna inom förskolor och skolor om de möjligheter och hinder som lagstiftningen ger socialtjänsten.
Under workshopen framkom det tydligt att bristen på kunskaperna om varandra försvårar att samverkan kan utvecklas mer än den nivå den har idag. Det framkom också att förvaltningarna inte bär på någon tradition att samverka.
En styrgrupp för barn och unga har bildats på initiativ från socialförvaltningen.
Med bildandet av denna, finns förutsättningar att tillgodose behovet av samverkan på en mer övergripande och strukturell nivå som de intervjuade efterlyser. Exempel på gemensamma frågor som kan hanteras i styrgruppen är kunskaper om varandra, informationssystem, rutiner för anmälan, grunder för resursfördelning, former av samverkan och samordningen av stödinsatser.
Förebyggande insatser och insatser för tidig upptäckt
Vi har noterat att förebyggande insatser och insatser för tidig upptäckt inte är systematiska och inte hanteras gemensamt av förvaltningarna. Det är inte klarlagt hos alla vad begreppen förebyggande respektive tidigare insatser står för och vad de motsvarar i verksamheterna.
Som granskningen visar finns det exempel på ett målinriktat förebyggande och tidiga arbeten inom förskolan. Den nyligen bildade enheten för förebyggande insatser innebär från socialtjänstens sida en uttalad avsikt att utveckla samverkan i mer förebyggande riktning.
Vi noterar att de intervjuade framhåller behovet av att stödja föräldrar vilket öppnar för samverkan i olika former av stöd till föräldrar. Inom grundskolan utgör
elevhälsan en resurs för verksamheten och där barn i behov kan fångas upp. Inom förskolan finns inte motsvarande resurs, vilket gör att förutsättningar för
samverkan mellan förskolan och socialtjänsten skiljer sig från grundskolan. Enligt vår bedömning bör dessa skillnader i förutsättningar beaktas särskilt om Halmstads kommuns mål med samordnade sociala insatser redan i förskolan ska nås.
Socialförvaltningen utgår idag från uppgifter om bland annat psykisk ohälsa och antal anmälningar för att rikta resurser till vissa områden i kommunen. Under vår workshop framkom att valet av kriterier i många fall kan vara för generella för att nå barn i behov av stöd inom andra områden i kommunen. Socialförvaltningen har initierat ett arbete med att se över kriterierna för resursfördelning. Enligt vår bedömning kan samverkan utvecklas genom att valet av kriterier och diskussioner om resursfördelningen sker gemensamt.
Uppföljning och rapportering
Vi bedömer att det inte sker någon systematisk uppföljning som avser samverkan för barn i behov av särskilt stöd. De mål som framgår av planeringsdirektiven avser antalet anmälningar inom förskolan.
Eftersom det inte förekommer någon uppföljning av samverkan finns det inte heller underlag som på ett systematiskt sätt kan ligga till grund för att utveckla
samverkan.
Inom ramen för den nya enheten för förebyggande arbete inom socialförvaltningen och bildandet av styrgrupp för barn och unga finns andra förutsättningar att följa upp samverkan mellan förvaltningarna.
2015-10-20
Bo Thörn Carl-Magnus Stenehav
Projektledare Uppdragsledare
