Dnr 2015/0537 KS-3 Diariekod: 150
Kommunstyrelsen
De juridiska förutsättningarna för att tillämpa idéburet offentligt partnerskap (IOP)
Förslag till beslut
Kommunledningskontoret föreslår kommunstyrelsen besluta följande:
• Som svar på utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens fråga om de juridiska förutsättningarna för att tillämpa idéburet offentligt partnerskap (IOP) i Sollentuna kommun överlämnas kommunledningskontorets tjänsteutlåtande 2016-08-17.
Sammanfattning
Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden beslutade 2015-09-24, § 113, att hemställa hos kommunstyrelsen att utreda de juridiska förutsättningarna för att tillämpa idéburet offentligt partnerskap i Sollentuna kommun.
Kommunledningskontoret gör den bedömningen att IOP med dagens lagstiftning kan vara lagligt under vissa förutsättningar.
Bakgrund
Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden beslutade 2015-09-24, § 113, att hemställa hos kommunstyrelsen att utreda de juridiska förutsättningarna för att tillämpa idéburet offentligt partnerskap i Sollentuna kommun. Nämndens önskemål var att utredningen skulle vara klar före årsskiftet.
Kommunledningskontorets beredning
Vad är idéburet offentligt partnerskap?
Med idéburet offentligt partnerskap (IOP) avses en samverkansform mellan den offentliga sektorn och den idéburna sektorn, som inte bygger på
föreningsbidrag eller upphandling.
”Den idéburna sektorn” är ett samlingsbegrepp för organisationer som främjar ett värde, ett mål eller en idé som gynnar allmän- eller
medlemsintresset men som inte är ekonomiskt vinstdrivande eller är en del av den offentliga sektorn.
IOP ingås genom att parterna (kommunen och en idéburen organisation) kommer överens om vilken verksamhet som ska bedrivas av den idéburna organisationen - med vilka mål och inom vilka ramar – och kommunen lämnar ett ekonomiskt stöd till organisationen. Överenskommelsen bör nedtecknas i ett avtal som båda parterna skriver under.
Syftet med partnerskapet ska vara att lösa ett samhällsproblem. Som exempel kan nämnas sådana stödinsatser till nyanlända, EU-migranter och andra socialt behövande, som kommunen eller annan offentlig aktör inte har ett lagreglerat ansvar för. De kvinnojourer som bedriver sin verksamhet med bidrag från kommuner är också exempel på IOP.
Är IOP lagligt?
Vid en bedömning av om ett IOP är lagligt behöver man bl.a. ta ställning till om det tänkta partnerskapet
• är förenligt med kommunallagen
• är förenligt med lagen om offentlig upphandling (LOU)
• är förenligt med EU:s statsstödsregler
Kommunallagen
Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (den allmänna kompetensregeln) får kommuner ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan.
Ett IOP får alltså inte omfatta sådan verksamhet som strider mot den kommunala kompetensen, dvs. kommunen får inte bidra ekonomiskt till sådan verksamhet som kommunen själv inte får utföra.
Enligt kommunallagen får en kommun inte, utan uttryckligt lagstöd, bidra ekonomiskt till enskilda personer eller företag. Däremot är det sannolikt möjligt att, t.ex. genom IOP, hjälpa till att lösa ett samhällsproblem. I Göteborg och Malmö finns flera exempel på IOP-avtal som syftar till att på olika sätt hjälpa utsatta EU-medborgare, nyalända och andra socialt utsatta personer.
Lagen om offentlig upphandling (LOU)
Huvudregeln i LOU är att när en offentlig myndighet vill låta någon annan utföra en tjänst åt myndigheten ska detta ske genom ett
upphandlingsförfarande där flera aktörer tillåts lämna anbud.
I vissa fall är det dock tillåtet att göra en s.k. direktupphandling, dvs. tilldela en utförare ett kontrakt utan föregående upphandling. Detta är möjligt i följande fall:
• Värdet av upphandlingen understiger direktupphandlingsgränsen, dvs. cirka 535 000 kronor för hela avtalsperioden.
• Det föreligger synnerlig brådska som inte är orsakad av myndigheten själv.
EU:s statsstödsregler
Den grundläggande bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107 i Lissabonfördraget: ”Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel1, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan
medlemsstaterna”.
Vissa tjänster faller dock utanför reglerna om statligt stöd. Det är främst sociala tjänster av allmänt intresse. Om dessa är av icke-ekonomisk art2är inte statsstödsreglerna tillämpbara. Om de är av ekonomisk art är inte statsstödsreglerna tillämpbara om de ej är konkurressnedvridande eller om stödet är av mindre art dvs. understiger 500 000 euro3 under en treårsperiod.
Merparten av de tjänster som är föremål för IOP torde naturligen vara sociala tjänster av allmänt intresse av icke-ekonomisk art. De faller därmed helt utanför EU:s statsstödsregler.
SOU 2016:13
I en statlig offentlig utredning (SOU 2016:134) föreslås att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger
tillämpligt tröskelvärde5och som inte har ett gränsöverskridande intresse inte ska omfattas av lagen om offentlig upphandling.
Den statliga Upphandlingsmyndigheten skriver i sitt remissyttrande att det finns behov av vägledning och kriterier för att skapa enhetlighet och
förutsägbarhet. Myndigheten vill även invänta Välfärdsutredningens förslag på hur sociala tjänster och andra särskilda tjänster implementeras samt hur IOP kan användas och utvecklas.
De nya reglerna i LOU förväntas träda i kraft under 2017.
Välfärdsutredningen
Den särskilde utredaren Ilmar Reepalu har i Fi 2015:01
(Välfärdsutredningen) fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster bör regleras.
Syftet med utredningen är att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått.
1 Med statliga medel avses även stöd från kommun eller landsting
2 Dvs. verksamheten går inte ut på att erbjuda varor eller tjänster på en marknad. Det är alltså sociala trygghetsystem, hälso- och sjukvård samt utbildning.
3 Cirka 4,7 miljoner kronor.
4 Förslag att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling
5
Utredningen ska även utreda hur man kan underlätta för det civila samhället att delta i offentliga verksamheter och ska bl.a. undersöka hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster kan förenklas och göras mer
flexibelt och lämna förslag på hur förutsättningarna för den idéburna sektorn kan förbättras.
Uppdraget ska redovisas till Regeringen senast den 2 maj 2017.
Slutsats
Inledningsvis måste konstateras att rättsläget vad gäller lagligheten av IOP är oklart. Det saknas vägledande rättsfall och hänsyn behöver tas till ett antal lagar och EU-direktiv.
Kommunledningskontoret har i denna utredning tagit del av dokumentation från Forum för frivilligt socialt arbete6 , PWC7 samt Göteborg och Malmö kommuner.
Kommunledningskontoret gör, i likhet med ovan nämnda organisationer, den bedömningen att IOP med dagens lagstiftning kan vara lagligt under följande förutsättningar:
• Den verksamhet som avtalas om faller inom kommunens allmänna kompetens enligt kommunallagen och
• kommunens stöd understiger direktupphandlingsgränsen enligt LOU eller det saknas konkurrens för den aktuella tjänsten och
• verksamheten kan klassas som en social tjänst av allmänt intresse och är av icke-ekonomisk art eller är av ekonomisk art men det kommunala stödet understiger 500 000 euro under en treårsperiod eller att stödet inte kan anses vara konkurrenssnedvridande.
OM IOP ska införas i Sollentuna kommun är det kommunledningskontorets uppfattning att fullmäktige bör besluta om ett regelverk som beskriver syftet med en sådan verksamhet och under vilka förutsättningar IOP-avtal kan ingås. Det bör även av regelverket framgå vilken eller vilka nämnder som får tillämpa IOP. Av den bakomliggande utredningen till ett eventuellt regelverk bör de ekonomiska effekterna beskrivas i form av kostnader för kommunens bidragsgivning och administrativa resurser samt tänkbara kostnadsminskningar för socialt bistånd o.dyl.
Kommunledningskontoret rekommenderar även att kommunen inväntar Välfärdsutredningens slutsaster och eventuella riktlinjer från
Upphandlingsmyndigheten.
6 Forum för frivilligt socialt arbete är en intresseorganisation för de idéburna organisationerna och har ett 40-tal medlemmar. De verkar bl.a. för IOP.
7 Rapporten Idéburet offentligt partnerskap-en bild av nuläget, juli 2016
Katarina Kämpe Ingegärd Bornelind
Kommundirektör Kommunjurist
Lill Sandberg Inköpschef
