Sänk de höga
marginalskatterna
Krister andersson, Johan fall
# 5
RefoRmagendan
förslag för ett företagsammare Sverige
Innehåll
Inledning och sammanfattning . . . . 1
Marginalskattetrappan . . . . 2
Rapporter, forskning och rekommendationer . . . . 5
Internationell utblick . . . . 7
Statsfinansiella och fördelningspolitiska aspekter . . . . 9
Incitamentseffekter . . . .11
Avslutning och slutsatser . . . .12
2
Inledning och sammanfattning
Marginalskatterna behöver sänkas. Denna skrift förklarar varför och hur. Ett antal fakta och argument, de flesta välkända, redovisas och en skiss till lösning presenteras.
Sverige har världens högsta marginalskatt för kvalificerad arbetskraft, vilket för- sämrar vår konkurrenskraft och bromsar ekonomin i flera avseenden. Skadan är så pass allvarlig att många undersökningar visat att staten får in mindre intäkter, än vad som vore möjligt om man sänkte marginalskatten.
En konkret metod för att lösa upp problemen med höga marginalskatter är att sänka den ”vanliga” statsskatten generellt så att även den ännu högre värnskatten följer med ner. I ett allra första steg skulle en sådan sänkning ske med åtminstone 5 pro- centenheter, det vill säga den allra högsta marginalskatten skulle då komma ner mot 50 procent och för inkomster i intervallet 35 000-50 000 kr/månad skulle marginal- skatten hamna ner mot 45 procent. På längre sikt behöver Sverige ett ännu plattare skattesystem.
Marginalskattetrappan
Utöver kommunalskatten på dryga 30 procent utgår statlig inkomstskatt med 20 pro- cent för inkomster över ca 35 000 kr per månad. Den så kallade värnskatten (som också är en statlig skatt) tas ut med ytterligare 5 procent på inkomster som överstiger ca 50 000 kr per månad. Inkomsttrösklarna där den högre marginalskatten tar vid kallas brytpunkter och avser taxerad årsinkomst 2013.
Den starkt förenklade profilen 30-50-55 procent utgör basen för den svenska marginal skattetrappan som är progressiv, det vill säga högre inkomster beskattas på marginalen hårdare. Några förhållandevis betydelsefulla komponenter som komplicerar bilden är grundavdraget, jobbskatteavdraget och arbetsgivaravgiften.
Grundavdraget varierar med inkomsten och huvuddragen i dess konstruktion har funnits allt sedan det introducerades vid skattereformen 1990-91. I de inkomst inter- vall där grundavdraget trappas upp ger varje ytterligare intjänad krona lite högre avdrag och därmed lägre marginalskatt. I inkomstintervall där avdraget trappas av gäller det omvända.
Jobbskatteavdraget finns sedan 2007 som betydelsefullt inslag i det svenska skatte- systemet. Det har införts i (hittills) fyra steg. En vanlig uppfattning är att avdraget är svårbegripligt, vilket till del beror på att avdraget adderats ovanpå det redan från början komplicerade grundavdraget. I korthet innebär konstruktionen att jobbskatte- avdraget ökar med inkomsten, vilket pressar ner marginalskatten. För inkomster över 29 000 kr per månad är avdraget konstant och påverkar då inte marginalskatten.
Arbetsgivaravgiften uppgår till 31,42 procent. För vissa grupper, till exempel ung- domar och äldre, finns särskilda nedsättningar. En tredjedel av avgiften utgörs av den så kallade allmänna löneavgiften som i sin helhet är att betrakta som en ren skatt. Arbetsgivaravgiften i övrigt kan delas upp i delkomponenter för arbetslöshet, sjukförsäkring, pension m.m. med viss koppling till respektive socialförsäkring. För- säkringsmässigheten är dock svag på grund av golv- och takregler med mera något som bland andra Försäkringskassan analyserat närmare. Utifrån detta visar sig i dag mer än hälften av arbetsgivaravgiften utgöra skatt.1 Uppbörden av arbetsgivar- avgiften sker inom ramen för det ordinarie skattesystemet, av samma myndighet och under samma sanktionsregler, vilket förstärker skattekaraktären. Eftersom arbetsgivar avgiften saknar tak utgör den i sin helhet en skatt för högre inkomstskikt.
1 Dutrieux, J. & K.-R. Sjöholm (2006), »Försäkringsmässighet: skatter och avgifter i socialför säkringens finansiering«, Försäkringskassan 2006:13 och Fall, Johan, ”Arbetsgivaravgiften – skatt eller avgift”, Skattenytt 2010:12.
4
Figuren ovan visar den svenska marginalskattetrappan inklusive respektive exklusive arbetsgivaravgiftens skattedel. Grunddragen från den förenklade profilen 30-50-55 kan skönjas men som framgår har den åtskilligt fler steg. Bilden av en progressiv skatteskala kvarstår. Grundavdraget och jobbskatteavdraget förstärker progressivi- teten, eftersom dessa avdrag ger störst effekt för låga inkomster. I viss utsträckning har även arbetsgivaravgiften en sådan effekt, eftersom dess försäkringsmässiga inslag endast finns i lägre inkomstskikt.
Marginalskattetrappan
Källa: Dags för enklare skatter, SNS (2013).
Rapporter, forskning och rekommendationer
På senare tid har skatternas påverkan på arbetsutbudet varit föremål för ett antal rap- porter. Regeringens satsning på jobbskatteavdrag har varit i fokus för de flesta men även effekter av de högre marginalskatterna och värnskatten har studerats. En kort exposé följer nedan över några av de rapporter som varit tongivande de senaste åren.
Finansdepartementet presenterade 2010 en studie om jobbskatteavdraget som även behandlar värnskatten.2 Huvuddelen av analysen rör jobbskatteavdragets fem parametrar och den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt. Finansdepar- tementet kommer fram till att självfinansieringsgraden generellt sett är högre när skatten sänks för personer med höga inkomster än vid skattesänkningar för per- soner med låga inkomster och att slopad värnskatt är den sänkning som har högst självfinansieringsgrad.
Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering har publicerat forskningsstudier av hur skatter påverkar arbetsutbud och inkomster.3 De har studerat hur arbetsinkoms- terna påverkats av skatteförändringar under perioden 1991-2002, det vill säga peri- oden under vilken bland annat värnskatten infördes 1995. Denna studie redovisar beräkningar som pekar på att ett avskaffande av värnskatten har en självfinansie- ringsgrad på 100 procent.
ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, har låtit undersöka det svenska skattesystemet.4 En kritisk genomgång, tjugo år efter den stora skattereformen 1991, visar avvikelser från reformens principer. Med hjälp av beräkningar av effektivitets- förluster rangordnas skattebaserna från de som är minst känsliga för beskattning till de som påverkas mest. Värnskatten bedöms så pass skadlig att den kan ses som en belastning för statskassan; av rapporten framgår att ”[ä]ven med konservativa anta- ganden … är det sannolikt att värnskatten orsakar en nettoförlust för statsinkoms- terna när dess negativa effekt på skattebasens storlek beaktas”. Utifrån denna analys utmynnar rapporten sedan i konkreta förslag till förändringar av skattesystemet, där- ibland förslag att värnskatten slopas.
Långtidsutredningen 2011 behandlar skattefrågor allmänt i huvudbetänkandet och mer i detalj i en bilaga.5 I huvudbetänkandet skriver man att ”Jobbskatteavdraget påverkar inte marginalskatterna för höginkomsttagare som är fortsatt mycket höga i Sverige. Ett flertal studier har under senare år räknat på vad ett avskaffande av värn- skatten (den femprocentiga statliga skatten för beskattningsbara inkomster över den övre brytpunkten) skulle innebära för skatteintäkterna. Dessa studier finner alla att ett avskaffande av värnskatten inte skulle kosta samhället något i form av minskade skatteintäkter, utan snarare öka skatteintäkterna. Vi anser därför att värnskatten bör avskaffas.”
2 Finansdepartementet, Ds 2010:37, ”Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och ändrad statlig inkomst- skatt”, Stockholm november 2010.
3 Holmlund, Bertil och Martin Söderström, IFAU Rapport 2008:28 IFAU, ”Hur påverkas inkomsterna av skatteföränd- ringar?”, Uppsala 2008.
4 Birch Sørensen, Peter, ”Swedish Tax Policy: Recent Trends and Future Challenges”, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO 2010:4.
5 Långtidsutredningen 2011, Huvudbetänkande, SOU 2011:11.
6
Den nämnda bilagan till Långtidsutredningen 2011 granskar aktuell forskning om beskattning och sysselsättning för att beskriva hur skattesystemet påverkar sysselsätt- ningen.6 Bilagan studerar både ekonomisk teori och empiriska analyser. Författarna anser att det svenska skattesystemet ”har utformats tämligen väl ur ett sysselsätt- ningsperspektiv” men de ser några möjligheter till mindre förbättringar inom skatte- systemet. Utöver ett antal förändringar när det gäller jobbskatteavdragen pekar de på att de totala marginaleffekterna för höginkomsttagare är stora. De räknar då även med både arbetsgivaravgifter och skatter på konsumtion.
Finanspolitiska rådet har i sina granskningar av finanspolitiken på senare tid framhållit fördelar med att slopa värnskatten.7 Man har konstaterat att även om åtgärder som höjd skiktgräns för statlig skatt och ytterligare jobbskatteavdrag leder till ökade drivkrafter att arbeta, är ett avskaffande av värnskatten sannolikt den förändring av inkomstskatterna som skulle ge den största samhällsekonomiska effektivitetsvinsten. Det skulle leda till fler arbetade timmar och förstärka drivkraf- terna för högre utbildning.
OECD har i sina Sverigerapporter även behandlat det svenska skattesystemet.8 OECD menar att jobbskatteavdragen har sänkt skatterna för låginkomsttagare men att Sverige fortfarande har marginalskatter för höginkomsttagare som överstiger OECD-snittet. För att öka antalet arbetade timmar måste marginalskatterna sänkas.
En möjlighet, enligt OECD, är att reducera eller fasa ut den statliga inkomstskatten.
Den statliga inkomstskatten svarar för 2 procent av skatteintäkterna 2011 och skatte- bortfallet kan till exempel ersättas genom att återinföra en fastighetsbeskattning, skrev OECD i sin rapport 2011.
SNS har på senare tid gett ut rapporter om det svenska skattesystemet.9 Den senaste rapporten från början av 2013 skissar på ett helt platt skattesystem och pekar på betydande effektivitetsvinster av en sådan reform. Även en tidigare rapport har kommit till liknande resultat, där man konstaterat att den statliga skatten har en återhållande effekt på både antalet arbetade timmar och på prestation.
6 Pirttilä, Jukka och Håkan Selin, ”Skattepolitik och sysselsättning: Hur väl fungerar det svenska systemet?”, Bilaga 12 till Långtidsutredningen 2011.
7 Finanspolitiska rådet, “Svensk finanspolitik” Finanspolitiska rådets rapport 2011.
8 OECD Economic Surveys: Sweden, Paris 2011.
9 SNS konjunkturråd, ”Dags för enklare skatter” (2013) och Flood, Lennart, ”En skattepolitik för både innan- och utan- förskapet”, SNS, (2010).
Internationell utblick
Sverige har världens högsta marginalskatt. Detta framgår när man jämför olika länders grundläggande inkomstskattesystem. Totala marginalskatter, där även arbetsgivarav- giften räknas in, är svårare att jämföra eftersom många länder tillämpar tak och sepa- rata försäkringssystem. Figuren nedan visar högsta marginalskatt i 36 olika länder.
Källa: KPMG Individual Tax and Social Security Rate Survey 2012.
Höga marginalskatter belastar i Sverige inkomster redan från relativt låg inkomst- nivå. Figuren nedan visar från vilken inkomstnivå (uttryckt i amerikanska dollar) den högsta marginalskatten tas ut. För Sveriges del redovisas både nivån för den ”van- liga” statliga skatten (50%) och för värnskatten. Marginalskatt på minst 50 procent drabbar relativt stora delar av heltidsarbetande svenskar i yrken som poliser, präster, piloter, journalister, ingenjörer, lokförare och kvalificerade sjuksköterskor.10 Som framgår är skillnaderna betydande; i länder som USA, Tyskland och Spanien inträder högsta marginalskatt först vid årsinkomster motsvarande dryga 2 miljoner kronor.
De länder i figuren som inte har någon stapel har helt proportionerlig skatt, det vill säga samma skattesats för alla inkomster.
Källa: KPMG.
10 ”Skatter – vem, var, hur?”, Svenskt Näringsliv (2009).
8
En internationell jämförelse kan också göras över tid. När Sverige vid skattereformen 1990-91 införde en högsta marginalskatt kring 50 procent (enligt principen ”hälften kvar”) var detta relativt konkurrenskraftigt ur internationellt perspektiv. Den interna- tionella utvecklingen har därefter inneburit sänkta marginalskatter i många konkur- rentländer. Sverige har dock på grund av stigande kommunalskatter men framför allt introduktionen av värnskatten sedan 1995 gått i motsatt riktning.
Högsta marginalskatt på arbete
Källa: KPMG, OECD Taxing wages (1991).
Ur internationellt perspektiv kan också konstateras att den tilltagande globaliseringen skärper konkurrensen på alla plan. För ett land som Sverige, med ambitioner att fort- satt bedriva verksamheter högt i förädlingskedjan, innebär inte minst globaliseringen ökade krav på goda förutsättningar för kvalificerad arbetskraft.
Globaliseringen innebär också sänkta kostnader för resor, ökad tillgänglighet för information etc. Det leder till ökad integration, även för arbetskraften. Den ökade rörligheten sker inte minst bland kvalificerad arbetskraft, i högre lönelägen. Detta förstärks av de ökade möjligheterna till utlandsstudier på i synnerhet universitets- och högskolenivå. Konkurrensen mellan länder när det gäller tillgången till kvalificerad arbetskraft hårdnar därmed.
En färsk undersökning om möjligheterna att locka talanger undersöker detta när- mare.11 Rapporten understryker att Sverige i flera avseenden positionerat sig väl när det gäller förutsättningar att dra nytta av de möjligheter kvalificerad arbetskrafts- invandring kan erbjuda. Ett viktigt undantag är dock vårt lands höga marginalskatter, som drar ner Sveriges attraktionskraft. I rapporten presenteras en enkätundersökning som ger en konkret illustration av detta utifrån uppfattningar bland polska studenter.
En ytterligare aspekt med internationell vinkel rör Sveriges system med så kallad expertskatt. Systemet är ett slags särlösning som tillkommit för att motverka inkomst- skattens negativa effekter för kompetensförsörjning. Särlösningar kan möjligen mildra vissa symptom, men bara generellt sänkt marginalskatt kan ge den bakomliggande orsaken till problemen en hållbar lösning.
11 Sanandaji, Nima och Fabian Wallen, ”Sverige – ett lockande land för talanger?”, Svenskt Näringsliv (2013).
Statsfinansiella och
fördelningspolitiska aspekter
Sveriges skattebetalare beräknas enligt årets budgetproposition totalt sett leverera in drygt 1 640 miljarder kronor till den offentliga sektorn. Av dessa pengar uppgår den statliga skatten, inklusive värnskatt, till 47 miljarder kronor vilket i förhållande till de totala skatteintäkterna motsvarar mindre än tre procent. Enbart värnskatten är cirka 5 miljarder kronor, det vill säga tre promille av totalbeloppet. I helt statiska termer motsvarar alltså varje procentenhet för värnskatten ungefär en miljard kronor, medan varje procentenhet för den ”vanliga” statliga skatten motsvarar drygt två miljarder kronor.
Sunda offentliga finanser är ett grundkrav. Uppgiften att upprätthålla detta krav ankommer på den samlade finanspolitiken och de möjligheter den erbjuder att åstadkomma utrymme för angelägna strukturreformer. Allmänt kan konstateras att en stram utgiftspolitik kan öka manöverutrymmet. Som refererats ovan finns en omfattande forskningslitteratur som pekar på att lägre marginalskatter, i synnerhet på toppen av inkomstskalan, på sikt kan öka effektiviteten i ekonomin så pass mycket att de totala skatteinkomsterna kan öka.
Ur fördelningspolitiskt perspektiv har det svenska skattesystemet, trots relativt höga marginalskatter för de med högst inkomst, inte särskilt stor betydelse för omfördel- ningen. En första förklaring till detta är att sysselsättningen, det vill säga att ha en inkomst från arbete, i sig är en mycket betydelsefull faktor. Fördelningspolitiken sker sedan inte i första hand via skattesystemet utan via de transfereringar som kanaliseras till mindre bemedlade grupper.
Gini-koefficienten i slutet av 2000-talet för OECD-länderna
Källa: OECD (2011), “Divided We Stand”, OECD Publishing, egna beräkningar.
1 Slovenien 0,236 17 Schweiz 0,303
0,247 18 Polen 0,305
2 Danmark 0,248 19 Grekland 0,307
3 Norge 0,250 20 Sydkorea 0,315
4 Tjeckien 0,256 21 Estland 0,315
5 Slovakien 0,257 22 Spanien 0,317
Sverige, dubbel värnskatt 0,258 23 Kanada 0,324
6 Belgien 0,259 24 Japan 0,329
7 Sverige, nuläge 0,259 25 Nya Zeeland 0,330
8 Finland 0,259 26 Australien 0,336
9 Österrike 0,26078 27 Italien 0,337
Sverige, utan värnskatt 0,26083 28 Storbritannien 0,345
10 Ungern 0,272 29 Portugal 0,353
11 Luxemburg 0,288 30 Israel* 0,371
12 Frankrike 0,293 31 USA 0,378
13 Irland 0,293 32 Turkiet 0,409
14 Nederländerna 0,294 33 Mexiko 0,476
15 Tyskland 0,295 34 Chile 0,494
16 Island 0,301
10
Den högsta marginalskattens ytterst begränsade betydelse för inkomstfördelningen framgår i en analys av Gini-koefficienter för några variationer med utgångspunkt från värnskatten.12 Gini-koefficienten mäter inkomstfördelningen längs en skala från 0 (då samtliga i befolkningen har lika stor inkomst) till 1 (då en invånare har hela landets inkomst och övriga saknar inkomst). Vidstående tabell visar att Sverige har en i förhållande till omvärlden jämn inkomstfördelning. Sveriges position i nuläget, samt vid tre alternativa beräkningar där värnskatten slopas, fördubblas eller höjs till 100 procent redovisas. Som framgår skulle vår inkomstfördelning endast påverkas marginellt.
Ur ett fördelningspolitiskt perspektiv kan alltså konstateras att marginalskatten för höga inkomster är ett tämligen klent verktyg för inkomstutjämning.13 Det beror bland annat på Sveriges redan i utgångsläget höga marginalskatt och jämna inkomstfördel- ning. Skattesystemets huvudfunktion bör i stället vara att effektivt generera intäkter som kan fördelas. Detta är en mer effektiv form av fördelningspolitik eftersom alltför höga marginalskatter tenderar att hämma ekonomisk initiativkraft.
12 Svenskt Näringsliv (2011). http://www.svensktnaringsliv.se/fragor/minska_skatt_pa_arbete/sveriges-inkomstfordelning- ar-mycket-jamn_147533.html
13 Ändå står den femtedel av svenskarna som har högst inkomster redan för hälften av alla skatter. Sett över tid har sam- tidigt de med lägst inkomster fått en allt större del av transfereringarna. Se ”Skatter – vem, var, hur?”, Svenskt Näringsliv (2009) och ”Vem betalar för välfärden?”, Skattebetalarna (2012).
Incitamentseffekter
Dagens höga marginalskatt i högre inkomstskikt drabbar i synnerhet kvalificerad arbetskraft, som ofta har kostsam utbildning. Skatten är därmed en straffskatt på utbildning och en motverkande drivkraft till kompetensutveckling, ökat ansvars- tagande, karriärambitioner med mera. Påverkan på möjligheterna att behålla och attrahera kvalificerad arbetskraft i den tilltagande globaliseringen har även beskrivits i den internationella utblicken ovan och i nämnda rapport om att locka talanger.
Vidare beskattas arbete hårdare än den flyktiga skattebasen kapital. Skillnaden innebär en spänning som kan orsaka snedvridningar. Lägre skatt på arbete skulle minska den spänningen och/eller kunna kombineras med välbehövliga kapitalskatte- sänkningar.
Höga marginalskatter slår också in kilar mellan privat- och samhällsekonomiska kostnader. Dessa skattekilar gör köpares totalkostnad mångdubbelt14 högre än säl- jares nettovärde. I forskarvärlden talar man om hur valet mellan arbete och fritid påverkas och hur det kan orsaka snedvridningar, motverka specialisering och i för- längningen förhindra tillkomst av jobb och investeringar. Skattekilar blir på det viset ett besvärligt grus i maskineriet för ekonomin.
Framöver kan innovation och entreprenörskap väntas öka i betydelse för ekonomins utvecklingskraft. Sådana verksamheter är dock ofta osäkra, särskilt i tidiga skeden.
Möjligheter till god avkastning på risktagande blir då allt viktigare. Trendspaningar talar vidare ofta om ökat tjänsteinnehåll och större betydelse av humankapital.
I sådana miljöer skulle dock skattekilarnas negativa effekter förstärkas och förutsätt- ningarna för gynnsam dynamik och strukturomvandling skulle därmed försämras.
Behovet av sänkta marginalskatter lär alltså tillta även av dessa anledningar.
14 För att en säljare ska få 100 kr i handen kan en köpare typiskt sett behöva tjäna in mer än 700 kr. Exemplet förutsätter 30% respektive 57% marginalskatt för parterna och inga särskilda avdrag (t.ex. RUT). Med högsta marginalskatt för båda parter blir skattekilen ännu större. Detaljer framgår på Ekonomifakta (2013). http://www.ekonomifakta.se/sv/Fakta/
Skatter/Rakna-pa-dina-skatter/Vad-kostar-tjansten-egentligen/
12
Avslutning och slutsatser
En genomgång av ett antal erkända undersökningar pekar på att dagens svenska marginalskatter har skadliga effekter för ekonomin. Vidare visar en jämförelse av skatteförhållandena internationellt att Sveriges marginalskatter i högre inkomstskikt ligger högre än omvärlden och att de dessutom träffar inkomster från relativt låg nivå.
Sänkta marginalskatter skulle öka incitamenten för arbete och ge sysselsättnings- effekter i form av fler arbetade timmar och i förlängningen även högre inkomster.
Förutsättningarna för att tränga undan den svarta ekonomin skulle också förbättras med lägre marginalskatter. Det skulle vidare locka fler att starta företag och utveckla spännande affärsidéer. Även ur statsfinansiell och fördelningspolitisk synvinkel bör en reform som innebär lägre marginalskatter kunna gå hand i hand med en mer väl fungerande ekonomi.
En reformagenda för sänkta marginalskatter kan tjäna på att vara tydlig och enkel.
Samtidigt finns flera intressanta vägar, som kan vara värda att pröva och som inte står i motsättning till varandra utan tvärtom kan komplettera varandra.
En konkret metod för att lösa upp problemen med höga marginalskatter är att sänka den ”vanliga” statsskatten generellt så att även den ännu högre värnskatten följer med ner. I ett allra första steg skulle en sådan sänkning ske med åtminstone 5 pro- centenheter, det vill säga den allra högsta marginalskatten skulle då komma ner mot 50 procent och för inkomster i intervallet 35 000-50 000 kr/månad skulle marginal- skatten hamna ner mot 45 procent.
På längre sikt behöver Sverige ett ännu plattare skattesystem. Den allmänna inrikt- ningen för reformer i denna anda är att ytterligare sänka marginalskattesatserna och höja brytpunkterna. Fortsatta sänkningar enligt samma metod som skisseras ovan i det första steget vore enkelt. Att slopa värnskattedelen är ett annat naturligt steg som har hög prioritet. Höjda brytpunkter är också välkomna, men långt från tillräckliga åtgärder om de inte sker tillsammans med sänkta skattesatser.
Även arbetsgivaravgiften kan och bör beaktas i den mer långsiktiga diskussionen.
Avgiften belastar i dag hela inkomsten, det vill säga den saknar tak. En reform som introducerar tak för arbetsgivaravgiften, rimligen på nivåer som korresponderar mot socialförsäkringarnas regler, skulle effektivt sänka den totala marginalskatten. Pro- gressiviteten skulle därmed minska och en annan viktig effekt skulle bli att social- försäkringarna gavs bättre försäkringsmässighet. Inte minst ur transparens- och demokratiperspektiv är detta viktigt att uppnå.
