• No results found

Folkrätten och rätten till bostad för utsatta EU-medborgare i Sverige

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Folkrätten och rätten till bostad för utsatta EU-medborgare i Sverige"

Copied!
88
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Juridiska institutionen

Vårterminen 2019

Examensarbete i folkrätt

30 högskolepoäng

Folkrätten och rätten till bostad för

utsatta EU-medborgare i Sverige

Universell rättighet eller nationellt begränsad välfärdsfråga?

Public International Law and the Right to Housing for Vulnerable EU

Citizens in Sweden

Universal Right or Restricted National Welfare Issue?

(2)
(3)

3

Innehållsförteckning

1 Introduktion ... 7

1.1 Rätten till bostad ... 7

1.2 Syfte & frågeställning ... 9

1.3 Avgränsningar ... 9

1.4 Disposition ... 10

1.5 Metod ... 11

1.6 Material ... 11

1.7 Folkrättslig tolkning ... 13

2 Folkrätten och rätten till bostad ... 15

2.1 Medborgerliga och politiska rättigheter ... 15

2.1.1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ... 15

2.1.2 Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter ... 20

2.1.3 Diskussion - En rätt till goda levnadsförhållanden? ... 23

2.2 Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ... 26

2.2.1 Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter . 26 2.2.2 Den reviderade europeiska sociala stadgan ... 31

2.3 Diskussion - Folkrättens förhållande till akut hemlöshet ... 37

2.4 Sammanfattning - Folkrättens förhållande till akut hemlöshet ... 42

3 Utkrävbarhet av rätten till bostad i EU-rätten ... 43

3.1 Introduktion ... 43

3.2. Arbetstagare och egenföretagare ... 45

3.2.1 Diskussion - Arbetstagare och egenföretagare ... 47

3.3 Arbetssökande ... 50

3.4 Icke-ekonomiskt aktiva ... 54

3.4.1 Dynamisk tillämpning av rörlighetsdirektivet... 55

(4)

4

3.4.3 Diskussion - Icke-ekonomiskt aktiva ... 59

3.5 Sammanfattning - Utsatta EU-medborgares möjlighet att utkräva rätt till bostad genom EU-rätten ... 61

4 Utkrävbarhet av rätten till bostad i svensk rätt ... 63

4.1 Introduktion ... 63

4.2 Kommunalt ansvar ... 63

4.3 Socialt bistånd vid nödfall ... 67

4.4 Sammanfattning - Utkrävande av rätten till bostad i svensk rätt ... 69

5 Avslutande diskussion ... 70

5.1 Rättighetsperspektiv på EU-rätten ... 70

5.2 Universell rättighet eller nationellt begränsad välfärdsfråga? ... 72

6 Sammanfattande slutsats ... 75

(5)

5

Förkortningslista

• AFMR- FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna • BfL - Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

• EKMR- Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

• ES-kommittén - Europarådets kommitté för sociala rättigheter

• ESK-kommittén- FN:s kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

• ESK-rättigheter - Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter • FEUF- Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

• IKESKR- Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

• IKMPR- Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

• MR-kommittén - FN:s kommitté för mänskliga rättigheter

• Rörlighetsdirektivet - Direktiv 2004/38/EG om EU-medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i EU

• SKL - Sveriges kommuner och landsting

• Sociala stadgan - Den reviderade europeiska sociala stadgan • SoL - Socialtjänstlagen (2001:453)

(6)
(7)

7

1 Introduktion

1.1 Rätten till bostad

År 1948 antogs FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (AFMR)1 av FN:s generalförsamling. Artikel 3–21 i AFMR behandlar medborgerliga och politiska rättigheter, såsom rätten till liv enligt artikel 3 AFMR och rätten att inte utsättas för tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, enligt artikel 5 AFMR. Artikel 22–27 AFMR ger uttryck för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-rättigheter), såsom att alla ska ha rätt till tillfredsställande levnadsstandard, däribland lämplig bostad enligt artikel 24 AFMR. AFMR blev antagen som ett icke-bindande dokument.2 Detta då de ideologiska skillnaderna mellan öst och väst under kalla kriget skapade oenighet inom världssamfundet om att färdigställa ett gemensamt bindande dokument för både medborgerliga och politiska samt ESK-rättigheter.3 Istället antog världssamfundet genom FN:s generalförsamling två separata konventioner år 1966. Dessa konventioner är den Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (IKMPR)4 och den Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (IKESKR).5 IKESKR innehåller bl.a. rätten till tillfredsställande levnadstandarad, däribland lämplig bostad i artikel 11 p. 1 IKESKR. År 1971 ratificerade Sverige både IKESKR och IKMPR.6

Sverige har ett dualistiskt system, vilket innebär att en konvention inte blir direkt tillämplig i nationell rätt då staten ansluter sig till konventionen. För att bli direkt tillämplig måste konventionen införlivas i svensk rätt, antingen genom inkorporering eller transformering.7 Inom mänskliga rättigheter är det endast Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR)8 som inkorporerats i svensk rätt.9 Som huvudregel tillämpas därmed inte andra konventioner om mänskliga rättigheter än EKMR i Sverige vid nationell rättstillämpning. När en

1Allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, 10 december 1948, UNTS 217 A (III). 2 Bantekas & Oette, International human rights, sid. 17–18.

3 A.a., sid. 400–402.

4 Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, 16 december, 1966, UNTS, vol.

999, p. 171.

5 Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter 16 december 1966, UNTS,

vol. 993, p. 3.

6 The Office of the High Commissioner for Human Rights, status of ratification.

7 Bring, Monism och dualism i går och idag, i Folkrätten i svensk rätt, Stern & Österdahl, sid. 30ff. 8 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, 4

november 1950, ETS 5.

9 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

(8)

8

konvention är ratificerad av en stat, är staten ifråga däremot bunden av konventionen, vilket återspeglas i enlighet med principen om pacta sunt servanda, uttryckt i artikel 26 Wienkonventionen om traktaträtten (Wienkonventionen).10 Samtidigt kan en stat inte åberopa nationell rätt som skäl för att inte tillämpa sina folkrättsliga förpliktelser enligt artikel 27 Wienkonventionen. Därmed binder även övriga konventioner inom mänskliga rättigheter Sverige som stat. Vidare, i syfte att förhindra att rättstillämpningen i enskilda fall resulterar i kränkningar av folkrätten, kan svenska domstolar tillämpa principen om fördragskonform tolkning.11 Fördragskonform tolkning innebär att en nationell bestämmelse tolkningsvis ges en sådan innebörd att den i högre utsträckning överensstämmer med en konvention. Man säger att nationella regler tolkas i ljuset av konventionen, för att så långt som möjligt beakta de åtaganden som finns enligt konventionen.12 Därmed kan även övriga konventioner inom mänskliga rättigheter bli tillämpliga inom svensk nationell domstol.

Sveriges hållning till sociala och ekonomiska frågor har inom ramen för uppbyggandet av välfärdsstaten under den senare halvan av 1900-talet varit relativt progressiv.13 Inom den svenska välfärdsstaten har fattigdom och socialt utanförskap motarbetats, vilket ledde till att tiggeriet i princip försvann från svenska gator under andra halvan av 1900-talet.14 Denna bild av Sverige har kommit att ändras under senare år. Under 2010-talet har utsatta EU-medborgare som sitter på gator och torg och ber om pengar varit ett fast inslag i gatubilden runt om i Sverige. Dessa personer lämnar sina hemländer, främst Bulgarien och Rumänien, p.g.a. fattigdom och arbetslöshet.15 Det finns inga exakta siffror på antalet utsatta EU-medborgare som lever i Sverige, men Polismyndigheten uppskattade år 2015 antalet till cirka 4 700 individer.16 Levnadsförhållandena för utsatta EU-medborgare i Sverige är svåra. I en studie från Socialstyrelsen uppskattades att antalet utsatta EU-medborgare som levde i akut hemlöshet våren 2017 var flera tusen individer.17 Med akut hemlöshet menas att en individ är hänvisad till akutboende, härbärge, jourboende, skyddade boenden eller motsvarande. Här ingår också personer som sover i offentliga lokaler, utomhus eller i trappuppgångar, tält, bilar eller motsvarande.18

10 Wienkonventionen om traktaträtten, 23 maj 1969, UNTS vol. 1155, p. 33. 11 Bring, sid. 30ff.

12 A.st.

13 Nationalencyklopedin, Uppslagsord Sverige. 14 SOU 2016:6 sid. 19–20.

15 A.a., sid. 19ff.

16 Polismyndigheten, Brottslighet med koppling till tiggeri och utsatta EU-medborgare i Sverige, sid. 1. 17 Socialstyrelsen, Hemlöshet 2017 – omfattning och karaktär, sid. 73.

(9)

9 1.2 Syfte & frågeställning

Sverige är förpliktat att upprätthålla ESK-rättigheter men trots det lever många utsatta EU-medborgare i akut hemlöshet i Sverige. Det är således av intresse att undersöka hur akut hemlöshet förhåller sig till folkrättens bestämmelser om rätten till bostad.

Med tanke på hur många utsatta EU-medborgare som lever i akut hemlöshet i Sverige, är det även av intresse att undersöka hur svensk rätt har implementerat sina folkrättsliga förpliktelser i enlighet med rätten till bostad i förhållande till utsatta EU-medborgare. För att en mänsklig rättighet ska få verkan som legal rättighet inom svensk rätt måste rättigheten ifråga vara utkrävbar.19 Således, för att undersöka om rätten till bostad har implementerats till en effektiv rättighet i svensk rätt, är det av intresse att undersöka om utsatta EU-medborgare, genom nationell rätt, kan utkräva Sveriges folkrättsliga förpliktelser angående rätten till bostad. Vidare, eftersom det finns en gränsöverskridande unionsrättslig dimension, måste frågan om utkrävbarhet också behandlas ur ett unionsrättsligt perspektiv. Därmed blir frågorna som ska behandlas inom ramen för denna uppsats:

1. Hur förhåller sig utsatta EU-medborgares akuta hemlöshet gentemot Sveriges folkrättsliga förpliktelser gällande rätten till bostad?

2. Hur förhåller sig rätten och svensk rätt till möjligheten för utsatta EU-medborgare att rättsligt utkräva ett förverkligande av dessa folkrättsliga förpliktelser om rätten till bostad?

1.3 Avgränsningar

Det finns ett flertal människorättskonventioner inom det globala FN-systemet som behandlar rätten till bostad. Denna uppsats utgår dock endast ifrån IKMPR och IKESKR gällande det globala människorättsystemet. Detta eftersom de är de bindande människorättskonventioner som utgör folkrättens grundläggande kärna.20

Gällande de regionala människorättssystemen är denna framställning begränsad till Europarådet. Detta då regionala system som Sverige inte är medlem i inte ingår i Sveriges folkrättsliga förpliktelser. Inom Europarådets människorättskonventioner behandlas

19 Lind, Sociala rättigheter i förändring, sid. 34ff.

20 Eide, Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights, i Economic, Social and Cultural Rights,

(10)

10

IKMPR och IKESKR:s motsvarighet i form av EKMR och den reviderade europeiska sociala stadgan.21

1.4 Disposition

Under kapitel två till fyra kommer huvuddelen av uppsatsen att presenteras. Huvuddelen är upplagd utifrån den ovan beskrivna frågeställningen, där rättsläget presenteras utifrån folkrätt, rätt och svensk rätt. Det folkrättsliga rättsläget presenteras först, följt av EU-rätt och svensk EU-rätt. På detta sätt får läsaren en förståelse för Sveriges folkEU-rättsliga förpliktelser gällande rätten till bostad, innan man går in på hur denna förpliktelse kan utkrävas. Samtidigt behandlas EU-rätt före svensk rätt, för att på så sätt klargöra det kompletta överstatliga rättsläget i form av folkrätt och EU-rätt före den nationella rätten. Inom det folkrättsliga rättsläget presenteras först medborgerliga och politiska övervakningsorgans förståelse av rätten till bostad, för att sedan följas av ESK-rättigheters övervakningsorgans tolkning och tillämpning av rättsläget. Detta då medborgerliga och politiska rättigheter, speciellt genom EKMR i nationell rätt, är en tyngre rättskälla och det är således naturligt att behandla detta först. Av samma anledning presenteras det regionala instrumentet EKMR före det globala i form av IKMPR bland de medborgerliga och politiska rättigheterna. I syfte att vara konsekvent, borde på samma vis det regionala instrumentet i form av den reviderade europeiska sociala stadgan presenteras före det globala instrumentet i form av IKESKR inom det ESK-rättsliga rättsläget. Dock är rätten till bostad i den reviderade europeiska sociala stadgan utformat efter IKESKR som inspirationskälla, varför det blir onaturligt att inte presentera IKESKR, d.v.s. originalet först.22 Under det ESK-rättsliga rättsläget presenteras därmed det globala systemet i form IKESKR först, för att sedan följas av den reviderade europeiska sociala stadgan.

Den EU-rätt som behandlas är uppehållsrätt och hur denna utformas för ekonomiskt och icke-ekonomiskt aktiva EU-medborgare. Detta kommer beskrivas närmare under kapitel fyra.

21 Den reviderade europeiska sociala stadgan, 3 maj 1996, ETS 163. För källa om Sveriges medlemskap i

den reviderade europeiska sociala stadgan; Council of Europe, European Social Charter, Signatures and ratifications, 21/5 2016.

22 International Movement ATD Fourth World v. France, Collective complaint No. 33/2006, (Decision on

(11)

11

Under kapitel fem presenteras en avslutande diskussion där EU-rätt och nationell rätt, sett ur ett folkrättsligt perspektiv, diskuteras. Slutligen presenteras en sammanfattande slutsats.

1.5 Metod

Denna uppsats kommer att tillämpa en rättsdogmatisk metod. Detta då man genom en sådan metod kritiskt kan granska och analysera rättsläget genom att tillämpa de allmänt erkända rättskällorna.23

1.6 Material

För att behandla frågeställningen kommer uppsatsen utgå från tolkning och tillämpning av relevanta rättskällor. Artikel 38 p. 1 a–d i Stadgan för den internationella domstolen reglerar vilka rättskällor domstolens ledamöter ska tillämpa i sitt arbete, men anses också ge uttryck för de allmänt accepterade rättskällorna inom folkrätten.24 I artikel 38 p. 1 a–d i Stadgan för den internationella domstolen nämns internationella överenskommelser, internationell sedvänja, erkända grundsatser, rättspraxis och doktrin som rättskällor. Det finns inte någon självklar hierarkisk ordning mellan dessa, men vanligtvis tillämpas de i den ordning de uppräknas. Rättspraxis och doktrin utgör därmed tolkningsverktyg till internationella överenskommelser, internationell sedvänja och erkända grundsatser.25

Folkrättens bestämmelser om mänskliga rättigheter utgörs framförallt av internationella överenskommelser i form av konventioner. Därför kommer dessa att utgöra grundläggande rättskällor för uppsatsen. Som ovan beskrivits under avsnitt 1.3 kommer denna uppsats att utgå ifrån IKMPR, IKESKR, EKMR och den reviderade europeiska sociala stadgan. IKESKR och den reviderade europeiska sociala stadgan är fördrag som i första hand innehåller rättigheter och däribland rätten till bostad. ESK-rättigheter har, som beskrivits ovan i avsnitt 1.1, historiskt sett separerats från medborgerliga och politiska rättigheter. År 1993 erkände dock världssamfundet genom Wiendeklarationens26 p. 5 att alla mänskliga rättigheter är universella, ömsesidigt

samverkande, odelbara och lika viktiga. Därav är det även av intresse att studera

23 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, i Juridisk metodlära, Korling & Zamboni, sid. 21 & 24. 24 Shaw, International law, sid. 52.

25 A.st., Shaw menar dock att denna uppdelning inte är helt konsekvent. Exempelvis kan

domstolsavgörande från internationella domstolen användas till faktiskt skapande folkrätt istället för endast tolkning.

(12)

12

medborgerliga och politiska rättigheters koppling till rätten till bostad. Därför behandlar denna uppsats även IKMPR och EKMR.

Konventioner om mänskliga rättigheter är i regel allmänt hållna och säger därför inte mycket om tillämpningen i det enskilda fallet. Dock finns det inom ramen för de konventioner som reglerar mänskliga rättigheter en rad olika organ som övervakar implementeringen av fördragen samt har en avgörande roll för tolkningen av respektive instrument. Exempelvis Europadomstolen, Europarådets kommitté för sociala rättigheter (ES-kommittén) och FN:s kommittéer för de mänskliga rättigheterna.

Europadomstolens domar är enligt artikel 46 p. 1 EKMR bindande för konventionsstaterna för varje mål där de är parter. Dock beaktar och tillämpar domstolen sina tidigare avgöranden när den tolkar EKMR i senare, liknande fall med nya parter.27 Därmed måste domstolens praxis beaktas även av resterande konventionsstater, trots att de inte är parter i målet. Eftersom EKMR är inkorporerat som svensk lag är Europadomstolens praxis inte endast bindande för Sverige på ett internationellt utan också på ett nationellt plan.28

Övervakningsorgan under FN:s olika människorättskonventioner och den reviderade europeiska sociala stadgan består av expertkommittéer. IKMPR övervakas av FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (MR-kommittén), medanIKESKR bevakas av FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-kommittén) och den reviderade europeiska sociala stadgan övervakas av ES-kommittén. Dessa kommittéer genomför periodiska granskningar av stater, vilket leder till slutsatser som listar länders framsteg och kommitténs rekommendationer gällande människorättsläget hos staterna.29 Vidare utfärdar kommittéerna även allmänna kommentarer gällande tillämpningen av konventionerna.30 Kommittéerna prövar även i vissa fall individuella kränkningar.31

27 Mamatkulov and Askaraov v. Turkey, Application no. 46827/99, (Judgement on merits), 4 February

2005, para. 121.

28 Prop. 1993/94:117 sid. 37–38.

29 För MR-kommittén se: Artikel 40 IKMPR., För ES-kommittén se: Artikel 21–29 i 1961 års Europeiska

sociala stadga., I IKESKR nämns inte ESK-kommittén, istället stadgas i artikel 16–17 IKESKR om ECOSOC:s roll i förhållande till periodiska granskningar. 1985 delegerade ECOSOC dessa uppgifter till ESK-kommittén, se Economic and Social Council Resolution 1985/17, 28 May 1985 och Provisional rules of procedure adopted by the Committee at its third session,E/C.12/1990/4/Rev.1, 1989, regel 57.

30 För MR-kommittén se: Artikel 40 p 4 IKMPR. kommittén nämns inte i IKESKR. Istället har

ESK-kommittén via ECOSOC givits rätt att ut ge allmänna kommentarer, se Economic and Social Council Resolution 1987/5, E/C.12/1989/4, 26 May 1987 och Provisional rules of procedure adopted by the Committee at its third session,E/C.12/1990/4/Rev.1, 1989, regel 65.

31 Fakultativt protokoll till internationella konventionen den 16 december 1966 om medborgerliga och

(13)

13

Expertkommittéernas uttalande är i egentlig mening inte bindande rätt utan betraktas som soft law.32 Dock ses deras åsikter som så pass auktoritära att de anses vara det främsta tolkningsverktyg som finns till hands i förhållande till respektive konvention.33

Inom unionsrätten är det uppehållsrätten som reglerar unionsmedborgares rätt till likabehandling gällande socialt bistånd. Socialt bistånd reglerar i sin tur utkrävbarhet av rätten till bostad i svensk rätt.34 Uppehållsrätten regleras i rörlighetsdirektivet,35 varför denna kommer behandlas inom unionsrätten.

Den del av den svenska rätten som denna uppsats kommer att behandla är svensk offentlig rätt som behandlar utkrävbarhet av rätten till bostad. Dessa bestämmelser finns i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) och sekundära rättskällor i form av förarbeten, praxis och doktrin.

1.7 Folkrättslig tolkning

Internationella överenskommelser ska tolkas i enlighet med reglerna i Wienkonventionen. Enligt artikel 31 p. 1 Wienkonventionen ska traktat tolkas ärligt, i överensstämmelse med den gängse meningen sett i sitt sammanhang, mot bakgrunden av sitt ändamål och syfte. Vid traktattolkning kan dessutom, enligt artikel 31 p. 2 & 4 Wienkonventionen, traktatets preambel och bilagor samt partsavsikten tillämpas.Utöver traktatet ska hänsyn tas till bl.a. efterföljande överenskommelser och praxis enligt artikel 31 p. 3 Wienkonventionen. Enligt artikel 32 Wienkonventionen ska man vidare, om innehållet i traktatet efter tillämpning av artikel 31 är tvetydigt, tolka traktatet med hjälp av supplementära tolkningsmedel såsom förarbeten och sett till omständigheterna vid ingåendet av avtalet.

Europadomstolen tillämpar en metod som kallas dynamisk tolkningsmetod.36 Dynamisk tolkningsmetod innebär att EKMR tolkas som ett levande instrument, där konventionen tolkas i ljuset av dagens rättsuppfattning.37 Det skiljer sig från en strikt tillämpning av artikel 31–32 Wienkonventionen, där ett traktat ska tolkas ärligt38 utifrån

i form av kollektiva klagomål, se artikel 1–9 i Tilläggsprotokoll till den europeiska sociala stadgan angående ett kollektivt klagomålsförfarande, 9 november 1995, ETS 158.

32 Bantekas & Oette, sid. 210.

33 Case concerning Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo),

Judgement of 30 November 2010, para. 66 & The national union of rail, maritime and transport workers v. The United Kingdom, Application no. 31045/10, (Judgement on merits), 8 April 2014, para. 94.

34 Se vidare under kapitel 3.

35 Direktiv 2004/38/EG om EU-medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och

uppehålla sig i EU.

36 Cameron, An Introduction to the European Convention on Human Rights, sid. 81.

(14)

14

sitt sammanhang och omständigheterna vid dess ingående.39 Domstolen har utvecklat denna tolkningsmetod med beaktande av mänskliga rättigheters exceptionella funktion inom folkrätten, där skyldigheterna inte endast grundas på ett kontraktuellt och horisontellt plan mellan stater, utan även på ett vertikalt plan med individer som rättssubjekt.40Vidare menar domstolen att EKMR, genom sitt generella syfte att skydda individer, måste få en effektiv och praktisk effekt.41 Sammantaget innebär detta att tolkningen av EKMR inte kan begränsas till Wienkonventionens tolknings-bestämmelser.42 Både ES-kommittén och FN:s kommittéer tillämpar likt Europa-domstolen dynamisk tolkning vid sin tillämpning av konventioner.43 På samma sätt som Europadomstolen, anser även ES-kommittén att mänskliga rättigheter måste tolkas så att de får effektiv och praktisk effekt.44Vidare ska den reviderade europeiska sociala stadgan tolkas på sådant sätt så dess rättigheter ges ”liv och mening”, vilket innebär att begränsningar endast får göras restriktivt.45

39 Lozidou v. Turkey, Application no. 15318/89, (Preliminary objections), 23 March 1995, para.67–71. 40Application no.15318/89, para. 70–71 och Ireland v. The United Kingdom, Application no. 5310/71,

(Judgement on merits), 18 January 1978, para. 239.

41 Application no. 15318/89, para. 72. 42 Shaw, sid. 710–711.

43 FIDH v. France, Collective complaint No.14/2003, (Decision on merits), 8 September 2004, para. 27,

Human rights committee, Communication No.§ 829/1998, Judge v. Canada, CCPR/C/78/D/829/1998, 13 August 2003, para. 10.3 samt Schlütter, Aspects of Human Rights Interpretation by the UN Treaty Bodies”, i UN Human Rights Treaty Bodies: Law and Legitimacy, Keller & Ulfstein, sid. 296.

44 International Commission of Jurist v. Portugal,Collective complaint No. 1/1998, (Decision on merits),

9 September 1999, para. 32.

(15)

15

2 Folkrätten och rätten till bostad

2.1 Medborgerliga och politiska rättigheter

Det som kortfattat är utmärkande för medborgerliga och politiska rättigheter är att de från grunden värnar om individens liv, tro, frihet och integritet.46 Nedan kommer medborgerliga och politiska rättigheters förhållande till rätten till bostad på regional nivå, i form av EKMR, och global nivå, i form av IKMPR, att presenteras.

2.1.1 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Utsatta EU-medborgare i Sverige är rättighetsbärare enligt EKMR, detta då EKMR gäller för alla människor inom konventionsstaternas jurisdiktion enligt artikel 1 EKMR.

Vidare, som ovan förklarats, enades världssamfundet genom Wiendeklarationen om att alla mänskliga rättigheter bl.a. är ömsesidigt samverkande och odelbara. För Europadomstolens del hade man redan 1979 uttryckt att det finns en klar koppling mellan medborgerliga och politiska rättigheter och ESK-rättigheter. I fallet Airey mot Irland sa domstolen att:

”Whilst the Convention sets forth what are essentially civil and political rights, many of them have implications of a social or economic nature. The Court therefore considers, like the Commission, that the mere fact that an interpretation of the Convention may extend into the sphere of social and economic rights should not be a decisive factor against such an interpretation; there is no water-tight division separating that sphere from the field covered by the Convention.”47

Däremot har domstolen betonat att inget i EKMR kan tolkas som att konventionsstaterna åläggs att ge alla inom deras jurisdiktion ett hem.48 Under 2000-talet har dock domstolen ställts inför ett antal fall, där frågan om levnadsförhållanden som hemlös för särskilt utsatta grupper kan leda till positiva skyldigheter i förhållande till artikel 3 EKMR. Artikel 3 innehåller tre olika skyddsintressen, nämligen förbud i absolut grad mot tortyr, omänsklig behandling eller bestraffning samt förnedrande behandling eller bestraffning. I de positiva skyldigheterna i artikel 3 ingår att staterna vidtar åtgärder som säkerställer

46 Bantekas & Oette, sid. 339ff.

47 Airey v. Ireland, Application no. 6289/73, (Judgement on Merits), 9 October 1979, para. 26

48 Chapman v. The United Kingdom, Application no. 27238/95, (Judgement on merits), 18 January 2001,

(16)

16

att individer inom deras jurisdiktion inte utsätts för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Dessa åtgärder ska ske med särskilt beaktande av särskilt utsatta gruppers utsatthet, och inkluderar en skyldighet att utföra åtgärder för att förhindra att tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning sker, om staternas myndigheter har eller borde ha haft kännedom om detta.49

Den smärta som någon måste uppleva för att den ska anses vara en kränkning av artikel 3 måste uppnå en viss nivå av allvar för att artikeln ska bli tillämpbar.50 Bedömningen av nivån av allvar beror på omständigheter i det enskilda fallet, exempelvis den förbjudna gärningens varaktighet, dess fysiska eller psykiska effekter och i vissa fall kön, ålder och hälsotillstånd hos offret.51 Europadomstolen anser att psykiskt eller fysiskt lidande i flera timmar i sträck utgör omänsklig behandling.52 En åtgärd har ansetts vara förnedrande behandling när den förödmjukar en individ eller ger uttryck för brist på respekt av personens mänskliga värdighet.53 Även en åtgärd som leder till rädsla, ångest eller underlägsenhet i den grad att åtgärden kan bryta ner individen psykiskt eller fysiskt har ansetts vara förnedrande behandling.54

Att förstöra någons bostad har av domstolen fastslagits vara tillräckligt allvarligt för att kunna kategoriseras som omänsklig behandling i den mening som avses i artikel 3.55 Frågan är om även levnadsförhållanden som hemlös är tillräckligt alvarligt, och om staterna kan anses ha ett positivt ansvar i förhållande till detta? Nedan följer skildringar från Europadomstolens praxis där just levnadsförhållanden som hemlös var avgörande för att bedöma om en kränkning av artikel 3 hade inträffat.

2.1.1.1 Moldovan n m.fl. mot Rumänien

I fallet Moldovan m.fl. mot Rumänien56 hade sökanden som bestod av en grupp romer, varit hemlösa i flera år efter att en mobb vari bl.a. lokala polisstyrkan ingick, hade förstört deras bostad.57 Bostadsförstörelsen ägde rum i september 1993, vilket var före Rumäniens

49 Z and others v. The United Kingdom, Application no.29392/95, (Judgement on merits), 10 May 2001,

para. 73.

50 Application no. 5310/71, para. 162. 51 A.st.

52 Kudla v. Poland, Application no. 30210/96, (Judgement on merits), 26 October 2000, para. 92.

53 Application no. 30210/96, para. 92 & Pretty v. The United Kingdom, Application no. 2346/02,

(Judgement on merits), 29 April 2002, para. 52.

54 Application no. 30210/96, para. 92 & Application no. 2346/02, para. 52.

55 Yöyler v. Turkey, Application no. 26973/95, (Judgement on merits), 21 December 2004, para. 74–76. 56 Moldovan and others v. Romania (No. 2), Applications nos. 41138/98 and 64320/01, (Judgement on

merits), 12 July 2005.

(17)

17

ratificering av EKMR.Enligt artikel 59 kan konventionen endast tillämpas i förhållande till de situationer som inträffar efter det att staten ratificerat EKMR. Europadomstolen kunde därför inte granska den faktiska förstörelsen av bostaden som en överträdelse av artikel 3 EKMR.58 Istället menade domstolen, att sökandens levnadsvillkor och det faktum att de utsatts för diskriminering p.g.a. sitt etniska ursprung av myndigheterna efter förstörelsen av deras hus, utgjorde en kränkning av deras mänskliga värdighet i sådan grad att det ansågs vara förnedrande behandling, och därmed utgjorde det en kränkning av artikel 3.59 Domstolen sa att:

”In the light of the above, the Court finds that the applicants’ living conditions and the racial discrimination to which they have been publicly subjected by the way in which their grievances were dealt with by the various authorities, constitute an interference with their human dignity which, in the special circumstances of this case, amounted to “degrading treatment” within the meaning of Article 3 of the Convention.”60

Domstolen uttryckte inte helt tydligt om levnadsvillkoren och den etniska diskrimineringen var kumulativa eller alternativa rekvisit för att uppnå tröskeln av tillräckligt allvar för att utgöra förnedrande behandling och därmed en kränkning av artikel 3. I domskälen förklarade domstolen att etnisk diskriminering är en försvårande faktor vid prövningen av artikel 3, men förklarar inte om levnadsvillkoren ensamt utan denna försvårande faktor, kan utgöra en förnedrande behandling.61 Det som talar för att levnadsvillkor som hemlös kan utgöra ett ensamt rekvisit är att domstolen menar att

”living conditions and the racial discrimination” utgjorde förnedrande behandling och

inte ”living conditions together with the racial discrimination”.62 Domstolen påpekade

även att diskriminering p.g.a. etnicitet ensamt kan utgöra förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 3 .63 Detta stöder det faktum att domstolen fann att etnisk diskriminering kan ses som ett separat rekvisit från levnadsvillkor som hemlös.

Däremot nämnde domstolen också i domskälen att levnadsvillkoren, i kombination med längden av den tid då sökanden hade varit tvungna att leva under sådana förhållanden och ”myndigheternas allmänna attityd” måste ha orsakat betydande psykiskt lidande, skadat deras mänskliga värdighet samt skapat en känsla av förödmjukelse och

58 Applications nos. 41138/98 and 64320/01, para. 104. 59A.a., para. 113.

60 A.st.

(18)

18

förnedring.64 Detta stöder ett argument där "levnadsvillkoren" inte kan stå som självständigt rekvisit, utan hemlösheten måste även ha pågått en viss tid och det behöver finnas en "olämplig" attityd från myndigheterna.65

Även om levnadsvillkor som hemlös kan ses som ensamt rekvisit för att utgöra tillräcklig nivå av allvar för att vara en kränkning av artikel 3, är fallet unikt. Efter bostadsförstörelsen hade det positiva ansvaret uppstått p.g.a. av att myndigheterna försökt att mörklägga själva bostadsförstörelsen ifråga. Samtidigt menade domstolen att kränkningen förelåg under de ”särskilda omständigheter” som förelåg i fallet.66 Dettatalar för att fallet ska läsas restriktivt. Positiva skyldigheter för levnadsförhållande som hemlös uppkom p.g.a. statsrepresentanters försök att mörklägga händelsen, vilket skiljer sig från ett positivt ansvar som uppkommer endast p.g.a. att en person är hemlös.

Sammanfattningsvis kan ett ansvarsutkrävande för hemlöst levnadsförhållande enligt artikel 3 i enlighet med domstolen i Moldovan m.fl. mot Rumänien endast ske under ”särskilda omständigheter”.Vidare är det oklart om levnadsvillkor som hemlös ensamt rekvisit under dessa särskilda omständigheter kan uppnå graden av allvareller om etnisk diskriminering också måste ha inträffat. Oavsett måste Europadomstolens resonemang i Moldovan m.fl. mot Rumäniens förstås som att levnadsvillkor som hemlös, särskilt om det pågått under en längre tid (vilket i detta fall var flera år), kan vara en bidragande orsak för att utgöra en kränkning av mänsklig värdighet och sedermera även en kränkning av förbudet mot förnedrande behandling i artikel 3. Under särskilda omständigheter kan detta därmed också utmynna i positiva skyldigheter i förhållande till artikel 3.

2.1.1.2 M.S.S.mot Belgien och Grekland samt Tarakhel mot Schweiz

I fallet M.S.S mot Belgien och Grekland67 hade en asylsökande (M.S.S.) flytt från Afghanistan och anlänt till EU via Grekland.68 Efter att ha anlänt till Grekland fortsatte M.S.S sin resa till Belgien och ansökte om asyl där.69 Belgien kom då att återsända M.S.S. till Grekland p.g.a. EU:s bestämmelser gällande första asylland, d.v.s. att asylsökande ska söka asyl i det land de först anländer till inom EU.70 Väl i Grekland fick M.S.S. ingen

64 Applications nos. 41138/98 and 64320/01, para. 110. 65 A.a., para. 113.

66A.st.

67 M.S.S. v. Belgium and Greece, Application no. 30696/09, (Judgement on merits), 21 January 2011. 68 Application no. 30696/09, para. 9.

69 A.a., para. 10–11.

(19)

19

hjälp med att hitta bostad utan blev istället hemlös.71 M.S.S bodde i parker mitt i Aten i flera månader, spenderade dagarna med att leta efter mat och hade ingen tillgång till sanitära faciliteter samt var beroende av kyrkor och privatpersoner för att få mat.72 Om nätterna levde han i konstant rädsla för att bli rånad.73 Frågan var om Grekland genom sin passivitet i att förse M.S.S. med bostad, hade kränkt artikel 3 EKMR.74

Europadomstolen ansåg att Grekland, genom sin passivitet, hade visat brist på respekt för sökandens mänskliga värdighet, samt att M.S.S levnadsförhållanden som hemlös i flera månader måste ha inneburit att M.S.S. hade upplevt rädsla, ångest eller underlägsenhet samt att detta var så pass allvarligt att det utgjorde en överträdelse av artikel 3.75 I sin motivering till domslutet menade domstolen att även om EKMR som huvudregel inte ger någon rätt till bostad, måste detta fall behandlas annorlunda.76 Detta då Grekland hade positiva skyldigheter att tillhandahålla socialt stöd till asylsökande genom EU-rätten.77 Dessutom tillhörde den sökande en särskilt oprivilegierad och utsatt grupp som är i behov av särskilt skydd.78 Vidare förklarade domstolen att i ett fall där offret är fullständigt beroende av statligt stöd och denne lever i ett tillstånd som står i strid med mänsklig värdighet, kan statsansvar i förhållande till artikel 3 uppstå.79

Domare Rozakis höll med majoriteten, men la för egen del till att Greklands positiva skyldigheter till asylsökande enligt EU-rätten var avgörande för majoritetens dom i fallet. Rozakis menade att genom Greklands positiva skyldigheter enligt EU-rätten, ges ett särskilt skydd av avancerad nivå till asylsökande. Detta, tillsammans med den långa tid av hemlöshet som M.S.S upplevt, utgjorde en tillräcklig nivå av allvar för att vara en kränkning av artikel 3.80

I ett senare fall, Tarakhel mot Schweiz,81 har Europadomstolen fortsatt att tillämpa statsansvar för asylsökandes hemlöshet i förhållande till artikel 3 EKMR. I Tarakhel mot Schweiz skulle Schweiz ha kränkt principen om non-refoulement och därmed artikel 3, om staten hade återsänt en asylsökande till Italien, då den asylsökande inte

71 Application no. 30696/09, para. 236. 72 A.a., para. 238. 73 A.st. 74 A.a., para. 247. 75 A.a., para. 263. 76 A.a., para. 249–250. 77 A.a., para. 250. 78 A.a., para. 251. 79 A.a., para. 253.

80 Application no. 30696/09, Concurring opinion of judge Roazakis.

(20)

20

erhölls hjälp med bostad i Italien.82 Även i Tarakhel mot Schweiz tillämpades Italiens positiva skyldigheter för asylsökande enligt EU-rätten för att skapa positiva skyldigheter även enligt artikel 3, varav Schweiz blev skyldig att inte återsända Tarakhel till Italien.83

Sammanfattningsvis måste M.S.S. mot Belgien och Grekland samt Tarakhel mot Schweiz förstås som att särskilt utsatta gruppers hemlöshet som pågått i flera månader kan utgöra en kränkning av deras rätt till mänsklig värdighet i sådan grad att det även utgör en kränkning av artikel 3. Detta om individerna har rätt till socialt skydd i enlighet med en stats positiva skyldigheter enligt EU-rätten.

2.1.2 Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

Likt EKMR artikel 1 är alla människor inom en konventionsstats jurisdiktion rättighetsbärare enligt artikel 2 p 1 IKMPR.

Vidare framgår redan av IKMPR:s preambel om dess koppling till ESK-rättigheter. I IKMPR:s preambel står att för att alla människor ska bli fria och utan fruktan, måste de kunna åtnjuta sina medborgerliga och politiska rättigheter, liksom sina ESK-rättigheter.

Likt artikel 3 EKMR, stadgas i artikel 7 IKMPR att ingen får utsättas för tortyr eller för grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 7 IKMPR har av MR-kommittén, likt artikel 3 EKMR för Europadomstolen, blivit av särskilt intresse i förhållande till utsatta gruppers hemlöshet under 2000-talet. Nedan följer en diskussion av två fall som uppkommit hos MR-kommittén som behandlar denna fråga.

Vidare har MR-kommittén kommit att tillämpa rätten till liv på ett sådant sätt att det innebär en rätt till ett värdigt liv. Detta förklaras också närmare nedan.

2.1.2.1 A.H.G. mot Kanada

I det individuella klagomålet A.H.G. mot Kanada84 hade en Jamaicansk medborgare (A.H.G) som led av schizofreni levt i Kanada under 31 år. Han blev utvisad till Jamaica efter det att han begått brott i Kanada. I Jamaica hade han ingen familj kvar och det fanns inte någon bra sjukvård för dem med psykisk sjukdom. Väl framme i Jamaica blev han istället hemlös och bodde i en park beskriven som en ren soptipp.85

82 Application no. 29217/12, para. 93ff. 83 A.a., para. 96 & 101ff.

(21)

21

Frågan i fallet var om A.H.G, genom att ha blivit utvisad och sedermera hemlös, blivit utsatt för en kränkning av artikel 7 IKMPR. MR-kommittén menade att så var fallet. I sin formulering av slutsatsen förklarade kommittén för det första att artikel 7 skyddar både människors värdighet och deras fysiska och psykiska integritet. Med beaktande av detta, ansågs utvisningen av A.H.G utgöra en kränkning av artikel 7 p.g.a. hans särskilt utsatta situation. För det första var han psykisk sjuk, för det andra skedde utvisningen p.g.a. brottslighet som var kopplat till hans psykiska tillstånd. För det tredje hade han inte något särskilt stöd i Jamaica eftersom han hade levt i Kanada i större delen av sitt liv.86

Sammanfattningsvis innebar en utvisning A.H.G att han blev hemlös, vilket p.g.a. hans särskilda utsatthet i situationen ifråga utgjorde en kränkning av hans rätt till mänsklig värdighet och därigenom även en kränkning av artikel 7.

2.1.2.2 Warda Osman Jasin mot Danmark

I Warda Osman Jasin mot Danmark87 hade en kvinna (Jasin) flytt från Somalia och anlänt till Italien år 2008 med sitt ett år gamla barn.88 Hon försökte utan framgång att finna en bostad och blev istället tvungen att bo på gatan tillsammans med sitt barn.89 För att kunna förbättra sin tillvaro valde hon att åka till Nederländerna och ansökte om asyl där, men blev istället återsänd till Italien år 2009.90 Väl tillbaka i Italien födde Jasin sitt andra barn. Hon blev inte tilldelad något bostadsstöd utan fortsatte att vara hemlös tillsammans med två små barn.91 I Italien blev Jasin nekad sjukvård när hon var gravid. Hennes förlossning skedde istället hemma hos en landsman som temporärt hjälpte henne med husrum.92 I Italien hade hon och hennes barn sovit på järnvägsstationen, marknadsplatser, eller på vissa informella lägerplatser och fått mat från kyrkor och genom att tigga. 93 Ibland fick hon hjälp av landsmän med boende och mat.94

86 CCPR/C/113/D/2091/2011, para. 10.4.

87 Human Rights Committee, Warda Osman Jasin v. Denmark, CCPR/C/114/D/2360/2014, 25 September

(22)

22

År 2011 reste hon till Danmark.95 Väl i Danmark ansåg danska myndigheter att man skulle återsända henne till Italien.96 I Danmark födde hon även sitt tredje barn.97 Hon hade efter sitt liv som hemlös i Italien utvecklat astma och hade p.g.a. detta varit inlagd på sjukhus i Danmark.98

I sitt yrkande hävdade Jasin, att en utvisning till Italien skulle utgöra en kränkning av principen om non-refoulement och därmed artikel 7 IKMPR, eftersom flykting-mottagandet i Italien inte innebar hjälp med bostad, samt att hon och hennes barns status som asylsökande gjorde dem till en särskilt utsatt grupp.99

MR-kommittén menade att det faktum att Italien de facto inte hade tillgodosett socialt stöd till Jasin tillsammans med att Jasin tillhörde en särskilt utsatt grupp gjorde att ett återsändande av henne och hennes barn till Italien vore en kränkning av artikel 7.100

Det som är intressant är hur MR-kommittén skiljer sig från Europadomstolen när den applicerar skyldigheter på stater. Som ovan illustrerats under avsnitt 2.1.1.2 var staternas positiva skyldigheter för asylsökandes sociala stöd enligt EU-rätten avgörande för ett ansvarsutkrävande också enligt EKMR i både M.S.S. mot Grekland och Belgien samt i Tarakhel mot Schweiz. I Warda Osman Jasin mot Danmark, beaktade MR-kommittén att Jasins tillstånd i Italien skulle kunna utgöra en kränkning av artikel 7, men till skillnad från Europadomstolen beaktade de inte att Italien hade positiva skyldigheter för socialt stöd enligt EU-rätten som anledning till att sådan kränkning skulle ha skett.

Sammanfattningsvis innebär Warda Osman Jasin att särskilt utsatta gruppers hemlöshet kan anses vara tillräckligt allvarlig för att utgöra en kräkning av artikel 7. MR-kommittén ansåg att, till skillnad från Europadomstolen i M.S.S. mot Grekland och Belgien samt i Tarakhel mot Schweiz, ett ansvarsutkrävande kunde anses föreligga utan beaktande av positiva skyldigheter enligt EU-rätten.

2.1.2.3 Rätten till ett värdigt liv

Enligt artikel 6 IKMPR har varje människa en inneboende rätt till liv. Enligt MR-kommitténs allmänna kommentarer nr. 6 om rätten till liv från 1982 ska rätten till liv

95 CCPR/C/114/D/2360/2014, para. 2.12. 96 A.a., para. 2.13–2.14.

97 A.a., para. 2.13.

98 CCPR/C/114/D/2360/2014, para. 2.15 99 A.a., para 2.15–2.16.& 3.1.

(23)

23

tolkas extensivt, och innebär positiva skyldigheter för staterna.101 År 1998, i sin slutsats efter statskommunikation med Kanada, kritiserade kommittén Kanada genom att uttrycka sin oro över att hemlöshet i staten ifråga hade lett till seriösa hälsoproblem och även dödsfall, och rekommenderade Kanada att vidta positiva åtgärder för att skydda hemlösa.102

MR-kommittén har även under 2000-talet kommit att ansluta sig till en tolkning av rätten till liv som Interamerikanska domstolen för de mänskliga rättigheterna har utvecklat. Interamerikanska domstolen menar nämligen att rätten till liv innebär positiva skyldigheter för stater att skydda individers rätt till ett värdigt liv, och således måste hemlöshet bekämpas.103 Inom MR- kommitténs utkast till sin pågående uppdatering av allmänna kommentarer om rätten till liv står på samma vis stadgat att rätten till liv är kopplad till mänsklig värdighet, och därmed har stater positiva skyldigheter att se till att folk har ett värdigt liv och inte lever i hemlöshet.104

2.1.3 Diskussion - En rätt till goda levnadsförhållanden?

I ovan redovisade rättsfall har det visats att både Europadomstolen och MR-kommittén anser att levnadsförhållandena som hemlös kan vara tillräckligt allvarliga för att utgöra en kränkning av förbuden mot tortyr, förnedrande eller omänsklig behandling eller bestraffning. Detta blir särskilt märkbart i situationer där offret anses vara särskilt utsatt eller tillhöra en särskilt utsatt grupp. I M.S.S. mot Belgien och Grekland, Tarakhel mot Schweiz samt Warda Osman Jasin mot Danmark var offren asylsökande, i A.H.G. mot Kanada var offret en svårt psykiskt sjuk person och i Moldovan m.fl. var offren romer, vilka både Europadomstolen och kommittéer inom FN har bedömt vara en särskilt utsatt grupp.105 Man måste även beakta att i flera av fallen hade offrens hemlöshet pågått under en längre tid. I likhet med detta rättsläge menar Clements & Simmons att man skulle kunna argumentera för att artikel 3 EKMR kan tillämpas för att utkräva en rätt till

101 Human Rights Committee, General Comment No. 6: Article 6 (Right to Life), 30 April 1982,

HRI\GEN\1\Rev.1 at 6, para. 5.

102 Human Rights Committee, Concluding Observations Canada, CCPR/C/79/Add. 105, 7 April 1999, para.

12.

103 Case of "Street Children" Villagrán Morales et al. v. Guatemala, 19 November 1999, para. 144 och Case

of the Sawhoyamaxa Indigenous Community v. Paraguay, 29 March 2006, para. 156–166.

104 Human Rights Committee, Draft General Comment No. 36 on article 6 of the International Covenant on

Civil and political Rights, on the right to life, July 2017, para. 30

105 Application no. 27238/95, para. 96 & Committee Against Torture, Hajrizi Dzemajl et al. v. Yugoslavia,

(24)

24

härbärge för hemlösa, med beaktande av den tid personen ifråga levt som hemlös och personens särskilda utsatthet.106

Det som skiljer Europadomstolen och MR-kommittén är hur de bedömer att positiva skyldigheter uppstår i förhållande till hemlöshet. Europadomstolen anser att EKMR som huvudregel inte ger någon rätt till en bostad. Den praxis som har blivit undantagen från detta uttalande har tillämpats restriktivt. I Moldovan m.fl. mot Rumänien var det myndigheternas mörkläggande av bostadsförstörelse som skapade positiva skyldigheter mot offrens hemlöshet. Domstolens tillägg i sin slutsats om att kränkningen förelåg ”under dessa speciella omständigheter” utgör än mer anledning för att detta fall ska tolkas restriktivt. I M.S.S. mot Belgien och Grekland var det Greklands positiva skyldigheter i förhållande till EU-rätten tillsammans med offrens utsatthet som utgjorde grunden till att domstolen ansåg att den kunde applicera positiva skyldigheter mot staten. MR-kommittén applicerar, till skillnad från Europadomstolen, positiva skyldigheter utan att beakta några andra särskilda omständigheter än offrens utsatthet. Man skulle kunna påstå att MR-kommittén hävdar att hemlösheten måste förenas med hälsoskada för att en kränkning ska ha begåtts, detta då offrens levnadsförhållanden i fallen även bidrog till allvarliga hälsotillstånd. I exempelvis A.H.G mot Kanada var offret psykisk sjuk och i Warda Osman Jasin mot Danmark var offret en gravid kvinna som inte fick någon sjukvård vid sin förlossning. Dock, som FN:s människorättskommissionär säger, är rätten till bostad nära kopplad till rätten till hälsa,107 varvid det är svårt att säga att hälsoproblem är några ”särskilda omständigheter” som måste vara för handen för att en kränkning ska ha inträffat, utan hälsoproblem är istället något som i sig ofta ingår i att vara hemlös.

Vissa forskare anser att stater måste förse särskilt utsatta grupper med grundläggande nivåer av ESK-rättigheter så att deras mänskliga värdighet inte kränks, för att i sin tur fullgöra sina medborgerliga och politiska skyldigheter.108 Liknande resonemang går att se i förhållande till MR-kommitteen och Europadomstolens praxis. Både MR-kommittén i A.H.G mot Kanada och Europadomstolen i M.S.S. mot Belgien och Grekland uttrycker särskilt att en passiv hållning mot särskilt utsatta gruppers hemlöshet kan utgöra en kränkning av deras mänskliga värdighet. Kränkning av deras mänskliga värdighet utgör sedan del av grunden för att passiviteten kan vara tillräckligt allvarligt för att utgöra

106 Clements & Simmons, European court of human rights, i Social Rights Jurisprudence, Langford, sid.

417.

107 The office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, The Right to Adequate

Housing, Fact Sheet No. 21/Rev.1, 2015, sid. 9.

(25)

25

kränkning av förbudet mot tortyr eller för grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Vidare menar MR-kommittén att positiva skyldigheter i förhållande till rätten till liv medför att stater har en skyldighet att förse människor med ett värdigt liv, varför hemlöshet måste motarbetas.

Europadomstolen menar likt MR-kommittén att rätten till liv innebär positiva skyldigheter för stater att vidta nödvändiga åtgärder för att se till att alla inom deras jurisdiktions liv är skyddade. 109 Dock har domstolen inte gått så långt att den hävdar att det finns en koppling mellan rätten till liv och hemlöshet.

Även om Europadomstolen har en mer restriktiv hållning i förhållande till hemlöshet än MR-kommittén, måste man beakta att EKMR ska tolkas som ett levande instrument, och de positiva skyldigheter som domstolen än så länge har funnit i förhållande till hemlöshet är från relativt nya rättsfall. Dock har domstolen uttryckt att den inom ramen för sin dynamiska tolkning beaktar normer som utvecklas inom andra människorättsinstrument och dess organ.110 Därmed, med tanke på andra MR-kommitténs slutsatser inom området, är det värt att beakta att Europadomstolen kan komma att utveckla än en mer extensiv tolkning av positiva skyldigheter i förhållande till hemlöshet. Detta i synnerhet i förhållande till när särskilt utsatta gruppers rätt till grundläggande mänsklig värdighet kränks.

Sammanfattningsvis innebär rättsläget enligt medborgerliga och politiska rättigheter att särskilt utsatta gruppers hemlöshet kan ge upphov till positiva skyldigheter enligt förbuden mot tortyr, förnedrande eller omänsklig behandling eller bestraffning. En indikation på att en sådan kränkning har inträffat är om deras hemlöshet pågått under en längre tid samt om deras levnadsvillkor som hemlösa kan anses vara så pass allvarliga att det kränker deras rätt till mänsklig värdighet. Vidare anser MR-kommittén att hemlöshet kan utgöra en kränkning av någons rätt till ett värdigt liv och därmed även en kränkning av rätten till liv. Europadomstolen har än så länge tillämpat detta rättsläge mer restriktivt än MR-kommittén. För att ett positivt ansvar ska föreligga gällande förbuden mot tortyr, förnedrande eller omänsklig behandling eller bestraffning menar Europadomstolen att det måste föreligga några särskilda omständigheter. Detta är exempelvis positiva skyldigheter för rätten till bostad enligt EU-rätten. Europadomstolen har däremot ännu inte gjort någon

109 L.C.B. v. the United Kingdom, Application no. 14/1997/798/1001,(Judgement on merits), 15 June 1998,

para. 36.

110 Demir and Baykara v. Turkey, Application no. 34503/97, (Judgement on merits), 12 November 2008,

(26)

26

koppling mellan rätten till liv och hemlöshet. Man måste dock avslutningsvis beakta att EKMR ska läsas som ett levande instrument, och att Europadomstolen kan tillämpa MR-kommitténs slutsatser i sitt eget utvecklande av rättsläget.

2.2 Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

Det som är utmärkande för ESK-rättigheter är att de i grunden handlar om den materiella dimensionen av mänsklig välfärd och bidrar till att marginaliserade och utsatta grupper får det bättre.111 Nedan presenteras globala bestämmelser i form av IKESKR och regionala bestämmelser i form av den reviderade europeiska sociala stadgan.

2.2.1 Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter Ovan under avsnitt 1.1 har IKESKR:s bakgrund beskrivits. Rätten till bostad ingår som moment i rätten till en tillfredsställande levnadsstandard i artikel 11 p. 1 IKESKR. Dock anses rätten till bostad vara en separat och självständig rättighet gentemot rätten till en tillfredsställande levnadsstandard.112

För att förstå vad rätten till lämplig bostad i Artikel 11 p. 1 IKESKR innebär måste man först beakta artikel 2 p. 1 IKESKR. Vid tillämpning av IKESKR ska artikel 2 p. 1 läsas tillsammans med de skyldigheter resterande artiklar i konventionen stadgar. Detta då artikeln 2 p. 1 beskriver den grundläggande ramen för hur staternas åtaganden och skyldigheter ska förstås.113 I artikel 2 p. 1 står stadgat att:

”Varje konventionsstat förpliktar sig att genom såväl egna åtgärder som internationellt bistånd och samarbete, framför allt på de ekonomiska och tekniska områdena, till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa, att de i denna konvention inskrivna rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet genom alla därtill ägnade medel, i synnerhet genom åtgärder på lagstiftningens område.”

Nedan kommer det förklaras vad skyldigheterna och åtagandena som stater åtar sig genom artikel 2 p. 1 IKESKR innebär. Vidare kommer även tillämpningsområde och diskrimineringsförbudet för IKESKR beskrivas. Till sist kommer en beskrivning av vad rätten till bostad i artikel 11 p. 1 IKESKR innebär.

111 Lind, sid. 177.

112 Committee on Economic Social and Cultural Rights, General comment No. 4, The right to adequate

housing, E/1992/23, 13 December 1991, para. 1.

113 Committee on Economic Social and Cultural Rights, General comment No. 3: The nature of States

(27)

27 2.2.1.1 Allmänna skyldigheter

Enligt artikel 2 p. 1 IKESKR ska stater gradvis förverkliga konventionens rättigheter i sin helhet och detta ska göras genom ”åtgärder”. De skyldigheter som uttrycks i konventioner som skyddar medborgerliga och politiska rättigheter ska normalt, till skillnad från IKESKR, förverkligas omedelbart. I t.ex. artikel 2 IKMPR står stadgat att varje stat ska respektera och garantera konventionens artiklar. Artikel 2 p. 1 IKESKR är genom krav på ett gradvis förverkligande mer flexibelt uppbyggd. Tanken med denna formulering är att konventionsförfattarna var medvetna om att ett fullständigt förverkligande av ESK-rättigheter, till skillnad från medborgerliga och politiska ESK-rättigheter, inte kan ske omedelbart.114 Å ena sidan, samtidigt som artikel 2 p. 1 IKESKR ger uttryck för en flexibel skyldighet, är syftet med IKESKR å andra sidan, att rättigheterna ska förverkligas i sin helhet. Ett annat resultat skulle vara motsatsen till konventionens rasion d’être.115

Åtgärderna som utförs ska vara medvetna, konkreta och riktade i en så tydlig mån som möjligt.116 Vidare inkluderas vissa omedelbara skyldigheter inom IKESKR. ESK-kommittén menar att staterna har en omedelbar skyldighet att vidta en första åtgärd. Kommittén anser paradoxalt nog samtidigt, att staterna har ett visst tidsutrymme att utföra det första steget efter konventionens bindande verkan.117 Lind hävdar dock, att med beaktande av att den franska versionen av artikel 2 p. 1 IKESKR stadgar att staterna har en skyldighet att ”åta sig att handla”, i kombination med att rättigheterna i slutändan ska ”fullständigt förverkligas”, har staterna en omedelbar skyldighet att agera.118 Samtidigt, för att skyldigheterna ska läsas förenligt med konventionens rasion d’être, har stater även ett visst minimum av skyldigheter.119 Exempelvis innebär det en kränkning av IKESKR om ett stort antal av individerna i en stat inte ens har tillgång till härbärge.120 Eftersom stater har ett minimum av skyldighet, kan detta minimum ses som den första omedelbara skyldigheten till åtgärd som stater ska ta.121 Efter att första åtgärden har vidtagits, ska kommande åtgärder utföras så snabbt och effektivt som möjligt.122

Åtgärderna ska enligt artikel 2 p. 1 IKESKR utföras genom att statentill fullo utnyttjar sina tillgängliga resurser och genom internationellt bistånd och samarbete. Tillgängliga

114 E/1991/23, para. 9.

115 A.a., para. 9. 116 A.a., para. 2. 117 A.a., para. 1–2.

118 Lind, sid. 188–189, se not 765. 119 E/1991/23, para. 10.

120 A.st.

(28)

28

resurser innebär att man måste se till hur resursstark staten ifråga är vid bedömning av dess skyldigheter.123 Internationellt bistånd och samarbete innebär, att vid bedömning av tillgängliga medel ingår de resurser staten ifråga kan erhålla genom internationell hjälp.124

De åtgärder som vidtas för gradvis förverkligande, ska utföras genom alla därtill ägnade medel, i synnerhet genom åtgärder på lagstiftningens område. Detta är också ett uttryck för den flexibla tillämpningen av IKESKR. Det innebär att det gradvisa förverkligandet kan ske genom politiska, administrativa eller sociala åtgärder, samtidigt som juridiska åtgärder understryks.125

2.2.1.2 Specifika skyldigheter

Artikel 11 p. 1 IKESKR reglerar inte endast en rätt till bostad, utan även rätt till lämplig bostad. Detta innebär att rättighetens fullständiga förverkligande inte ska tolkas restriktivt, som exempelvis endast en rätt till härbärge.126 Ett förverkligande av rätten till lämplig bostad innebär att individers privatliv ska skyddas, bostaden ska förse tillräckligt utrymme, säkerhet, belysning, ventilation, infrastruktur och lämplig plats med hänsyn till tillgång till arbetsplats och grundläggande faciliteter..127 Bostaden ska även ha tillgång till grundläggande attribut såsom exempelvis vatten, el, värme och även skydd från vind, kyla värme etc.128 Bostaden ska dessutom erbjudas till en rimlig kostnad.129 Rimlig kostnad innebär att bostaden inte ska vara så pass kostsam att människor inte har råd med grundläggande förnödenheter och behov, staten ska t.ex. hjälpa individen med bidrag för att möta dessa kostnader.130 Ägandet eller nyttjande av bostad ska vara juridiskt skyddat.131

Utöver juridiska åtgärder för ett gradvis förverkligande behövs administrativa åtgärder genom planering och bostadsstrategi.132 En sådan strategi ska innehålla en plan för hur man ska motarbeta hemlöshet genom rätt till härbärge.133

123 E/1991/23, para. 10–12 & Eide, The use of indicators in the practice of the committee on economic,

social and cultural rights, i Economic, Social and Cultural rights, Eide, Krause & Rosas, sid. 548–549.

124 E/1991/23, para. 13. 125 A.a., para. 3–7.

126 E/1992/23, para. 7 & 9. 127 A.a., para. 7 & 9. 128 A.a., para. 8 a–f. 129 A.st.

(29)

29 2.2.1.3 Legitima begränsningar

Åtgärderna för det gradvisa förverkligandet av rätten till bostad är relativa i förhållande till tillgängliga resurser.134 Om stater inte lyckas med att utföra åtgärder för det gradvisa förverkligandet, har de en bevisbörda om att de gjort allt i sin makt med beaktande av tillgängliga resurser för att utföra åtgärden ifråga.135 Om en stat misslyckas med uppfyllande av sitt minimum av skyldigheter p.g.a. otillräckliga resurser, måste staten bevisa att den gjort allt som står till dess förfogande för att tillfredsställa detta minimum, samt att detta har varit en prioritetsfråga.136

2.2.1.4 Tillämplighet, diskrimineringsförbudet och utsatta grupper

IKESKR är inte helt tydlig med jurisdiktionen för dess tillämpning. Enligt artikel 11 p. 1 IKESKR ska staten erkänna rätten för envar att åtnjuta en tillfredsställande levnadsstandard och däribland en rätt till lämplig bostad. Samtidigt ska enligt artikel 27 Wienkonventionen ett traktat in dubio vara bindande för varje part med avseende på hela dess territorium. I artikel 2 p. 2 IKESKR återfinns dessutom diskrimineringsförbudet. Där stadgas att

”Konventionsstaterna åtar sig att garantera att rättigheterna i denna konvention utövas utan diskriminering av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.”

Detta innebär enligt ESK-kommittén att IKESKR ska gälla för alla människor inom varje stats jurisdiktion, även icke-medborgare, och då även t.ex. flyktingar, asylsökande, statslösa, m.m. oavsett deras legala ställning och dokumentation.137 Vidare är även

skyldigheten att rättigheterna ska utövas utan diskriminering omedelbar.138

Förutom diskrimineringsskyddet ska ESK-rättigheter särskilt beaktas i förhållande till särskilt utsatta grupper. Den grundläggande tanken med IKESKR är inte att staten i första hand ska tillgodose alla individer med deras ESK-rättigheter, utan endast när individen ifråga inte klarar av att göra detta själv.139 Detta innebär att stater har ett större ansvar i

134 E/1991/23, para. 10–12. & Eide, sid. 548–549. 135 A.a., para. 11.

136 A.a., para. 10.

137 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General comments No. 20, Non-discrimination in

economic, social and cultural rights,E/C.12/GC/20 2, July 2009, para. 30.

(30)

30

ett samhälle där de sociala och ekonomiska klyftorna är särskilt stora.140 Vidare innebär detta att staterna har som skyldighet att prioritera särskilt utsatta i förhållande till tillgängliga resurser.141 Stater har därför en omedelbar skyldighet att identifiera vilka grupper i befolkningen som är mest förfördelade och ska därefter vidta åtgärder i syfte att garantera ett mer jämlikt åtnjutande av rättigheterna i IKESKR.142

2.2.1.5 Sammanfattning - Rätten till bostad i Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

Rättigheterna i IKEKSR gäller för alla människor inom en konventionsstats jurisdiktion. Dock är skyldigheterna enligt IKESKR flexibelt uppbyggda. Skyldigheterna ska enligt artikel 2 p. 1 IKESKR utgå ifrån varje stats tillgängliga resurser beaktat efter bl.a. vilken internationell assistans staten kan få. Vidare får staterna som huvudregel vidta de åtgärder de själva anser är viktiga för att förverkliga rättigheterna samtidigt som förverkligandet ska ske gradvis.

Denna flexibilitet har blivit mer begränsad genom ESK-kommitténs slutsatser. Bl.a. innebär det gradvisa förverkligandet en omedelbar skyldighet att vidta en första åtgärd. Vidare har stater även en skyldighet att omedelbart se till att stora grupper i landet inte blir hemlösa utan istället garanteras en rätt till härbärge. Som första åtgärd har staten därmed en omedelbar skyldighet att förverkliga detta minimikrav, samt att rättigheterna inte får utövas diskriminerande.

Skyldigheten till åtgärder är relativa med beaktande av tillgängliga resurser. Stater har dock en bevisbörda att visa att de gjort allt i sin förmåga i förhållande till tillgängliga resurser att vidta åtgärder. Om en stat inte lyckas förverkliga sitt minimum av skyldigheter p.g.a. otillräckliga resurser, har dock staten en än strängare bevisbörda, då den också måste visa att detta har gjorts till en prioritetsfråga.

Ett fullständigt förverkligande av rätten till bostad i enlighet med IKESKR innebär en rätt till lämplig bostad, varav en bred uppsättning av skyldigheter för staten uppkommer. Rätt till lämplig bostad innebär en rätt till bostad med tillräckligt utrymme, infrastruktur, sanitära faciliteter, elektricitet, värme, vatten, skydd mot väder, vind, värme. Bostaden ska vara juridiskt skyddad samt inte vara för kostsam.

140 Eide, sid. 26.

141 A.a., sid. 549.

142 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General comment No. 1: Reporting by States

(31)

31

2.2.2 Den reviderade europeiska sociala stadgan

Den europeiska sociala stadgan143 är ett av Europarådets fördrag. Den trädde i kraft år 1961 och var från början tänkt att stadga om skydd för arbetstagares rättigheter.144 År 1996 reviderades den europeiska sociala stadgan (Sociala stadgan)145. I den Sociala stadgan finns ett bredare rättighetsskydd, bl.a. stadgas i artikel 31 om rätten till bostad. Artikel 31 är exklusiv för den reviderade versionen. Sociala stadgan är uppdelad i sex olika delar samt ett appendix. Del I innehåller allmänna målbestämmelser för stadgan, del II stadgar om rättigheterna och del III-VI samt appendix förklarar bl.a. stadgans tillämplighet och jurisdiktion. Enligt artikel A p. 1 b-c i Sociala stadgan ska staterna välja vilka artiklar staten vill vara bunden till. Detta innebär att konventionsstaterna därmed kan ha olika skyldigheter gentemot stadgan.146 Sverige är bunden till artikel 31 som reglerar om rätten till bostad.147

2.2.2.1 Jurisdiktion & Tillämpning

Enligt artikel 1 i Sociala stadgans appendix ska rätten till bostad endast gälla för statens medborgare och medborgare i en annan konventionsstat som lagligen är bosatt i eller regelmässigt arbetar inom vederbörande parts område. Denna begränsning beror på kopplingen till 1961 års europeiska sociala stadga, vilken var starkt kopplad till arbetstagares rättigheter och inte alla människor generellt.148 ES-kommittén har dock kommit att utvidga tillämpningen av den Sociala stadgan. I t.ex. FIDH mot Frankrike hade Frankrike stiftat en bestämmelse som uteslöt illegala invandrare från allmän sjukförsäkring. Kommittén menade att en sådan tillämpning av nationell rätt var oförenlig med Sociala stadgan. Detta då Sociala stadgan ska tillämpas som ett levande instrument samt bygger på vissa grundläggande värderingar såsom värdighet, autonomi, jämlikhet och solidaritet. Kommittén hänvisade även till att alla mänskliga rättigheter enligt Wiendeklarationen är universella. Vidare menade kommittén att den Sociala stadgan ska tolkas så att den ges ”liv och mening” till grundläggande sociala rättigheter, vilket innebär att begränsningar av rättigheterna endast får göras restriktivt. Slutligen beaktade

143 Europeiska sociala stadgan, 18 oktober 1961, ETS 35. 144 Lind, sid. 237–238.

145 Den reviderade europeiska sociala stadgan, 3 maj 1996, ETS 163.

146 Enligt artikel A p.1 b måste konventionsstaterna godta 6 av 9 särskilda artiklar, dock ingår inte artikel

31 bland dessa.

References

Related documents

Figur 12: Exponering-responssamband mellan ljudnivå från väg- och spårtrafik ut- omhus vid bostaden och andel (%) i MHE 15 Stockholms län som minst en gång per vecka upplever

Detta innebär alltså att utsatta EU-medborgare som illegalt vistas i Sverige har rätt till subventionerad sjukvård, på samma villkor som papperslösa, medan utsatta EU-medborgare

89 www.hrw.org Divorced from Justice, s. 90 www.hrw.org Divorced from Justice, s. 91 www.hrw.org Divorced from Justice, s.. skilsmässa på grund av makens impotens dröja upp till

Den EU-medborgare som kvarstannar i Sverige efter tre månader, utan att uppfylla villkoren för uppehållsrätt ska falla in under ordalydelsen i denna bestämmelse då dessa

Som framgått av kapitel 3 utgörs den svenska hälso- och sjukvårdslagstiftningen av en så kallad skyldighetslagstiftning, där vårdgivaren enligt lag är skyldig att erbjuda

Följt av detta kommer en presentation om hur olika kommuner i Sverige har hanterat frågan om utsatta EU- medborgare som vistas i kommunerna och en inblick i

Vi har använt oss av denna definition för att det formella rättssäkerhetsbegreppet inte har något värde i sig. Enligt definitionen är beslut rättssäkra om de följer principen

Regeringen bekräftar även att barn som befinner sig utan tillstånd i Sverige inte kan råda över sin situation och att de högst uppenbara fördelarna med utbildning måste gå