• No results found

Konkurrens och styrning: Privata utförare inom kommunal verksamhet

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "Konkurrens och styrning: Privata utförare inom kommunal verksamhet"

Copied!
64
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Konkurrens och styrning

Privata utförare inom kommunal verksamhet

Inger Esperi, Johan Lorentzon & Sven Siverbo

Konkurrens och styrning

Kommuner, regioner och landsting utgör en betydande del av den svenska offentliga sektorn och tillhandahåller tjänster som är betydelsefulla för landets medborgare. Några exempel är vård av äldre och funktionshindrade, utbildning samt hälso- och sjukvård. Under senare år har den andel av verksamheten som tillhandahålls direkt av kommuner, regioner och landsting minskat. Istället har förekomsten av privata utförare ökat inom många områden. Eftersom den upphandlade verksamheten motsvarar stora belopp och omfattningen kontinuerligt ökar är det viktigt att dessa beställare ser till att de privata utförarna levererar verksamhet på överenskommet sätt och med utlovat resultat. Denna forskningsrapport syftar till att beskriva och förklara hur offentliga beställare styr privata utförare i olika styrsituationer avseende konkurrenssituationen och vilken verksamhet som upphandlas. Det empiriska materialet är insamlat genom intervjuer både med kommuner och med privata utförare.

FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25 FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25 ISSN 1403-8099

Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap ISBN 978-91-7063-703-2

Företagsekonomi

(2)

FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25

Konkurrens och styrning

Privata utförare inom kommunal verksamhet

Inger Esperi, Johan Lorentzon & Sven Siverbo

(3)

Tryck: Universitetstryckeriet, Karlstad 2016 Distribution:

Karlstads universitet

Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Handelshögskolan

651 88 Karlstad 054 700 10 00

©

Författaren

ISBN 978-91-7063-703-2 ISSN 1403-8099

urn:nbn:se:kau:diva-41672

Karlstad University Studies | 2016:25 FORSKNINGSRAPPORT

Inger Esperi, Johan Lorentzon & Sven Siverbo

Konkurrens och styrning - Privata utförare inom kommunal verksamhet

WWW.KAU.SE

(4)

1

Förord

Varje år genomförs upphandlingar för miljardbelopp både nationellt och internationellt. Allt fler upphandlande organisationer och myndigheter anlitar privata utförare. Föreliggande forskningsrapport handlar om hur kommunala beställare styr privata utförare i olika typer av verksamhet och vid olika grad av konkurrens. Författare till rapporten är universitetsadjunkt Inger Esperi, ekonomie doktor Johan Lorentzon och professor Sven Siverbo. Vi vill tacka alla personer som medverkat i studien och delat med sig av sina erfarenheter.

April 2016

Inger Esperi, Johan Lorentzon och Sven Siverbo

(5)
(6)

2

Innehåll

1. Introduktion ... 3

Bakgrund... 3

Studiens motivering ... 4

Syfte ... 5

2. Teori ... 6

Definitioner ... 6

Konfigurationsansats ... 8

Teoretiska konfigurationer ... 8

3. Metod ... 12

Strategi för insamling av empiriska data ... 12

Metod för dataanalys ... 12

4. Resultat ... 14

Låg konkurrens och mjuk verksamhet ... 14

Medelkonkurrens och mjuk verksamhet ... 17

Hög konkurrens och mjuk verksamhet ... 21

Låg konkurrens och hård verksamhet ... 23

Medelkonkurrens och hård verksamhet ... 28

Hög konkurrens och hård verksamhet ... 31

5. Kvalitativ analys ... 35

Mjuk verksamhet ... 35

Hård verksamhet ... 38

Diskussion ... 41

6. Fuzzy set QCA ... 43

Kalibrering av medlemskap i set ... 44

Fuzzy set-analys ... 45

Resultat – Styrkonfigurationer för bra och dåliga prestationer ... 46

Kontrafaktisk analys ... 48

Diskussion ... 49

7. Avslutande kommentarer och slutsatser ... 52

Styrkonfigurationer i olika styrsituationer (är) ... 52

Konkurrens och funktionella styrkonfigurationer (bör) ... 52

Fortsatt forskning ... 53

Referenser ... 54

Appendix A1 ... 57

(7)
(8)

3

1. Introduktion

Bakgrund

Kommuner, regioner och landsting utgör en betydande del av den svenska offentliga sektorn och tillhandahåller tjänster som är betydelsefulla för landets medborgare. Några exempel är vård av äldre och funktionshindrade, utbildning och hälso- och sjukvård. Under senare år har den andel av verksamheten som tillhandahålls direkt av kommuner, regioner och landsting minskat. Istället har förekomsten av privata utförare ökat inom många områden. Enligt en rapport från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL 2014) som avser år 2013 köper kommunerna verksamhet av privata utförare för 76 miljarder kronor. Motsvarande siffra för regioner och landsting är 34 miljarder. Det innebär att 14 procent av den kommunala verksamheten och 15 procent av region- och landstingsverksamheten tillhandahölls av privata utförare. Därtill kom köp av stödverksamheter såsom lokalvård och fastighetsskötsel. Ökningen är främst hänförlig till privata företag och inte föreningar och stiftelser. Denna utveckling är inte unik för Sverige utan även i andra länder ökar benägenheten att låta privata utförare bedriva offentligt finansierad verksamhet (Dean & Kiu 2002; Broadbent & Guthrie 2008; Brown et al. 2006; Cristofoli et al. 2010;

Fernandez 2007; Hartman 2011).

Mot bakgrund av att kommuner, regioner och landsting upphandlar verksamhet för stora belopp och att omfattningen kontinuerligt ökar är det viktigt att dessa beställare ser till att de privata utförarna levererar verksamhet på överenskommet sätt och med utlovat resultat. Eftersom det slutgiltiga målet med verksamheten skiljer sig åt mellan beställaren och den privata utföraren måste beställaren utforma mellanorganisatoriska styrsystem som säkerställer att utföraren lever upp till sina åtaganden. Styrsystem ska enkelt uttryckt påverka beteendet hos utföraren och handlar i sin mest grundläggande form om att planera och följa upp verksamhet. Styrsystem minskar privata utförares möjlighet att utnyttja sin position, exempelvis att öka sin ekonomiska avkastning genom att minska den utförda verksamhetens kvantitet eller kvalitet (Domberger &

Jensen 1997; Hart et al. 1997). Utan styrsystem riskerar fördelarna med upphandling att försvinna.

En annan faktor som kan hota offentliga organisationers möjlighet att effektivisera verksamheten

med upphandlingar är konkurrenssituationen. Om konkurrens om uppdragen inte råder skapas

ingen press på anbudsgivarna att erbjuda attraktiva mixar av pris och kvalitet och det företag som

vinner upphandlingen känner under kontraktsperioden mindre press på sig att leva upp till

förväntningarna. Dels är sannolikheten hög att de vinner nästa upphandling ändå, dels har

beställaren svårt att på ett trovärdigt sätt hota med att säga upp kontraktet. I någon mån har det

hysts farhågor för att konkurrensen håller på att minska på de offentliga marknaderna eftersom

ett antal mindre privata utförare har köpts upp av större koncerner. Ett resultat är att de två

största utförarna på marknaden för boende och omsorg – Vardaga Äldreomsorg och Attendo –

numera har halva marknaden tillsammans (SKL 2014). Generellt tycks det emellertid inte råda

någon brist på konkurrens på de svenska offentliga marknaderna. Kommuner, regioner och

landsting anlitade tillsammans omkring 34000 privata utförare år 2013 (SKL 2014). Det är dock

en rimlig bedömning att möjligheterna att få till stånd konkurrens på de offentliga marknaderna

är olika inom olika delar av landet (Johansson 2008). Bland annat visar det sig i omfattande

skillnader mellan kommuner och landsting i hur stor andel av verksamheten som handlas upp.

(9)

4

De stora upphandlarna finns i Stockholmsregionen (SKL 2014) och konkurrenssituationen är med hög sannolikhet bättre där än vad den är i glesbygdsregionerna.

Den här studien handlar om vilka styrsystem som offentliga organisationer utvecklar för upphandlad verksamhet i olika konkurrenssituationer. Utgångspunkten är att offentliga upphandlare möter olika situationer med avseende på hur väl marknadskonkurrensen fungerar men också avseende vilken typ av verksamhet som upphandlas och ska styras.

Studiens motivering

Det finns en del studier gjorda på vilka faktorer som påverkar hur organisationer styr sina privata utförare. Prediktioner baserade på transaktionskostnadsteori (Williamson 1985; Speklé 2001; Van der Meer-Kooistra & Vosselman 2000) gör gällande att upphandling inte kräver särskilt omfattande styrsystem i situationer när marknader fungerar bra, inga unika (transaktionsspecifika) investeringar behöver göras, osäkerheten är låg och transaktionen upprepas ofta. Omvänt krävs förhållandevis omfattande styrsystem i situationer när fungerande marknader saknas, verksamheten är politiskt känslig, rättssäkerhet måste garanteras, det krävs investeringar med transaktionsspecifika tillgångar och själva tillhandahållandet av tjänsten rymmer osäkerheter (Johansson & Siverbo 2011). I linje med dessa prediktioner har empiriska studier visat att mjuk offentlig verksamhet, såsom exempelvis äldreomsorg, som kännetecknas av osäkerheter inte minst genom svårigheter att mäta kvalitet, styrs mer intensivt än hård, teknisk verksamhet (Johansson et al. 2014). Det har också påvisats att styrningen intensifieras när verksamheten bedrivs av privata utförare med vinstintresse jämfört med utförare utan vinstintresse (Marvel &

Marvel 2007; Johansson et al. 2014). I internationella studier har det framkommit att intensifiering av styrning är ett sätt att kompensera för att verksamheter handlas upp som kanske egentligen inte lämpar sig för det (Brown & Potoski 2003a; Brown & Potoski 2003b). Det är dock inte bara transaktionsteori som får stöd i de empiriska studier som har genomförts. I ökande utsträckning testas och verifieras hypoteser som bygger på institutionell teori, det vill säga teori som förutspår att styrningens utformning i kontraktsrelationer påverkas av att de upphandlande organisationerna önskar bli uppfattade som legitima av viktiga intressenter i samhället (Van der Meer-Kooistra & Vosselman 2000; Brown & Potoski 2003b; Lapsley &

Wright 2004; Cristofoli et al. 2010; Johansson & Siverbo 2011; Hartman 2011; Johansson et al.

2014).

Även om en rad studier bidragit till ökad kunskap om styrning av upphandlad verksamhet saknas i stor utsträckning studier som inkluderar konkurrenssituationen på de offentliga marknaderna.

Konkurrens är en viktig förutsättning för fungerande marknader och leder i allmänhet till prispress och kvalitetsutveckling, men kunskaperna om hur konkurrens på offentliga marknader påverkar styrningens utformning och hur dessa kombinationer påverkar verksamheten är bristfälliga (Johansson et al. 2014). Det är rimligt att anta att konkurrens medför att styrsystemens omfattning kan begränsas. Om tillgången på privata utförare är god (hög konkurrens) uppfylls en viktig förutsättning för fungerande marknader. Hög konkurrens innebär att de utvalda utförarna är medvetna om att de är utbytbara och det ligger därmed i deras intresse att leva upp till kontraktsvillkoren och inte agera opportunistiskt (Walker & Weber 1984; Williamson 1985;

Pisano 1990; Langfield-Smith & Smith 2003; Fernandez 2007; Girth et al. 2012). Det är

emellertid lika rimligt att anta att hård konkurrens i upphandlingssituationen kan driva privata

utförare att ge anbud med mycket små marginaler. Om den upphandlande organisationen saknar

(10)

5

ett styrsystem som säkerställer att den får vad den betalar för är risken påtaglig att utföraren försöker öka sin vinst genom att leverera lägre kvalitet (Domberger & Jensen 1997; Hart et al.

1997). Om upphandlarna är medvetna om risken kommer de att intensifiera styrningen när konkurrensen är hög och därmed blir sambandet mellan konkurrens och styrningsintensitet att högre konkurrens leder till mer (intensivare) styrning, vilket bekräftas av nyligen genomförda studier av kommunal upphandling (Johansson et al. 2014) och upphandling inom japansk tillverkningsindustri (Dekker et al. 2013). Mot bakgrund av att konkurrenssituationen varierar i landet (Johansson 2008) är det viktigt att ta reda på hur konkurrens är relaterat till utformningen av styrsystem.

För att marknader ska fungera räcker det inte med konkurrens utan de upphandlande enheterna behöver också tillgång till information om hur de upphandlade verksamheterna bedrivs. Sådan information är mer eller mindre lättillgänglig beroende på vilken typ av verksamhet som har upphandlats. För mjuk verksamhet är tillförlitlig information om verksamhetskvalitet svårare att få fram än för hård verksamhet, vilket gör det svårare att utvärdera om privata utförare av mjuk verksamhet har levt upp till sina åtaganden. För viss mjuk verksamhet kan det till och med vara omöjligt att med säkerhet slå fast om verksamheten bedrivs med hög eller låg kvalitet. I vilken utsträckning det är möjligt att veta om en privat utförare har levererat en tjänst i enlighet med avtalad kvalitet eller inte har betydelse för hur stor den eventuella risken med upphandling är.

Verksamhetens art (mjuk eller hård) och möjligheterna till styrning är faktorer som interagerar inbördes men också med konkurrenssituationen på marknaden. Av den anledningen finns det skäl att undersöka vilka olika styrkonfigurationer (styrsystem, styrpaket) som formeras vid offentlig upphandling i olika konkurrenssituationer för olika verksamhetstyper (hård, mjuk). Det finns också anledning att försöka närma sig den något mer komplicerade frågan om vilka styrkonfigurationer som är framgångsrika i olika styrsituationer, det vill säga som motiverar och vägleder privata utförare att bedriva en välfungerande verksamhet.

Syfte

Detta forskningsprojekt syftar till att beskriva och förklara hur offentliga beställare styr privata

utförare i olika styrsituationer avseende konkurrenssituationen och vilken verksamhet som

upphandlas. Projektet syftar också till att öka kunskaperna om vilka styrsystem som är

ändamålsenliga i dessa olika styrsituationer.

(11)

6

2. Teori

Utgångspunkten i den här studien är att konkurrenssituationen varierar mellan olika delar av landet och att det – i kombination med om det är hård eller mjuk verksamhet som upphandlas – skapar olika villkor för hur verksamheten kan och bör styras. I detta avsnitt diskuteras vilka styrkonfigurationer som passar i olika situationer i meningen att de kan förväntas bidra till goda verksamhetsresultat. Innan respektive styrkonfiguration beskrivs definieras de teoretiska begreppen och innebörden av en konfigurationsansats.

Definitioner

Konkurrens handlar om att det på marknader finns rivalitet mellan olika utförare som vill uppnå sina mål genom att erbjuda potentiella kunder den bästa mixen mellan pris, kvalitet och service.

Ju fler utförare som konkurrerar om kontrakt på offentliga marknader desto fler mixar erbjuds och desto mer måste utförarna anstränga sig för att pressa priser och utveckla kvalitet och service. En intressant fråga är om konkurrens är en exogen (opåverkbar) faktor för den upphandlande enheten eller om den är endogen (kan påverkas). En rimlig bedömning är att konkurrens i viss utsträckning är påverkbart genom att upphandlaren identifierar potentiella utförare och uppmanar dem att lämna anbud (Johansson & Siverbo 2011). Det är dock sannolikt svårt för kommuner och landsting belägna i glesbygdsområden att ens med mycket aktiva åtgärder skapa konkurrenssituationer som motsvarar dem i storstadsområdena.

Verksamhetens art kan grovt delas in i hård och mjuk. Mjuk offentlig verksamhet utmärks av osäkerheter kring hur verksamheten bäst bedrivs i olika situationer och svårigheter att bedöma kopplingen mellan insatta åtgärder och uppnådda resultat (Ouchi 1979; Hofstede 1981). En vanlig uppfattning är därför att mjuk verksamhet är svår att styra, åtminstone utan att kostnaderna för styrningen blir höga. Vanliga exempel på mjuk verksamhet är vård, skola och omsorg. Hård offentlig verksamhet utmärks i stort sett av det omvända. Teknologier för att åstadkomma önskvärda resultat är kända och det är ganska okomplicerat att se resultaten av gjorda insatser. Vanliga exempel är snöröjning, lokalvård, parkskötsel och färdtjänst.

Styrning i interorganisatoriska relationer (som upphandling är ett exempel på) delas ofta in i tre styrmekanismer: resultatstyrning, regelstyrning och mindre formaliserad styrning. Definitioner av dessa tre mekanismer har gjorts i åtskilliga böcker, artiklar och rapporter under senare år.

Definitionerna här är hämtade från Johansson et al. (2014) som baserar sig på de vanligaste referenserna inom området (Ouchi 1979; Hofstede 1981; Van der Meer-Kooistra & Vosselman 2000; Dekker 2004; Emsley 2008; Kraus & Lind 2007; Langfield-Smith 2008; Cäker 2008;

Anderson & Dekker 2010; Cäker & Siverbo 2011; Johansson & Siverbo 2011).

Resultatstyrning innebär att den upphandlande organisationen håller utföraren ansvarig för det resultat som åstadkoms. Renodlad resultatstyrning, vilket är ovanligt, innebär att hela ansvaret för hur verksamhetsaktiviteterna utförs lämnas över till den privata utföraren. För den upphandlande organisationen är det nödvändigt att förfoga över ett informationssystem som visar vad den privata utföraren har levererat. I praktiken handlar resultatstyrning om målformulering, återkoppling av resultat och i viss utsträckning resultatrelaterade belöningar (incitament).

Belöningssystem är emellertid ovanliga i offentlig sektor utöver att utförare emellanåt

prestationsfinansieras, det vill säga har en ersättning som varierar beroende på utförd

verksamhetsvolym (antal utförda prestationer).

(12)

7

Regelstyrning är en mer direkt form av styrning som reglerar hur den privata utföraren ska bedriva verksamheten. Regelstyrning kan tillämpas framgångsrikt när beställaren har goda kunskaper om den upphandlade verksamheten och kan överföra dessa kunskaper i en uppsättning instruktioner som utföraren ska följa. Därmed är denna styrmekanism proaktiv snarare än reaktiv och den kan vara särskilt lämplig när en privat utförares beteende måste begränsas eller det av andra orsaker är viktigt med likabehandling eller standardiserat beteende. I praktiken handlar det om att beställaren bestämmer vilka policydokument, procedurer, krav på personaltäthet, kvalitetsplaner och innovationsprogram som utföraren måste följa.

Mindre formaliserad styrning handlar om att den upphandlande organisationen försöker säkerställa att utförarna agerar i deras intresse med mer indirekta medel. Det kan ske genom att kommunicera upphandlarens vision och mission och genom informella kontakter och relationer mellan de båda parterna. Det kan ske genom att den offentliga beställaren under kontraktsperioden arbetar målmedvetet med att skapa goda relationer till utföraren, eventuellt med ambitionen att skapa en värdegemenskap eller helt enkelt genom att den informerar sig om utförarnas verksamhet med mindre formaliserade metoder. Det kan även ske genom att i kontrakten specificera vilken kompetens utförarens personal ska ha, för att på så sätt säkerställa rätt kompetens och rätt värderingar (via personalens yrkesmoral) och därigenom att en viss självkontroll äger rum.

Resultatstyrning och regelstyrning men även till viss del mindre formaliserad styrning sker med nära koppling till de kontrakt som upprättas. Det är i kontrakten som det i praktiken specificeras hur styrningen ska gå till (SOU 2013:53). I de allra flesta relationer mellan offentliga organisationer och privata utförare kombineras resultatstyrning, regelstyrning och mindre formaliserad styrning. Hur dessa kombineras beror på den aktuella situation som styrningen skall hantera (se nedan).

Kontraktslängden är en form av styrmekanism som påverkar utföraren genom att ge förutsättningarna för vilka transaktionsspecifika investeringar utföraren är beredd att göra (Williamson 1985; Donada & Nogatchewsky 2006). I den mån sådana investeringar är nödvändiga för en kostnadseffektiv serviceproduktion är långa kontrakt en förutsättning för att upphandlingen ska bli effektiv. Långa kontrakt innebär dock samtidigt att det blir besvärligare för upphandlande organisationer att göra sig av med försumliga utförare. Ur upphandlarens perspektiv kan det dessutom vara lättare att styra utföraren om kontraktet är kort eftersom utföraren då själv inser att de snart är utan uppdrag om den inte lever upp till sina åtaganden.

Relationen handlar om hur väl informationsutbyte, förtroende, ömsesidighet och samarbete fungerar mellan parterna. I vissa styrsituationer anses en god relation mellan beställare och utförare vara nödvändig för att den upphandlade verksamheten ska fungera bra.

Informationsutbyte kan vara en framgångsfaktor för samarbeten eftersom det underlättar samordning, ömsesidig anpassningar och innovationer (Selnes & Sallis 2003; Cooper &

Slagmulder 2004; Dyer & Hatch 2006; Mahama 2006; Dekker et al. 2013). Förtroende mellan beställare och utförare har i tidigare forskning om outsourcing-relationer i både offentlig och privat sektor visat sig vara viktigt (Zaheer et al. 1998; Selnes & Sallis 2003; Fernandez 2007;

Fernandez 2009; Lamothe & Lamothe 2012). Hur relationen fungerar har sannolikt ofta en

koppling till hur styrningen utformas men inte alltid (Vosselman & Meer-Kooistra 2009). Det är

viktigt att betona att en god relation kan vara av underordnad betydelse (Van der Meer-Kooistra

(13)

8

& Vosselman 2000; Donada & Nogatchewsky 2006) och emellanåt till och med negativ eftersom det kan vara ett uttryck för att beställaren fokuserar mer på att vara sams med utföraren än att se till att den levererar överenskommen verksamhet.

Konfigurationsansats

I den här studien används en konfigurationsansats för att undersöka hur variation i konkurrens kan hanteras när hård och mjuk verksamhet upphandlas. En konfiguration är en flerdimensionell konstellation av konceptuellt avgränsade attribut (styrmekanismer) som vanligen förekommer tillsammans (Meyer et al. 1993). Konfigurationssynsättet är i hög grad en kritik mot reduktionistiska ansatser där enskilda variablers inverkan på en beroende variabel (exempelvis prestation) studeras utan att hänsyn tas till att andra variabler påverkar sambandet (Fiss 2007; Fiss 2011; Grabner & Moers 2013). En konfigurationsansats handlar om att studera hur ett antal attribut (styrmekanismer) tillsammans formar system som i sin helhet är bättre eller sämre anpassade till sin omgivning (Drazin & Van de Ven, A. H. 1985). Hur ändamålsenliga enskilda attribut är beror på hur de kombineras med andra attribut inom samma system. Om inte organisationer tar det i beaktande kan de prestera sämre; antingen som en följd av att de inte kombinerar attribut som är nödvändiga för varandra, eller för att de inför attribut som inte för med sig något annat än kostnader (Grabner & Moers 2013).

Enligt Fiss (2007) innebär en konfigurationsansats ett tydligt avståndstagande från det ”linjära paradigmet” som bygger på linjära samband och singulär kausalitet. Forskaren avstår från att undersöka hur enskilda attribut i styrsystem var för sig påverkar resultatet av upphandlad verksamhet och inriktar sig istället på hur konfigurationer av attribut i sin helhet leder till resultaten. Därmed blir det möjligt att undersöka komplexa orsak-verkansamband och icke-linjära samband där variabler som i en konfiguration är positivt relaterade till varandra i andra konfigurationer är orelaterade eller negativt relaterade. Förfaringssättet öppnar upp för möjligheten att undersöka förekomsten av ekvifinalitet, det vill säga förekomst av fundamentalt olika konfigurationer som leder till lika bra resultat. Slutligen gör ansatsen det möjligt att undersöka vilka attribut och kombinationer av attribut som är nödvändiga respektive tillräckliga för framgångsrik upphandling. Som diskuteras mer nedan är det till exempel tänkbart att resultatstyrning och korta kontrakt är tillräckliga men inte nödvändiga attribut när hård verksamhet upphandlats i hög konkurrens. Styrkonfigurationen är tillräcklig eftersom den ger önskat resultat men den är inte nödvändig eftersom det kan finnas andra attribut eller konfigurationer som ger samma resultat.

Teoretiska konfigurationer

En utmaning med att arbeta med en konfigurationsansats är att utveckla teoretiska (logiska) konfigurationer, det vill säga att förutsäga vilka styrmekanismer som passar ihop (är konsistenta) (Fiss 2007; Grabner & Moers 2013; Drazin & Van de Ven 1985). Det handlar om att teoretisera kring i vilka situationer olika styrmekanismer är nödvändiga och/eller tillräckliga för att organisationer ska nå goda resultat (Fiss 2007).

Van der Meer-Kooistra och Vosselman (2000) har utvecklat en typologi som rymmer tre olika

styrkonfigurationer: marknadsbaserad, byråkratibaserad och förtroendebaserad. Typologin är ett viktigt

bidrag till förståelsen av styrning vid upphandling men är inte fullt ut applicerbar på upphandling

i den offentliga sektorn. Lagen om offentlig upphandling försvårar för upphandlande enheter att

(14)

9

tillämpa annat än marknadsbaserad eller möjligtvis byråkratibaserad styrning. I Johansson och Siverbos (2011) typologi som är mer anpassad till offentlig upphandling handlar marknadsorienterad styrning om frekvent upphandling i konkurrens (korta kontrakt) i kombination med resultatstyrning. Byråkratiorienterad styrning utmärks av att omfattande styrning införs – såväl resultatstyrning som regelstyrning och mindre formaliserad styrning – och eventuellt en större noggrannhet i valet av utförare där icke-vinstsyftande utförare är ett attraktivt alternativ för att minska transaktionsrisken. Relationsorienterad styrning är en styrkonfiguration som bygger på att beställaren och utföraren ska ha en bra relation där de ser den bedrivna verksamheten som en gemensam angelägenhet, vilket för upphandlarna innebär att icke vinstsyftande utförare blir särskilt intressanta. Så långt som det är möjligt ska relationen baseras på vänskapsband, utförarens goda rykte eller att det finns andra tidigare förbindelser mellan parterna. I den mån styrning behövs föredras mindre formaliserad styrning före formella styrmekanismer som resultatstyrning och regelstyrning. Inom ramen för relationen sker informationsutbyte men inte i syfte att disciplinera utförarna utan för att signalera och skapa förutsättningar för gemensamt ansvarstagande. I jämförelse med Van der Meer-Kooistra och Vosselmans typologi har Johansson och Siverbo (2011) tonat ner den upphandlande organisationens möjlighet att fritt välja en utförare som den har en god relation till, men ändå menar Johansson och Siverbo att det i praktiken, även om det inte fullt ut stöds av lagstiftningen (LOU), finns vissa möjligheter att välja utförare som man, av olika skäl, har förtroende för.

Flera faktorer inverkar på vilken styrkonfiguration som är funktionell i olika situationer. Enligt Van der Meer-Kooistra och Vosselman (2000) måste styrningen generellt sett anpassas till karaktären på 1) transaktionen (vad som utmärker den verksamhet som upphandlas), 2) omgivningen (konkurrensförhållanden och institutionella betingelser) och 3) de interagerande parterna. I den här studien undersöks särskilt betydelsen av karaktären på transaktionen i form av skillnader mellan hård och mjuk verksamhet och karaktären på omgivningen med fokus på konkurrenssituationen. Teoretiseringen nedan om vilka styrkonfigurationer som är funktionella i dessa olika styrsituationer baseras i hög grad på Van der Meer-Kooistra och Vosselman (2000) och Johansson och Siverbo (2011).

Konfiguration 1: Hög konkurrens – hård verksamhet. Denna kontext ger goda förutsättningar för marknadsorienterad styrning. Konkurrens medför att de privata utförarna inser att de är utbytbara och därför bedriver en form av egenkontroll. Därtill kommer att hård verksamhet är förhållandevis enkel och billig för den upphandlande organisationen att utvärdera resultatet av.

Det innebär att styrsystemet inte behöver innehålla särskilt mycket mer än resultatstyrning och att kontraktstiderna hålls förhållandevis korta. Behovet av regelstyrning och mindre formaliserad styrning är litet. Styrsituationen kräver heller inte en kommunikationsintensiv och förtroendefull relation mellan parterna. Undantaget är om den upphandlade verksamheten förutsätter transaktionsspecifika investeringar (hög tillgångsspecificitet). Med en sådan karaktär på transaktionen måste förhållandevis långa kontrakt erbjudas för de privata utförarna ska vara villiga att konkurrera om uppdraget.

Konfiguration 2: Låg konkurrens – hård verksamhet. Den låga konkurrensen gör att den upphandlande

enheten får en sämre situation. De privata utförarna kan nyttja sin position, inte bara till att öka

sina vinstmarginaler utan även till att agera opportunistiskt under kontraktstidens gång. Även om

det är förhållandevis enkelt för den upphandlande offentliga organisationen att upptäcka om

(15)

10

utföraren inte lever upp till kontraktet gör beroendeställningen till utföraren att situationen blir problematisk (Donada & Nogatchewsky 2006). För att motverka opportunism har upphandlaren anledning att etablera ett ganska omfattande styrsystem, det vill säga nyttja såväl resultatstyrning som regelstyrning och även att försöka skapa en god relation till utföraren, eventuellt med mindre formaliserad styrning. Att arbeta med korta kontrakt skulle kunna innebära att pressen ökar på utföraren och det innebär också att beställaren kan hoppas på bättre konkurrenssituation och villkor vid nästa upphandling men samtidigt kan ett långt kontrakt vara attraktivt för en beställare som har svårt att få in anbud. Sammantaget förefaller alltså styrningen i den här situationen kunna vara en kombination av byråkratiorienterad och relationsorienterad. En omständighet att beakta är dock att upphandlaren knappast har en så stark position vid kontraktsförhandlingen att den kan påtvinga utföraren mer styrning än den är villig att acceptera. Ett alternativ är då att tona ner den byråkratiorienterade styrningen och lägga större vikt vid att styra relationsorienterat (Donada & Nogatchewsky 2006) i form av att kombinera mindre formaliserad styrning med att (försöka) etablera en bra relation med utföraren.

Konfiguration 3: Hög konkurrens – mjuk verksamhet. Hög konkurrens ger en bra situation för den offentliga organisationen i upphandlingsfasen eftersom det tvingar de potentiella utförarna att erbjuda attraktiva pris- och kvalitetsmixar. Styrsituationen, däremot, är besvärlig eftersom mjuk verksamhet alltid är svår att styra och samtidigt kan den hårda konkurrensen driva fram

”pressade” anbud där det är risk att utförarna inte levererar överenskommen kvalitet om inte styrningen fungerar (Bergman et al. 2011). I en sådan styrsituation är det rimligt att anta att upphandlaren utvecklar omfattande styrsystem som särskilt fokuserar på att överenskommen kvalitet (resultat) levereras. Samtidigt har resultatstyrning uppenbara begränsningar vid styrning av mjuk verksamhet (Ouchi 1979; Hofstede 1981), vilket innebär att även regelstyrning och mindre formaliserad styrning är nödvändiga komplement. Regelstyrning i form av att verksamhetsprocesser standardiseras är för övrigt vanligt i de flesta kvalitetssäkringssystem (Chenhall 2008; Kastberg & Siverbo 2016). När svårstyrd (mjuk) verksamhet upphandlas är en vanlig uppfattning att båda parter gynnas om de lyckas etablera en bra relation till varandra. Om konkurrenssituationen används för att återkommande göra nya upphandlingar kan det emellertid försvåra möjligheterna att etablera långsiktiga, förtroendefulla relationer och smidigt informationsutbyte. Utvecklandet och vidmakthållandet av bra relationer mellan parterna gynnas därför sannolikt av långa kontraktsperioder. Sammantaget pekar resonemanget mot att mjuk verksamhet upphandlad i en kontext av hög konkurrens bör styras både byråkrati- och relationsorienterat.

Konfiguration 4: Låg konkurrens – mjuk verksamhet. Om konkurrensen är låg när mjuk verksamhet upphandlas talar det mesta för att en relationsorienterad konfiguration utvecklas (Johansson &

Siverbo 2011). Det handlar om noggrannhet i valet av privat utförare (så långt som det är möjligt

inom ramen för omgivningsbetingelserna, det vill säga konkurrenssituationen och LOU) för att

etablera en bra relation som kännetecknas av förtroende, informationsutbyte och samarbete

parterna emellan. Styrning är inte oviktigt men resultatstyrningens betydelse är mindre. Det beror

på att den lägre graden av konkurrens minskar risken för att utförarna har lämnat anbud som de

inte klarar av att leva upp till. Därmed behöver inte resurser och fokus läggas på relativt dyr och

komplicerad resultatmätning. Att en relationell konfiguration är funktionell i den här

styrsituationen framgår av Johansson och Siverbos (2011) empiriska studie, vilken dock samtidigt

(16)

11

visar att styrsituationen tycks hanteras bäst med en relativt sett låg styrintensitet även i regelstyrningen och den mindre formaliserade styrningen. Att använda en sådan konfiguration förefaller riskabelt men kan i Johansson och Siverbos fall förklaras av att de aktuella kommunerna begränsade sin utsatthet genom att upphandla förhållandevis lite verksamhet. För övrigt föreföll det än mindre framgångsrikt att försöka integrera intensiv styrning i en i övrigt relationell styrkonfiguration.

De teoretiska styrkonfigurationerna (se tabell 2.1) är som framgår tentativa och ska betraktas som hypoteser om funktionella styrsystem i olika konkurrenssituationer för olika verksamheter.

Hög konkurrens Låg konkurrens Mjuk verksamhet Byråkratiorienterad och

relationsorienterad Relationsorienterad

Hård verksamhet Marknadsorienterad Byråkratiorienterad och relationsorienterad eller

Relationsorienterad

Tabell 2.1. Styrkonfigurationer i olika styrsituationer.

I sammanhanget är det viktigt att betona att det kan vara en väsentlig skillnad mellan ”är” och

”bör” när det gäller hur en verksamhet styrs. Som berörts i inledningen finns det institutionella

faktorer som inverkar på utformningen av styrningen av privata utförare. Att utveckla omfattande

styrsystem kan vara ett sätt för den upphandlande organisationen att legitimera sig inför de

intressenter som menar att det är riskabelt att upphandla offentlig verksamhet, exempelvis inom

den mjuka sektorn. Johansson et al (2014) visar att en högre grad av intressenttryck på

upphandlad verksamhet, det vill säga att verksamheten uppmärksammas av allmänheten, media,

fackliga organisationer och politiker, medför att styrningen av verksamheten intensifieras. Det

innebär att styrningen av vissa verksamheter blir mer omfattande än vad som är motiverat ur

styrnings- och effektivitetssynvinkel. Att styrningen är legitim är inte oviktigt men det kan leda till

att kostnaderna för styrning ökar utan att styrningen nödvändigtvis blir mer funktionell. Samtidigt

ska inte skillnaden mellan ”är” och ”bör” överdrivas eftersom styrkonfigurationer som är

fullständigt missanpassade sannolikt elimineras i externa eller organisationsinterna

selektionsprocesser (Johansson & Siverbo 2009).

(17)

12

3. Metod

Strategi för insamling av empiriska data

Den övergripande metoden är att studera relationer mellan upphandlande organisationer och privata utförare i den kommunala sektorn och kartlägga hur styrningen går till. Relationerna har valts för att skapa variation i de centrala variablerna konkurrenssituation och verksamhetens art (hård eller mjuk). Tidigare studier visar att det är betydande variation i konkurrenssituationen inom kommunsektorn (Johansson 2008; Johansson & Siverbo 2011; Johansson et al. 2014) och det är sedan tidigare väl känt att kommunerna upphandlar både hård och mjuk verksamhet (SKL 2014).

Sammantaget har 19 relationer mellan kommun och privat utförare studerats. För att så långt som möjligt säkerställa variation i konkurrensvariabeln gjordes urvalet av relationer i både glesbygd och storstadsområden. Det resulterade i att vi identifierade verksamheter upphandlade under både hög och låg konkurrens men också att vi fångade verksamheter där konkurrensen varken kunde karaktäriseras som hög eller låg. Dessa relationer behandlas separat i de följande kapitlen med benämningen ”medelkonkurrens”.

Tio av relationerna avser mjuk verksamhet och nio hård. De tio relationer som avser upphandlad mjuk verksamhet handlar samtliga om upphandlad äldreomsorg. Av de nio relationer som avser hård verksamhet handlar sex om lokalvård, en om snöröjning, en om färdtjänst och en om lokaltrafik. Ytterligare tre relationer undersöktes men dessa kunde inte användas eftersom respondenterna inte kunde eller ville lämna alla nödvändiga uppgifter.

Datainsamlingen för respektive relation skedde med telefonintervjuer med en representant för kommunen och en för den privata utföraren. Det innebär att det totala antalet (användbara) intervjuer uppgår till 38. Upplägget borgar för god validitet och reliabilitet men är resurskrävande.

Intervjuernas första och mest tidskrävande del omfattade öppna frågor om konkurrenssituationen (hur många anbud som inkommit vid upphandlingen), styrningens utformning och omfattning och hur relationen fungerade, exempelvis avseende kommunikationen och förtroendet mellan parterna. Intervjuernas andra del omfattade frågor med fasta svarsalternativ där syftet var att kvantitativt få en indikation på hur välfungerande den upphandlade verksamheten var. Mätinstrumentet som tillämpades har använts i tidigare liknande studier (Johansson et al. 2014) och den del av instrumentet som användes i den här studien omfattade fem indikatorer (måluppfyllelse, verksamhetskvalitet, kund/brukarnöjdhet, lyhördhet inför kommunens krav och hålla planerade tider). Att mäta hur välfungerande en verksamhet är genom att inblandade parter gör självskattningar är givetvis ingen problemfri metod, även om den används ofta och anses ge förhållandevis trovärdiga resultat (Venkatraman & Ramanujam 1987; Andrews et al. 2011). Resultatens tillförlitlighet ökades dessutom av att frågorna ställs både till representanter för både kommun och privat utförare (så kallad dyadstudie).

Metod för dataanalys

Data analyseras i två steg. I det första steget görs en kvalitativ analys av de nitton relationerna.

Syftet är för det första att identifiera och diskutera väntade och oväntade resultat i förhållande till

teoretiseringen i föregående kapitel. För det andra är syftet att identifiera och diskutera om det

finns ytterligare attribut i styrsystemen som förefaller vara betydelsefulla för hur väl

upphandlingen fungerar.

(18)

13

Dataanalysens andra steg baseras på en mängdteoretisk (set-theoretic) ansats (Fiss 2007; Fiss 2011; Ragin 2000; Ragin 2008). Det kräver att de kvalitativa data som samlas in i samband med intervjuerna kvantifieras. Denna procedur beskrivs i avsnitt 6. Utgångspunkten i analysen är att identifiera framgångsrika fall och analysera hur deras konfigurationer stämmer överens med teoretiska prediktioner (styrkonfigurationerna 1-4 ovan). Den mängdteoretiska ansatsen är helt anpassad till studier av konfigurationer eftersom varje upphandlingsrelation betraktas som ett fall med sin egen kombination av styrattribut. Analys sker av konfigurationerna i sin helhet och inte av varje enskilt attribut (variabel) som vid traditionell linjär analys med multivariat regression (Fiss 2007). Det möjliggör identifiering av ekvifinala konfigurationer, utsortering av betydelselösa attribut och identifiering av vilka konfigurationer som är vanligast förekommande (så kallad täckning eller coverage).

Den mängdteoretiska ansatsen använder Boolsk algebra för att avgöra vilka kombinationer av attribut som leder till vilka resultat. Tidigare var en begränsning med förfaringssättet att dikotoma variabler förutsattes (kodade som antingen 0 eller 1), vilket innebar nackdelen att mellanlägen var inte möjliga. Antingen hade en organisation ett attribut, exempelvis resultatstyrning, eller också inte. Genom införandet av så kallade suddiga mängder (fuzzy sets) klarar numera den mängdteoretiska ansatsen av att hantera mellanlägen (Ragin 2000; Fiss 2007; Fiss 2011).

Förfaringssättet kallas Fuzzy Set Qualitative Comparative Analysis och stöds av mjukvaran fsQCA 2.5. Undersökningsgrupper på ner till N=10 är möjliga (Fiss 2007) vilket innebär att valet att studera 19 relationer är oproblematiskt. Det innebär att fsQCA inte baseras på statistisk inferens och sannolikhetsteori och inte ska kopplas samman med statistisk generalisering.

Den mängdteoretiska metoden har fördelar framför andra metoder såsom interaktionsanalys med

multivariat regression, klusteranalys och SDS (standard deviation score) analys (Fiss 2007; Fiss

2011). Analys av interaktioner med regressionsmodeller är svåra att tolka om fler än två

interaktionsvariabler ingår (Hartmann & Moers 1999; Fiss 2007; Fiss 2011; Grabner & Moers

2013) och dessa analyser har även svårigheter att hantera ekvifinalitet (Fiss 2007). Klusteranalys

och SDS-analys medger inte analys av hur olika attribut fungerar tillsammans och inte heller om

något av de attribut som ingår är överflödigt (Fiss 2007; Fiss 2011). Dessutom har klusteranalys

kritiserats för att vara alltför öppen för forskarens bedömning samt instabil och svår att tolka

(Fiss 2007).

(19)

14

4. Resultat

I det här kapitlet beskrivs vad som framkom i intervjuerna med företrädarna för beställarna och utförarna. Först beskrivs relationerna inom upphandlad mjuk verksamhet och därefter hård. En indelning görs i låg konkurrens, medelkonkurrens och hög konkurrens. Varje relation beskrivs separat och inleds med en redogörelse av styrkontexten följt av en beskrivning av styrningen i relationen. Avslutningsvis rapporteras hur utförarens prestation bedöms.

Låg konkurrens och mjuk verksamhet

Relation 1 Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet, i en glesbygdskommun. I upphandlingen inkom tre anbud vilket innebär att konkurrensen var förhållandevis låg, trots det var utförarens upplevelse att konkurrensen var hög. I upphandlingen ingick inte sjukskötersketjänster utan dessa tillhandahålls av kommunen. Att ha egna sjuksköterskor i den upphandlade verksamheten uppfattades som en nackdel av kommunens företrädare eftersom kommunen och utföraren har haft olika uppfattningar om sjuksköterskornas rutiner och därför tvingats till förhandlingar i frågan.

Styrning

Verksamheten resultatstyrs genom att kommunen har mål och mått för utföraren och mäter och följer måluppfyllelsen. Även utföraren mäter och följer upp måluppfyllelsen för egen del.

Kommunen återkopplar till den privata utföraren om målen nåtts eller inte och om målen inte har nåtts måste utföraren ge en förklaring.

Regelstyrning sker genom att utföraren följs upp baserat på hur överenskomna regler och rutiner följs. Kommunen kontrollerar att utföraren lever upp till de krav (regler och rutiner) som ställs i förfrågningsunderlaget. Kraven som ställs är omfattande, vilket representanten för utföraren ger uttryck för: ”Det är ju jättemycket, det kan jag ju inte sitta och rabbla upp här”. Exempel som ändå ges är att varje brukare ska ha valmöjligheter vid måltider, ska ha en egen kontaktman, ska erbjudas en daglig aktivitet och ska ges möjlighet till utomhusvistelse en timme per vecka. I övrigt sker styrning genom att det i kommunen finns en kvalitetsansvarig som tillsammans med medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) granskar utförarens verksamhet. Det sker genom intervjuer som görs med brukarna, personalen samt verksamhetscheferna och genom platsbesök.

Det handlar om kvalitetsgranskning och granskning av avvikelserapporter. Kommunen återkopplar alla sina granskningar till utföraren och kräver dessutom rapporter från utföraren två gånger per år. Verksamhetsuppföljningar genomförs två till tre gånger per år. Därutöver träffar utföraren kommunens socialnämnd två gånger per år för rapportering.

Därutöver sker styrning i mindre formaliserade former genom att utföraren deltar i utbildningar

som kommunen anordnar och att kommunen och utföraren har regelbundna möten där problem

diskuteras. På det hela taget eftersträvar kommunen att ha en öppen dialog med utföraren och i

de samtalen passar man på att informerar utföraren om vad kommunen anser var acceptabelt

(20)

15

beteende och acceptabla normer. Dessutom finns grundläggande värderingar, syften och inriktningar som utföraren ska leva upp till beskrivna i förfrågningsunderlagen.

Kontraktet löper på fyra år med möjlighet till två förlängningar med vardera två år. Kontraktet är innehållsrikt och detaljerat. En detalj som kommunen nämner är att det i kontraktet regleras hur man ska gå till väga om beställare och utförare inte kommer överens. Utföraren betonar att kontraktet är styrande och att det inte bara reglerar förhållandet till beställaren utan också förhållandet till brukaren.

Kommunen beskriver kommunikationen mellan kommunen och utföraren som mycket god under hela uppdragstiden medan utföraren beskriver den som tillfredsställande. Ett tecken på att relationen fungerat väl är att optionen att förlänga kontraktet har nyttjats två gånger (men det kan naturligtvis även ha koppling till den begränsade konkurrensen). Representanten för kommunen är av uppfattningen att relationen till utföraren har fungerat bra, men tillägger att det har förekommit olika uppfattningar om hur verksamheten ska utföras, vilket har krävt förhandlingar mellan parterna. Utföraren håller med om att relationen inte har varit helt problemfri. Vad som påtalas är att avtal kan tolkas på olika sätt och att beställare och utförare kan ha olika kvalitetssystem och därmed olika uppfattningar om verksamhetskvalitet. Varken beställaren eller utföraren nämner något explicit om förtroende i relationen, men baserat på deras respektive problematiseringar av relationen förefaller det finnas förbättringspotential. Kommunens sätt att styra verksamheten upplever utföraren som ”byråkratiskt och fyrkantigt” medan kommunen ser det som en garant för vårdkvalitet.

Utförarens prestation

De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,4. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet.

Relation 2 Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet, som bedrivs i kommunägda lokaler. Trots att upphandlingen ägde rum i en storstadsregion inkom endast tre anbud vilket beställaren menade var ganska lite. Utförarens upplevelse var emellertid att konkurrensen var förhållandevis hög.

Styrning

Resultatstyrningen utmärks av att kommunen har mål och mått för utförarens verksamhet. I viss grad ägnar sig beställaren åt mätning och uppföljning av måluppfyllelse. Kommunen återkopplar till utföraren huruvida målen nåtts eller inte och utföraren måste förklara sig för kommunen om den inte når vissa målsättningar.

Regelstyrning sker genom att kommunen följer att utföraren efterlever överenskomna regler och

rutiner. Kommunen är alltså även intresserad av hur utföraren bedriver sin verksamhet. Det kan

uttryckas i form av ”skallkrav” i kontraktet, exempelvis att det ska finnas en verksamhetschef

med viss kompetens i utförarens verksamhet. Andra regler som ingår är detaljer avseende

omvårdnaden, exempelvis antal måltider per dag. Kommunen genomför regelbunden granskning

(21)

16

av utförarens verksamhet. Reglerna står i fokus både i de regelbundna rapporter som kommunen kräver in från utföraren och när kommunen återrapporterar till utföraren hur den ser på utförarens verksamhet.

Mindre formaliserad styrning utövas genom att kommunen har beskrivit värderingar, syften och inriktning för verksamheten som utföraren ska leva upp till. Kommunen har antagit värdighetsgarantier för bland annat vård och omsorg som utföraren omfattas av. Kommunen kommunicerar grundläggande värderingar för att påverka utföraren och utföraren deltar i kommunens utbildningar och sammankomster.

Kommunikationen mellan beställaren och utföraren uppges fungera bra av båda parterna.

Kontraktet löper på två år med möjlighet till förlängning med två år.

Både kommunen och utföraren anser att fördelen med sättet att styra är att det finns ett avtal som reglerar verksamheten. En nackdel är att allt inte kan täckas av ett avtal. Kommunen nämner att det kan ske förändringar i utförarens verksamhet under avtalsperioden vilket inte är helt i enlighet med det ingångna avtalet men samtidigt är de för små för att avtalet kan brytas.

Utföraren nämner att en nackdel kan vara om formuleringarna i avtalet är otydliga.

Kommunens företrädare är av uppfattningen att relationen till den privata utföraren har fungerat bra medan utföraren menar att relationen har fungerat väldigt bra. Utifrån den informationen är det intressant att kommunen planerar att utöka kontrollen av utföraren genom att iaktta bemötande, måltidssituationer, morgon- och kvällsrutiner och hur arbetet organiseras nattetid.

Varken beställaren eller utförare nämner något om förtroende vid intervjuerna, men utgående från det som sägs i respektive intervju om styrningens omfattning och planerade utökning förefaller nuvarande nivå på förtroendet inte motverka ytterligare formalisering av styrningen.

Utförarens prestation

De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 4,6. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar under genomsnittet.

Relation 3 Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Konkurrensen om kontraktet var låg, endast ett anbud inkom, vilket är överraskande eftersom denna upphandling ägde rum i en storstadsregion. I likhet med de båda fallen ovan upplever utföraren ändå att den är konkurrensutsatt. Vad som skiljer denna relation från de som beskrivs ovan är att beställaren och utföraren arbetar med samma dokumentationssystem, vilket innebär att beställaren har viss insyn i utförarens verksamhet (åtminstone den del som dokumenteras) och att rapporteringen sker som den ska.

Styrningen

Resultatstyrningen utmärks av att det finns mål för verksamheten, vilket enligt en av de

intervjuade innebär att beställarna och utförarna har ”en gemensam grund” att stå på. Däremot

har beställaren inte utvecklat några indikatorer eller mått för att följa upp måluppfyllelsen, vilket

(22)

17

beställaren tycks anse är olyckligt: ”Jag tycker inte om att säga att vi inte har mått”. Kommunen återkopplar huruvida målen nåtts eller inte (utvärderingen baseras på annat än uppföljning av mått) och utföraren måste förklara sig för kommunen om målsättningarna inte nåtts.

Regelstyrning sker genom att beställaren följer upp utförarens verksamhet baserat på hur överenskomna regler och rutiner följs vilket innebär att det i likhet med de två relationer som beskrivs ovan finns ett fokus i styrningen på hur verksamheten bedrivs. Detta regleras i kontrakten. Utföraren upplever att det mesta är reglerat: ”jag ser det som en Bibel tänkte jag säga”. Exempel som ges är avtalstiden, organisationen, närhetsgarantier, antal anställda och praktikanter. ”Allt från fönsterputs till ’you name it’”. Kommunen kräver i viss utsträckning in rapporter från utföraren om hur regler följs, till exempel avvikelserapporter.

Kommunen gör täta uppföljningar på hälso-och sjukvårdssidan, regelbundna brukarundersökningar (intervjuer med brukare och närstående) och årliga avtalsuppföljningar det vill säga kvalitetsuppföljningar. Utföraren tycker att kvalitetsundersökningar är bra för de visar

”svart på vitt” vad som behöver åtgärdas. De hjälper utföraren att förbättra verksamheten. Ofta stämmer kommunens och utförarens egna kvalitetsundersökningar överens. Nackdelen är att en del arbete görs två gånger, både av beställaren och utföraren.

Mindre formaliserad styrning äger rum genom att utföraren deltar i beställarens sammankomster och på så sätt träffar representanter för kommunen regelbundet; exempelvis bjuder beställaren in till samverkansmöten. Därtill har beställaren beskrivit värderingar, syften och inriktningar för verksamheten som utföraren ska leva upp till och i viss utsträckning har beställaren kommunicerat kommunens värderingar för att påverka utföraren.

Kontraktet löper på två år med möjlighet till två förlängningar med vardera ett år.

Båda parterna är nöjda med relationen och inte minst kommunikationen och förtroendet.

Beställaren menar dock självkritiskt att relationen baseras ”lite för mycket på förtroende”.

Beställaren lyfter fram att det är en fördel att den kan utforma styrningen av utföraren som den vill men menar samtidigt att den saknar resurser för att styra utföraren i tillräcklig grad.

Beställaren väljer att i huvudsak styra utföraren på ett sätt som liknar styrningen av den egna verksamheten, exempelvis med kvalitetsundersökningar.

Utförarens prestation

De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,4. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet.

Medelkonkurrens och mjuk verksamhet

Relation 4 Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Verksamheten

bedrivs i en glesbygdskommun men konkurrensen i samband med upphandlingen var ändå

medelgod i och med att fyra anbud inkom. Kommunrepresentantens upplevelse är att

(23)

18

konkurrensen var ganska liten medan utförarens representant upplever att konkurrensen var ganska hög.

Styrning

Kommunen tillämpar resultatstyrning genom att formulera mål och ta fram mått för den upphandlade verksamheten och i praktiken arbetar man på samma sätt som för verksamheten i egen regi. Uppföljning sker och kommunen begär av utföraren att den förklarar sig om målsättningarna inte nås.

Kommunen påverkar även den privata utföraren med regelstyrning. Utföraren följs upp baserat på hur den följer överenskomna regler och rutiner, vilka är beskrivna i upphandlingsunderlaget och kontraktet. ”Där står hur kriterierna ska utföras.” Exempel som ges är kvalitet och personaltäthet. Kommunen menar att den följer utförarens regelefterlevnad på ett bra sätt genom att exempelvis granska avvikelserapporteringen. Dessutom görs två ”uppföljningsbesök” per år.

Kommunen kräver in regelbundna rapporter (avvikelsrapporter och årsredovisning) från utföraren om hur regler och rutiner efterlevts och gör därefter en återkoppling till utföraren.

Kommunen gör uppföljningsbesök ungefär två gånger per år. Kommunrepresentanten berättade att kommunen arbetar med att utveckla systemet för att utvärdera om utföraren efterlever alla regler.

Mindre formaliserad styrning sker genom att utföraren ibland deltar i kommunens utbildningar och sammankomster. Utföraren har själv tagit kontakt med kommunen för att få var med på olika informationsträffar och möten. Styrning sker genom att kommunen informerar utföraren om acceptabelt beteende och acceptabla normer samt värderingar, syften och inriktningar för verksamheten som utföraren ska leva upp till.

Trots beskrivningarna av kommunens styrning är utförarens uppfattning att kommunen inte bedriver någon egentlig styrning av deras verksamhet och att ”kommunen egentligen inte vet vad den får”. Enligt utföraren är fördelen att de då kan utforma verksamheten som de själva önskar. I övrigt nämns av utföraren att de tar del av informationen som ges i öppna jämförelser och även noterar ”vad som sägs på byn”.

Kontraktet löper på tre år med möjlighet till förlängning med två år.

Utförarrepresentanten upplever att de är ”isolerade” från kommunens övriga verksamheter.

Samma uppfattning har inte kommunen. Kommun- och utförarrepresentanten är också av olika uppfattning om relationen och kommunikationen dem emellan. Kommunen upplever att relationen och kommunikationen är god medan utföraren upplever att kommunikation saknas och att det egentligen inte finns någon relation att tala om.

Utförarens prestation

De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,6. Det

är förhållandevis högt.

(24)

19 Relation 5

Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Det upphandlade äldreboendet är beläget i en storstadsregion och vid upphandlingen inkom fyra anbud. Det innebär att denna mjuka verksamhet bedrivs av en privat utförare på en medelmåttigt konkurrensutsatt marknad. Utföraren upplevde emellertid att konkurrensen var högre.

Styrning

Beställaren tillämpar resultatstyrning i formen av att formulera mål och att via mått följa utförarens måluppfyllelse. Resultaten återrapporteras till utföraren i samband med den uppföljning som beställaren genomför. Om utföraren inte har nått ett eller flera mål måste en förklaring till beställaren ges och en beskrivning av planerad eller vidtagen åtgärd inskickas. Enligt utföraren genomför kommunen emellertid denna form av uppföljning i liten utsträckning.

I samband med granskningen följer beställaren upp hur fördefinierade regler och rutiner följs och ger på så sätt återkoppling på hur den upphandlade verksamheten bedrivs. I kontrakten lyfts de mest väsentliga delarna i förfrågningsunderlaget fram som till exempel avtalstid, ersättningsregler och hur eventuella reklamationer ska hanteras. Det finns tydliga kriterier för hur verksamheten ska bedrivas, exempelvis med avseende på bemanning, aktiviteter och måltider. Beställaren gör kontraktsuppföljningar avseende de skallkrav som finns i kontraktet. Granskning görs utifrån en plan som är beslutat i kommunens socialnämnd. Beställaren kräver regelbundna rapporter från utföraren inför så kallade dialogmöten varje kvartal. Vid dialogmötena går kommunen och utföraren igenom eventuella problem som har dykt upp under perioden och bestämmer vem som ska vidta åtgärder och återkoppla. Enligt utföraren sker uppföljning dock endast i viss mån och den efterlyser både bättre uppföljning och mer information om resultaten av dessa.

En form av mindre formaliserad styrning sker dels genom att utföraren deltar i beställarens utbildningar och andra sammankomster. Där kan beställaren informera utföraren om vad beställaren anser vara acceptabelt beteende och acceptabla normer. I övrigt har beställaren i anbudsunderlaget beskrivit värderingar och dylikt för verksamheten som utföraren ska leva upp till.

Kontraktet löper på fem år med möjlighet till förlängning med två år och ytterligare ett år.

En fördel som lyfts fram med det sätt som beställaren styr på är att det finns ett omfattande förfrågningsunderlag och ett avtal att utgå från. Samtidigt menar utföraren att det kan ge en nackdel genom att det blir många detaljer som uppmärksammas.

Relationen mellan beställaren och den privata utföraren beskriver beställaren som utmärkt och tillägger att den bygger på förtroende och ärlighet. Utföraren är lite mer tveksam och använder uttrycket ”rätt bra”. Vad utföraren inte är helt nöjd med är att deras verksamhet utsätts för hårdare granskning av beställaren för att den bedrivs i privat regi. Det gör att relationen kan bli

”lite knepig”.

(25)

20 Utförarens prestation

De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,4. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet. Särskilt anses verksamhetens kvalitet vara hög.

Relation 6 Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Vid upphandlingen inkom sex anbud vilket innebär att konkurrensen var medelhög.

Styrning

Av de intervjuades beskrivningar framgår att kommunen bedriver hög grad av resultatstyrning av den privata utföraren. Samstämmiga uppgifter gavs om att verksamheten förväntas uppfylla förspecificerade mål och att måluppfyllelsen följs upp av kommunen med hjälp av olika mått.

Utföraren får alltid skriftlig återkoppling från kommunen och det ankommer på utföraren att förklara sig om den inte når upp till de mål som fastställts. Vid avvikelser upprättas en tidsplan.

På det hela taget anges resultatstyrningen vara formaliserad och stor vikt fästs vid dokumentation och uppföljning.

Regelstyrning anges också tillämpas av kommunen i ganska hög utsträckning. Kontraktet har en viktig roll i att precisera hur verksamheten ska bedrivas och det utgör grunden för uppföljningen.

Detaljeringsnivån är hög och exempelvis regleras personalens kompetensnivå, aktiviteter som skall erbjudas, trerätters måltid på helgen, kommunikation med anhöriga, firande av högtider och hur mycket tid som skall läggas på de boende. Vad som även särskilt anges är att kommunen gör inspektioner och att de kan pågå i tre dagar. Chefer, personal och boende intervjuas. Därutöver tas anonyma synpunkter in. Kommun- och utförarrepresentanten var av olika uppfattning angående hur noga kommunen var med att kräva in rapporter från utföraren avseende deras regelefterlevnad. Enligt kommunrepresentanten begärdes sådana rapporter in.

Kommunen tillämpar även mindre formaliserad styrning i viss grad och det var utföraren inte helt nöjd med. Exempelvis var utföraren kritisk mot de sammankomster som kommunen anordnade och som den förväntas delta i. Kommunen har även förmedlat värdgrundsdokument till utföraren. Syftet med det anges inte vara att socialisera in utföraren i kommunen utan att behandla utföraren på samma sätt som de egna verksamheterna, vilka ska rätta sig efter värdegrunden.

I övrigt framkom att kommunen hade en egen granskningsperson vars uppgift var att tillse att kommunen erhöll den verksamhet som den betalar för. Kontraktslängden är sammanlagt sju år.

Kontraktet löper på tre år med möjlighet till två förlängningar med vardera två år.

Både kommun- och utförarrepresentanten menade att relationen var god. De har mycket kontakt,

inte minst i samband med alla kontroller, och kommunikationen liksom förtroendet uppges vara

bra. En försvårande omständighet som nämndes var att utförararen saknar tillgång till

kommunens informationssystem vilket försvårar informationsutbytet.

(26)

21 Utförarens prestation

De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 4,3. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar under genomsnittet.

Hög konkurrens och mjuk verksamhet

Relation 7 Kontext

Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Vid upphandlingen inkom åtta anbud, vilket innebär hög konkurrens. I den dagliga driften samverkar kommunala sjuksköterskor (utöver medicinskt ansvarig sjuksköterska) med utförarens omvårdnadspersonal.

Styrning

Av intervjuerna framgår att resultatstyrning är ett tydligt inslag i styrningen av den privata utföraren. Kommunen har särskilda granskningspersoner. Noggrann uppföljning sker 4 till 5 gånger per år och återkoppling till utföraren ges i skriftlig form. Samma krav gäller för interna som externa utförare. Att målen uppfylls är i fokus och om de inte nås ställs utföraren till svars.

Viten förekommer. Utföraren rapporterar viss information till beställaren men enligt utförarrepresentanten får de inte alltid respons på den givna informationen.

Kommunens regelstyrning av verksamheten anges också vara omfattande. Kontrakten beskrivs som mycket detaljerade och enligt uppgift är det mesta reglerat, dock inte personaltäthet.

Rapportering sker kontinuerligt i skriftlig form. Olika fel graderas på en skala 1-3. Efter att felen har rapporterats ges utföraren möjlighet att rätta till dem.

Den sociala styrningen består av att en introduktionsutbildning ges till all baspersonal av kommunen. Det förekommer också träffar mellan chefer på olika nivåer för att kommunen skall kunna informera om verksamhet och förväntningar. Träffarna är dock inte primärt inriktade mot att stärka samhörighetskänslan. Kommunen informerar om acceptabelt beteende och normer.

Det finns visions- och missionsdokument och kommunen kommunicerar sina grundläggande värderingar.

Kontraktet löper på fyra år med möjlighet till förlängning med tre år.

Båda parternas representant förefaller vara av åsikten att relationen är välfungerande och att det finns ömsesidig respekt och förtroende. Utsagor som görs är ”vi är viktiga för varandra” och ”det är ett givande och ett tagande”. Kommunrepresentanten menar till och med att relationen är bättre med den privata utföraren än de interna. Förklaringen som anges är att den privata utföraren internt har tydligare rollfördelning och organisation. Kommunikationen fungerar men försvåras av att parterna tillhör olika organisationer utan tillgång till varandras intranät.

Utförarens prestation

De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,2. De

båda intervjupersonerna gör rätt olika betygsättningar av hur väl verksamheten fungerar.

References

Related documents

Kommunfullmäktiges program för uppföljning av utförare av kommunal verksamhet (antaget av kommunfullmäktige våren 2020) ligger till grund för nämndens riktlinjer.. Syftet

Lärande- och kulturförvaltningen ansvarar då för att hantera klagomålet och att vidta åtgärder för att rätta till eventuella brister.. Klagomålet bör innehålla

När vården av en kommunal angelägenhet genom avtal har lämnats över till en privat utförare ska kommunen respektive landstinget kon- trollera och följa upp

I KBefL finns bestämmelser som utökar befogenheten för en kommun vad gäller den allmänna kommunala kompetensen till att även innefatta engagemang i verksamhet som kan anses

Varje nämnd ansvarar för att säkerställa att alla utförare (såväl kommunala som privata) inom nämndens ansvarsområde bedriver verksamheten i enlighet med:.. • de

Eftersom Susanne Wiik inte hade jobbat inom förvaltningen innan införandet av det balanserade styrkortet och därmed inte hade någon erfarenhet av den tidigare verksamheten

Det är ofta svårt för enstaka organisationer att lösa omfattande komplexa uppgifter där det inte finns några enkla schablonmässiga lösningar på annat sätt än i

Jönsson (1988) menar att resultatstyrning ofta kan förknippas med styrning från en central position medan beteendestyrning är mer vanlig vid styrning i lokala enheter. Figur