Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden

NV

-rapport

6471 2011

för värdefulla kust-

och havsområden

Projektrapport och rekommendationer

för vidare arbete

iSSN 0282-7298

Projektet ”Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden” har pågått mellan 2008 och 2011. Pro-jektet initierades av Naturvårdsverket utifrån ett behov av att utveckla förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havs-områden och havs-områden utpekade som så kallade Baltic Sea Protected Areas enligt HELCOM.

Projektet har samordnats av Naturvårdsverket och innehåller fem regionala pilotprojekt som letts av länsstyrelserna i Västernorrlands, Stockholms, Öster-götlands, Blekinge och Västra Götalands län.

Denna rapport är både en dokumentation av projektet och analys av erfarenheter och resultat i pilot projekten. Rapporten presenterar också projektets slutsatser och rekommendationer för vidare arbete med samverkans-planer och processer, vilka är av relevans för många olika naturmiljöer och deras förvaltning.

Rapporten riktar sig till centrala myndigheter, läns-styrelser, kommuner och andra aktörer som arbetar med eller har intresse av skydd och förvaltning av större värde-fulla landskap som t.ex. kust- och skärgårdsområden och limniska system, eller som arbetar med samverkans-processer inom t.ex. ekosystemansatsen och landskaps-strategier eller biosfärområden.

Samverkansplaner

för värdefulla kust-

och havsområden

Projektrapport och rekommendationer

för vidare arbete

NATURVÅRDSVERKET

Projektrapport och rekommendationer för vidare arbete

Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer

Naturvårdsverket

Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6471-6

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2011 Elektronisk publikation

Förord

Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden har varit ett natio-nellt pilotprojekt som initierades av Naturvårdsverket år 2008 och som pågick till och med våren 2011. Projektet har bestått av fem regionala pilotprojekt under ansvar av länsstyrelserna i Västernorrlands, Stockholms, Östergötlands, Blekinge och Västra Götalands län.

Det huvudsakliga målet för projektet har varit att utveckla samverkans planer för vård, skydd och hållbart nyttjande för de fem pilotområdena som en grund för den framtida förvaltningen. Eftersom pilotområdena helt eller delvis är rapporte-rade som skyddsvärda områden till antingen Helsingforskonventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön (HELCOM), eller Oslo-Paris konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (OSPAR), har målsättningen även varit att förvaltningen ska uppfylla dessa konventioners riktlinjer för marint skyd-dade områden.

Arbetet har fokuserat på lokal förankring, delaktighet och samverkan. Sam verkansplanerna har därför tagits fram i nära samarbete med berörda kommuner, organisationer och människor som bor eller arbetar i pilotområ-dena. Naturvårdsverket tackar de regionala projektledarna, kommunerna och alla andra regionala och lokala aktörer som t.ex. intresseorganisationer och fastighetsägare som deltagit i arbetet, ofta på sin fritid.

Denna rapport innehåller både dokumentation och analys av erfarenheter och resultat i pilotprojekten. De slutsatser och rekommendationer som förs fram i slutrapporten är projektets, men kommer tillsammans med synpunkter från remissen utgöra underlag för Naturvårdsverkets och övriga myndigheters vidare arbete. Naturvårdsverket hoppas även att projektets erfarenheter kan tjäna som inspiration för länsstyrelser, kommuner och övriga aktörer som arbetar med samverkansprocesser i olika sammanhang och naturmiljöer. Projektledare på Naturvårdsverket har varit Jorid Hammersland och Soheil Haghbayan. Slutrapporten har sammanställts av Jorid Hammersland.

Lena Callermo

Innehåll

Förord 3

SammaNFattNiNg 7

Summary 13

1 SlutSatSer och rekommeNdatioNer 19

1.1 Vad är en samverkansplan? 20

1.2 När är samverkansplaner ett ändamålsenligt förvaltningsverktyg? 20

1.3 Samverkansplanerna ett verktyg i miljö målsarbetet 22

1.4 Uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s riktlinjer för förvaltning

av BSPA-områden? 23

1.5 Är samverkansplaner ett lämpligt verktyg för tillämpning av

ekosystemansatsen? 24

1.6 Att tänka på vid framtagande av en samverkansplan 25

1.7 Vad bör en samverkansplan innehålla 29

1.8 Samverkansplaneområdenas status, förvaltning och finansiering 30

1.9 Processledningsstöd och processledare 34

1.10 Förhållandet mellan samverkansplaner och befintliga lagreglerade

förvaltningsverktyg 35

1.11 Samordnat stöd för olika samverkansprocesser inom naturvård och

hållbart nyttjande 39

2 iNledNiNg 40

2.1 Rapportens innehåll samt läsanvisning 40

2.2 Remiss 41

3 BakgruNd – varFör utveckla SamverkaNSplaNer? 42

3.1 Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård 42

3.2 Sveriges åtaganden att förvalta internationellt utpekade

skyddsvärda marina områden 43

3.3 Utveckling av ekosystemansatsen i marin miljö 45

3.4 Syfte och mål 46

4 SamverkaNSplaNer rätt i tideN – eN omvärldSaNalyS 48

5 FörutSättNiNgar och riktliNjer 52

5.1 Lokal förankring och förvaltning i samverkan 52

5.2 Målstyrd och kunskapsbaserad adaptiv förvaltning 52

5.3 Balans mellan bevarande och nyttjande 53

5.4 Uppfylla HELCOM:s riktlinjer för förvaltning av BSPA-områden 54

5.5 Juridiskt bindande eller inte bindande planer? 55

6 orgaNiSatioN och geNomFöraNde 56

6.1 Uppdraget och urval av pilotområden 56

6.2 Organisation och bemanning 57

6.3 Genomförande 58

7 BeSkrivNiNg av pilotprojekteN 64

7.1 Höga Kusten, Västernorrland 64

7.2 Stora Nassa-Svenska Högarna, Stockholm 68

7.3 St Anna-Missjö, Östergötland 70

7.4 Blekinge Arkipelag, Blekinge 73

7.5 Norra Bohuslän, Västra Götaland 76

8 aNalyS och reSultat 79

8.1 Förankring och delaktighet 79

8.2 Kunskap, målstyrning och uppföljning – förutsättningar för

adaptiv förvaltning 85

8.3 Lärandeprocesser och adaptivitet

– ”Open Standard” och MIRADI ett stöd 96

8.4 Förslag till förvaltning av områdena 97

8.5 Samverkansplanernas status och hemvist 100

8.6 Ansvar för genomförande och finansiering av åtgärder 105

8.7 Hur används befintliga lagreglerade förvaltningsverktyg i

samverkansplanerna? 106

8.8 Övriga styrinstrument och finansierings möjligheter av vikt för

områdenas förvaltning 113

8.9 Bidrar samverkansplanerna till att nå miljömålen? 115

8.10 Hur uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s krav på förvaltning? 116

reFereNSer 120

akroNymer 122

Sammanfattning

inledning och bakgrund

Samverkansplaner för värdefulla kust och havsområden har varit ett nationellt pilotprojekt som initierades av Naturvårdsverket år 2008 och som har pågått till och med våren 2011. Projektet har bestått av fem regionala pilotprojekt under ansvar av länsstyrelserna i Västernorrlands, Stockholms, Östergötlands, Blekinge och Västra Götalands län.

Naturvårdsverkets arbete under 2005–2007 med utvärdering av miljö målet Hav i balans samt levande kust och skärgård, förvaltning av internationellt utpekade marina områden och ekosystemansatsen, hade visat på behov av att utveckla förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden. Även naturvårdspolitiken förespråkade att skydd och förvaltning ska ske i nära dialog med markägare och lokala aktörer.

mål och syfte

Det huvudsakliga målet för projektet har varit att utveckla samverkanspla-ner för vård, skydd och hållbart nyttjande för de fem pilotområdena som en grund för den framtida förvaltningen. Eftersom samtliga områden även helt eller delvis är rapporterade som BSPA-områden (Baltic Sea Protected Areas) till Helsingforskonventionen för skydd av den marina miljön i Östersjön (HELCOM), eller som MPA (Marine Protected Areas) till Oslo-Paris-konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (OSPAR), har målsättningen även varit att förvaltningen ska uppfylla dessa konventioners riktlinjer för förvaltning av marint skyddade områden.

Syftet med projektet har varit att:

• Utveckla förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden, med stöd i ekosystemansatsen. • Bidra till att nå nationella miljökvalitetsmål.

• Uppfylla HELCOM:s krav på förvaltning av BSPA-områden.

genomförande

Arbetet har letts av Naturvårdsverket genom en nationell arbetsgrupp och styr-grupp. Länsstyrelserna i de fem pilotområdena har ansvarat för arbetet med att ta fram planerna. Arbetet har haft fokus på lokal förankring, delaktighet och samverkan. Länsstyrelserna har använt sig av två olika tillvägagångssätt för att förankra och skapa legitimitet för arbetet med samverkansplanerna. Det ena har främst handlat om att bygga upp samarbetet med de lokalt direkt berörda genom att bjuda in dessa att vara med och utforma förvaltningsstrategier. Det andra har handlat om att i större utsträckning bygga upp samarbetet med berörda kommuner och större intresseorganisationer.

Övriga förutsättningar för arbetet har bl.a. varit målstyrd och kunskaps-baserad förvaltning, balans mellan bevarande och nyttjande, HELCOM:s riktlinjer för förvaltning av BSPA-områden och effektivt nyttjande av övriga styrinstrument och förvaltningsverktyg.

De fem pilotområdena är olika i många avseenden, till exempel vad gäller områdesstorlek, kunskapsunderlag, andelen skyddade områden och nyttjande-intressen. Projekten har också haft olika inriktningar. Samverkansprocesserna har därför sett olika ut och gett olika resultat i de fem områdena. Fyra av fem pilotområden har tagit stöd i processledningsverktyget Open Standards for the Practice of Conservation med tillhörande mjukvaran MIRADI.

Projektet har externutvärderats av Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), Institutionen för stad och land. Resultaten av utvärderingen finns i Natur-vårds verkets rapport 6435 ”Framtidens Flexibla Förvaltningsformer? – En utvärdering av projektet Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområ-den (Norrby et al. 2011). Stockholm Resilience Centre har genom finansiering från FORMAS fått medel för en långtidsuppföljning av pilotområdena.

vad är en samverkansplan?

Begreppet samverkansplan kan ha olika innebörd beroende på i vilket sam-manhang begreppet används. Denna rapport utgår från att en samverkansplan definieras som följande:

En samverkansplan är ett verktyg för att långsiktigt bevara och hållbart nyttja större, värdefulla områden med många intressen och komplicerade för-valtningsförutsättningar. Verktyget syftar till att komplettera och samordna annan lagreglerad planering och förvaltning och är därför icke juridiskt bin-dande. Samverkansplaner ska ses som ett komplement till områdesskydd som t.ex. naturreservat och Natura 2000-områden och kan inte ersätta dessa.

Processen ska utgå från ekosystemansatsens principer, och samverkan och förankring ska ske på lämplig lokal nivå. Planerna bör vara kunskapsbase-rade, målstyrda, åtgärdsinriktade och uppföljningsbara.

En samverkansplan bör, efter bred samverkan och förankring, faststäl-las av förvaltningsmyndighet (vanligen länsstyrelsen) eller annan för området beslutad förvaltningsorganisation. Samverkan bör normalt ske med kommu-nernas översiktsplanering. Planerna kan då anses utgöra ett överenskommet vägledande underlag för alla aktörers planering och förvaltning av området.

Slutsatser och rekommendationer

Projektet anser att de slutsatser och rekommendationer som ges i avsnittet till stor del är allmängiltiga för alla typer av landskap och naturmiljöer, samt för olika typer av samverkansprocesser som t.ex. arbete med integrerad kustzons-förvaltning (ICZM), landskapsstrategier, biosfärområden, vattenråd, hållbar landsbygdsutveckling, etc.

NÄR ÄR SAMVERKANSPLANER/PROCESSER ÄNDAMÅLSENLIGA? Samverkansplaner kan utgöra ett effektivt verktyg för förvaltning i avgrän-sade områden där det finns goda förutsättningar för dialog med berörda fastighetsägare och verksamhetsutövare. I större, men fortfarande välavgrän-sade områden/landskapsavsnitt, med ett större antal invånare, aktörer och komplexa förvaltningsförutsättningar kan samverkansplanen utgöra ett

sek-torsövergripande samlat planeringsunderlag, strategi eller vägledning för en överenskommen förvaltningsinriktning. I stora områden med flera kommuner, stor befolkningsmängd och ett flertal komplexa frågeställningar kan samver-kansprocesser användas för framtagande eller fördjupning av tematiska planer eller samlat planeringsunderlag.

Storleken på området och förvaltningsstrukturernas komplexitet är avgö-rande för detaljeringsnivån i arbetet. Det medför att en samverkansplan kan få olika status och roll beroende på områdets utformning och förutsättningar. BIDRAR SAMVERKANSPLANER TILL ATT NÅ MILJÖKVALITETSMÅLEN? Samtliga samverkansplaner har tagit fram strategier och åtgärder som direkt kan knytas till föreslagna preciseringar av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Områden med fastställda samverkansplaner bör redovisas i miljömålsuppföljningen som verktyg för att nå preciseringen ”Bevarande och skydd av värdefulla marina områden” och ”Hållbart nyttjande”. UPPFyLLER SAMVERKANSPLANERNA HELCOM:S RIKTLINJER FÖR

FÖRVALTNING AV BSPA-OMRÅDEN?

För samtliga områden anses att en fastställd samverkansplan möter HELCOM:s riktlinjer för förvaltning, under förutsättning att en långsiktig förvaltnings-organisations tryggas. I BSPA-området Höga Kusten saknas förslag på förvalt-ningsorganisation vilket är en förutsättning för att trygga förvaltningen och genomförandet av planen. BSPA-området Torhamns skärgård utgör enbart 5 % av biosfärområdet Blekinge Arkipelag och saknar bl.a. därför tydliga åtgärder. Värdet i en mer övergripande förvaltningsplan för hela biosfärområ-det ger i biosfärområ-detta fall bättre nytta.

ÄR SAMVERKANSPLANER ETT VERKTyG FÖR TILLÄMPNING AV EKO-SySTEMANSATSEN?

Naturvårdsverket gav SLU i uppdrag att bl.a. analysera hur viktiga aspekter av ekosystemansatsen uppfattats och praktiskt genomförts i pilotområdena, samt att diskuterar vilka förutsättningar detta ger för den framtida förvalt-ningen i områdena (Norrby et al. 2011). Samverkansplaner är ett viktigt steg på vägen som förvaltningsmodell för tillämpning av ekosystemansatsen. Det behövs dock en uppföljning över tid för att utvärdera hur väl tillämpningen lyckas. Så länge samverkansplaner tas fram på myndigheternas initiativ nås inte heller riktigt ekosystemansatsens ambition att processer ska komma till stånd utifrån det lokala initiativet.

FÖRSTUDIE OCH KLARGÖRANDE AV ”SAMVERKAN”

Att ta fram en samverkansplan för ett område är en resurskrävande och lång process. En sådan process bör därför föregås av en förstudie för att utvärdera om förutsättningarna för att lyckas med att ta fram en välförankrad samver-kansplan finns samt att den framtida förvaltningen i området kan tryggas.

Samverkan är ett begrepp som kan tolkas på olika sätt, vilket medför att för-väntningarna på och förståelsen av en samverkansprocess eller samverkans-plan kan se olika ut. Det är därför viktigt att från start tydligt definiera vad som avses med ”samverkan”.

Det är också viktigt att tydligt definiera vad som avses med lokal nivå i samverkansprocessen i det specifika området. Om det är kommunerna, större organisationer, företrädare för markägare och verksamhetsutövare eller de enskilda markägarna och aktörerna i området som utgör den lokala nivån. SEKTORSÖVERGRIPANDE SAMARBETE

En samverkansplan bör normalt samordna olika sektorers förvaltningsverk-tyg för det specifika objektet. Vilka sektorer detta innebär kan dock variera. Länsstyrelserna är statens sektorsövergripande regionala myndighet. Det är därför lämpligt att länsstyrelserna normalt ansvarar för framtagande av en sam-verkansplan samt är samordnande för områdets förvaltning. Det kan dock finnas andra förvaltningslösningar som t.ex. i biosfärområden, där ideella föreningar är en möjlig lösning. Inför uppstart av större resurskrävande samverkanspro-cesser bör relevanta myndigheter gemensamt diskutera förutsättningar för stöd och finansiering av processen, förvaltningsorganisation och viktiga åtgärder. ANPASSNING TILL PÅGÅENDE PROCESSER OCH KOMMUNAL ÖVERSIKTS-PLANERING

Det bör alltid värderas om arbetet med att ta fram en samverkansplan kan eller bör anpassas, i tid och rum, till befintliga eller planerade processer och samarbeten. Det är även viktigt att blicka bakåt och ta till vara tidigare ut arbetade program eller samarbetsstrukturer. Arbete med samverkans-planerna bör så långt möjligt samverka med den kommunala översikts-planeringen. Ett nära samarbete med kommunerna är därför viktigt. PLANERNAS STATUS OCH FÖRVALTNINGSANSVAR

En grundläggande förutsättning för långsiktig förvaltning är att det är tyd-ligt för alla parter vad samverkansplanen har för status, vem som beslutar om planen och innebörden av beslutet. Dokumentets status och betydelse för olika aktörer måste därför beskrivas utförligt (vägledning, strategi, åtgärds-plan, planeringsunderlag, etc.). Det måste också vara tydligt vem som ansva-rar för uppföljning och beslut om revidering. Det finns ingen given lösning för vilken status planen bör ha och vem som tar beslut. Detta behöver utformas specifikt för varje område.

Lika viktigt är det att det finns en fastställd organisatorisk lösning för områdets långsiktiga förvaltning. Utformningen av en förvaltningsorganisa-tion bör påbörjas tidigt i processen, helst i förstudien. Det medför även att aktörer tidigt i processen får en tydlighet i sin framtida roll i området, vilket kan underlätta samverkansprocessen. Förvaltningsorganisationen bör få ett välavgränsat ansvarsområde och dess roll och mandat måste tydligt framgå. Det bör klarläggas hur representanter väljs och vilka dessa representerar.

FINANSIERING AV FÖRVALTNINGSORGANISATION OCH ÅTGÄRDER Det är sannolikt nödvändigt att skilja på finansieringen av förvaltnings-organisationen och finansieringen för att genomföra åtgärder även om dessa i många fall är beroende av varandra. Det har lagts ner stora resurser på att ta fram samverkansplaner i de fem pilotområdena. Det är viktigt att ta tillvara det samarbete och förtroende på lokal nivå som har byggts upp i områdena genom processen. En lämplig lösning kan vara att en koordinator för områ-dets förvaltning utses på länsstyrelsen. Koordinatorn bör ansvara för att vara sammankallande för förvaltningsorganisationen men framförallt ha ansvar för att söka ytterligare medel till förvaltningsorganisationen och för genom-förande av åtgärder etc. Var finansiering bör sökas är avhängigt planernas syfte och inriktning. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör under budgetåren 2012–2014, om möjligt och på lämpligt sätt, lämna ekono-miskt stöd till uppbyggande av förvaltning för vård och skötsel i pilotområ-dena. Behoven av ekonomiskt stöd skiljer sig dock avsevärt mellan områpilotområ-dena.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör även aktivt ge råd och vägledning till pilotområdena om finansieringsmöjligheter för genom-förandet av åtgärder. Förutom från myndigheternas sakanslag kan finansie-ring sökas genom befintliga program och stödsystem som t.ex. LOVA(Lokala vattenvårdsprojekt)-bidrag, miljöersättningar inom landsbygdsprogrammet, Interreg, LIFE+, fiskets strukturfonder och Tillväxtverkets regionala struktur-fonder.

PROCESSLEDNINGSSTÖD OCH PROCESSLEDARE

En samverkansprocess är en resurskrävande dialog under en längre tid. Projekt-ledarens kompetens och erfarenhet är därför avgörande. Det bör också värderas om arbetet kan underlättas genom användande av någon form för process-ledningsstöd. Ett processledningsstöd som t.ex. Open Standards for the Practice of Conservation med tillhörande mjukvaran MIRADI, kan säkerställa att alla viktiga moment och diskussioner kommer med i processen och i rätt följd. Open Standard har den fördelen att systemet utgår från ekosystem ansatsen och säkerställer att bl.a. viktiga bevarandemål prioriteras genom tydlig påverkans-analys och strategier.

SAMVERKANSPLANENS FÖRHÅLLANDE TILL BEFINTLIGA LAGAR OCH REGELVERK

Det finns en bred samsyn att samverkansplaner inte ska göras juridiskt bin-dande. Samverkansplanerna behöver inte heller vara juridiskt bindande för att uppfylla HELCOM:s krav på förvaltning av BSPA-områden. Det är däremot viktigt att tydliggöra hur samverkansplanerna förhåller sig till övrig lag-reglerad förvaltning. Projektet anser t.ex. att en samverkansplan kan utgöra en vägledande förvaltningsstrategi för fler skyddade områden, men kan inte åsidosätta det beslutade områdesskyddet. En samverkansplan kan även utgöra del av statens samlade planeringsunderlag till kommunernas översiktliga pla-nering och kunskapsunderlag vid t.ex. tillståndsprövning, men

rekommenda-tioner eller riktlinjer i samverkansplanerna har i sig ingen juridisk betydelse vid en prövning.

Genomförande av förvaltningen i samverkansplanerna bör aktivt nyttja de befintliga lagar och regler som finns till hands och som är relevanta för det specifika området. I praktiken är detta en av grundförutsättningarna för att bl.a. uppnå en integrerad kustzonsförvaltning (ICZM) i kustområden. ”SAMORDNAT STÖD” FÖR OLIKA SAMVERKANSPROCESSER INOM NATURVÅRD OCH HÅLLBART NyTTJANDE

Samverkansplanerna är resultatet av en ”samverkansprocess” som följer vissa principer och i detta projekt, en särskilt metod. Projektet anser att principerna och metoden kan användas i en mängd olika förvaltningssammanhang där komplexa frågor behöver lösas. Några exempel är arbetet med landskaps-strategier, biosfärområden, förvaltning av fjällområden, marina landskaps-strategier, vattenråd, rovdjursförvaltning, landsbygdsutveckling.

Projektet föreslår att Naturvårdsverket, i samarbete med andra berörda myndigheter, tar fram ett samordnat stöd för arbete med samverkans processer för bevarande av värdefull natur och hållbart nyttjande. Arbetet bör ske ut ifrån erfarenheterna från arbete med samverkansplaner, biosfärområden, landskapsstrategier och andra relevanta arbeten. Detta kan vara i form av t.ex. metodstöd, interaktiva checklistor och kortfattad tipsbank.

Summary

introduction and background

‘Collaboration Plans for Valuable Coastal and Marine Areas’ was a national pilot project, initiated by the Swedish Environmental Protection Agency in 2008 and continuing to the end of spring 2011. It consisted of five regional pilot projects, led by the county administrative boards of Västernorrland, Stockholm, Östergötland, Blekinge and Västra Götaland.

Over the period 2005–7, through its work on an evaluation of the environ-mental quality objective A Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos, management of internationally designated marine areas and the ecosystem approach, the Environmental Protection Agency had identified a need to develop management arrangements for the conserva-tion and sustainable use of more extensive valuable coastal and marine areas. Nature conservation policy, too, called for protection and management to be undertaken in close dialogue with landowners and local stakeholders.

aims and purpose

The principal aim of the project was to develop collaboration plans for the conservation, protection and sustainable use of the five pilot areas, as a basis for their future management. Since all of these areas also have been reported, in their entirety or in part, as Baltic Sea Protected Areas (BSPAs) under the Helsinki Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area (HELCOM), or as Marine Protected Areas (MPAs) under the Oslo–Paris Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR), another aim was that management of the areas in question should meet these conventions’ guidelines for the management of marine protected areas.

The purpose of the project was:

• To develop management arrangements for the conservation and sustainable use of more extensive valuable coastal and marine areas, guided by the ecosystem approach.

• To help achieve national environmental quality objectives.

• To meet HELCOM’s requirements for the management of BSPAs.

implementation

The project was led by the Environmental Protection Agency through a national working group and steering group, while responsibility for developing the plans was entrusted to the county administrative boards covering the five pilot areas. The focus was on promoting local support, participation and collaboration. The county administrative boards used two different approaches to secure sup-port and create legitimacy for the development of collaboration plans. One was chiefly concerned with building cooperation with those directly affected at the

local level, by inviting them to be involved in designing management strate-gies. The other involved building closer cooperation with the local authorities (municipalities) and major stakeholder organisations affected.

Other guiding principles for the process included goal-driven and knowl-edge-based management, a balance between conservation and use, HELCOM’s guidelines for the management of BSPAs, and effective use of other governance instruments and management tools.

The five pilot areas differ in many respects, for example regarding their extent, availability of data, the proportion of the total area that is protected, and existing user interests. The individual projects also had different empha-ses. The collaboration processes therefore differed in character and produced differing results in the five areas. Four of the five pilot areas made use of the ‘Open Standards for the Practice of Conservation’ process management tool, with the associated Miradi software.

The project was externally evaluated by the Department of Urban and Rural Development at the Swedish University of Agricultural Sciences (SLU). The results of this evaluation are presented in Swedish Environmental Protection Agency Report 6435, ‘Flexible Management Arrangements for the Future? An evaluation of the project “Collaboration Plans for Valuable Coastal and Marine Areas”’ (Norrby et al. 2011, in Swedish with a summary in English). The Stockholm Resilience Centre has received funding from the Swedish Research Council Formas for long-term follow-up of the pilot areas.

What is a collaboration plan?

The expression ‘collaboration plan’ can have different meanings, depending on the context in which it is used. This report works on the basis of the fol-lowing definition:

A collaboration plan is a tool for the long-term conservation and sustaina-ble use of more extensive valuasustaina-ble areas with many stakeholder interests and complex conditions for management. It is intended to complement and coor-dinate other statutory planning and management and is therefore not legally binding. Collaboration plans are to be regarded as a complement to site protection designations, such as nature reserves and Natura 2000 sites, and cannot be a substitute for them. The process should be guided by the princip-les of the ecosystem approach, and collaboration and consultation should take place at an appropriate local level. Plans should be knowledge-based, goal-dri-ven, action-oriented and monitorable.

Following broad collaboration and consultation, a collaboration plan should be adopted by a management authority (usually the county adminis-trative board) or some other management body established for the area. The process should normally involve interaction with municipal comprehensive planning. The collaboration plan can then be regarded as constituting agreed basic guidance for planning and management of the area by all stakeholders.

conclusions and recommendations

The conclusions and recommendations set out in this section are judged to be largely applicable to all types of landscape and natural environment, and to different types of collaboration processes, such as those relating to integrated coastal zone management (ICZM), landscape strategies, biosphere reserves, local water councils, sustainable rural development and so on.

WHEN ARE COLLABORATION PLANS/PROCESSES APPROPRIATE? Collaboration plans can be an effective tool for the management of well-defined areas where a good basis exists for dialogue with the property owners and operators affected. For larger, but still clearly demarcated areas, with larger numbers of inhabitants and stakeholders and complex conditions for management, a collaboration plan can constitute an overall, cross- sectoral planning, strategy or guidance document for an agreed management approach. In extensive regions, comprising several municipalities and with a large popula-tion and multiple complex issues, collaborapopula-tion processes can be used to draw up or further develop thematic plans or an overall planning document.

The size of the area and the complexity of management structures crucially determine the level of detail of the process. The status and role of a collabora-tion plan can thus differ, depending on the character of the area and the basic conditions prevailing there.

WILL COLLABORATION PLANS HELP ACHIEVE THE ENVIRONMENTAL qUALITy OBJECTIVES?

All the collaboration plans developed include strategies and measures that can be directly linked to the proposed ‘specifications’ of the environmental qual-ity objective A Balanced Marine Environment, Flourishing Coastal Areas and Archipelagos. Areas for which collaboration plans have been adopted should be reported as part of follow-up of the environmental objectives, since they contribute to achieving two of the specifications: ‘Conservation and protection of valuable marine areas’ and ‘Sustainable use’.

DO COLLABORATION PLANS MEET HELCOM GUIDELINES FOR THE MANAGEMENT OF BSPAS?

For all the areas, an adopted collaboration plan is considered to meet HELCOM’s management guidelines, provided that provision is made for a long-term man-agement framework. For the High Coast BSPA, no proposals have been made for such a framework, which is crucial in ensuring management of the area and implementation of the plan. The Torhamn Archipelago BSPA constitutes only 5 per cent of the Blekinge Archipelago Biosphere Reserve and, partly for that reason, clear measures specifically relating to it have not been elaborated. In this case, a more overarching management plan for the biosphere reserve as a whole offers greater benefits.

ARE COLLABORATION PLANS A TOOL FOR IMPLEMENTING THE ECOSySTEM APPROACH?

The Environmental Protection Agency commissioned SLU to analyse, among other things, how key aspects of the ecosystem approach had been understood and applied in practice in the pilot areas, and to discuss what conditions this had created for future management of the areas (Norrby et al. 2011). Collaboration plans are an important step towards a management model implementing the eco-system approach. However, follow-up over time is needed to evaluate how suc-cessful implementation of that approach has been. As long as collaboration plans are drawn up at the instigation of public agencies, moreover, they will not quite achieve the ecosystem approach’s aim that processes should come about on the basis of local initiatives.

PILOT STUDy AND CLARIFICATION OF ‘COLLABORATION’

Developing a collaboration plan for an area is a resource-intensive and lengthy process. It should therefore be preceded by a pilot study to evaluate whether conditions exist for developing a well-supported plan and whether future man-agement of the area can be ensured.

Collaboration is a concept that can be interpreted in various ways, which means that expectations and understanding of a collaboration process or plan may differ. It is therefore important to clearly define from the outset what is meant by ‘collaboration’.

It is also important to make clear what is meant by ‘the local level’ in a collaboration process for a specific area. That is to say, whether it consists of local authorities, major organisations, representatives of landowners and operators, or individual landowners and stakeholders in the area.

CROSS-SECTORAL COOPERATION

A collaboration plan should normally coordinate the management tools of differ-ent sectors for the area in question. Which sectors should be involved, however, can vary. County administrative boards are the cross-sectoral regional agencies of central government. Normally, therefore, it is appropriate for them to have the role of developing a collaboration plan and coordinating management of the area. Other management approaches may exist, however, for example for bio-sphere reserves, where non-governmental organisations offer a possible solution. Prior to the launch of a large-scale, resource-intensive collaboration process, rel-evant public agencies should jointly discuss the scope for financial and other sup-port for the process, an appropriate management framework and key measures. ADAPTATION TO ExISTING PROCESSES AND MUNICIPAL COMPREHEN-SIVE PLANNING

Consideration should always be given to whether the development of a collabo-ration plan can or should be adapted, in time and space, to existing or planned processes and collaborations. It is also important to look back and learn from previously developed programmes or cooperation structures. As far as possible,

work on a collaboration plan should interact with municipal comprehensive planning. Close cooperation with local authorities is therefore important. STATUS OF PLANS AND RESPONSIBILITy FOR MANAGEMENT

A fundamental prerequisite for long-term management is that it is clear to all parties what status a collaboration plan has, who takes the decision to adopt it, and what implications that decision has. The status of the document and its significance to different stakeholders must therefore be described in detail (guidance, strategy, action plan, planning document etc.). It must also be clear who is responsible for follow-up and for decisions on revisions. There is no given answer as to what the status of the plan should be or who should take decisions on it. This needs to be determined for each individual area.

It is equally important that an organisational framework is adopted for the long-term management of the area concerned. The design of an appropri-ate management body should begin early on in the process, preferably as part of the pilot study. This will also make it clear to stakeholders at an early stage what their future roles in the area are to be, which can facilitate the collabo-ration process. The management body should be given a well-defined area of responsibility, and its role and mandate must be clearly stated. It should be clarified how representatives are to be chosen and whom they are to represent. FUNDING OF THE MANAGEMENT BODy AND MEASURES

It is probably necessary to keep funding for the management body and funding for implementation of measures separate, even if the two are often interdepend-ent. Considerable resources have been put into developing collaboration plans in the five pilot areas. It is important to make good use of the cooperation and trust at the local level which the process has built up in these areas. A suitable approach could be to appoint a coordinator for the management of each area at the relevant county administrative board. The coordinator’s responsibilities should include convening the management body, but above all applying for addi-tional funding for the body and for the implementation of measures etc. Where funding should be sought depends on the aims and emphases of the plan in ques-tion. During the financial years 2012–14, the Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Agency for Marine and Water Management should, if possible and in an appropriate manner, provide financial support for the develop-ment of arrangedevelop-ments for managedevelop-ment and conservation in the pilot areas. The need for such support, however, varies appreciably from one area to another. The Environmental Protection Agency and the Agency for Marine and Water Management should also actively advise and guide the pilot areas regarding possible sources of funding for implementation of measures. As well as from these agencies’ appropriations for specific purposes, funding can be applied for through existing programmes and support schemes, such as the local water conservation projects scheme, agri-environment payments, Interreg, LIFE+, fisheries structural funds, and the regional structural funds administered by the Swedish Agency for Economic and Regional Growth.

PROCESS MANAGEMENT SUPPORT AND PROCESS MANAGER

A collaboration process is a dialogue that requires significant inputs of resources over an extended period. The knowledge, skills and experience of the project manager are therefore crucial. Consideration should also be given to whether the work could be facilitated by the use of some form of process management sup-port. A process management support tool such as the ‘Open Standards for the Practice of Conservation’, with the associated Miradi software, can ensure that all key steps and discussions are included in the process, and in the right sequence. The Open Standards have the advantage that they are based on the ecosystem approach and, among other things, ensure that important conservation targets are given priority through a transparent analysis of threats and clear strategies. RELATIONSHIP OF COLLABORATION PLANS TO ExISTING LAWS AND REGULATIONS

There is broad consensus that collaboration plans should not be legally bind-ing. Nor do they need to have that status in order to meet HELCOM’s man-agement requirements for BSPAs. On the other hand, it is important to make clear how a plan relates to other statutory management frameworks. In the view of the project, a collaboration plan can for example constitute a guiding management strategy for several protected areas, but cannot override the site protection that has been laid down. A plan can also form part of the overall central government input to local authority comprehensive planning, and con-stitute background data for environmental permitting, for instance, but the recommendations or guidelines included in a collaboration plan, as such, have no legal significance for permitting decisions.

Implementation of the management provided for in a collaboration plan should make active use of existing legislation and regulations relevant to the specific area. In practice, this is one of the basic conditions for achieving, for example, integrated coastal zone management (ICZM) in coastal areas.

‘COORDINATED SUPPORT’ FOR DIFFERENT COLLABORATION PROCESSES IN THE AREA OF NATURE CONSERVATION AND SUSTAINABLE USE

Collaboration plans are the result of a ‘collaboration process’ guided by cer-tain principles and, in this project, a specific method. The project’s view is that these principles and methods can be used in a wide variety of manage-ment contexts in which complex issues need to be addressed. Examples of such contexts include landscape strategies, biosphere reserves, management of mountain areas, marine strategies, local water councils, management of large predators and rural development.

It is proposed that the Environmental Protection Agency, working with other agencies concerned, should develop coordinated support for collabora-tion processes for the conservacollabora-tion and sustainable use of valuable natural areas. This should be done in the light of experience of work on collaboration plans, biosphere reserves, landscape strategies and other relevant processes. Support may for example be in the form of methodological support, interac-tive checklists and an advice bank.

1 Slutsatser och rekommendationer

Utformningen av projektet bygger till stor del på erfarenheter från tidigare liknande arbeten (Se avsnitt 4 ”Samverkansplaner rätt i tiden – En omvärlds-analys”). Det har dock inte funnits utrymme att systematiskt jämföra projek-tets resultat och slutsatser från liknande projekt och vetenskaplig litteratur. De rekommendationer som ges i avsnittet är därför enbart ett resultat av erfaren-heterna från projektet och synpunkter i remissvaren.

Projektets målsättning var bl.a. att ge svar på följande frågor:

• Kan samverkansplaner anses utgöra förvaltningsformer för bevarande och hållbart nyttjande av större värdefulla kust- och havsområden, med stöd i ekosystemansatsen?

• Bidrar samverkansplaner till att nå nationella miljökvalitetsmål?

• Uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s och OSPAR:s krav på förvalt-ning av BSPA- respektive MPA-områden?

Både nationellt och internationellt finns det en trend mot olika former för samförvaltning och samverkansprocesser inom naturvårdspolitiken, och i utformningen av hållbar förvaltning i mer generella termer. Det finns en stor bredd av olika projekt och initiativ som bygger på samma grunder men som utformas olika beroende på områdets och processens behov och förutsätt-ningar. Å ena sidan är det nödvändigt att tillåta en stor variation i arbetsme-toder och förvaltningsformer för att syftena ska uppnås, samtidigt som det å andra sidan finns behov av ett mer samlat förhållningssätt för att kunna ge bra vägledning och effektivitet i arbetet.

Arbetet med samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden har den fördelen att områdena och förutsättningarna har varit olika i de fem områdena, samtidigt som arbetet har följt gemensamma metoder och rikt-linjer. Det medför att det är möjligt att dra ett antal generella slutsatser och därmed ge övergripande rekommendationer för vidare arbete.

Projektet anser att de slutsatser och rekommendationer som ges i avsnit-tet till stor del är allmängiltiga för alla typer av landskap och naturmiljöer och olika typer av samverkansprocesser som t.ex. arbete med Integrerad kustzons-förvaltning (ICZM), landskapsstrategier, biosfärområden, vattenråd, hållbar landsbygdsutveckling.

rekommendation:

Slutsatser och rekommendationer från projektet ”Samverkansplaner för värdefulla kust- och havsområden” är till stor del allmängiltiga och kan tillämpas även i arbete med andra samverkansprocesser som t.ex. Integrerad kustzonsförvaltning (ICZM), landskapsstrategier, Biosfärområden, vattenråd, hållbar landsbygdsutvecklings etc.

1.1 Vad är en samverkansplan?

Begreppet samverkansplan kan ha olika innebörd beroende på i vilket sam-manhang begreppet används. Avsnittets slutsatser och rekommendationer utgår från att följande avses med en samverkansplan:

En samverkansplan är ett verktyg för att långsiktigt bevara och hållbart nyttja större, värdefulla områden med många intressen och komplicerade förvalt-ningsförutsättningar. Verktyget syftar till att komplettera och samordna annan lagreglerad planering och förvaltning och är därför icke juridiskt bindande. Samverkansplaner ska ses som ett komplement till områdesskydd som t.ex. naturreservat och Natura 2000-områden och kan inte ersätta dessa.

Processen ska utgå från ekosystemansatsens principer och samverkan, och förankring ska ske på lämplig lokal nivå. Planerna bör vara kunskapsbase-rade, målstyrda, åtgärdsinriktade och uppföljningsbara.

En samverkansplan bör, efter bred samverkan och förankring, fastställas av en förvaltningsmyndighet (som oftast länsstyrelsen) eller annan för området beslutad förvaltningsorganisation. Samordning bör normalt ske med kommu-nernas översiktsplanering. Planerna kan då anses utgöra ett överenskommet vägledande underlag för alla aktörers planering och förvaltning av området. Hur en samverkansplan enligt projektets slutsatser förhåller sig till andra lagreg-lerade förvaltningsverktyg framgår av avsnitt 1.10 och tabell 1 i samma avsnitt.

1.2 När är samverkansplaner ett

ändamålsenligt förvaltningsverktyg?

Samverkansplaner kan utgöra ett ändamålsenligt förvaltningsverktyg i värde-fulla områden, där det inte är lämpligt eller möjligt att bilda stora skyddade sammanhängande områden, eller där det behövs en samlad förvaltning för ett flertal skyddade områden. Processen för att ta fram en samverkansplan är resurskrävande. Arbetssättet kommer därför sannolikt främst att använ-das i värdefulla områden med särskilt komplexa förvaltningsförutsättningar. I sådana områden bedömer SLU i sin utvärdering att en samverkansplan har potential för att ge en långsiktig kostnadseffektiv förvaltning.

Storleken på området och antal intressenter och markägare är avgörande för detaljeringsnivån på samverkansprocessen och -planen. Det medför att en samverkansplan kan få olika status och roll beroende på områdets utformning och förutsättningar.

områden med begränsat antal markägare och intressenter

I områden där det finns goda förutsättningar för dialog med berörda mark-ägare och verksamhetsutövare eller företrädare för dessa, kan samverkans-planerna bli ett konkret och effektivt verktyg för förvaltning av området.

Pilotområdena Stora Nassa-Svenska Högarna och St Anna-Missjö är exempel på sådana områden. Detaljerad kunskap kan tas fram och mål och åtgärder utformas på en nivå som ger konkreta riktlinjer för områdets förvaltning.

Områdets storlek har betydelse för kunskapsunderlagets detaljeringsgrad och hur noggrant bevarandemålen kan följas upp. Ägarstruktur, befolknings-mängd och verksamheter i området är däremot avgörande för på vilken detal-jeringsnivå åtgärder kan fastställas och genomföras. Projektet anser att det inte är lämpligt att ange anvisningar för optimal storlek på området eller antal fastighetsägare. En riktlinje kan dock vara att området inte bör omfatta fler fastighetsägare och aktörer än att de kan kontaktas brevledes och bjudas in till samverkansmöten, dvs. upprepade möten med diskussioner om konkreta mål och åtgärder.

Områdena måste dock vara av en viss storlek för att de åtgärder som för-valtningen förfogar över ska kunna ha inverkan på bevarandemålen. Det kan även bli svårt för större aktörer att känna delaktighet i en process som berör ett begränsat område.

Är planen väl genomarbetad kan förvaltningsorganisationen genomföra åtgärder, följa upp målen och utvärdera planen utan att ytterligare utred-ningar behövs. Genom tydlig målstyrning och uppföljning kan samverkans-planen vara ett effektivt verktyg för adaptiv förvaltning i samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och lokala aktörer.

Större landskapsavsnitt med många intressenter

I större men dock välavgränsade områden/landskapsavsnitt, med ett större antal invånare och komplex verksamhet, kan en samverkansplan fungera som sektorsövergripande samlad strategi, vägledning eller planeringsunderlag för en överenskommen förvaltningsinriktning. Planen kan också vara ett verktyg för att identifiera kärnområden som är i behov av ett mer formellt långsiktigt skydd. Exempel på sådana landskapsavsnitt är BSPA-området Höga Kusten och biosfärområdet Blekinge Arkipelag. I såpass stora områden är det svårt att ha en lokal samverkan ned på individnivå, däremot blir kommuner och intresseorganisationer viktiga samverkansparter. Höga Kusten är dock ett exempel på att det är möjligt att engagera och förankra en samverkansprocess ned på lokal nivå med ett stort lokalt engagemang som resultat. Sådana pro-cesser är dock tidskrävande.

Samverkansplanen kan utgöra ett effektivt verktyg i kommunikationen kring förvaltningen mellan länsstyrelsen, kommunerna, och intresse- eller branschorganisationer etc. Ett konkret exempel är att planen kan utgöra ett avvägt statligt planeringsunderlag inför kommunernas översiktsplanering.

Inför genomförande, uppföljning samt eventuell revidering av planens strategier och åtgärder kommer normalt ytterligare fördjupningar eller dialog-processer med lokala aktörer att behöva genomföras.

Stora komplexa områden

I stora områden med flera kommuner, stor befolkningsmängd och ett flertal komplexa frågeställningar kan sannolikt inte en samverkansplan anses upp-fylla syftet i betydelsen ”sektorsövergripande förvaltningsplan”. Däremot kan en samverkansprocess mycket väl användas för framtagande eller fördjupning av tematiska planer eller samlat planeringsunderlag. Dessa kan vara kommun-övergripande för att stödja den kommunala planeringen, länsstyrelsens eller vattenförvaltningens verksamhet eller underlag till regional planering. Pilotområdet Norra Bohuslän är exempel på ett sådant område.

SLU anser i sin utvärdering att storleken på området behöver vara greppbar för att ge lokala aktörer känslan av rådighet och möjlighet att ta ansvar. Det kan innebära att ansvariga behöver arbeta med samverkansplaneområden som organiseras i en flernivåförvaltning, på flera olika geografiska och institutionella nivåer. Det kan således finnas anledning att utveckla förvaltningsformer som samtidigt griper över flera nivåer och olika tids- och rumsskalor. En flernivåför-valtning torde också kunna bidra till att ”förädla” operationaliseringen av ekosys-temansatsen. Detta genom att man skapar former för att förhålla sig flexibelt till politiska, institutionella och juridiska gränser, samt till lokalt greppbara gränser i den rumsliga skala förvaltningen avser verka i. Projektet tar i denna rapport inte vidare ställning till SLU:s rekommendation om flernivåförvaltning, men anser att det svenska förvaltningssystemet i grunden bygger på sådana principer och att det bör finnas möjlighet till vidareutveckling av detta inom befintligt system.

rekommendationer:

Samverkansplaner kan användas för att:

• Utgöra ett effektivt verktyg för förvaltning i avgränsade områden där det finns goda för-utsättningar för dialog med berörda fastighetsägare och verksamhetsutövare.

• Utgöra ett sektorsövergripande samlat planeringsunderlag, strategi eller vägledning för en överenskommen förvaltningsinriktning i större men dock välavgränsade områden/ landskapsavsnitt, med ett större antal invånare, aktörer och komplexa förvaltnings-förutsättningar.

• Tillhandahålla en process för framtagande eller fördjupning av tematiska planer eller samlat planeringsunderlag för stora områden med flera kommuner, stor befolknings-mängd och ett flertal komplexa frågeställningar.

1.3 Samverkansplanerna ett verktyg i

miljö-målsarbetet

I arbetet med samtliga samverkansplaner har man tagit fram strategier och åtgärder som direkt kan knytas till miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Även Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kommer in i vissa av planernas strategier.

Projektet anser att samverkansplaner kan användas som ett effektivt verk-tyg i kustområdenas arbete med generationsmålet (se avsnitt 5.3 ”Balans mellan bevarande och nyttjande”). I avsnitt 8.9 ”Bidrar samverkanspla-nerna till att nå miljömålen?” görs en övergripande analys av inom vilka

föreslagna preciseringar för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som samverkansplanerna kan bidra till måluppfyllelse. Preciseringarna följer de förslag som Naturvårdsverket presenterade i maj 2011 (Naturvårdsverket 2011). Dessa är inte antagna men kan utgöra grund för en övergripande analys.

Det kan konstateras att en genomgång av samtliga pilotprojekts strategier och åtgärder visar att samverkansplaner kan vara ett verktyg för att bidra till måluppfyllelsen av samtliga preciseringar, men i synnerhet som ett verktyg för att arbeta med de preciseringar som rör biologisk mångfald, bevarande och skydd av värdefulla marina områden, kust- och skärgårdslandskapet, frilufts-liv och rekreation, samt hållbart nyttjande.

1.4 Uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s

riktlinjer för förvaltning av BSPA-områden?

I avsnitt 8.10 ”Hur uppfyller samverkansplanerna HELCOM:s krav på förvaltning” analyseras hur väl fyra av samverkansplanerna uppfyller HELCOM:s rekommendationer för förvaltning av BSPA-områden.

Projektet anser att kunskapen om områdena är tillräcklig för att kunna fastställa bevarandemål och åtgärder för områdena. Planerna för Höga Kusten, Stora Nassa-Svenska Högarna och St Anna-Missjö uppfyller på en övergripande nivå kraven på utformning av bevarandemål och målstyrning. Det kvarstår att se hur förvaltningen hanterar bevarandemålen i samverkans-planen för Blekinge Arkipelag för att avgöra om målstyrningen är tillräcklig. Problemet i detta område är att BSPA-området enbart utgör 5 procent av samverkansplaneområdet, vilket medför att mål och åtgärder är på en över-gripande nivå och inte konkretiserats för BSPA-området. Viktiga marina kärn-områden är skyddade i samtliga kärn-områden genom 7 kap. miljöbalken, med visst undantag för Höga Kusten som har låg andel skyddad marin miljö.

Samverkansplanerna, med undantag för Höga Kusten, uppfyller

HELCOM:s guidelines gällande förvaltningsorganisation, ansvarig myndighet, revidering samt förslag på skötsel/åtgärder. Planerna är dock inte bindande varför den vidare förvaltningen beror av upprätthållandet av engagemang hos alla aktörer samt tillräcklig finansiering. Samtliga områden behöver upprätta uppföljnings- och övervakningsprogram.

Projektets slutsats är att utformning och innehåll i samverkans planerna för både Stora Nassa-Svenska Högarna och St Anna-Missjö uppfyller HELCOM:s rekommendationer. Projektet anser att det inte är möjligt att ta fram en detalje-rad förvaltningsplan för ett så stort område som BSPA-området Höga Kusten,

Förslag till åtgärd:

• Områden med fastställda samverkansplaner, som följer de rekommendationer som ges i denna rapport, bör redovisas i Miljömålsuppföljningen som ett verktyg för att nå pre-ciseringarna ”Bevarande och skydd av värdefulla marina områden” och ”Hållbart nytt-jande” i Miljökvalitetsmålet ”Hav i balans och levande kust och skärgård”.

men att den samverkansplan som nu är framtagen bör anses vara en fullgod vägledning för att trygga områdets marina värden. Torhamns skärgård är ett mindre BSPA-område där en högre detaljeringsgrad kan förväntas. Värdet i en mer övergripande förvaltningsplan för hela biosfärområdet ger bättre nytta. Biosfärområde anses även av HELCOM som tillräcklig förvaltning, varför Torhamns skärgård bör kunna anses ha tillräcklig förvaltning genom samver-kansplanen och biosfärområdet. För samtliga områden förutsätts dock att en långsiktig förvaltningsorganisation tryggas.

1.5 Är samverkansplaner ett lämpligt verktyg

för tillämpning av ekosystemansatsen?

Ekosystemansatsen är långtgående i sin ambition att säkra lokalt deltagande, inflytande och ansvar i förvaltningen. SLU anser i sin utvärdering att så länge samverkansplaner tas fram på myndigheternas initiativ nås inte riktigt eko-systemansatsens intentioner i detta avseende. Här kan t.ex. jämföras med biosfärområden som tydligt ska tas fram på lokalt initiativ. Däremot är sam-verkansplaner ett viktigt steg på vägen som förvaltningsmodell för tillämpning av ekosystemansatsen.

En utvärdering av hur pilotprojekten på lång sikt når upp till andra viktiga principer, som t.ex. en målstyrd adaptiv förvaltning, kontinuerliga lärande-processer och balans mellan bevarande och nyttjande, går inte att genomföra i nuläget eftersom projekten behöver följas över tid. Däremot finns i SLU:s utvärdering en analys genomförd av hur de nuvarande förutsättningarna för att principerna ska uppfyllas, se även avsnitt 8 ”Analys och resultat”.

Stockholm Resilience Center har genom finansiering från FORMAS (forsk-ningsprogrammet BEAM), påbörjat en uppföljning med syfte att följa utveck-lingen i pilotområdena under 3–4 år. Årliga intervjuer och enkäter genomförs för att på olika sätt utvärdera om samverkansplaner är en bra modell för till-lämpning av ekosystemansatsen, se även avsnitt 6.3 ”Genomförande” för mer detaljer.

Förslag till åtgärder:

• Rapportering av projektets resultat bör ske till HELCOM HABITAT vid nästkommande möte.

• Havs- och vattenmyndigheten föreslås, med stöd av Länsstyrelserna, uppdatera HELCOM:s BSPA-databas med ny information för BSPA-områdena Stora Nassa-Svenska Högarna, St Anna-Missjö, Torhamns skärgård och Höga Kusten.

• Havs- och vattenmyndigheten föreslås även se över hur arbetet med förvaltning i områdena kan fortgå så att HELCOM:s rekommendationer för förvaltning av BSPA-områden säkerställs.

• Erfarenheterna från projektet bör rapporteras inom arbetet med Östersjöstrategin och det bör värderas om arbetssättet kan vara del av genomförande av strategin.

En av SLU:s slutsatser är att förutsättningarna för arbetet inte var entydigt gällande relationen och balansen mellan bevarande och nyttjande. Projektets syften och mål hade klart fokus på miljön och tog utgångspunkt i marint områdesskydd genom den tydliga kopplingen till BSPA/MPA-områdena. Att projektet vidare hänvisade till vägledningen om tillämpning av ekosysteman-satsen för att säkerställa balans mellan bevarande och nyttjande anses av SLU ha utgjort ”föga vägledning” för pilotprojekten, eftersom tolkningsmöjlighe-terna när det gäller att ”operationalisera” ekosystemansatsen är oändliga.

SLU anser att det kan vara fördelaktigt att skapa en organisatorisk ram för det lokala allmänintresset och för andra lokala initiativ som inte enbart bidrar till att bevara värdefulla ekosystem, utan som också bidrar till det lokala sam-hällsbyggandet. Ett sådant ”mångdubbelt” perspektiv torde öka incitamenten till samverkan över sektorsgränser och engagera fler lokala aktörer, och inte minst stimulera till viktiga diskussioner om nyttjande kontra bevarande.

1.6 Att tänka på vid framtagande av en

samverkansplan

Naturvårdsverket planerar i nuläget inte att ta fram någon definition eller vägledning för en samverkansplan, men projektet föreslår att det tas fram ett samordnat stöd för olika samverkansprocesser, som även inkluderar arbe-tet med t.ex. landskapsstrategier, biosfärområden och ekosystemansatsen (se avsnitt 1.11 ”Samordnat stöd för olika samverkansprocesser inom naturvård och hållbart nyttjande”). Erfarenheterna från projektet visar dock tydligt på vissa lärdomar som bör beaktas vid genomförande av ytterligare samverkans-processer.

Börja alltid med en förstudie

Att ta fram en samverkansplan för ett relativt stort komplext område i dialog med lokala aktörer är en resurskrävande och lång process. En sådan process bör därför föregås av en förstudie för att utvärdera om förutsättningarna för att lyckas med att ta fram en välförankrad samverkansplan finns och att den framtida förvaltningen i området kan tryggas.

Förslag till åtgärd:

• Erfarenheterna från projektet bör tas in och användas i myndigheternas vidare arbete med tillämpning av ekosystemansatsen både i frågor gällande planering och förvaltning.

tydliggör vem som ska samverka, på vilket sätt och varför

Nedan följer några lärdomar från projektet som kan vara viktiga att ta hänsyn till vid planering i samverkansprocesser.

FÖRANKRING PÅ LÄMPLIG LOKAL NIVÅ

Lokal förankring och samverkan förstås ofta som en dialog med enskilda mark ägare och aktörer i det aktuella området. Samverkansplaner kan dock även tas fram för relativt stora områden där detta inte är möjligt. Det är därför viktigt att tydligt definiera vad som avses med lokal nivå i samverkans-processen i det specifika området. Är det kommunerna, större organisationer, företrädare för markägare och verksamhetsutövare, eller de enskilda mark-ägarna och aktörerna i området. Det är viktigt att klargöra rollfördelningen mellan länsstyrelsen och kommunen.

Det är även viktigt att vara tydlig med varför lokal samverkan definieras på ett visst sätt och att klargöra vem som har ansvaret för en eventuell vidare lokal förankring till enskilda när åtgärder ska genomföras.

VARFÖR DELTAR OLIKA AKTÖRER OCH VILKA REPRESENTERAR DE? En annan viktig förutsättning för att kunna genomföra en framgångsrik sam-verkansprocess är kunskap och förståelse kring varför olika aktörer deltar. Hur en person, organisation eller myndighet förhåller sig till processen skiljer sig avsevärt åt beroende på om aktören är med ”frivilligt”, för att man anser att arbetet kan ge positiva effekter för den egna verksamheten eller

intres-rekommendationer

En förstudie bör omfatta:

• Aktörsanalys, dvs. vilka de berörda är och vilka som bör inkluderas i processen och om dessa aktörer är beredda att delta i arbetet och i den vidare förvaltning av områ-det. Även identifiering av relevanta myndigheter för att säkra sektorsamarbetet. Kommunernas vilja och möjligheter att delta bör undersökas.

• Omvärldsanalys, dvs. vilka historiska och pågående processer, samarbeten och projekt som finns i området, samt hur arbetet sammanfaller i tid med kommunernas arbete med översiktsplanering.

• Översiktlig analys av om tillgängligt kunskapsunderlag är tillräckligt och om eventuella kompletteringar behövs.

• Analys av hur balansen mellan hållbart nyttjande och bevarande ska genomföras i arbe-tet. Detta kan skilja sig åt utifrån syftet med planen och processen.

• Analys av vilka kompetenser som behövs i arbetet t.ex. behov av projektledarkompe-tens, särskilt sakkunskap, lokal kunskap, myndighetssamarbete.

• Utvärdering av om processledningsstöd bör användas (t.ex. ”Open standard” eller lik-nande system).

• En analys av förutsättningarna för etablering av en långsiktig förvaltningsorganisation och ett första förslag till finansiering av en sådan.

• En analys av den eventuella planens status och hemvist, samt klargörande av planens förhållande till andra lagreglerade förvaltningsverktyg.

• En analys av finansieringsmöjligheter för en förvaltningsorganisation och genomförande av en samverkansplan.

sen, eller känner sig ”tvingad” att vara med för att försvara sina intressen. En organisation eller myndighet kan även känna sig ”tvingad” att vara med uti-från uppdragsbeskrivningar eller ekonomiska förutsättningar.

I lokala processer kan det även bli otydligt om enskilda deltagare repre-senterar enbart sig själva eller för en grupps talan. Det är inte ovanligt att enskilda tar på sig att vara representanter för en grupp utan att ha ett tydligt mandat från gruppen. Det är därför viktigt att tidigt i processen klargöra med alla involverade vilket mandat de har och vilka de representerar.

VILKA ÄR INTE MED?

Det är även viktigt att veta vilka som inte deltar i processen och varför. Ett ej definierat ”utanförskap” kan i sämsta fall i slutskedet stoppa en hel samver-kansprocess.

Projektledningen bör därför om möjligt hålla sig informerad om det finns aktörer som själva anser sig berörda men inte har bedömts så av projektled-ningen, eller som väljer att inte delta i protest och som sedan kan komma med avgörande synpunkter i slutskedet.

TyDLIGGÖR VAD SOM AVSES MED ”SAMVERKAN”

Samverkan är ett begrepp som kan tolkas på olika sätt, vilket medför att för-väntningarna på och förståelsen av en samverkansprocess eller samverkans-plan kan se olika ut.

Projektet presenterar ingen definition på ”Samverkan” men anser att en samverkansprocess är ett partssamarbete som i betydande grad skiljer sig från en informationsprocess som främst är en envägskommunikation. Det betyder att de samverkande parterna måste kunna diskutera frågor som t.ex. vision för området, utformning av bevarandemål samt vilka åtgärder som ska genomföras och av vem.

Grundläggande för en samverkansprocess är att alla parter är införstådda med ramarna för arbetet, dvs. i hur stor grad de olika parterna kan vara med i beslutsprocessen (inflytande) och vilka frågor som är föremål för diskussion (omfattning). Det senare är viktigt att klargöra så att det inte byggs upp för-väntningar på att arbetet ska lösa frågor som ligger utanför arbetets mandat eller ansvarsområde.

En samverkansprocess pågår normalt över en längre tid. Detta medför att nya aktörer kan komma in och nya frågor dyka upp. Det är därför viktigt med en kontinuerlig uppföljning så att alla parter är införstådda med ramarna och innebörden av ”samverkan”.

rekommendation:

• Arbetet med en samverkansplan kan med fördel inledas med att huvudaktörerna inklu-sive företrädare för lokala intressen (kommuner, markägare etc.) skriver under en avsiktsförklaring som bekräftar att de avser delta i arbetet och säkerställer en gemen-sam förståelse för vad ”Samverkan” innebär i planprocessen och framtida förvaltning.

Sektorsövergripande och regionalt samarbete

En viktig målsättning med en samverkansplan är att den ska samordna olika sektorers förvaltningsverktyg för det specifika området. Vilka sektorer detta innebär varierar från område till område.

Länsstyrelsen är statens sektorsövergripande regionala myndighet. Projektet anser därför att det normalt är länsstyrelsen som bör ansvara både för framtagandet av en samverkansplan och vara samordnande för områ-dets förvaltning. Det kan dock finnas andra förvaltningslösningar som t.ex. i biosfärområden där ideella föreningar är en möjlig lösning.

Vid planeringen av en samverkansprocess är det därför viktigt att ana-lysera vilka funktioner inom länsstyrelsen som bör delta och hur resurser till detta kan fås fram genom interna prioriteringar eller särskilda medel. Nationella sektorsmyndigheter har till ansvar att så långt som möjligt, och på lämpligt sätt, samordna sina resurser och anslag för att stödja länsstyrelserna i det sektorsövergripande arbetet.

Det kan även vara viktigt att samordna arbetet över administrativa grän-ser, som t.ex. icke statliga regionala planerings- och utvecklingsorgan och mellankommunala samarbeten. Detta är centralt i arbetet med integrerad kustzonsförvaltning såväl som i arbetet med hållbar regional tillväxt och utveckling, t.ex. RUP, där det regionala samarbetet är viktigt.

anpassning till pågående processer och kommunal översiktsplanering

Det bör alltid göras en bedömning av om arbetet med att ta fram en samver-kansplan kan eller bör anpassas, i tid och rum, till befintliga eller planerade processer och samarbeten. Det är även viktigt att blicka bakåt och ta till vara tidigare utarbetade program eller samarbetsstrukturer. Exempel är de regio-nala miljö- och hushållningsprogrammen för kust- och skärgårdsområden, regionala utvecklingsprogram, arbete med landskapsstrategier, biosfärområ-den, etc.

I de fall en samverkansplan tas fram inom ramen för en annan process eller projekt är det viktigt att klargöra ansvarsfördelning och roller i de olika processerna, så att syftet med samverkansplanen säkerställs och t.ex. inte enbart blir ett led i en strategi för turismutveckling eller regionalt småskaligt företagande.

rekommendationer:

• Normalt bör det vara länsstyrelsen som ansvarar för framtagandet av en samverkansplan samt av samordningen av områdets förvaltning. Andra lösningar kan dock förekomma. • Vid ansökningar om finansiering bör det framgå vilka funktioner på länsstyrelsen som

bör medverka och hur förutsättningarna för medverkan ser ut.

• Vid planering av större samverkansprocesser bör relevanta myndigheter gemensamt diskutera förutsättningar för stöd och finansiering av processen, förvaltningsorganisa-tion och viktiga åtgärder. Man bör även ta ställning till om för projektet särskilt viktiga nationella myndigheter bör representeras i en styrgrupp eller arbetsgrupp.

• En värdering bör göras av om, och i så fall vilken, regional samverkan som bör ske i arbetet.

Samtliga pilotprojekt har visat att kommunerna är centrala aktörer för genomförandet av viktiga delar i samverkansplanerna. Många av åtgärderna ligger inom kommunernas ansvarsområden. Kopplingen mellan samverkans-planer och kommunala översiktssamverkans-planer är väsentlig. Kommunerna råder även över vissa viktiga förvaltningsinstrument som t.ex. strandskyddet.

1.7 Vad bör en samverkansplan innehålla

En samverkansplans omfattning och innehåll måste anpassas till varje enskilt område. Projektet anser dock att det finns ett antal punkter som bör inklude-ras i planen för att den ska kunna fylla sitt syfte som en sektorsövergripande plan för bevarande och hållbart nyttjande, samt ge förutsättningar för en adaptiv förvaltning. Nedan listas viktiga punkter som planen bör innehålla.

Planens struktur bör anpassas till dess avsedda status. Ska samverkanspla-nen utgöra ett samlat planeringsunderlag till kommunerna eller underlag för bedömning i planerings- och tillståndsärenden, måste den utformas så att den är ändamålsenlig för detta. Den måste då innehålla tydliga värdebeskrivningar och avväganden som underlag för bedömning av ändamålsenlig användning av mark och vatten. Är å andra sidan planens främsta syfte att vara vägle-dande för förvaltningsåtgärder i ett område, behöver den ha tydliga bevaran-demål, prioriterade åtgärdsplaner och uppföljningsprogram.

Arbetet med en samverkansplan kan också delas in i olika processer som resulterar i dokument med olika status. Ett första steg kan vara att arbeta fram en mer övergripande strategi med riktlinjer för förvaltningsstruktur, som i nästa fas kan kompletteras med en mer konkret åtgärdsplan. Det är dock viktigt att det är helt tydligt vilket syfte och status de olika dokumenten har. EN SAMVERKANSPLAN BÖR BL.A. INNEHÅLLA:

• Förutsättningar för framtagande och genomförande av en samverkansplan: – Aktörsanalys och beskrivning av samverkansprocessen.

– Tydlig geografisk avgränsning.

– Tydlig ansvars- och rollfördelning i arbetet. – Syfte och mål med planen.

• Omvärldsanalys

– Övriga pågående eller planerade planer och processer. – Avstämning mot kommunernas översiktsplanering. rekommendationer:

• Samarbeta med eller så långt möjligt bygg på tidigare, pågående eller planerade rele-vanta processer i eller i anslutning till området.

• Anpassa samverkansplaneprocessen i tid till kommunal översiktsplanering. • Inkludera kommunerna i arbetet från start.

• Planera för att en samverkansprocess tar tid och att förutsättningar kan ändras under tiden.