Styra och leda i den nya verksamhetsvärlden

(1)

Styra och leda i den nya verksamhetsvärlden

Resultatet av ett samarbete mellan Täby, Upplands Väsby och Vaxholms stad

TREKOMMUNERS- PROJEKTET

(2)

(3)

Innehållsförteckning

Förord . . . 4

Trekommunersprojektet . . . . 6

Den nya verksamhetsvärlden . . . . 8

Roller i den nya verksamhetsvärlden . . . . 12

Organisatoriska aspekter . . . . 16

Sammanfattning rollfördelning och ansvar . . . . 20

Verktyg för att styra och leda i den nya verksamhetsvärlden . . . . 22

Systemledaren . . . . 22

Checklista för systemledaren . . . . 27

Egenregin . . . . 28

Checklista för egenregi . . . . 34

Lokal utveckling . . . . 36

Framgångsfaktorer . . . . 36

Utvecklingsprocess . . . . 37

Checklista – lokal utveckling . . . . 40

Styra och leda i den nya verksamhetsvärlden . . . . 42

(4)

Den nya verksamhetsvärlden – utmaningen att styra och följa upp välfärds- tjänster oavsett utförare. Är då detta en skrift om konkurrensutsättning och kundval? Nej, inte alls. Det är en skrift som lyfter fram vikten av att tydliggöra uppdrag och de roller, ansvar och förhållningssätt som uppdragen förutsätter.

När kommunalt finansierade tjänster utförs av från kommunen fristående organisationer tydliggörs ofta bristerna i vår tidigare helt interna styrning. Vikten av transparanta ersättningsmodeller, fastställda kvalitetsnivåer och tillgänglighetskrav definieras dock inte av kommunens val av organisation, utan av målet – högsta möjliga kvalitet för medborgarna till lägsta möjliga kostnad – oavsett utförare.

Tyvärr tyder erfarenheten på att verksamhet som utförs i den egna organisationen inte med automatik blir effektivt styrd eller relevant uppföljd. Varken engagerade med arbetare eller möjligheten till fullständig insyn garanterar en väl fungerande och kostnadseffektiv verksamhet. Vad som krävs är ett gott ledarskap med tydliga förut- sättningar – i termer av uppdrag, roller och ansvar.

Så de strategiska frågeställningar som skriften lyfter fram är relevanta för alla kommuner oavsett styrmodell. Och alla kommuner har i någon form finansiellt och politiskt ansvar för verksamhet som utförs utanför den egna förvaltnings- och bolags- sfären. Min uppfattning är dessutom att komplexiteten ökar. Rörligheten accelererar och inte minst i allt tätare storstadsområden eller allt glesare utflyttningsorter blir kommungränserna stundtals ett hinder för att möta medborgarens efterfrågan och behov.

Vi löser frågor genom att köpa och sälja tjänster också av varandra, genom samord- ning och regionala lösningar av olika slag. All denna samverkan behöver också tydliga uppdrag och roller där skriftens principiella resonemang är en bra utgångspunkt för den gemensamma styrningen.

De tre kommunerna i detta projekt har också konstaterat att det finns fördelar att hämta hem genom att arbeta gemensamt inom flera områden, bland annat;

Med samverkan som strategi i en

föränderlig verksamhet

(5)

¤ beräkningsmodeller för ersätt- ningar inom förskola, skola och äldreomsorg

¤ samordnad uppföljning av kvalitet inom skola och äldreomsorg

¤ utveckla IT-stöd för ledning av egenregi-verksamheten

Att nyttja kompetens och resurser för att tillsammans vässa verktygslådan är klokt och leder till en ökad professionalitet.

Det är nyttigt för oss alla att lyfta blicken

från lokala särskiljande förhållanden till gemensamma nämnare utifrån verksamhetens karaktär och logik.

Kommunerna är stora och ofta dominerande på den lokala arbetsmarknaden.

Samtidigt utgör kommunerna en liten bransch med relativt sett homogena uppgifter.

Att arbeta tillsammans, grannar emellan eller på regional nivå är ett av de skarpa alternativ vi har när behoven av kommunala tjänster ökar utan att resurserna växer i motsvarande takt.

Jag kommer att följa de tre kommunernas fortsatta arbete och hoppas att de goda exemplen sprider sig! Till Täby, Upplands Väsby och Vaxholm – lycka till och tack för att ni delar med er.

Madeleine Sjöstrand

Direktör, Kommunförbundet Stockholms län

(6)

Vård, skola och omsorg är offentligt finansierade välfärdstjänster. Sedan 1990- talet är det inte längre bara de offentliga organisationerna som utför dessa tjänster. I ett stort antal kommuner bedrivs förskola, skola och äldreomsorg av såväl privata som kommunala utförare.

Frågor om valfrihet och konkurrens får ökat utrymme och förutsättningarna för såväl roller och ansvar, som för styrning och uppföljning förändras. De traditionella sätten att styra och leda, har oftast sin grund i en verksamhetsvärld där välfärdstjänsterna finns i ett sammanhållet system med kommunen själv som enda producent. I den ”nya världen”

blir uppgiften att utforma roller och verktyg för att styra och leda en verksamhetsvärld av mer eller mindre fristående aktörer i ett öppet system av välfärdsproducenter.

Många kommuner arbetar idag med att pröva nya vägar för att utveckla det kommunala uppdraget, med dessa förutsättningar som grund. Emellertid är fortfarande frågor om hur man bäst styr och leder i den nya verksamhetsvärlden relativt oprövade.

Med detta som bakgrund tog Täby, Upplands Väsby och Vaxholm initiativet till Trekommuners projektet med syfte att utveckla förhållningssätt anpassade för den nya verksamhetsvärlden. I de tre kommunerna utförs en betydande andel av välfärdsverk- samheterna av en mångfald av utförare. De är i och har att förhålla sig till den nya verksamhetsvärlden.

Trekommunersprojektet har drivits som en gemensam utvecklingsprocess och skapade ett brett engagemang hos såväl förtroendevalda som tjänstemän. Återkommande dialogsamtal varvades med gemensamma workshops under ledning av externa process- ledare. Ett kontinuerligt inslag var benchmarking med olika välfärdsföretag, med särskilt fokus på frågor om styrning och ledning av konkurrensutsatt välfärdsverksamhet. Inom ramen för kommunsamarbetet genomfördes även ett pilotprojekt tillsammans med Vårdföretagarna, Almega, med syfte att pröva och utvärdera en modell för uppföljning, utvärdering och redovisning av kvalitet inom äldreomsorg.

Denna skrift vänder sig främst till dig med ansvar för kommunala välfärdsfrågor,

Trekommunersprojektet

(7)

TrekommunersprojekTeT

som förtroendevald eller som tjänsteman. Den vänder sig också till dig som har ett allmänt intresse av att utveckla kvalitet och effektivitet i offentligt finansierade välfärds- tjänster. Skriften gör inte anspråk på att beskriva sanningen eller den enda vägen utan återger vad de tre kommunerna har enats om som grund för deras fortsatta gemensamma utveckling. Varje kommun har att göra sin analys och egna prioriteringar. Förhoppningsvis kan denna skrift ge inspiration och stöd för lokalt utvecklingsarbete. Vi vill också inspirera andra kommuner till att bilda samarbeten över kommungränserna för att skapa stabila välfärdsmarknader med medborgarnas bästa för ögonen.

(8)

I den svenska välfärdsmodellen är kommunernas uppgift att tillhandahålla välfärdsverksamhet av god kvalitet till kontrollerbara kostnader. Den nya verksamhetsvärlden – med fristående utförare, konkurrensutsättning och valfrihet – förändrar på många sätt spelplanen för såväl invånare, kunder och utförare som för politiker och tjänstemän.

¤ I den traditionella anslagsfinansierade verksamhetsvärlden åstadkoms resultat genom en egen samlad produktionsorganisation, inte sällan i en sammanhållen organisatorisk struktur med nämnder och förvaltningar.

¤ I den nya verksamhetsvärlden är det en välfärdsmarknad med en mångfald av utförare som utgående från av kommunen beslutade kvalitetskrav och ersättnings- nivåer genom konkurrens utvecklar kvalitet och verksamhet i enlighet med kundernas behov. Utförarnas budget är inte längre garanterad utan beroende av kundernas val samt egen konkurrensförmåga.

I den nya verksamhetsvärlden ges invånare och kunder möjlighet att välja vem som ska tillgodose deras behov där den kommunala egenregiverksamheten blir en utförare bland andra.

Den nya verksamhetsvärlden

(9)

den nya verksamheTsvärlden

Från … Till …

Bild 1) Från monopol till mångfald, exemplet Upplands Väsby kommun.

I den nya verksamhetsvärlden med en mångfald av utförare har förtroendevalda och tjänstemän några nyckelfrågor att ta ställning till:

¤ Vilka mått och steg behöver kommunen ta för att styra och leda med en mångfald av utförare?

¤ Vilka verktyg behövs för att säkerställa kvalitet och kostnader?

¤ Vad krävs för att göra egenregin konkurrenskraftig?

¤ På vilket sätt behöver roll- och uppgiftsfördelningen förändras i kommunen?

Egenregi som

enda utförare

(10)

och att kommunen tydliggör sina roller som systemledare och ansvarig för egenregi. I många fall är systemledarens uppgifter nya. Kommunen har att utveckla sin förmåga att ställa krav på samt utvärdera en mångfald av utförare med olika huvudmannaskap.

Kommunstyrelsen behöver utveckla sin styrning och ledning i syfte att balansera kommunens dubbla roller för att utverka resultat genom en välfärdsmarknad och genom egenregin.

För egenregin innebär den nya verksamhetsvärlden en betydande förändring. Den har att klara av omställningen från en monopolsituation till att verka på en konkurrensutsatt marknad och tillgodose kundernas behov. Konkurrensutsättning och valfrihet skapar ökat tryck – utifrån och in – på ökad effektivitet.

(11)

STYRA OCH LEDA I DEN NYA VERKSAMHETSVÄRLDEN

(12)

Kommunlednings- rollen/kommun-

styrelsen Leda och samordna helheten och

vara garant för tydliga roller och relationer mellan kommunledning,

systemledning och egenregi.

Egenregi Ansvara för en konkurrenskraftig, kvalitativ och kostnads-

effektiv verksamhet.

Systemledare för välfärdstjänster Ansvara för en fungerande marknad med syfte att uppnå

hög kvalitet till kontrollerbara kostnader.

Bild 2) Kommunens tre roller i den nya verksamhetsvärlden.

Grunden för ett fungerande samarbete och effektivitet utgörs av en tydlig och accepterad fördelning av roller och ansvar. Vem ska göra vad och vad händer om det uppstår problem? Den nya verksamhetsvärlden ställer krav på utvecklat ledarskap för såväl förtroendevalda som för tjänstemän.

KOMMUNSTYRELSENS roll är att leda och samordna kommunens samlade verksamhet. I den nya verksamhetsvärlden har den även till uppgift att balansera kommunens dubbla roller som systemledare och egenregi. För kommunstyrelsen – och därmed för kommunstyrelsens tjänstemannaorganisation – gäller att utveckla och säkerställa ett fungerande gränssnitt och samarbete mellan rollerna bland annat genom att formulera ägardirektiv och tydligt ange förväntningar på egenregin.

I den nya verksamhetsvärlden behöver kommunstyrelsen utveckla förmågan att:

Roller i den nya verksamhetsvärlden

Det finns tre roller av betydelse för en kommun med ambition att åstadkomma resultat i den nya verksamhetsvärlden.

(13)

roller i den nya verksamheTsvärlden

Särskilja – Tydliggöra att politiken främst kommer till uttryck genom systemledarrollen medan rollen i egenregi mer handlar om affärsmässiga överväganden och att driva företag. Kommunstyrelsen har att fastställa tydliga uppdragsformuleringar för de dubbla rollerna.

Kulturutveckla – Genom att vara förebild bidra till att utveckla arbets- och förhåll- ningssätt i nämnder och i tjänstemannaorganisationen. I relation till systemledaren ska kommunstyrelsen fokusera på kvalitetskrav, marknadsorientering och konkurrensneutralitet. På motsvarande sätt har kommunstyrelsen i sin relation till egenregin att ställa krav på samt utveckla förutsättningar för affärsmässighet och konkurrensförmåga.

Systemövervaka – ”Ha örat mot rälsen” och ha beredskap att hantera systemutma- ningar, till exempel situationer med över-/underkapacitet. Därför behöver kommunstyrelsen särskilt bevaka och säkerställa att ledarna i systemledarrollen och egenregi agerar enligt givna uppdrag, även i svåra situationer. Grunden är att balansera kommunens roll som systemledare med uppgiften att skapa en fungerande välfärdsmarknad, med rollen som ägare av kommunal egenregi.

Genom att tydliggöra systemledarens och egenregins skilda uppdrag skapar kommunstyrelsen förutsättningar för den balans och dynamik som krävs för en fungerande välfärdsmarknad. Lika viktigt är att kommunstyrelsen preciserar huvuduppgif- terna för dessa bägge uppdrag.

(14)

SYSTEMLEDAREN svarar för att kommunen gentemot medborgarna lever upp till sitt välfärdsåtagande. Rollen är inte ny. Socialnämnder eller utbildningsnämnder (eller motsvarande) ansvarar för att tillgodose medborgarnas behov inom sina respektive områden, både i den traditionella och i den nya verksamhetsvärlden.

Emellertid blottlägger tillkomsten av externa utförare många gånger påtagliga brister i hur ansvariga nämnder i sina ”systemledarroller” ställer krav på kvalitet, finan- sierar och följer upp verksamheten.

Införandet av valfrihet innebär tillkommande krav på systemledaren. Det nya uppdraget är att vara garant för en fungerande välfärdsmarknad genom att möjliggöra för kunderna att göra medvetna val samt genom att skapa förutsättningar för hård konkurrens mellan utförarna.

I den nya verksamhetsvärlden är det ledamöterna i nämnder med ett systemledar- ansvar som ger uttryck för den lokala välfärdens inriktning och utformning. Det är i systemledarrollen som de förtroendevalda får genomslag för sina vägval och prioriteringar. Här uttrycks kommunens ambitionsnivå och vilja för de kommunalt finansierade välfärdstjänsterna. Fokus flyttas från ett inte sällan introvert förvaltningsperspektiv till att på ett tydligare sätt vara kund- och medborgarföreträdare.

För att nämnden i sin systemledaroll ska kunna agera konkurrensneutralt bör den även klippa banden till egenregin på lämpligt sätt.

Den nya verksamhetsvärlden medför nya krav på EGENREGIN. I den traditionella kommunala orga nisationen har egenregiverksamheten till sin primära uppgift att utföra kommunala välfärdstjänster inom budgetram med stabila planeringsförutsättningar. I den nya verksamhetsvärlden är egenregins uppdrag att på en marknad svara för en attraktiv och konkurrenskraftig verksamhet.

Samspelet mellan de tre rollerna tar sin utgångspunkt i ett antal nyckelfrågor.

Kommunstyrelsen har att balansera rollen med att vara ägare av en av flera utförare på en välfärdsmarknad och samtidigt säkerställa att systemledaren upprätthåller sund konkurrens och lika villkor på samma marknad (bild 3).

(15)

Bild 3) Roller och ansvar för den nya verksamhetsvärlden.

Har vi kritisk massa och kompetens?

Hur leder, samordnar och organiserar vi systemledarfunktionen?

Hur ser roll- och uppgiftsfördel- ningen ut mellan kommunledning och systemledning?

Ägarens krav och förväntningar på den egna regin?

Hur säkerställer vi en verkställande ledning som klarar konkurrensen?

Hur säkrar vi resultat och konkurrenskraft genom frekvent uppföljning och korrigering?

Hur skapar vi likvärdiga förut- sättningar mellan alla utförare?

Hur bidrar vi till sunda marknader där den egna regin är en aktör bland andra?

Kommunlednings- rollen/kommun-

styrelsen Leda och samordna helheten och vara garant för tydliga roller och relationer mellan kommunledning,

systemledning och egenregi.

Systemledare för välfärdstjänster Ansvara för en fungerande marknad med syfte att uppnå hög

kvalitet till kontrollerbara kostnader.

Enskilda utförare UTFÖRARE

(16)

ORGANISATORISKA ASPEKTER

Kommuner och andra organisationer tenderar att möta förändrade förutsättningar genom en organisationsförändring. Kommunerna i Trekommunersprojektet är alla i den nya verksamhetsvärlden. Täby och Vaxholm har en traditionell sammanhållen organisation medan Upplands Väsby har infört ett kundvalskontor underställt fyra uppdragsnämnder medan egenregiverksamheten är samlad i Väsby välfärd med en separat nämnd och förvaltning.

Inom ramen för projektet prövades vilken organisationsstruktur som passar bäst för den nya verksamhetsvärlden. Behöver rollerna rent organisatoriskt särskiljas?

Konkurrensverket rekommenderar att i möjligaste mån separera rollerna som systemledare och utförare, för att möjliggöra Konkurrensneutral styrning (2010). Detta bör enligt dem ske på såväl politisk nivå som på tjänstemannanivå.

Att på olika sätt organisatoriskt särskilja rollerna har sina för- och nackdelar. En samlad organisation är kostnadseffektiv men riskerar att skapa otydlighet och bristande förtroende för konkurrensneutrala förutsättningar. Den delade organisationen ger tydlighet och möjliggör specialisering och mer konkurrensneutrala förutsättningar, men riskerar att vara kostnadsdrivande.

Ett annat organisatoriskt alternativ är att skapa interkommunala lösningar för systemledarrollen genom nämnd/kommunalförbund eller genom olika samverkanslös- ningar. Kommuner kan exempelvis utgående från en gemensam kvalitetsmodell samverka kring en gemensam jämförartjänst utan att de medverkande kommunerna behöver förändra sina respektive organisationsstrukturer. Kommuner skulle även kunna upphandla delar av systemledarens uppgifter, till exempel köpa uppföljning och utvär- dering av utförarnas kvalitet och verksamhet som en extern revisionstjänst.

Kommunen har även att skapa förutsättningar för en konkurrenskraftig egenregi.

En betydande konkurrensnackdel är egenregins begränsade storlek. Detta blir tydligt i jämförelse med någon av de större privata utförarna. Academedia är till exempel

(17)

(18)

(19)

många gånger större än Täbys, Upplands Väsbys och Vaxholms samlade egenregi inom utbildning. Noterbart är att ingen av de ledande privata aktörerna driver verksamheten som ett konglomerat likt den kommunala egenregin.

Den organisatoriska hemvisten för egenregin är huvudsakligen beroende av två frågeställningar.

(1) Egenregins behov av en egen identitet samt

(2) behovet av specialisering i kombination med jakten efter skalfördelar.

Den traditionellt sammanhållna nämnd och förvaltningsstrukturen, med ansvar för både systemledning och egenregi, kan vara en kostnadseffektiv lösning. Men den sammanhållna organisationen medför en otydlighet och riskerar att medföra att egenregin inte ges den uppmärksamhet som krävs för att skapa en konkurrenskraftig verksamhet.

I strävan efter skalfördelar är det även för egenregin naturligt att söka interkommunala lösningar. Men detta kräver stort engagemang och uthållighet. Skalfördelar förutsätter dock inte kommungemensamma organisationer. De kan även uppnås genom samverkan avseende process- och IT-utveckling. Några av de större privata välfärdsfö- retagen framhåller särskilt skalfördelarna inom kvalitetsledningssystem och IT.

Inte sällan betraktas organisationsstrukturen som den viktigaste frågan för att utveckla styrning och ledning. I Trekommunersprojektet har organisationsfrågan kommit att underordnats frågor om hur kom munen i sina olika roller bäst styr och följer upp kvalitet och utvecklar sunda marknader. Det centrala är att särskilja, tydlig- göra, tolka och efterleva de olika uppdragen som systemledare och egenregi. Att finna och utveckla balansen och samspelet mellan kommunens tre olika roller. Organisa- tionsstrukturen är viktig men inte avgörande för framgång.

(20)

SAMMANFATTNING ROLLER Och ANSvAR

Den nya verksamhetsvärlden utmanar den traditionella sammanhållna kommunala organisationen. Den skapar behov av att pröva och utveckla roller och ansvar och förhålla sig till att:

¤ Politiken främst kommer till uttryck genom systemledarrollen medan rollen i egenregi mer handlar om affärsmässiga överväganden och att driva företag.

¤ Konkurrens på lika villkor ställer krav på tydliga och fungerande gränssnitt mellan kommunens dubbla roller som systemledare och egenregi.

¤ Systemledarens primära ansvar är att utveckla, utvärdera och upprätthålla en fungerande marknad med syfte att säkerställa hög kvalitet till kontrollerbara kostnader.

¤ Egenregin har en central roll även i den nya verksamhetsvärlden genom att till- handahålla en attraktiv, konkurrenskraftig, kvalitativ och kostnadseffektiv verksamhet för de kunder som efterfrågar ett kommunalt alternativ.

¤ Kommunstyrelsen har till ansvar att utrycka tydliga uppdrag för de dubbla rollerna och bevaka och säkerställa att ledarna i systemledarrollen och egenregi agerar enligt givna uppdrag, även i svåra situationer.

¤ Säkerställa att organisationsstrukturen och uppdelningen av rollerna som systemledare och egenregi uppfattas som tydliga och fungerande av marknadens olika aktörer.

(21)

(22)

I föregående avsnitt har roller och ansvar för den nya verksamhetsvärlden beskrivits. I detta avsnitt ges exempel på ett urval av verktyg anpassade för rollerna som systemledare och egenregi.

SYSTEMLEDAREN

Systemledaren ansvarar för att skapa och upprätthålla en fungerande välfärdsmarknad med syfte att uppnå hög kvalitet till kontrollerbara kostnader. Förutsättningarna för en fungerande marknad kan delas upp på en efterfråge- och en utbudssida. Saknas rätt förutsättningar på endera sidan kan inte ett valfrihetssystem fungera.

Bild 4) Konkurrensverkets analysmodell för välfärdsmarknader.

Verktyg för att styra och leda i den nya verksamhetsvärlden

Information

Grad av fungerande välfärdsmarknad

Efterfrågan Utbud

Flexibilitet Medvetenhet

Styrka att välja

Mångfald

Konkurrens- neutralitet

Kundens val Konkurrens

mellan utförare

(23)

verkTyg för aTT sTyra och leda i den nya verksamheTsvärlden

En fungerande välfärdsmarknad förutsätter att kunderna kan gör medvetna val och att konkurrensen mellan utförarna sker på lika villkor.

Konkurrensneutralitet handlar om gränssnitt och förhållningssätt mellan kommun och utförare samt mellan kommunen som systemledare och kommunen som utförare av egenregi. Ges alla utförare samma möjlighet att medverka i av kommunen finansierad kompetensutveckling? Har alla utförare samma möjlighet till insyn och påverkan i kommunens budgetarbete? Hur påverkas egenregin av kommungemensamma policys och regelverk samt av kommunallagens paragrafer? Tillåts enskilda utförare att ”plocka russinen ur kakan”?

Förutsättningarna kan aldrig bli helt lika men grundbulten är att egenregin förmår att bära sina egna kostnader på basis av samma ersättning som ges till de enskilda utfö- rarna. Kommunen ska tillämpa en transparent beräkningsmodell för att kunna fatta underbyggda beslut om ersättningsnivå. Lämpligt är att regelbundet redovisa egenregins självkostnad för de olika välfärdsverksamheterna.

Konkurrensneutralitet handlar om gränssnitt, förhållningssätt och likvärdiga förutsättningar. Men ytterst är det en fråga om förtroende mellan välfärdsmarknadens aktörer – systemledare, enskilda utförare och egenregi – baserad på hur de uppfattar sin situation på välfärdsmarknaden. Ett sätt som kan bidra att utveckla likvärdiga förutsättningar är etablera en process för att föra ett löpande strukturerat samtal med marknadens aktörer enligt bild 5 på nästa sida.

(24)

Bild 5) Modell och process som stöd för att utveckla likvärdiga förutsättningar.

Systemledaren ansvarar för genomförande av beslutat åtgärdsprogram i samarbete med

marknadens aktörer.

Genomförande

Mål och åtgärder

Uppföljning och utvärdering

Gemensam prioritering

Systemledaren beslutar om mål och åtgärder för utvecklad

marknadsfunktionalitet enligt föreslagna prioriteringar.

Webbenkät baserad på Konkurrens- verkets analysmodell (2012:3) och

öppen redovisning av egenregins självkostnad samt uppföljning av före-

gående års åtgärdsprogram.

Workshop där systemledare och utförare tillsammans sätter

fokus för kommande års utvecklingsarbete.

(25)

Bild 6) Vårdföretagarnas modell för information, uppföljning och utveckling av kvalitet inom äldreomsorgen.

Lika viktigt som konkurrensneutralitet är att kunderna kan göra informerade och medvetna val. Infor merade och medvetna val förutsätter att kunden på objektiva grunder kan jämföra och rangordna utförarnas kvalitet och verksamhet. Av de drygt 100 kommuner som har infört LOV erbjuder inte mer än en handfull en webbaserad jämförartjänst. Inom ramen för Trekommunersprojektet genomfördes ett pilotprojekt med syfte att utvärdera om Vårdföretagarnas kvalitetsmodell har potential att fungera som en gemenssam plattform för information, uppföljning och utveckling av kvalitet inom äldreomsorg.

Utföraren presen terar sig själv.

Basfakta presenteras.

”Hårda fakta”

från verksam- heten, kvalitet enligt lagar och förordningar.

Upplevd kvalitet, resultat från kund-

undersökningar.

Samma principer gäller för hem- tjänst, särskilt boende och skola.

Varje utförare presenteras på en sida

(26)

rollen. Täby och Upplands Väsby använder sig av två olika jämförartjänster. Oberoende av vilken modell som används så ska den ge kunderna tillgång till relevant, aktuell, kvalitetssäkrad och jämförbar information om utförarnas kvalitet och verksamhet.

Kundenkäter behöver många gånger kompletteras med platsbesök hos utförarna. Dels för att säkerställa att det finns information för samtliga utförare dels för att på säkra grunder kunna utvärdera och pröva deras verksamhet och kvalitet.

Viktigt är även att kommunen i sin roll som systemledare utvecklar angreppssätt för att hantera de utförare som inte uppfyller ställda krav. Erfarenheterna visar att få saker ökar den genomsnittliga kvaliteten så mycket som att arbeta aktivt med den så kallade dåliga svansen (Fornell med flera). Undermålig kvalitet kan och ska aldrig accepteras.

En välfungerande välfärdsmarknad förutsätter en kritisk massa av brukare och utförare. För att attrahera fler utförare bör därför systemledaren verka för kommungemensamma standards, processer och IT-stöd. Gemensamma lösningar stärker konkurrensen och bidrar därigenom till ökad kvalitet och effektivitet.

(27)

chEcKLISTA FÖR SYSTEMLEDAREN

Systemledarens huvuduppgift är att vara garant för en fungerande välfärdsmarknad.

Frågan är komplex men till de prioriterade uppgifterna räknas att:

¤ Uttrycka tydliga och absoluta krav på kvalitet.

¤ Tillämpa en transparent modell för att fastställa ersättningsnivå och löpande redovisa egenregins självkostnad.

¤ Inte acceptera återkommande underskott inom egenregin och vara vaksam vid stor omsättning av enskilda utförare.

¤ Etablera en process för att i dialog med marknadens aktörer utveckla likvärdiga förutsättningar.

¤ Säkerställa att kunderna har tillgång till relevant, aktuell, kvalitetssäkrad och jämförbar information om utförarnas kvalitet och verksamhet som underlag för val och omval av utförare.

¤ Arbeta aktivt med utförare som inte uppfyller ställda krav. Acceptera inte kvalitetsbrister.

¤ Sträva mot kommungemensamma standarder, processer och IT-stöd för att skapa förutsättningar för bättre fungerande välfärdsmarknader.

(28)

Bild 7) Byggstenar för en konkurrenskraftig egenregi.

I den nya verksamhetsvärlden ansvarar den egna regin för att bedriva en attraktiv, konkurrenskraftig, kvalitativ och kostnadseffektiv verksamhet i enlighet med kundernas behov och förväntningar.

Historiskt sett har egenregin utgjort en del av en större helhet, många gånger utan ett eget tydligt uppdrag. Den finns som ett historiskt arv men många gånger är det oklart varför. Varför en kommun ska bedriva egenregi i den nya verksamhetsvärlden behöver många gånger diskuteras och tydliggöras.

Genom öppna jämförelser och med möjligheten att jämföra sig med olika utförare är det svårt att motivera egenregins existens som ett behov av jämförelseobjekt för kommunens roll som systemledare. Inte heller kan egenregin ses som en absolut förutsättning för kommunens ”pliktansvar” då kommunens yttersta ansvar kan tillgodoses på andra sätt, bland annat genom avtal med en/flera enskilda utförare och/eller med andra kommuner.

Däremot fyller egenregi en värdefull roll genom att tillgodose de kunder som efterfrågar ett kommunalt alternativ. I den nya verksamhetsvärlden motiveras egenregins existens med att den tillgodoser kunders behov samt, som tilläggsförväntning, genom att erbjuda mervärde för skattepengarna.

Ägardirektiv Ledarskap Uppföljning

Erfarenheterna från Trekommunersprojektet visar på betydelsen av tre väl fungerande byggstenar för en konkurrenskraftig egen regi:

(29)

Ägardirektiv Ett underbyggt och tydligt ägardirektiv utgör grunden för en konkurrenskraftig egenregi. Direktivet ska ange precisa krav för hur kvalitet och ekonomi ska utvecklas under en följd av år. För kommunal verksamhet är en mandatperiod en naturlig tidshorisont. Den traditionella kommunala budgetprocessen, ofta med ett ettårigt fokus på kostnader, begränsar förutsättningarna att utveckla en konkurrenskraftig egenregi.

Många gånger krävs kortsiktiga investeringar, kostnader, för att möjliggöra långsiktig värdetillväxt. Vilka krav som är de rätta beror på lokala prioriteringar och förutsättningar.

Ett absolut krav är ekonomi i balans.

Konkurrenssituationen påverkar utrymmet för krav på egenregin som inte är affärsmässigt motiverade. Krav som följer av att egenregin är en del av den övriga kommunala organisationen, till exempel rätt till heltid, certifiering och miljöbilar.

Det är fortsatt viktigt att politiken ger uttryck för lokala viljor. Men i den nya verk- samhetsvärlden har kommunen primärt att ge uttryck för dem genom sin roll som systemledare så att samtliga utförare omfattas av kraven och erbjuds förutsättningar att leva upp till desamma.

(30)

Ägardirektivet ska ställa tuffa men realistiska krav. Detta förutsätter att direktivet är faktabaserat och tar höjd för de åtgärder som måste genomföras för att verksamheten ska kunna utvecklas i enlighet med ställda krav. Ägardirektivet ska rymma;

(1) Ansvarsområden, (2) verksamhetsidé,

(3) finansiella och icke-finansiella mål och (4) prioriteringar.

Explicita krav ska uttryckas för hur kvalitet, omsättning, vinst och avkastning ska utvecklas över tid. Exempel på uppdragsformulering för hemtjänst:

”Affärsmässigt bedriva hemtjänst och genom vara en utförare som är ledande i utvecklingen av ett tryggt, värdigt och meningsfullt åldrande skapa en marknadsmässig avkastning”.

Ledarskap är ett avgörande konkurrensmedel för att utveckla en konkurrenskraftig egenregi. Inom egenregin måste ledarutveckling och chefsförsörjning ges hög prioritet och uppmärksamhet på samtliga nivåer. Såväl kommunstyrelsen som den för egenregin ansvariga nämnden eller styrelsen har till uppgift att säkerställa att verksamheten leds av rätt person utgående från en analys av uppdrag och situation. Nämnden/styrelsen har även till uppgift att driva på den verkställande ledningen samt ge stöd och agera bollplank för strategiska överväganden.

(31)

Bild 8) Ledarfokus på skilda nivåer.

Kommunfullmäktige/kommunstyrelse Ägardirektiv

Tillsätta/avsätta ledamöter i nämnd/styrelse Strukturförändringar

Uppföljning av ägardirektiv

Principer för instruktion för den verkställande ledningen och för tillsättning/avsättning av densamme

Nämnd/styrelse Instruktion för verkställande chef (motsv)

Tillsätta/avsätta verkställande chef Strategi och riskanalys Uppföljning av strategi och instruktion Stöd till och ”nagel i ögat” på verkställande chef

verkställande chef Chefsinstruktioner och styrkort (motsv)

Tillsätta/avsätta ledning Organisation och processer

Uppföljning av chefsinstruktioner och styrkort (motsv) Stöd till och ”nagel i ögat” på underställda chefer

Stöd till nämnd/styrelse

Att styra och leda egenregi innebär olika fokus på skilda nivåer i kommunen:

(32)

Chefer och medarbetare ska ha tydliga uppdragsbeskrivningar med kriterier för (1) kvalitet,

(2) ledar-/medarbetarskap och (3) ekonomi.

Viktigt är att kontinuerligt matcha organisationens kompetensbehov med dess strategi och givna förutsättningar. Lika viktigt är att det finns incitament för resultat. Medarbetare och chefer ska känna till sin och organisationens prestation och hur bra respektive dåliga resultat påverkar den egna och gruppens situation och utveckling.

Uppföljning Öppen och frekvent kommunikation av resultat är ett starkt incitament för resultat. Upp -följning syftar till att mäta resultat i förhållande till mål och strategi som underlag för att vid behov vidta korrigerande åtgärder. Fungerande styrning förut- sätter att en balanserad uppsättning nyckeltal är fastställda för kvalitet, ledarskap och ekonomi samt att redovisningen förmår att skapa tillförlitliga och jämförbara utfall.

Faktorer som påverkar intäkternas och kostnadernas utveckling ska vara fastställda och integrerade i budget, uppföljning och bokslut på alla nivåer. Lika viktigt är att resultaten bedöms utifrån givna kriterier och på förhand definierade nivåer för vad som kan anses vara bra, godkänt respektive underkänt.

Uppföljning i sig fyller ingen funktion utan värdet skapas i mötet mellan siffror och människor, genom interaktion. Ett sätt är att tillämpa den så kallade ”red flag-meto den”, ett kommunikativt sätt att förmedla resultat (bild 8). Användning av ”red flag” skapar tydligt resultatfokus och flyttar perspektivet från historiska utfall och detaljer till framtid och utveckling. Red flag-metoden kopplas till mål- och resultatsamtal på individnivå för samtliga medarbetare och chefer.

(33)

Bild 9) Modell för att kommunicera resultat.

enhet kvalitet ledarskap ekonomi samlad

bedömning

1

n

total per

delområde

• Nyckeltal, mål, utfall och BM i bilagor

• Lägesangivelse baserat på kriterier

• Föredras av ansvarig chef vid nämnd, LG och APT

• Utlagd på intranet/internet

Lägesangivelserna (

) kan vid behov kompletteras med trendpilar (

ã â ä

^).

(34)

chEcKLISTA FÖR EGENREGI

Det är en betydande utmaning att gå från en monopolsituation till att verka på en konkurrensutsatt marknad. Till några av de avgörande uppgifterna räknas att:

¤ Fastställa ett underbyggt ägardirektiv med explicita och realistiska krav för hur kvalitet och ekonomi ska utvecklas under en följd av år.

¤ Sök skalfördelar för att skapa förutsättningar för konkurrenskraft och utveckling.

¤ Prioritera kompetensförsörjning och investera i ledarskap.

¤ Kommunicera resultat utgående från en balanserad, frekvent och trovärdig uppföljning.

¤ Inte acceptera negativa avvikelser, samt – sist men inte minst

¤ Utveckla metoder och arbetssätt som driver på, ställer krav och ger stöd till den verkställande ledningen, med tydligt fokus på kvalitet, ledarskap och ekonomi.

Skapa incitament för resultat.

(35)

(36)

FRAMGåNGSFAKTORER

Begrepp som konkurrensutsättning, valfrihet och fristående utförare är traditionellt sett värdeladdade i den offentliga debatten och i många kommuner. Inte sällan skiljer sig de olika politiska företrädarna åt i synen på förekomsten av fristående utförare. Frågor om konkurrensutsättning och vinster i välfärden blir lätt vattendelare i den politiska debatten. Det har ofta handlat om att vara för eller emot den nya verksamhetsvärlden, inte om att ta konsekvenserna av densamma.

”Att stå utanför och debattera för eller emot, alternativt att kliva in och agera.”

En viktig utgångspunkt för Trekommunersprojektet har därför varit att med den nya verksamhetsvärlden som utgångspunkt, pröva hur den politiska viljan – oavsett partifärg – kan komma till uttryck på en lokal välfärdsmarknad där en betydande del av välfärds-

tjänsterna utförs av enskilda utförare.

Projektet har alltså haft som utgångspunkt att utforska hur de som är verksamma inom politik och förvaltning bättre kan styra och leda i en ny verksamhetsvärld, inte att ta ställning till om den nya verksamhetsvärlden i sig är ”bra” eller ”dålig”. Detta förhållningssätt var en av projektets framgångsfaktorer och innebar efterhand att såväl politisk majoritet som opposition kom att engageras i utvecklingen av projektets slutsatser och rekommendationer.

Många kommuner har lång erfarenhet av valfrihet och konkurrensutsättning. Men i ett allt större antal kommuner har den ökade förekomsten av fristående utförare ställt frågan om att styra och leda i den nya verksamhetsvärlden på sin spets. Sätten att styra, leda och organisera har oftast sin bakgrund i en traditionell anslagsfinansierad nämnd-

Lokal utveckling

(37)

lokal uTveckling

organisation med egenregi i monopolställning. Hur de olika förtroendemannarollerna kan gestalta sig i den nya verksamhetsvärlden, blev därför en av projektets viktiga fråge ställningar.

Även om Trekommunersprojektet tog sin utgångspunkt i en verksamhetsvärld med en mångfald av fristående utförare, är projektets slutsatser också relevanta för kommuner där all verksamhet utförs av egenregin. Verktygen för rollerna som systemledare och egenregi är centrala för alla kommuner med ambition att tillhandahålla välfärdstjänster med hög kvalitet till kontrollerbara kostnader. Tydliga krav på kvalitet, genomtänkta ersättningsmodeller, regelbunden uppföljning och information om verksamhetens kvalitet samt professionell ledning av produktionen är grundläggande framgångsfaktorer för alla branscher och organisationer. Allt för att skapa välfärdstjänster av bästa möjliga kvalitet till kontrollerbara kostnader.

UTvEcKLINGSPROcESS

Trekommunersprojektet tog sin början i kommunvisa dialogsamtal i mindre grupper med ledamöter och ersättare i kommunstyrelse och nämnder samt med ledande tjänste män från kommunernas olika verksamheter. Temat för dialogsamtalen var att:

¤ Öka kunskaperna om den lokala välfärdsmarknaden och öppna upp för reflek- tioner om politikers och chefers förhållningsätt till egenregi respektive till fri stående utförare.

¤ Inventera vad man som politiker eller ledande tjänsteman tyckte fungerade bra respektive mindre bra i styrningen och ledningen av ”hela systemet” respektive av egenregi.

(38)

Dialogsamtalen summerades och rapporterades vid en för de tre kommunerna gemensam

workshop, där syftet också var att prioritera inom vilka områden där en förbättrad styrning, ledning och uppföljning av välfärdstjänsterna var som mest angeläget.

Tillfällen till fördjupning gavs under tillkommande partivisa och kommunge- mensamma dialogsamtal med de ledande företrädarna för respektive parti.

De partivisa dialogsamtalen kom att ha stor betydelse för projektet och syftade till att med extern processledarhjälp fördjupa respektive partis idéer om hur man såg på roller och ansvar i den nya verksamhetsvärlden och på fortsatt lokalt utvecklings arbete.

Vid ett par workshops i slutet av den nio månader långa projektperioden gjordes avstämningar av projektets slutsatser och förslag till slutrapport, med deltagande av ledande förtroendevalda och tjänstemän från de tre kommunerna.

Utgående från genomförda aktiviteter presenteras en bruttolista av aktiviteter för de tre rollerna:

¤ Kommunledning

¤ Systemledning

¤ Egenregi

(39)

Under ledning av kommuncheferna proces- sades rekommendationerna i de tre kommunerna. De tog fram en gemensam skrivelse med förslag till handlingsplan som grund för kommunstyrelsernas beslut om nästa steg. Utöver olika lokala utvecklingsinsatser beslutade de att tillsammans:

¤ Utarbeta underbyggda ägardirektiv och omställningsprogram för egenregins olika verksamheter, som ingångs- värden inför ny mandatperiod.

¤ Besluta om ett ”baspaket” av kvalitets- indikatorer för skola och äldreomsorg utgående från resultatet av pågående pilotprojekt tillsammans med Vård- företagarna, Almega.

¤ Tillämpa gemensamma modeller för beräkning av ersättningsnivåer inom förskola, skola och äldreomsorg.

¤ Samordna uppföljning och granskning av kvalitet inom skola och äldreomsorg.

¤ Utveckla stöd, bland annat IT-stöd, för frekvent ”red flag” – uppföljning av kvalitet, ledarskap och ekonomi inom egen-

(40)

chEcKLISTA – LOKAL UTvEcKLING

Det var genom själva processen, dialogsamtal, workshop´s, och styrgrupps- och referens gruppsmöten, som Tre kom mun- ers projektet lyckades svara upp mot syfte och mål. Några av framgångsfaktorerna har varit att:

¤ Understryka att projektets uppgift var att utveckla roller, metoder och arbetssätt för den nya verksamhets- världen. Att understryka att projektets uppgift INTE var att ta ställ- ning för eller emot konkurrensut- sättning och valfrihet. Att kliva in och agera, istället för att stå utanför och debattera för eller emot.

¤ Ta utgångspunkt i hur förtroendevalda, chefer och tjänstemän i de tre kommunerna de facto upplever möjligheterna att i sina roller påverka kvalitet och ekonomi på de lokala välfärdsmarknaderna.

¤ Låta projektet kännetecknas av öppenhet och transparens i framväxten av projektets iakttagelser, slutsatser och rekommendationer och öppet redovisa dessa vid dialogsamtal och workshops. Att lita till processen och till berörda förtroendevalda, chefer och tjänstemän.

(41)

¤ Låta återkommande benchmarking med enskilda utförare och deras ägare inspirera i arbetet med att utveckla sätt att styra och leda produktionen av välfärdstjänster.

¤ Ha ett nyfiket förhållningssätt till relevant forskning inom området.

Trekommunersprojektet har genom de tre kommuncheferna i styrgruppen haft en uppdragsgivare som med uppdrag från sina respektive kommunstyrelser ställt krav på resultat och visat stort engagemang under projektets gång. Detta var en grundförutsätt- ning för projektets genomförande och slutresultat.

(42)

Den nya verksamhetsvärlden – med fristående utförare, konkurrensutsätt- ning och valfrihet – förändrar på många sätt spelplanen för såväl invånare, brukare och utförare som för politiker och tjänstemän.

Många kommuner prövar nya vägar för att utveckla det kommunala uppdraget, med dessa förutsättningar som grund. Fortfarande är emellertid frågor om hur man bäst styr och leder i den nya verksamhetsvärlden, relativt outforskade.

Kommunerna Täby, Vaxholm och Upplands Väsby genomförde under perioden september 2012 till maj 2013 det så kallade Trekommunersprojektet med ambitionen att utveckla roller, ansvar och verktyg anpassade till de nya förutsättningarna. Denna skrift vänder sig främst till dig som är verksam i en kommun med ansvar för kommunala välfärdsfrågor, som förtroendevald eller som tjänsteman.