• No results found

Geografisk lokalisering: centrum – periferiproblematik

In document De motsträviga kommunerna (Page 82-87)

3. Teoretiska perspektiv

3.3 Rationella val som teoretiskt perspektiv

3.3.5 Geografisk lokalisering: centrum – periferiproblematik

Operationalisering – tillit

Målet är att identifiera indikatorer i det insamlade datamaterialet som baseras på de ledande kommunala aktörernas tidigare erfarenheter (goda eller dåliga) av mellankommunal samverkan, dvs ledande kommunala aktörers (goda eller dåliga) relationer med andra ledande kommunala aktörer inom länet sedan tidigare. Uppfattar de ledande kommunala aktörerna att de har tillit till de övriga ledande kommunala företrädare i länet? Föreligger det ett tillitsförhållande alternativt ett misstillitsförhållande mot andra kommuner, politiska partier eller kommunala ledande aktörer i länet? Om det kan konstateras att de ledande kommunala aktörerna vid upprepade tillfällen ger uttryck för att tillit har bidragit till deras ställningstagande om att delta i RSO betraktas tillit som en faktor som har påverkat ledande kommunala aktörers ställningstaganden.

Indikatorer

- Uttalanden som indikerar att tidigare (goda eller dåliga) erfarenheter av mellankommunal samverkan har påverkat ledande kommunala aktörers förtroende för andra ledande kommunala aktörer i länet, och som har påverkat de ledande kommunala aktörernas ställningstagande till att bilda RSO.

- Uttalanden från ledande kommunala aktörer att de har goda alternativt dåliga relationer till andra ledande kommunala företrädare inom länet, vilket har påverkat förtroendet för andra ledande aktörer i länet, och som har påverkat de ledande kommunala aktörernas ställningstagande till att bilda RSO.

Thus, these boundaries can be of two kinds: those which the individuals wish to maintain, and those they wish to cross. The former can enable local governance, while the latter would raise severe constraints. It is between these two delicate options that contemporary effective and democratic local governance tries to evolve. This requires a special attention to scale, size and community. (Teles 2016:25f)

Blickar vi bakåt i tiden och anknyter till de lokalpolitiska debatter som föregick kommunindelningsreformerna under efterkrigstiden, framför allt under 1960-talet, hade det geografiska centrumets lokalisering (centralortens placering) stor betydelse för kommunernas olika ställningstaganden i de dåvarande politiska debatterna. För att välfärdsstaten skulle kunna expandera och realiseras genomfördes flera kommunreformer via kommunsammanslagningar under efterkrigstiden. Kommuner slogs ihop med varandra till större enheter för att kunna bli tillräckligt stora välfärdsproducenter, vilka hade resurser och kapacitet att både administrera och leverera välfärdstjänster i den alltmer omfattande välfärdsstat som skulle komma att växa fram (Ds 1984:5; Brantgärde 1974; Wångmar 2003; Wetterberg 2000).

Kan tidigare forskning och den då förvärvade kunskapen om kommunernas agerande inför kommunblocksreformerna bidra till att belysa kommunernas ställningstaganden inför bildandet av ett RSO? Vid närmare granskning av centralortsteorin,54 som kan härledas från kulturgeografisk teoribildning, var detta en teori med stor betydelse för att förstå implementeringen av de senaste kommunindelningsreformerna, som genomfördes under början av 1970-talet. Centralortsteorin skiljer mellan administrativa regioner och funktionella regioner. Administrativa regioner är beslutsområden för förvaltningar vars gränser är juridiskt fixerade, medan de funktionella regionerna avspeglar individernas sociala och ekonomiska rörelsemönster, som t ex arbetsmarknads- och pendlingsmönster. Enligt kulturgeografen Lars Olander har de administrativa regionerna visat sig vara trögrörligare än de funktionella regionerna, som har förändrats i takt med den sociala, infrastrukturella och ekonomiska utvecklingen i samhället över tid. Centralorten är i en funktionell region en ort där viktiga samhällstjänster samt serviceutbud är samlade för den egna befolkningen, men också för

54 Walter Christaller var geograf och nationalekonom och fick sitt internationella genombrott med centralortsteorin, framlagd i Central Places in Southern Germany (1966). Centralortsteorin kom senare att bli en viktig teori inom både kulturgeografin och regionalekonomin. Teorin vann också mark i den övergripande samhällsplaneringen för många länder i en efterkrigstid kantad av ny bebyggelseplanering med nya administrativa reformer. Bland annat har 1974 års kommunindelning i Sverige i hög grad influerats av Christallers Centralortsteori.

befolkningen i omland.55 Centralorten är ett funktionsbegrepp till skillnad från administrativa begrepp. De verksamheter eller funktioner som finns i en centralort har skilda tröskelvärden, dvs att de kräver ett område av viss storlek och befolkningsunderlag för att vara ekonomiskt lönsamma. Det som kännetecknar centralorter med funktioner som har ett högre tröskelvärde än andra är att dessa centralorter anses ha en större grad av centralitet och attraktionskraft mot individer från ett större omland/upptagningsområde än vad andra orter i den funktionella regionen har. Vidare anger centralortsteorin att centralorter och deras omland bildar hierarkiskt uppbyggda mönster som täcker en större region. Centralortsteorin skulle komma att användas vid indelningen av landets kommuner fram till dess att den sista kommunindelningsreformen var implementerad år 1974 (Ds 1984:5, s 36f).

Den kommunpolitiska debatten kring de centralorter som växte fram skulle mötas av mycket kritik. Framför allt väcktes frågan om hur den framtida balansen i standardförbättringar mellan centralortskommunerna och randkommunerna skulle kunna uppnås. Skulle förbättringar av standard inom välfärdsproduktionen komma att koncentreras till de centrala delarna av kommunerna, eller fördelas likvärdig med beaktande av de mera perifera områdenas intressen och behov? Det ansågs föreligga risk för att det nya serviceutbudet och de nya välfärdsinnovationerna som tidigare inte hade funnits inom kommunerna skulle komma att koncentreras till större och färre enheter, som lokaliserades till centralorten. Därmed uppstod det farhågor bland invånarna för att centralorten skulle bli lokaliseringsorten för de nya välfärdsinstitutionerna, och att serviceutbudet därmed skulle minskas i de perifera delarna av kommunen. Befolkningen i centralorterna skulle relativt sätt gynnas av ett bättre serviceutbud och bättre tillgänglighet jämfört med befolkningen i de perifera utkanterna. Detta var farhågor som uttrycktes i de politiska debatterna. Den perifera befolkningen skulle få bättre service, men som följd en försämrad tillgänglighet (Ds 1984:5 s 38, s151). Detta föranledde en splittring och gav upphov till politiska konflikter mellan invånare i flera kommuner under den tid kommunindelningsreformerna pågick. Det finns även annan forskning under den aktuella tidpunkten om kommunblocksindelningen, vilken styrker ovan nämnda arguments bärighet om att statusen som centralortskommun betraktades av kommunerna som värdefull (Brantgärde 1974:144).

55 Med begreppet omland avses det område som ligger kring centralorten, och som betraktas vara inom räckvidd

Med utgångspunkt i de kommunpolitiska diskussioner som förekom i samband med den sista kommunindelningsreformen (år 1974) fanns det även uttalade farhågor om att centralortskommunerna skulle bli majoritetsrepresenterade i åtskilliga kommuners politiska församlingar genom sitt jämförelsevis höga invånarantal (Ds 1984:5, s151).

I en lokalmaktstudie från år 1965 som undersöker en utkantskommun framgår det att konfliktlinjerna inom lokalpolitiken har förändrats under 1900-talet. Från att under förkrigstiden haft prägel av klassmotsättningar, där lokalpolitiken i huvudsak handlat om fördelningspolitiska konflikter, hade det skett en förändring till att under efterkrigstiden handla om fördelningskonflikter mellan olika distrikt inom kommun. Förändringen av de huvudsakliga konfliktlinjerna inom lokalpolitiken kan förstås som en förskjutning från klassmotsättningar till en geografiskt betingad maktkamp om fördelning av resurser inom kommunens olika områden.

Något av förklaringen till denna förändring kan ligga i att det under förkrigstiden i huvudsak handlade om individuella former av socialbidrag, undantag från inbetalning av skatt, samt ställda krav om garantier för lån. Under efterkrigstiden var det istället huvudsakligen fokus på fördelning av kollektiva värden som till exempel infrastrukturella satsningar som vägar, hamnar och nybyggnation, samt utveckling av välfärdsinstitutioner inom kommunens gränser. Detta innebar att lokalpolitiken i allt större utsträckning kom att präglas av konkurrens och konflikter mellan olika distrikt inom kommunen för att få dessa investeringar genomförda inom det egna territoriella området (Kjellberg 1965).

Paralleller till sådana konflikter kan dras till intervjuer som genomfördes i ett annat forskningssammanhang. I den studien framkom det redan då indikationer av två olika typer av farhågor om hur ett regionalt mellankommunalt samarbete skulle kunna komma att utvecklas i Värmland.56 I en mindre värmländsk kommun menade en högre uppsatt tjänsteman att det kunde finnas en överhängande risk för att nästan alla väsentliga beslut som skulle fattas inom viktiga policyområden kunde komma att få en centrumprägel. Det fanns en uttalad rädsla för att viktiga beslut i första hand skulle gynna storkommunen i regionen, Karlstad, möjligtvis i viss mån även närliggande kranskommuner, medan de mer perifera kommunerna kunde riskera att hamna i skymundan, och därmed framstå som framtida förlorare. I Dalarnas län hade ett RSO ännu inte hunnit bildats vid intervjutidpunkten, år 2001. En högt uppsatt tjänsteman i en

56 Datamaterial som insamlades under ett ÖCB-projekt som undersökte styrning och uppföljning av den kommunala beredskapen i Sverige, se Kjellström 2002.

av de största kommunerna i Dalarnas län menade att problemet, som då blockerade mellankommunala samverkansmöjligheter på regional nivå, även där var av likartad karaktär:

…flera av de mindre och mer perifera kommunerna var rädda för att all politik skulle bli Falun- och Borlängekoncentrerad i än större utsträckning, jämfört med vad den tidigare regionala utvecklingspolitiken hade åstadkommit. (Kjellström 2002)

I det norska nyhetsprogrammet Dagsrevyen57 redogjordes det för att storregionreform skulle komma att skrinläggas då fylkeskommunerna58 i huvudsak var motståndare till reformen. En av de viktigaste orsakerna var oenighet om var det nya regioncentrum skulle komma att lokaliseras. I den nya tilltänkta storregionen Nord–Norge, bestående av fylkeskommunerna:

Nordland, Troms och Finnmark, kunde primärkommunerna inte nå enighet om huruvida Bodø kommun, eller Tromsø kommun skulle utgöra det nya regioncentrum. Från 1 januari år 2020 genomfördes en större och omfattande regionreform i Norge där det antal fylker (motsvarande län) reducerades från 19 till 11.59 Exemplet ovan ger en indikation om hur viktig och betydelsefull den primärkommunala synen på centrums framtida geografiska lokalisering blir i denna typ av institutionsbyggande på regional nivå. Sammantaget har detta resonemang en tydlig koppling till vilket mervärde alternativt vilken respektive förlust som den geografiska lokaliseringen av ett regioncentrum får som konsekvens för kommunerna inom ett län. Den geografiska lokaliseringen och centrum–periferiproblematiken i denna studie betraktar jag som ett uttryck för rationella val som ledande kommunala aktörer ställs inför. Därför väljer jag att sortera in detta teoretiska perspektiv inom ramen för den rationellt betingade konsekvenslogiken. Mot bakgrund av ovanstående teoretiska utgångspunkt blir det därmed berättigat att resa frågan om centrum–periferiproblematiken har aktualitet bland ledande kommunala aktörers preferenser och ställningstaganden till deltagande i ett utvidgat mellankommunalt samarbete på regional nivå (RSO).

Operationalisering av geografisk lokalisering: centrum – periferiproblematik:

Målet är att identifiera indikatorer som kan kopplas till centrum–periferiproblematik. En indikator är framtida geografiska satsningshorisont(-er)60som regionen tänker anlägga.

Lokalisering av ett framtida regioncentrum har betydelse. En annan indikator är tidigare

57 Nyhetsprogram på den norska statliga programkanalen NRK, 080225.

58 Fylkeskommuner är norska motsvarigheten till de svenska landstingen.

59 https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/regionreform/id2628044/

60 Med geografisk satsningshorisont avses i denna studie den/de geografiska riktning(ar) och platser som ledande

förlorade kamp(-er) om lokalisering av större offentliga investeringar. Uttryckta farhågor om att kommunen riskerar hamna i regionens periferi är en indikator. Om ledande kommunala aktörer vid upprepade tillfällen ger tydliga uttryck för att ovanstående indikatorer har bidragit till deras ställningstaganden om att delta i RSO, kommer centrum–periferiproblematiken att betraktas som en faktor som påverkat aktörernas ställningstaganden.

Indikatorer:

- Uttalanden från ledande kommunala aktörer vilka uttrycker värderingar av RSO:s framtida geografiska satsningshorisont(-er) i länet, och som har påverkat de ledande kommunala aktörernas ställningstagande till att bilda RSO.

- Uttalanden från ledande kommunala aktörer vilka värderar lokaliseringen av ett framtida regioncentrum inom ramen för RSO, och som har påverkat de ledande kommunala aktörernas ställningstagande till att bilda RSO.

- Uttalanden från ledande kommunala företrädare om tidigare förlorade maktkamper om lokalisering av större offentliga investeringar, och som har påverkat de ledande kommunala aktörernas ställningstagande till att bilda RSO.

- Uttalanden från kommunala ledande aktörer om farhågor för att kommunen ska hamna perifert i regionens ytterkant och bli marginaliserad, och som har påverkat de ledande kommunala aktörernas ställningstagande till att bilda RSO.

In document De motsträviga kommunerna (Page 82-87)