• No results found

Regionernas återkomst

In document De motsträviga kommunerna (Page 34-42)

1. Inledning

1.4 Den nya politikens premisser

1.4.1 Regionernas återkomst

Tanken om Regionernas Europa lyfter fram denna nivå som aktör mellan stat och kommunerna när det gäller regional utveckling. (Nilsson 2004:11)

De angivna skälen bakom regionaliseringstrenden i Sverige har oftast varit att det har saknats ett ”lagom stort” organ som kan hantera vissa politiska uppgifter effektivt och ändamålsenligt, inom framför allt följande politikområden: hälso- och sjukvårdspolitik, näringspolitik och infrastrukturella satsningar. Den statliga nivån har ansetts befinna sig för långt bort ifrån verksamheterna och vara en för stor koloss för uppgifterna, medan kommunen som enhet har betraktats som för liten för att kunna ta sig an denna typ av uppgifter (se Erlingsson 1999).

Framför allt har argumenten ovan relevans när det gäller frågeställningar om hur större framtida infrastrukturella investeringar ska prioriteras och finansieras på regional nivå. I detta tomrum som till synes har öppnats upp kan den regionala nivån anses vara en lämplig nivå.

I vilka institutionella former mellankommunal samverkan ska förverkligas är något som har avhandlats i flera statliga utredningar och propositioner över tid, men även inom

statsvetenskaplig forskning.19 Upprättande av en ny regional nivå i form av storlän där fler kommuner deltar är ytterligare uttryck för en reformpolitik där en form av mellankommunal samverkan kan bedrivas. Inom ramen för ett storlän skulle det skapas ett tillräckligt stort forum för att dels kunna fatta större beslut som ändå har lokal förankring, dels kunna verkställa omfattande samhälleliga uppgifter som kräver koordinering och samverkan mellan flera olika aktörer på olika nivåer. Detta var ett av de tre möjliga förslag på regionala modeller som regionutredningen presenterade (se t. ex. SOU 1992:63, se kap. 5).20 Det ena förslaget var alltså att ha direktvalda regionala självstyrelseorgan, vilket realiserades genom att så kallade storlän bildades. Västra Götalandsregionen och Region Skåne blev år 1997 försöksregioner. I Västra Götalandsregionen och Region Skåne fick de nya självstyrelseorganen överta länsstyrelsens ansvar för utvecklingspolitiken i de nya regionerna. Via politiskt fattade beslut i de regionala självstyrelseorganen kunde regionerna själva bestämma hur de statliga tilldelade utvecklingsmedlen skulle prioriteras och fördelas inom regionen, till skillnad från tidigare beslutsordning då länsstyrelsens administratörer och planerare beslutade om hur de statliga medlen skulle fördelas. Även Kalmar län och Gotlands län blev försöksregioner, men med andra institutionella lösningar. På Gotland tog det regionala självstyrelseorganet över kommunens uppgifter gällande det regionala utvecklingsansvaret, medan det i Kalmar län utsågs ett indirekt valt organ av kommunerna. Regionalisering i form av storlän som i Skåne och Västra Götaland hade mer utvecklade samverkansformer, men också större befogenheter (Brynielsson et al 2003).

Utifrån ovanstående genomgång beträffande mellankommunal samverkan finns det möjliga vinster att hämta hem i form av stordriftsfördelar. Starkare påverkansmöjligheter mot omvärlden (t ex mot EU, regering, finans- och näringsdepartement, statliga myndigheter etc.) genom att regionen blir en större och starkare aktör med mera politisk tyngd, jämfört med vad en enskild kommun kan åstadkomma. Regionen kan genom nätverksbildande av företag och klusterbildningar bli mer konkurrenskraftig och därigenom skapa bättre förutsättningar för ökad tillväxt, vilket i förlängningen skulle kunna gynna enskilda kommuner i regionen. En annan möjlig synergieffekt är ökad tillgång på kompetens och specialistkunskap samt bättre

19 För vidare läsning: SOU 1995:27; SOU 1998:166; SOU1999:103; SOU 2000:64; SOU 2000:85; SOU 2007:10; Proposition 1996/97:36; Proposition 2001/02:4; Proposition 2001/02:7; Krantz 2002; Jensen 2004;

Gossas 2006.

20 Ytterligare en modell presenterades tidigare i SOU 1992:63 kap.5. där staten skulle utöka sitt ansvar för den regionala utvecklingen genom att länsstyrelsen skulle få en än mera framträdande roll och bli en starkare aktör på den regionala arenan. Detta alternativ prövades dock aldrig.

samordningsmöjligheter till rekryteringar genom nätverk och samverkan med andra kommuner.

Den statliga styrningen kan därmed reduceras genom att länsstyrelsen får en nedtonad och mindre betydelsefull roll i prioriteringsdiskussionerna, vilket ökar det kommunala handlingsutrymmet inom den regionala utvecklingspolitiken.

Under lång tid har det i huvudsak handlat om att hitta en ny och lämplig politisk nivå som kan optimera den inrikespolitiska resursförbrukningen inom olika policyområden (SOU 2007:10).

Effektivare resursutnyttjande genom en bättre koordinering av resursförbrukningen inom regionen har varit tunga och bärande argument i de politiska debatter som förts. Men framför allt har regionen uppfattats som den mest lämpliga nivån att organisera fram tillväxt i ett samspel mellan offentliga och privata aktörer. De samverkande kommunerna har tillsammans med länsstyrelser och landsting fått en central roll i det regionala tillväxtarbetet (Westholm 2008:10). Argumenten har varit att kommunerna genom mellankommunal samverkan bättre skulle klara av att hantera ett mera omfattande ansvar inom utvecklingspolitikens område.

Mellankommunal samverkan förväntas således lösa problem som kräver koordination av större insatser som bidrar till att skapa förutsättningar för regional tillväxt. Samtidigt förväntas även en utökad mellankommunal samverkan på regional nivå leda till ökad kostnadseffektivitet (Krantz 2002; Gossas 2006). Det kan i sammanhanget vara värt att nämna att samordning ansågs vara en av de mest betydelsefulla enskilda faktorerna bakom bildandet av Region Värmland,21 enligt uttalanden från den dåvarande ledningsgrupp som arbetade med bildandet av Region Värmland (Hedfors 2001:25). Regionens återkomst som en central arena för politiska beslut22 inom den ekonomiska utvecklingspolitiken innebar att kommunerna och deras ledande politiker tvingades upp på en ny politisk arena på regional nivå som fick allt större betydelse.

Trots alla utredningar som har genomförts av den regionala nivån under flera decennier skulle det dröja länge innan institutionella förändringar på regional nivå genomfördes. Det var först efter millenniumskiftet som institutionsbyggandet på den regionala nivån på allvar tog fart i Sverige. Att institutionsbyggandet skulle komma att fokusera på den regionala nivån var inte enbart resultatet av flera års politiska debatter, diskussioner och statliga utredningar.

Framväxten av regioner var också en effekt av samhällsutvecklingen och EU-medlemskapet,

21 Nu var visserligen Region Värmland inte ett RSO under tiden då denna studie genomfördes, men ett kommunalförbund där kommunerna och landstinget samarbetade på regional nivå.

där EU:s återdistribution av ländernas avlagda medlemsavgifter påskyndade att medlemsländerna institutionaliserade fram en regional organisering.

Under 2010-talet fördes det flera diskussioner på central politisk nivå om den regionala nivåns framtid i Sverige. En utredning tillsattes av regeringen år 2015 där statsrådet Ardalan Shekarabi (S) fick bemyndigande att tillkalla en kommitté med uppgift att föreslå en ny indelning av län och landsting. Indelningskommittén inrättades under ledning av landshövdingen Barbro Holmberg, som lade förslag om en ändrad regionindelning i Sverige. I sitt delbetänkande (SOU 2016:48) lades ett förslag om tre nya storlän uppdelat från norr till söder. Förslaget fick inte tillräckligt politiskt stöd, varför regeringen inte valde att gå vidare med detta förslag. Däremot lade regeringen fram en proposition som innehöll förslag om att beteckningen för kommuner på regional nivå ska ändras från Landsting till region, vilket fick stöd i riksdagen. Detta innebar att det regionala utvecklingsansvaret fördes över till regionerna och de sista sju landstingen23 som då inte hade integrerats i den nya regionala ordningen. Landstingen kom därefter att bli en del av regionerna i respektive län från och med 1 Januari, 2019 (www.skr.se).24 Dock återstår ett konstitutionellt arbete med att ändra i flera berörda författningar innan allt är genomfört och klart. Det kan dröja ända till år 2023 innan alla författningsrelaterade förändringar är genomförda (Prop. 2018/19:162).

1.4.2 RSO – ett organisatoriskt koncept för mellankommunal samverkan Ett politikområde där mellankommunal samverkan kan utvecklas är inom utvecklingspolitikens område. Efter år 2002 var det på regional nivå möjligt inom ramen för ett RSO. Eftersom RSO har en central plats i avhandlingen som en utvidgad mellankommunal samverkansform utvecklas samverkansformen närmare nedan.

RSO var ett regionalt organiseringsalternativ som blev aktuellt för resterande delar av landet, förutom de stora försökslänen Region Skåne och Västra Götalandsregionen. Detta innebar att kommunerna skulle få ett utökat ansvar för den regionala utvecklingen genom att överta centrala delar av de utvecklingspolitiska frågorna från länsstyrelsen och utöka de mellankommunala samverkansformerna på regional nivå. Genom lagstiftning år 2002 blev det möjligt att bilda RSO (SFS 2002:34, Lagen om regionalt samverkansorgan).25

23 Dalarna, Värmlands, Västerbotten, Blekinge, Sörmland, Kalmar och Stockholm.

24I samband med detta upphävdes (SFS 2002:34) genom (SFS 2018:1346), och SFS 2002:34 upphävdes fr.o.m.

2019-01-01, vilket innebar att RSO i alla län från år 2019 ersattes av regioner.

25 Lagen om RSO promulgerades 1 juli 2002.

Mellankommunal samverkan var ett centralt inslag inom RSO och syftade till att främja utvecklingspolitiken på regional och lokal nivå genom ett starkare lokalt engagemang.

Kommunerna förväntades med andra ord bilda RSO med stöd i denna lag (SFS 2002:34) som gav kommunerna utökade möjligheter att bedriva ett formaliserat mellankommunalt samarbete och överta ansvaret för vissa statliga uppgifter inom regional utveckling genom ett gemensamt kommunalförbund, ett samverkansorgan. Dessa uppgifter var att:

- utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna insatser för genomförandet av strategin,

- besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete, - upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur,

- följa upp, låta utvärdera och årligen till regeringen redovisa resultatet av det regionala tillväxtarbetet.

RSO hade uppgiften att bereda ansökningar, och ta emot bidrag från EU:s strukturfonder avseende mål 1 och mål 2 (SFS 2002:34, 3§, 4,5 mom.), något som länsstyrelsen tidigare administrerade. Sammantaget innebar ett RSO utökade möjligheter för kommunerna att själva äga rätten att kollektivt bestämma inriktningen på olika kort- och långsiktiga satsningar inom utvecklingspolitikens område, som till exempel att planera och lägga grunden för att kunna genomföra större infrastrukturella investeringar inom länet. Dispositionsrätten som RSO ägde skapade förutsättningar för en effektivare regional utvecklingspolitik, under förutsättning att kommunerna inom länet i plenum kunde enas om prioriteringsordningen. RSO (SFS 2002:34) möjliggjorde till exempel påskyndande av en större infrastrukturell satsning inom länet genom att koncentrera resurserna till en större satsning, jämfört med att sprida ut resursfördelningen över flera mindre projekt i länet.

Ett RSO var ett kommunalförbund där indirekt valda representanter för de olika kommunerna utsågs som beslutsfattare. Det var framför allt inom den ekonomiska utvecklingspolitiken som RSO hade mandat att agera. Ett RSO hade den primära uppgiften att ansvara för de regionala utvecklingsfrågorna inom länet. I uppgiften för RSO ingick även att utarbeta utvecklingsprogram för länets utveckling i samarbete med andra parter (SFS 2002:34, 1§, 3§

1.mom.) såsom universitet, näringsliv och intresseorganisationer för att därigenom uppnå

triple-helix effekter (samordningsvinster). Inom ramen för RSO hade kommunerna befogenheten att kollektivt fatta politiska beslut om hur de statliga medlen för regional utveckling skulle disponeras (SFS 2002:34, 3§, 3 mom.). Därmed hade RSO även ett framskrivet planeringsansvar för åtgärder inom infrastrukturell utveckling genom upprättande av strategier i form av olika typer plandokument. RSO hade formellt sett en mer begränsad beslutsrätt jämfört med de direktvalda regionala självstyrelseorganen som fanns i försökslänen (dvs i Region Skåne och Västra Götalandsregionen). I jämförelse saknade ett RSO exempelvis formell beslutsrätt över det statliga kulturbidraget. Dessutom fanns det heller inga möjligheter för ett RSO att formellt ta in nya medlemmar som befann sig utanför de traditionella länsindelningarna (SFS 2002:34),26 för att få en större medlemsbas och ett territoriellt större och mera funktionellt geografiskt modellerat område som grund för RSO.

Om ett RSO bildades inom ett län ägde det även befogenhet att formellt samarbeta med statliga myndigheter när det gällde beredning och utarbetande av det regionala utvecklingsprogrammet (RUP). Detta gällde inom de berörda sektorer där statliga myndigheter skulle lämna sitt stöd/biträde (SFS 2002:34, 5§, 8§). RSO ålades även att genomföra inomregionala utvärderingsuppgifter. Uppföljning och utvärdering av åtgärder och effekter av det regionala utvecklingsarbetet skulle genomföras och avrapporteras årligen till regeringen (SFS 2002:34, 3§, 6,7 mom.). Med stöd i lagstiftningen kunde ett RSO ta över väsentliga uppgifter och befogenheter som länsstyrelserna tidigare annars administrerade inom den regionala utvecklingspolitikens områden (SFS 2002:34). I realiteten innebar detta att kommunerna själva beslutade om fördelning av de statliga länsanslagen i länet genom politiskt kollektivt fattade beslut inom ramen för RSO. Genom bildande av ett RSO fick kommunerna således ett utökat inflytande över hur prioriteringarna av utvecklingsmedel skulle fördelas i länet.

Det första formella grundvillkoret som måste uppfyllas för att bilda ett RSO i ett län var således att det skulle råda konsensus mellan primärkommunerna i länet. Varje enskild primärkommun ägde därmed ett absolut veto (SFS 2002:34, §2), eftersom total enighet krävdes i frågan. I praktiken innebar det att den kommun som var minst villig, också var den kommun som kunde bestämma takten om hur raskt ett (RSO) kunde förverkligas inom ett län. Därmed fanns det en reell makt för en kommun att bromsa upp de mellankommunala samverkansmöjligheterna på regional nivå. Det var således en speciell politisk beslutssituation som förelåg inför bildandet

26 Som tidigare nämnts krävs det alltså fullständig primärkommunal enighet för att RSO ska bildas i ett län.

av RSO i ett län. Denna typ av utvidgad formaliserad mellankommunal samverkansform (RSO) på regional nivå där samtliga primärkommuner inom ett län skulle enas kring större gemensamma satsningar inom den ekonomiska utvecklingspolitiken var en ny företeelse för ledande kommunala aktörer inom länen att förhålla sig till.

Bildandet av ett RSO inom ett län förväntades således gynna kommunerna i länet, eftersom det ökade kommunernas inflytande genom att kommunerna själva kunde bidra till att påverka utformningen av den regionala utvecklingspolitiken i högre grad än tidigare, utifrån de kommun- och regionspecifika förutsättningar som förelåg inom respektive län.

Den 1 januari 2003 bildades RSO i Uppsala, Östergötlands, Kalmar, Blekinge, Hallands och Dalarnas län – också Gotlands kommun fick status som samverkansorgan. Under 2004 och 2005 bildades också RSO i Södermanlands och Jönköpings län (SKL – Staten och de regionala självstyrelseorganens uppgifter 2014:12). När datainsamlingen väl påbörjades ute på fältet under år 2006 visade det sig att i tre av de fem utvalda länen i studien27 hade planeringen att bilda ett RSO påbörjats. Värmlands, Gävleborgs och Kronobergs län bildade ett RSO vid årsskiftet 2007. Undantagen var Jämtlands län där en ledande kommunpolitiker i Härjedalens kommun fortfarande var motståndare till att bilda ett RSO i länet, vilket gjorde att försöket att bilda ett RSO stjälptes ytterligare en gång. Inte heller i Västmanlands län gjordes något nytt försök att bilda ett RSO under tiden för denna studie, trots att de ledande kritiska kommunala politiker i Heby kommun de facto lämnade länet vid årsskiftet 2007 för att istället tillhöra Uppsala län. Även i andra län hade enskilda ledande primärkommunala aktörer uttalat sig kritiskt mot idén att bilda ett RSO. I Västerbottens län kom däremot den primärkommunala opinionen att svänga ganska raskt, då kommunerna beslöt sig för att bilda ett RSO från och med år 2008 (www.regionvasterbotten.se). Flera län hade under början av år 2006 påbörjat planeringen för att bilda ett RSO när den statliga Ansvarskommitténs utredningsresultat började läcka ut. I flera av regiondirektörernas uttalanden fanns en tydlig uttalad oro och farhåga om att alternativet till att bilda RSO på frivillighetens väg skulle bli ett framtida institutionellt tvång från statsmakternas sida, med en framtida regionindelning som vid år 2006 förvisso var oklar, och som fortfarande låg kvar på ritbordet. Först under år 2011 bildades ett RSO i Jämtlands län.

(SKL – Kommunernas region 2013). Under år 2014 hade det bildats RSO i 13 län, nämligen i Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge,

Värmlands, Örebro, Dalarnas, Gävleborgs Jämtlands och Västerbottens län (SKL – Staten och de regionala självstyrelseorganens uppgifter 2014).

Figur 1. Sverigekartan visar vilka län som under mars 2006 blivit RSO eller som hade planer om att bilda RSO under åren 2007–2008. Källa: www.skl.se

Efter det att lagen om regionalt utvecklingsansvar (SFS 2010:630) hade stiftats permanentades försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i Skåne och Västra Götalands län.

Lagen medgav att ytterligare sju landsting och Gotlands kommun med motsvarande ansvar fick status som regioner. Den 1 januari 2015 erhöll landstingen i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands län status som regioner och övertog därmed ansvaret för respektive RSO:s uppgifter inom regional utveckling. Därmed fanns det sju RSO kvar år 2015. Samtidigt avvecklades RSO 1 januari 2015, eftersom landstingen i dessa län erhöll status som regioner där RSO:s uppgifter lades till (SKL – Staten och de regionala självstyrelseorganens uppgifter 2014).

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan 1

Kommunala samverkansorgan

Mars 2006

Samverkansorgan (9) Självstyrelseorgan (2) Samverkansorgan 2007? (4)

2008? (2)

In document De motsträviga kommunerna (Page 34-42)