• No results found

De motsträviga kommunerna

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2024

Share "De motsträviga kommunerna"

Copied!
307
0
0

Loading.... (view fulltext now)

Full text

(1)

Tryck & layout: Universitetstryckeriet,

Mellankommunal samverkan har länge haft stor aktualitet i den off entliga debatten. Fokus riktas mot samordningsvinster, ökad eff ektivitet och utökad tillgång till expertis i kommunal verksamhetsproduktion. Under början av 2000-talet före- språkade staten utvidgad mellankommunal samverkan med syftet att kommunala aktörer i högre utsträckning skulle få möjligheter att ansvara för regional utveckling genom att bilda regionala samverkansorgan (RSO). Detta var en möjlighet som de fl esta län tog sig an. Ett grundläggande villkor vid bildande av RSO var att det rådde primärkommunal konsensus då varje enskild primärkommun ägde ett absolut veto. Trots fl era argu- ment för RSO tog bildande av RSO en krokig väg i vissa län, och i några län bildades heller aldrig något RSO. Denna studie bidrar med en fördjupad förståelse av kommuners motsträvig- het till utvidgad mellankommunal samverkan, men även en förståelse av varför kommuner i vissa fall ändrade uppfattning från motsträvighet till stöd för bildande av RSO. Slutsatserna är att både institutionella faktorer och rationellt grundade faktorer måste inkluderas i analysen för att nå en förståelse av kommuners förhållningssätt till mellankommunal samverkan.

Freddy Kjellström är verksam som statsvetare vid Karlstads universitet där han undervisar och forskar med inriktning mot off entlig förvaltning.

Detta är hans doktorsavhandling i statsvetenskap som undersöker ledande kommunala aktörers för- hållningssätt till mellankommunal samverkan på regional nivå.

Freddy Kjellström | De motsträviga kommunerna

De motsträviga kommunerna

En studie av mellankommunal samverkan på regional nivå

N

E S

V

(2)

De motsträviga kommunerna

En studie av mellankommunal samverkan på regional nivå

Freddy Kjellström

Freddy Kjellström | De motsträviga kommunerna | 2022:16

De motsträviga kommunerna

Mellankommunal samverkan har länge haft stor aktualitet i den offentliga debatten. Fokus riktas mot samordningsvinster, ökad effektivitet och utökad tillgång till expertis i kommunal verksamhetsproduktion. Under början av 2000-talet förespråkade staten utvidgad mellankommunal samverkan med syftet att kommunala aktörer i högre utsträckning skulle få möjligheter att ansvara för regional utveckling genom att bilda regionala samverkansorgan (RSO).

Detta var en möjlighet som de flesta län tog sig an. Ett grundläggande villkor vid bildande av RSO var att det rådde primärkommunal konsensus då varje enskild primärkommun ägde ett absolut veto. Trots flera argument för RSO tog bildande av RSO en krokig väg i vissa län, och i några län bildades heller aldrig något RSO. Denna studie bidrar med en fördjupad förståelse av kommuners motsträvighet till utvidgad mellankommunal samverkan, men även en förståelse av varför kommuner i vissa fall ändrade uppfattning från motsträvighet till stöd för bildande av RSO. Slutsatserna är att både institutionella faktorer och rationellt grundade faktorer måste inkluderas i analysen för att nå en förståelse av kommuners förhållningssätt till mellankommunal samverkan.

DOKTORSAVHANDLING | Karlstad University Studies | 2022:16 Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap

Statsvetenskap DOKTORSAVHANDLING | Karlstad University Studies | 2022:16

ISSN 1403-8099

ISBN 978-91-7867-300-1 (pdf) ISBN 978-91-7867-289-9 (tryck)

(3)

DOKTORSAVHANDLING | Karlstad University Studies | 2022:16

De motsträviga kommunerna

En studie av mellankommunal samverkan på regional nivå

Freddy Kjellström

(4)

Tryck: Universitetstryckeriet, Karlstad 2022 Distribution:

Karlstads universitet

Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Institutionen för samhälls- och kulturvetenskap SE-651 88 Karlstad

+46 54 700 10 00

© Författaren ISSN 1403-8099

urn:nbn:se:kau:diva-89569

Karlstad University Studies | 2022:16 DOKTORSAVHANDLING

Freddy Kjellström

De motsträviga kommunerna - En studie av mellankommunal samverkan på regional nivå

WWW.KAU.SE

ISBN 978-91-7867-300-1 (pdf) ISBN 978-91-7867-289-9 (tryck)

(5)

Till min familj

(6)
(7)

Förord

Äntligen! En lång resa med forskarutbildning och avhandlingsskrivande närmar sig sitt slut.

Resan tog sin start vid ett tillfälligt stopp med studier i statvetenskap vid Högskolan i Karlstad år 1995, innan vidare juridikstudier i Uppsala. Stoppet blev betydligt längre än planerat, och resulterade i en avlagd pol.mag. examen år 2000 vid Karlstads universitet. Statsvetenskap var ett ämne jag fastande för, men att jag blev kvar var också tack vare alla de skickliga och engagerade lärarna i Karlstad. I detta sammanhang vill jag särskilt lyfta fram Thomas Denk som på ett föredömligt och pedagogiskt sätt bidrog till att undervisningen i statsvetenskap blev både spännande och intressant, men också utmanande genom en analytisk prägel. Tack Thomas för all inspiration, stöd och hjälp under alla år inom både grundutbildning och forskarutbildning.

Efter att jag blev antagen till forskarutbildningen vid CERUT (Centrum för forskning om regional utveckling) påbörjades arbetet med framskissande av uppslag till avhandlingsidé kring år 2004. Oändligt många versioner av manus har skrivits, dryftats och omarbetats under flera år i olika sammanhang. Resultatet av denna fleråriga skrivprocess hade inte varit möjlig att åstadkomma utan bra stöd, inspel, konstruktiva kommentarer. I detta sammanhang vill jag ta tillfället i akt och rikta ett stort tack till P.O. Norell som var huvudhandledare och ett bra bollplank under tiden som avhandlingens design, upplägg, och datainsamling genomfördes.

Tack P.O. för all hjälp och konstruktiva synpunkter under dessa år! Under dessa åren var fler biträdande handledare delaktiga vars råd och hjälp har varit värdefulla, varför jag även vill rikta ett tack till Alf Sundin, Michele Micheletti och Stig Montin. Värdefulla kommentarer av manus framfördes vid olika forskningsseminarier, och som bidrog till klarsynthet och orientering i den empiriska djungel. Därför vill jag även ta tillfället i akt och rikta ett tack till följande: Jan Teorell, Jonas Axelsson, Lennart Nilsson, Curt Räftegård, Malin Stegmann McCallion och Jörgen Johansson. Vill också tacka CERUT vid Karlstads universitet där jag antogs som doktorand. Stort tack riktas också till alla respondenter som ställde upp och tog sig tid för alla intervjuer.

Efter att ha fastnad i skrivandet under en period, blev manuset närmast liggande orört under några år. Men en dag under senhösten 2019 kom Annika Fredén in på mitt kontor och undrade om jag inte skulle lyfta fram manuset ur byrålådan, och skriva klart min avhandling. Sagt och gjort, med stöd av tidigare prefekt Arne Qvarfordt-Larsson som alltid varit positiv och stödjande till min avhandlingsidé, tog arbetet med att slutföra avhandlingen omtag – Tack för

(8)

att du gav mig denna möjlighet, Arne! Genom ett bra mobiliserat stöd från både Arne Qvarfordt- Larsson, prefekt Tonje Grahn och ämnesföreträdare Malin Rönnblom, dekan Patrik Larsson samt Uppdrags AB vid Karlstads universitet fanns det möjligheter att slutföra arbetet med avhandlingen. Samtidigt stod en pandemi för dörren, som under dryga två års tid lamslog hela världen där COVID-19 är och förblir en term och tidsepok vi sent kommer att glömma. I skrivande stund finns det goda förhoppningar om att vi är på väg ur pandemin. Samhällen har påverkats negativt av pandemin, men för min del blev detta en tid med möjlighet till att samla tankarna och till fullo fokusera på att skriva klar min avhandling.

Som ny huvudhandledare utsågs Annika Fredén och som biträdande handledare Mikael Granberg. Många Zoom-handledningar blev det under denna period, som fungerade bra. Till stor del berodde det på goda förberedelser och konstruktiva förslag till ständiga förbättringar av manus från handledarna. Jag måste i detta sammanhang verkligen få rikta ett Stort Tack till dig Annika för ditt glödande engagemang, stöd och all hjälp under denna resa. Fram för allt för att du uppmuntrade mig till att ta fram manuset igen, och fick mig att återuppta arbetet med att slutföra avhandlingen. Vill också rikta ett Stort Tack till dig Micke för ditt brinnande engagemang, stöd och för alla konstruktiva kommentarer och alla de givande samtal vi har haft under denna tid.

Jag vill även ta tillfället i akt och tacka Anders Lidström som granskade avhandlingen vid slutseminariet, och som på ett förjtänstfullt sätt förmedlade konstruktiva kommentarer som varit till stor nytta. Vill också tacka Malin Rönnblom för ditt engagemang och stöd samt för din genomläsning av hela manuset under slutet med värdefulla kommenterar. Tack Elisabeth Wennö, för att du tog dig tid till för en språklig granskning av manuset under slutfasen.

Avslutningsvis vill jag rikta ett Stort Tack till min fru Madelaine och min dotter Felicia samt bonusdottern Malin för allt erat tålamod, och att Ni har stått vid min sida under denna långa resa av både hopp och förtvivlan. När detta nu skrivs sitter jag ute och njuter av den vackra vårsolen som lägger sina sista eftermiddagsstrålar över den isbelagda dammen på gården.

Däremot är isen upptinad och blommorna står i sin fulla prakt när ni nu läser detta, då sommaren har gjort entré!

Freddy Kjellström Gräsmark, april 2022

(9)

Innehållsförteckning

FÖRORD ... III

INNEHÅLLSFÖRTECKNING ... 5

FIGURFÖRTECKNING ... 8

DEL I ... 9

1. INLEDNING ... 11

1.1MELLANKOMMUNAL SAMVERKANSPROBLEMATIK ... 11

1.2SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 17

1.3MELLANKOMMUNAL SAMVERKAN HISTORISK ÖVERSIKT ... 19

1.3.2 Kommunblocksreformerna ... 20

1.3.3 Kommunalförbundens renässans ... 23

1.4DEN NYA POLITIKENS PREMISSER ... 24

1.4.1 Regionernas återkomst ... 30

1.4.2 RSO – ett organisatoriskt koncept för mellankommunal samverkan ... 33

1.4.3 Kommunpolitikers legitimitetsproblematik ... 38

1.4.4 Välfärdspolitik kontra utvecklingspolitik ... 39

1.5TIDIGARE STUDIER AV MELLANKOMMUNAL SAMVERKAN MÖJLIGHETER OCH HINDER ... 40

1.6DISPOSITION ... 50

2. DESIGN OCH METOD ... 51

2.1FÖRSTUDIEN ... 51

2.2STUDIENS UPPLÄGG ... 52

2.3INTERVJUER SOM INSAMLINGSMETOD ... 54

2.4VAL AV FALL ... 57

3. TEORETISKA PERSPEKTIV ... 61

3.1TEORIERNAS KOMPATIBILITET ... 62

3.2TVÅ HANDLINGSLOGIKER:RATIONALITET VS.INSTITUTIONALISM ... 64

3.3RATIONELLA VAL SOM TEORETISKT PERSPEKTIV ... 68

3.3.1 Det kommunala ledarskapet – den hierarkiska modellen ... 70

3.3.2 Partipolitiskt agerande ... 72

3.3.3 Institutionsbyggande under osäkerhet ... 73

3.3.4 Tillit ... 74

3.3.5 Geografisk lokalisering: centrum – periferiproblematik ... 78

3.3.6 Sammanfattande analytisk tolkningsram – rationella val ... 83

3.3.7 Begränsningar av rationella val som teoretiskt perspektiv ... 84

3.4INSTITUTIONELL TEORI SOM TEORETISKT PERSPEKTIV ... 86

3.4.1 Kulturperspektivet: Normstyrt handlande och begränsad rationalitet ... 87

3.4.2 Historisk nyinstitutionalism: Stigberoende och formativa moment ... 89

3.4.3 Regional identitet ... 92

3.4.4 Myter och mode ... 95

3.4.5 Sammanfattande analytisk tolkningsram – institutionell teori ... 98

3.5SAMMANFATTANDE SKISS AV STUDIENS TEORETISKA RAMVERK ... 99

(10)

DEL II ... 101

4. EMPIRI ... 103

4.1KOMMUNERNA DÄR MOTSTÅNDET MOT RSO BEFÄSTES ... 103

5. JÄMTLANDS LÄN ... 104

5.1HISTORIK ... 105

5.2HÄRJEDALENS KOMMUN ... 109

5.2.2 Partipolitik och den starka lokalpolitikern ... 112

5.2.3 Centrum – periferiproblematik ... 114

5.2.4 Län vs landskap och misstillitsförhållanden ... 116

5.2.5 RSO – otydlig konstruktion och en möjlig överkommun ... 117

5.2.6 Sammanfattande analys ... 119

6. VÄSTMANLANDS LÄN ... 124

6.1HISTORIK:DEN MISSLYCKADE REGIONALA BILDNINGSPROCESSEN (RSO) ... 125

6.2HEBY KOMMUN ... 127

6.2.1 Goda relationer till länsstyrelsen ... 131

6.2.2 Partipolitisk marginalisering ... 132

6.2.3 Centrum – periferiproblematik och rädsla för marginalisering ... 135

6.2.4 Länstillhörighet vs Landskapsidentitet ... 138

6.2.5 Sammanfattande analys ... 141

6.3JÄMFÖRANDE ANALYS AV KOMMUNAL MOTSTRÄVIGHET ... 145

7. FRÅN MOTSTRÄVIGHET TILL FÖLJSAMHET ... 147

8. KRONOBERGS LÄN ... 147

8.1HISTORIK:BILDNINGSPROCESSEN (RSO) SOM TOG VÄNDNING ... 148

8.2MARKARYDS KOMMUN ... 151

8.2.1 Länsstyrelsen – den bromsande samarbetspartnern ... 153

8.2.2 Partipolitiska skiljelinjer ... 155

8.2.3 Den starka lokalpolitikern ... 156

8.2.4 Centrum – periferiproblematik och regional vilsenhet ... 159

8.2.5 Tillit ... 164

8.2.6 Sammanfattande analys ... 165

9. GÄVLEBORGS LÄN ... 170

9.1HISTORIK:BILDNINGSPROCESSEN SOM PLÖTSLIGT VÄNDE ... 171

9.2BOLLNÄS KOMMUN ... 176

9.2.1 Länsstyrelsen – den goda samarbetspartnern ... 177

9.2.2 Partipolitisk (o)enighet, syndabockssyndrom och tillit ... 179

9.2.3 Regional identitet: Län vs landskap ... 184

9.2.4 Geografisk lokalisering: Centrum–periferiproblematik ... 187

9.2.5 Sammanfattande analys ... 189

9.3NORDANSTIGS KOMMUN ... 193

9.3.1 Relationer till länsstyrelse: Statlig maktutövning och ”Länsstyrelselän” ... 195

9.3.2 Risk för partipolitisk marginalisering ... 197

9.3.3 Geografisk lokalisering: Centrum – periferiproblematik ... 198

(11)

9.3.4 Regional identitet: Landskap vs län, samverkanskultur och tillit ... 201

9.3.5 Sammanfattande analys ... 204

9.4 Från motsträvighet till följsamhet i Gävleborgs län ... 207

10. VÄRMLANDS LÄN ... 210

10.1HISTORIK:BILDNINGSPROCESSEN RSO ... 211

10.2SÄFFLE KOMMUN ... 213

10.2.1 Länsstyrelsen: Den goda samarbetspartner vs Region Värmland (RSO) ... 215

10.2.2 Partipolitisk oenighet och enighet ... 217

10.2.3 Den starka lokalpolitikern ... 221

10.2.4 Centraliseringstendenser och framtida satsningshorisonter ... 222

10.2.5 Tillit, gemenskap och olika kulturer ... 224

10.2.6 Sammanfattande analys ... 226

10.3ÅRJÄNGS KOMMUN ... 230

10.3.2 Partipolitiska ställningstaganden och syndabockssyndromet ... 235

10.3.3 Den starka lokalpolitikern ... 238

10.3.4 Centrum – periferiproblematik ... 240

10.3.5 Region Värmland - en framtida överkommun, eller modefluga? ... 242

10.3.6 Tillitsperspektivet ... 244

10.3.7 Sammanfattande analys ... 246

10.4FRÅN MOTSTRÄVIGHET TILL FÖLJSAMHET I VÄRMLANDS LÄN ... 249

10.4.1 Jämförande analys av kommunernas motsträvighet ... 252

DEL III ... 257

11. ANALYS, SLUTSATSER OCH AVLUTANDE REFLEKTIONER ... 259

11.1VÄRDERING AV FAKTORER SOM BIDROG TILL KOMMUNAL MOTSTRÄVIGHET . 259 11.2.ANALYS UTIFRÅN DEN RATIONELLA KONSEKVENSLOGIKENS GRUND I ... 259

11.2.1 ”Man vet vad man har, men inte vad man får”. Kalkylering, vinstmaximering och egennytta ... 259

11.2.2 De starka kommunalråden ... 261

11.2.3 Partipolitisk marginaliseringsrädsla ... 262

11.2.4 Tillitsförhållanden ... 262

11.2.5 Geografi: Centrum – periferiproblematiken och utomregional samverkan .... 263

11.2.6 RSO – en framtida överkommun med oklara roller och befogenheter ... 263

11.3ANALYS UTIFRÅN ANPASSNINGSLOGIKENS GRUND I ... 263

11.3.1 Stigberoenden ... 264

11.3.2 Regionala identiteter – den imaginära landskapsidentiteten ... 264

11.3.3 Kulturer inom politik och förvaltning ... 266

11.3.4 Myter och mode ... 266

11.4ANALYSMODELL I:FAKTORER SOM HÄMMAR MELLANKOMMUNAL SAMVERKAN ... 267

11.4.1 Den rationella konsekvenslogiken ... 267

11.4.2 Den institutionella anpassningslogiken ... 268

11.4.3 Hämmande faktorer – summering ... 269

11.5KOMMUNALA BEVEKELSEGRUNDER FRÅN MOTSTRÄVIGHET TILL FÖLJSAMHET ... 270

(12)

11.6ANALYS UTIFRÅN DEN RATIONELLA KONSEKVENSLOGIKENS GRUND II ... 270

11.6.1 ”Länsstyrelselän” – en negativ stämpel ... 270

11.6.2 Tillitsförhållanden – förutsättning för mellankommunal samverkan ... 270

11.6.3 Nytt politiskt ledarskap – byte av kommunalråd ... 271

11.6.4 Förhandlingskapacitet – starkare regional röst mot staten ... 271

11.7ANALYS UTIFRÅN ANPASSNINGSLOGIKENS GRUND II ... 271

11.7.1 Kulturperspektivet: Gemensam landskapsidentitet och samverkansnorm ... 271

11.7.2 Formativa moment – byte av länstillhörighet ... 272

11.7.3 Myter och mode: Partipolitiskt press, syndabockssyndromet, och RSO som mode ... 272

11.8ANALYSMODELL II:FAKTORER SOM LÖSER UPP KOMMUNALA MOTSTRÄVIGHET ... 273

11.8.1 Den rationella konsekvenslogiken ... 273

11.8.2 Den institutionella anpassningslogiken ... 274

11.8.3. Helomvändningen – summering ... 275

12. SLUTSATSER ... 277

12.1AVSLUTANDE REFLEKTIONER ... 281

REFERENSER ... 284

Figurförteckning

Figur 1. Sverigekartan visar vilka län som under mars 2006 blivit RSO eller som hade planer om att bilda RSO under åren 2007–2008. ... 37

Figur 2. Kartan till vänster visar landskapsindelningen i Sverige, medan kartan till höger visar länsindelningen. ... 94

Figur 3.Illustration av det teoretiska ramverk som tillämpas i studien. ... 99

Figur 4. Jämtlands län är markerad i Sverigekartan till höger. ... 104

Figur 5. Karta över Västmanlands län. ... 124

Figur 6. Karta över Heby kommun. ... 127

Figur 7. Jämförande analys av kommunal motsträvighet i Härjedalens kommun och Heby kommun. ... 146

Figur 8. Sverigekarta med utdrag av Kronobergs län. ... 147

Figur 9. Karta över Gävleborgs län. ... 170

Figur 10. Sverigekarta med utdrag av Värmlands län, där kommunerna Säffle och Årjäng är markerade. ... 210

Figur 11. Jämförelse av faktorer som bidrog till att underbygga ledande kommunala företrädares motsträvighet till att bilda RSO. ... 253

Figur 12. Jämförelse av faktorer som bidrog till att kommunerna gjorde en helomvändning och biföll förslag om att bilda RSO. ... 255

Figur 13. Analysmodell över faktorer som bidragit till kommunal motsträvighet. .... 269

Figur.14 Analysmodell som illustrerar helomvändningen. ... 276

(13)

DEL I

(14)
(15)

1. Inledning

1.1 Mellankommunal samverkansproblematik

I början av 2000-talet uttrycktes förväntningar om utökad mellankommunal samverkan från både statligt håll och från intresseorganisationen Sveriges Kommuner och Landstings (SKL).

Antagandet var att samhällsekonomiska vinster skulle uppnås via en utökad mellankommunal samverkan. Dessa vinster skulle genereras genom ökad effektivitet, samordningsvinster, stordriftsfördelar samt en ökad tillgång till expertis/kompetens inom olika sektorer (SOU 1996:137, s.71f; SOU 2003:123). Dessutom antogs mellankommunal samverkan leda till ökad kvalitet inom kommunal verksamhet. RSO skulle överta stora delar av länsstyrelsens administration och handläggning inom den regionala utvecklingspolitikens områden. RSO antogs därmed bidra till ett utökat lokalt och regionalt inflytande över större utvecklingspolitiska investeringar och även utgöra en lämplig mellannivå mellan stat och kommun. Efter det svenska EU-medlemskapet riktades fokus även mot den regionala nivån.

Den regionala utvecklingspolitiken fick stor uppmärksamhet och blev föremål för institutionsbyggande.

Genom ändrad lagstiftning (SFS 2002:34), förväntades kommunerna att frivilligt komma överens om att bilda regionala samverkansorgan (RSO). Det fanns alltså ett grundläggande villkor om att samtliga primärkommuner1 i länet skulle vara eniga om att bilda ett RSO. Det förelåg, med andra ord, en situation av absolut primärkommunalt veto, vilket innebar att RSO formellt sett vilade på en relativt bräcklig konstitutionell grund. Detta kan knytas an till resultat av tidigare implementeringsforskning, där statsvetarna John Pressman och Aaron Wildavsky drar slutsatsen att en lyckad implementering av ny reform till stor del beror på hur den svagaste länken tar emot reformen (Pressman & Wildavsky 1973). Denna slutsats äger hög aktualitet även i denna kontext.

Det skulle nämligen visa sig att enstaka kommuner i ett flertal olika län var motsträviga till att delta i ett RSO, vilket satte den mellankommunala samverkansviljan på prov. Processen att bilda RSO blev i ett flertal län en krokig väg framåt, och i några fall slutade processen i en återvändsgränd. Hur kan denna kommunala motsträvighet till att bilda RSO förstås? Det är denna problemställning som föreliggande avhandling kommer att närmare ta sig an.

1 Fortsättningsvis i studien används termen kommuner för primärkommuner.

(16)

Under senare år har kommunerna i Sverige blivit pålagda allt fler uppgifter från statsmakterna.

Detta har skett samtidigt som skatteunderlaget för att bedriva kommunal verksamhet har krympt i många kommuner och minskade statsbidrag har tilldelats. Dessutom har kraven på att ha en balanserad kommunal budget skärpts rejält (SOU 2003:123; s 143; SOU 2020:8; SOU2021:75;

Arnell 2007:40f). Detta är en betydande utmaning och problematisk ekvation för kommunerna att förhålla sig till, vilket ställer ökade krav på kommunala ledare när det gäller nytänkande, utveckling och innovation av verksamhetsproduktion i olika kommunala sektorer.

Konsekvensen blir att kommunala ledare ständigt tvingas att intensifiera jakten på nya organisationsmodeller och verksamhetsformer. Under jakten på ökad effektivitet har kommunernas samverkan med omvärlden fått allt mer uppmärksamhet och hamnat i fokus.

Särskilt gäller detta mellankommunal samverkan. I den första avrapporteringen från Ansvarskommittén betonades vikten av att få till stånd en fördjupad och utvecklad mellankommunal samverkan (SOU 2003:123). I Ansvarskommitténs slutbetänkande finns förslag om att verka för en ökad regionalisering genom att skapa större sammanhållna regioner, vilket i förlängningen skulle leda till krav på utökad samverkan mellan kommuner, landsting och statliga myndigheter (SOU 2007:10). Ansvarskommittén lyfte även fram vikten av att hitta lämpliga institutionella lösningar i syfte att underlätta för kommunerna att i högre grad etablera former för dialog och samverkan.

Kommitténs bedömning: Det är av avgörande vikt att kommuner och regionkommuner finner former för dialog och samverkan inom det regionala utvecklingsområdet. (SOU2007:10, s 218)

Samtliga svenska kommuner ingår i någon form av mellankommunal samverkan (SOU 2020:8, s 37). Mellankommunal samverkan är ett tema som har aktualiserats allt mer i den kommunalpolitiska diskursen under senare år, och samverkan betraktas där som möjlig lösning på olika problem kommuner ställs inför, eftersom mellankommunal samverkan förväntas bidra till samordningsvinster och stordriftsfördelar genom bättre nyttjande av finansiella, personella och materiella resurser. På längre sikt kan mellankommunal samverkan vara ett institutionellt framgångsrikt koncept även för att kunna behålla de mindre kommunerna (Erlingsson et al 2021). Mellankommunal samverkan som tema lyftes även fram tydligt i den senaste kommunutredningens slutbetänkande (Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget 2020:8):

(17)

Kommunerna själva har ställt sig, och ställer sig fortfarande i stor utsträckning positiva till kommunal samverkan och ser det som en lösning på den bristande kapaciteten hos många kommuner.

Mot bakgrund av att kommunerna befinner sig i en alltmer komplex kontext och står inför fler utmaningar, har staten i allt större utsträckning legaliserat möjligheterna till utökade mellankommunala samverkansformer,2 i syfte att uppnå ökad rationalitet och effektivitet genom stordriftsfördelar och samordningsvinster inom olika kommunala sektorer. Genom mellankommunal samverkan är målsättningen att kommunerna ska uppnå ökad produktivitet, effektivitet samt erhålla samordningsvinster. Under lång tid har detta varit ett av både riksdagens och regeringens bärande huvudargument för att öppna upp och utöka möjligheterna till mellankommunal samverkan (Molander 2003:14; Montin & Granberg 2021:79f; SOU 2017:77). Att mellankommunal samverkan är ett strategiskt val och en institutionell lösning i syfte att skapa en än mer funktionell och ändamålsenlig organisation, är något som även har uppmärksammats tidigare inom statsvetenskaplig forskning, såväl nationellt som internationellt (Lundqvist 1995:111ff: Mörck 2008; Erlingsson & Wänström 2015:166ff; Teles 2016; Teles &

Swianiewicz 2018). En av flera statliga utredningar inom området konstaterade att mellankommunal samverkan är avgörande för kommunernas framtida utvecklings- och tillväxtmöjligheter. Därför föreslogs det att regeringen borde ytterligare utreda möjligheterna till mellankommunal samverkan i syfte att underlätta samverkan mellan kommunerna i än högre utsträckning (SOU 2004:126, s 67ff).

Det var inte bara statsmakterna som vid denna tidpunkt hade de mellankommunala samverkansfrågorna i fokus, utan även Svenska Kommunförbundet. Ett argument som framfördes av Svenska Kommunförbundet var att de uppgifter som krävde samverkan över kommungränserna främst borde lösas utifrån ett funktionellt perspektiv, och inte utifrån statliga administrativa gränsdragningar. Faktiska problemställningar där mellankommunal samverkan krävs borde, enligt Svenska Kommunförbundet, primärt kunna lösas genom frivilligt bildade sammanslutningar och genom upprättade avtal (Johansson 2000:145).

Samverkan mellan kommuner är även en angelägenhet för centralstaten eftersom strukturella och demografiska förändringar har gjort att mindre kommuner fått allt svårare att fullgöra sina offentliga åtaganden. Samverkan mellan kommuner är således något som påhejas av staten

2 Dessa argument vägde tungt beträffande den diskussion som fördes under 1960- och 70-talen, innan kommunsammanslagningen realiserades i mitten på 1970-talet (Se Krantz 2002).

(18)

ovanifrån…Fram träder ett lapptäcke av partnerskap och andra samverkansformer där de kommunala gränserna blir allt otydligare. (Montin 2004:56)

Vilka åtgärder som avses med mellankommunal samverkan, eller vilka fördelar som förväntas varierar. Ett gemensamt drag är att det finns uttalade förväntningar om att uppnå framtida fördelar med avseende på ekonomi och effektivitet, men även att kunna uppnå en förbättrad kvalitet inom tjänsteproduktionen. Mellankommunal samverkan kan också betraktas som en möjlighet till att anpassa den kommunala strukturen i syfte att skapa förbättrade förutsättningar för kommunal verksamhetsutövning, utan att staten behöver vidta mer genomgripande reformer som exempelvis kommunsammanslagningar (Teles & Swianiewicz 2018:4).

Med tanke på den rådande demografiska obalansen inom, såväl som mellan, kommuner skulle därför en strukturreform med kommunsammanslagningar vara en än mer drastisk och genomgripande statlig åtgärd att vidta. Istället kan framför allt mindre kommuner, vilka saknar kompetens och resurser, finna en lösning på sina problem genom att delta i olika former av mellankommunal samverkan inom olika sektorer (Nergelius 2013; Erlingsson & Wänström 2015:165ff).

Antalet kommuner med färre än 10 000 invånare är idag cirka 75, men beräkningar visar att år 2020 kommer de att vara runt 100 och år 2030, då de bedöms härbärgera mindre än 4 procent av landets befolkning, cirka 115 stycken. Detta sker samtidigt som Stockholm och andra storstadsregioner står inför en kraftig befolkningstillväxt. Att samverka med andra kommuner underlättar därför på flera sätt de små kommunernas uppgifter. (Nergelius 2013:7)

I en studie som togs fram på begäran av den senaste kommunutredningen, vilken initierades av regeringen år 20173, konstateras det att det finns både potential och utmaningar med mellankommunal samverkan:

Potentialen ligger i möjligheten att investera gemensamt, effektivisera drift och stödfunktioner samt att skapa en bättre resursbas, vilket i sin tur gör samverkande organisationer mindre sårbara. För att uppnå denna potential krävs emellertid mer långtgående strukturella åtgärder, ofta i form av fusion av verksamheter. Lös samverkan avseende enskilda resurser och kompetenser är vanligt förekommande och stärks dessutom genom nya möjligheter till avtalssamverkan. Vid

3Den senaste kommunutredningen (2017) gav docent Anna Thomasson och universitetslektor Ola Mattisson, Ekonomihögskolan vid Lunds universitet, i uppdrag att skriva fram en kunskapsöversikt om mellankommunal samverkan i form av en rapport som publicerades år 2019.

(19)

varje enskild aktivitet är det fördelaktigt att avtala och dela. Kommunen får ut mer och bättre kvalitet i verksamheten. Den ekonomiska effekten är emellertid begränsad då samverkan endast avser enskilda aktiviteter eller resurser (begränsad del av budgeten). (Mattisson och Thomasson 2019)

Fler argument framförs således för en utökning av mellankommunal samverkan inom olika sektorer. Däremot återstår fortfarande en fördelning av risker och ekonomiska resurser för de kommuner som väljer att delta i mellankommunal samverkan. Det kräver att det föreligger en viss samsyn mellan kommunerna beträffande deras syn på både kvalitet och driftsformer.

Mellankommunal samverkan renderar inte per automatik besparingar för den enskilda kommunen, utan åtgärder som syftar till sparbeting måste göras i samråd med andra deltagande kommunala aktörer. En konsekvens av detta blir att den enskilda kommunen förlorar inte bara självständig rådighet och inflytande över verksamhetsproduktionen, utan även kontroll över geografisk lokalisering av verksamhetsproduktionen, samt vilka ekonomiska kostnadsramar som ska tilldelas (Mattisson och Thomasson 2019). Därmed kommer det att krävas både samarbetsvillighet och kompromissvilja för att nå konsensus mellan politik och förvaltning hos deltagande kommuner, eftersom de ekonomiska förutsättningarna och behoven av verksamhetsproduktion varierar mellan deltagande kommuner. Rimligtvis måste planeringen således ske i konsensus inom ramen för den befintliga samverkanskonstellationen.

Civilminister Ida Karkiainen (S) med ansvar för kommuner och regioner framhäver i Kommuninvest tidning Dialog (nr 1/2022) att det öppnas upp möjligheter med mellankommunal samverkan, men att det också finns utmaningar med att de facto förverkliga mellankommunal samverkan:

Det är alltid bra att samarbeta. Sedan är det ofta lättare sagt än gjort vissa gånger. Det är enkelt att prata om det, men det kan vara svårt att få till rent praktiskt, och det kan ta mycket resurser.

Men rent generellt tror jag att om vi ska få ut mesta möjliga av varje skattekrona så är det ju klokt att se över vad man kan samarbeta om. I Haparanda finns 10 000 invånare, i Torneå 20 000.

Genom samarbete fick vi möjlighet att få verksamhet för 30 000 invånare.

Trots att allt flera förespråkar att kommunerna ska öka samverkan med andra kommuner inom olika sektorer, förefaller detta vara svårare att omsätta i praktiken. Utvecklingspolitiken är ett område där kommunerna under flera år haft svårt att komma överens om samverkan. I flera län runt om i landet var det svårt att få till stånd mellankommunala samverkanslösningar inom det regionalpolitiska utvecklingsområdet, trots att det medgav ett utökat lokalt inflytande i de politiska beslutsprocesserna. I Jämtlands län hade det vid ett flertal tillfällen i början av 2000-

(20)

talet gjorts flera olika försök att anordna mellankommunala samverkanslösningar på regional nivå utan resultat, eftersom kommunerna misslyckades med att nå enighet i frågan.4

Från att tidigare haft en ordning inom den regionala utvecklingspolitiken där länsstyrelsen som statligt organ innehade rollen som planerare och ansvarig beslutsfattare för tilldelning av statliga medel inom utvecklingspolitikens områden, öppnades det under början av 2000-talet upp för nya institutionella lösningar med ett utökat lokalt inflytande. Detta skedde genom att regionala samverkansorgan (RSO)5 fick möjligheter att överta uppgifter inom utvecklingspolitikens område. Målet med att införa ett RSO i länen var att det skulle bidra till att skapa adekvata mötesplatser, och lägga grunden till en plattform med olika samverkansformer mellan lokala och regionala aktörer. Syftet med ett RSO var att det skulle bidra till en regional utvecklingspolitik som hade en bättre och starkare lokalpolitisk förankring genom ett utökat lokalpolitiskt engagemang och inflytande. Det fanns därvid en strävan efter att tillvarata denna kraft, engagemang och initiativförmåga på lokal nivå (Prop 2001/2002:7).

I processen att förverkliga ett mellankommunalt samverkansarbete på regional nivå fanns dock inte enbart möjligheter utan även problem att överbrygga för att kommunerna skulle nå fram till en lösning. Den tidigare Socialdemokratiska samordningsministern, Pär Nuder (S), tog upp ett av de mellankommunala samarbetsproblemen på DN:s debattsida (20040628):

…inte heller kommunal samverkan saknar avigsidor. Samarbete mellan kommuner bygger alltid på att man kan bli överens om vilka frågor samarbetet ska omfatta, vilket ytterst betyder att den som vill minst är den som får bestämma takten och omfattningen av samarbetet.

Den portugisiska statsvetaren Filipe Teles konstaterar att mellankommunal samverkan inte enbart handlar om att ledande kommunala aktörer gör enkla val genom engagemang inom ett givet politikområde. För att mellankommunal samverkan ska kunna förverkligas krävs en föregående komplex och sammansatt process mellan kommuner, som består av överläggningar, förhandlingar, kompromisser och ett behov av att definiera verksamheten (Teles 2016:3).

4 Problemet att komma överens om mellankommunal samverkan inom RSO i Jämtland, utvecklas mer i Del II i avhandlingen.

5 Regionala samverkansorgan (RSO) blev möjligt att bilda genom lagen om regionala samverkansorgan. SFS

(21)

1.2 Syfte och frågeställningar

Översikten ovan visar att regionalpolitiken var ett område där flera kommuner inom flera olika län hade svårt att nå enighet kring mellankommunal samverkan under början av 2000-talet.

Mellankommunal samverkan framställs som viktig för det regionalpolitiska utvecklingsarbetet i syfte att uppnå tillväxt, ökad effektivitet, samordningsvinster, stordriftsfördelar samt tillgång till ökad kunskap och kompetens. Att två eller tre kommuner samverkar genom att exempelvis ha en gemensam räddningstjänstorganisation, eller att dela på en tjänstebefattning, som exempelvis en miljöinspektör eller stadsarkitekt, är ganska frekvent förekommande. Att få samtliga primärkommuner inom ett län att delta i utvidgad mellankommunal samverkan i form av ett RSO ställde dock till ordentligt huvudbry och orsakade problem för flera ledande kommunpolitiker. Därför är det berättigat att undersöka svårigheterna med att förverkliga ett utvidgad mellankommunal samverkan genom att bilda ett RSO. Varför var det exempelvis omöjligt för kommunerna att komma överens om att bilda ett RSO i Jämtlands län trots ett flertal upprepade försök, när Örebro läns och Östergötlands läns kommuner hade relativt lätt att fatta beslut i konsensus som ledde fram till bildande av RSO?

Eftersom flera av de undersökta kommunerna valde att göra en helomvändning under beslutsprocessen och bestämde sig för att stödja bildandet av ett RSO innan datainsamlingen var slutförd,6 blev även detta ett viktigt forskningsproblem att ta sig an. Syftet med studien är dels att få en fördjupad förståelse av kommuners motsträvighet till utvidgad mellankommunal samverkan inom ramen för ett RSO, dels en fördjupad insikt i vad som bidrog till att några av kommunerna senare valde att delta i RSO. Kommuners förhållningssätt till mellankommunal samverkan bygger på ledande kommunala aktörers uppfattningar. Med ledande kommunala aktörer avses i denna studie tre centralt placerade aktörer med god insyn i kommunpolitiken, nämligen kommunstyrelsens ordförande, oppositionsråd och kommunchef.

För att uppnå ovanstående syfte utgår studien från följande frågeställningar:

• Hur kan ledande kommunala aktörers motsträvighet till deltagande i ett utvidgad mellankommunal samverkan inom ramen för ett RSO förstås?

• Hur kan ledande kommunala aktörers ändrade uppfattning till att delta i en utvidgad mellankommunal samverkan inom ramen för ett RSO förstås?

6 När urval av fallen genomfördes var inte de utvalda kommunerna och länen beredda att bilda RSO, men i flera av länen skedde en helomvändning under tiden för datainsamlingen. För utförligare diskussion om detta, se avhandlingens metodkapitel.

(22)

Preciserade forskningsfrågor:

• Vilka argument åberopade de ledande kommunala aktörer när de valde att inte stödja bildandet av ett RSO?

• Vilka argument åberopade de ledande kommunala aktörer när de ändrade uppfattning och istället valde att stödja bildandet av ett RSO?

För att sätta in problemställningen och syftet i ett teoretiskt sammanhang kommer två olika teoretiska perspektiv att anläggas i studien. Det ena teoretiska perspektivet utgår från antaganden om att ledande kommunala aktörers ställningstagande och ageranden baseras på rationella val vilka kopplas till konsekvenslogik. Det andra teoretiska perspektivet är ett institutionellt perspektiv som utgår från antaganden om att ledande kommunala aktörers förmåga till rationellt agerande begränsas av institutioners normbundenhet. Detta innebär att två olika handlingslogiker kommer att tillämpas i syfte att erhålla en fördjupad förståelse av vilka faktorer som styr ledande kommunala aktörers handlanden, när de ställs inför valet om att delta i utvidgad mellankommunal samverkan (RSO).

Utifrån dessa teoretiska perspektiv utvecklas studiens sista forskningsfrågor:

• Kan ledande kommunala aktörers motsträvighet till att delta i RSO förstås utifrån handlingslogikerna konsekvenslogik och/eller anpassningslogik?

• Kan de fall där ledande kommunala aktörer gjorde en helomvändning för att delta i RSO förstås av handlingslogikerna konsekvenslogik och/eller anpassningslogik?

Inomvetenskapligt är ambitionen att studien ska bidra med ny kunskap som ger en fördjupad förståelse av vilka faktorer det är som kan påverka kommunala ledares motsträvighet till att delta i mellankommunal samverkan, men även en fördjupad förståelse av vad som kan få ledande kommunala aktörer att göra en helomvändning och delta i mellankommunal samverkan (RSO). Studien förväntas bidra med ny kunskap till befintlig kommunforskning om vilka faktorer det är som påverkar ledande kommunala aktörers förhållningssätt till att delta i mellankommunal samverkan. Utomvetenskapligt förväntas studiens kunskap vara användbar för politiker och tjänstemän inom kommuner och regioner, men även för intresseorganisationen SKR (Sveriges Kommuner och Regioner), som bl.a. arbetar med upplysning och utbildning i frågor kopplat till mellankommunal samverkan.

(23)

1.3 Mellankommunal samverkan – historisk översikt

I nedanstående avsnitt ges en översiktlig bild av hur mellankommunala samverkansformer har växt fram över tid i Sverige.

1.3.1 Ursprunget

Från det att de första municipalsamhällena växte fram till utvecklingen av dagens moderna kommuner är det sannolikt att mellankommunal samverkan har funnits i olika former, men att den har varierat över tid. Flera olika pragmatiska skäl har över tid och rum legat till grund för att delta i mellankommunal samverkan.

Från mitten av 1800-talet fanns det legala möjligheter för församlingarna att bilda gemensamma organ som kyrkoråd och skolråd. Dessutom fanns det specialreglerade bestämmelser inom till exempel fattig- och sjukvård som möjliggjorde att två eller flera socknar kunde ha en gemensam verksamhet. Dock saknades det lagar och förordningar som gjorde det möjligt för landskommuner, köpingar och städer att bilda gemensamma förvaltningsorgan. Alternativet var att upprätta olika avtals- och kontraktsbaserade samverkansformer. Kommunerna kodifierades och erkändes genom 1862 års kommunallagar, och de dåtida socknarna omvandlades formellt till kommuner. Även landstingen inrättades formellt under år 1862 (Wetterberg 2004:14f).

Det skulle dock visa sig att kommunerna, som var baserade på den gamla sockenindelningsprincipen, fick problem och skulle komma att utmanas. Under tiden utreddes därför möjligheterna till utökad kommunal samverkan, och år 1919 kom en proposition om kommunalförbund, som klubbades igenom som lag. Först därefter var det möjligt att bilda kommunalförbund. Dock saknade kommunalförbunden beskattningsrätt och skulle finansieras av de deltagande kommunerna. Det var också reglerat vilka sektorsområden som kommunalförbunden fick vara verksamma inom. Kommunalförbunden fick till exempel inte hantera verksamheter som låg inom ramen för de obligatoriska kommunala uppgifterna.

Däremot var valet av förvaltningsform fri för kommunerna att besluta om. För att bilda ett kommunalförbund krävdes att kommunerna var överens, samt att de fick ett godkännande från länsstyrelsen. Det var också länsstyrelsen som godkände om nya medlemmar skulle få träda in i kommunalförbundet. Kommunalförbunden lades under statlig kontroll, och det var en organisationsform där staten kunde framtvinga samverkan inom vissa områden i form av så kallade specialkommuner (Wångmar 2003:70f).

(24)

1.3.2 Kommunblocksreformerna

Flera alternativ dryftades när det gällde kravet om att tillmötesgå industrialiseringen och urbaniseringens krav och hantera deras följdeffekter. För att få till stånd en fungerande välfärdsstat behövdes nya institutioner med ny kunskap och kompetens. Tidigare hade framför allt två instrument använts av staten för att hantera den framväxande välfärdsstaten: statliga bidrag och kommunal samverkan. Båda dessa instrument ansågs för svaga för att kunna främja en mer omfattande utbyggnad av välfärdsstatens institutioner. Kommunindelningskommittén, som tillsattes år 1943, uppfattade dessa instrument som otillräckliga styrmedel. De små kommunerna ansågs vara för små för att kunna förverkliga och hantera kraven som den nya framväxande Socialdemokratiska välfärdsstaten hade. Den tidigare sockenindelningen betraktades som föråldrad och irrationell i sin form för att kunna klara av att hantera de nya uppställde kraven på utbyggnad av skolor, hälso- och sjukvård.7 Målet var att den kommunala verksamheten skulle präglas av uniformitet och därmed vara standardiserad i hela landet.

Kommittén trodde inte att de små kommunerna skulle klara av att garantera denna uniformitet.

Dessutom ansåg inte kommittén att kommunalförbunden kunde vara gångbara alternativ för att lösa småkommunsproblematiken. Det fanns 509 kommunalförbund när kommittén tillsattes år 1943, där de flesta var polis- och fattigvårdsförbund. De 237 polisförbund, som hade bildats, hade tillkommit genom länsstyrelsens förordnade. De 200 fattigvårdsförbunden som fanns uppfattades av kommittén som numerärt för fåtaliga och för irrationella i sin utformning. Flera mindre kommuner vägrade dessutom att samarbeta, och konflikter mellan kommunerna var vanligt förekommande. Flera kommunalförbund skulle krävas för att åstadkomma en rationell planering, enligt kommittén, men kommunernas samarbetsvilja var inte tillräckligt stark för att förverkliga detta samarbetsalternativ i tillräckligt stort omfång. Kommunindelningskommittén konkluderade i sin utredning att kommunalförbunden inte hade uppfyllt förväntningarna, och att mellankommunal samverkan uppfattades som ett misslyckat styrmedel för att åstadkomma ändamålsenliga förvaltningsdistrikt. Ett kommunsystem bestående av större kommuner med starkare resurser ställdes mot ett fragmenterat och splittrat kommunsystem, med olika uppgifter och olika territoriella indelningsgrunder (SOU 1945:39; Lundqvist 1995:113f; Gossas 2006:63f; Wångmar 2003). Det förstnämnda kommunsystemet ovan skulle komma att lägga grunden till det framtida svenska kommunsystemet, som bars upp av idén om enhetsstaten och den svenska Socialdemokratiska välfärdsstaten (Esping-Andersen 1990; Pierson 2006).

7 Bland annat skulle en grundskolereform implementeras över hela landet, som krävde stora insatser av

(25)

För att realisera bygget av välfärdsstaten skulle idéerna om större kommuner med en bred kompetens och ett stort resursinnehav efter hand komma att växa fram, och ta allt mer plats i anspråk i de då pågående politiska diskussioner. Parallellt med framväxten av dessa idéer och en institutionell utveckling av kommuner framträder också en bild av en allt starkare statsmakt, som anger tydligare målsättningar om behovet av att skapa effektivare kommuner med en mer enhetlig territoriell indelningsprincip. Nya och större kommuner blev lösningen som behövdes för att realisera välfärdsstatsbygget. Därmed blev storkommunreformer genom kommunsammanslagningar nyckelkonceptet som kom att tillämpas under efterkrigstiden.

Kommunblocksreformerna bidrog till att minska antalet kommuner och utöka de territoriella förvaltningsarealerna. Dessa reformer pågick ända fram till mitten av 1970-talet. Enligt de statliga utredarna skulle det under 1950-talet räcka med 3000 invånare, för att en kommun skulle inneha tillräckligt stort befolkningsunderlag. Under 1960-talets statliga utredningar skulle denna siffra komma att revideras upp till minst 8000 kommuninvånare. Denna revidering motiverades med att skattekraften inte täckte utgifterna för implementeringen av kommunblocksreformen. De nya kommunerna skulle byggas upp med livskraftiga tätorter – Centralorter – som skulle utgöra naturliga knutpunkter för omkringliggande landsbygd (Strömberg & Westerståhl 1983:17ff; Wetterberg 2004; Montin 2004:33; Gossas 2006:69).

Resultatet av kommunblocksreformerna var i det första skedet att antalet kommuner sjönk från 2 498 år 1951 till 1 037 år 1952. Denna dryga halvering av antalet medförde att medelvärdet för folkmängden i kommunerna steg mycket kraftig från ca 1500 invånare till drygt 4 000 invånare. En konsekvens blev att antalet kommunalförbund minskade rejält från 935 (år 1951) till 173 (år 1953). Kommunblocksreformen möttes av starkt motstånd, speciellt i de mindre landsortskommunerna (Gossas 2006: 64f; Wetterberg 2004:14f; Wångmar 2003:256f;

Strömberg & Westerståhl 1983:21ff).8 Genom den senaste kommunblocksreformen som avslutades år 1974 hade kommunstrukturen kommit att radikalt förändrats och antalet kommuner blev 278 stycken.9 Folkmängden i kommunerna skulle uppgå till en genomsnittlig befolkning om ca 16 300 invånare (medianvärde). I den politiska debatt som fördes om kommunblocksreformerna kunde två klara skiljelinjer skönjas, där reformens förespråkare

8 För ytterligare fördjupning se Gossas (2006) som presenterar en detaljerad historisk översikt av hur mellankommunal samverkan har utvecklats över tid. Även Wångmar (2003) ger en utförlig beskrivning av kommunblocksreformerna.

9 År 2022 kan vi utläsa att det finns 290 primärkommuner. Att antalet primärkommuner ökade till 290 beror på att några kommuner efter senaste kommunsammanslagningen valde att bryta sig ur. Källa: www.skr.se

(26)

företrädde en mera centralistisk linje, medan de som var mer skeptiskt inställda krävde ökade inslag av decentralisering (Strömberg & Westerståhl 1983:21ff).

De nya storkommunerna skulle ha stor kapacitet och klara av att hantera utbyggnaden av den moderna välfärdsstaten som var en ansenlig uppgift och krävde samlade resurser vad gällde ekonomi, administration och övriga enheter. För att åstadkomma utbyggnaden av den moderna välfärdsstaten ställdes samtidigt högre krav på expertis och kompetens. Rekrytering påbörjades av kunniga, specialiserade tjänstemän, och professionell expertis växte fram inom olika kommunala sektorsområden genom en stor kommunal tjänstemannakår. Under 1960-talets början förväntades kommunerna gå samman på frivillighetens väg, men eftersom närmare hälften av kommunerna inte ville detta övergavs frivillighetsprincipen. Den sista kommunblocksreformen genomfördes med tvång genom ett riksdagsbeslut år 196910 (Wetterberg 2004:14; Montin 2004:33). Alternativet att lägga nya och utvidgade uppgifter på den regionala nivån och behålla småkommunerna valdes bort (Nilsson 2005:53). En alternativ förklaring är att kommunförstoringar kan förstås som ett instrument för statsmakten att legitimera välfärdsstaten genom att förbättra den offentliga service som ges till medborgarna (Eythórsson 1998).

Efter det att storkommunreformerna var genomförda hyste kommunerna farhågor om att ökad mellankommunal samverkan skulle binda kommunerna än närmare staten, och att de därigenom skulle riskera att utsättas för mer statlig kontroll och ytterligare pålagor. I sådana fall skulle det komma att ske på bekostnad av den kommunala självstyrelsen. Kommunerna och deras ledande företrädare slog vakt om det lokala självstyret och menade istället att inslagen av statlig kontroll och pålagor istället borde minskas. Statsvetaren Markus Gossas menar att de principiella motiven för införandet av kommunalförbunden var likartade de motiv som framfördes för avskaffandet av desamma. Statens motiv var att säkra välfärden och effektivisera den kommunala servicen (Gossas 2006:68f). När de långtgående kommunsammanslagningarna hade genomförts fick kommunerna allt fler uppgifter att lösa (SOU 2020:8), och därmed har kommunerna blivit en ännu viktigare politisk nivå i samhället.

10 Förslaget år 1969 om att fullfölja storkommunreformen med tvång lades av den dåvarande socialdemokratiska

(27)

1.3.3 Kommunalförbundens renässans

Under 1970- och 1980-talen ökade dock mellankommunala samarbeten som var av civilrättslig karaktär. Anledningen var att de uppfattades vara problematiska, eftersom de inte var öppna för insyn, men också svåra att administrera. Frågan om kommunalförbund som alternativ lösning till mellankommunal samverkan skulle återigen komma att aktualiseras. En statlig utredning (SOU 1983:15, Ds C 1983:15) tillsattes för att ånyo se över problemen. I en påföljande proposition (Prop 1984/85:216) omnämns en av de fördelar som kommunalförbund innebär.

Kommunalförbund tillåter mer insyn än vad de andra samarbetsformerna medger i form av bolagsbildningar och liknande, vilket blev ett viktigt argument i de påföljande politiska diskussionerna. Att kommunala gränsdragningar är problematiska uppmärksammades eftersom de utgjorde hinder för funktionell verksamhetsutövning i flera olika sektorer. Genom att öppna upp för ett utökat samarbete över de kommunala gränserna skulle det således vara möjligt att reducera de eventuella bieffekter som uppkom vid varje administrativ gränsdragning (Prop 1984/85:216). Slutsatsen var att den lagstiftning som reglerade bildandet av kommunalförbund uppfattades vara omständlig och invecklad, och att lagen därmed behövde ändras. År 1985 skulle en ny lag komma att träda i kraft: Kommunalförbundslagen (SFS 1985:894), vilken underlättade möjligheterna till mellankommunal samverkan genom bildande av kommunalförbund. Fortfarande fanns det hinder kvar att överbrygga för att uppnå en utökning av mellankommunal samverkan inom ramen för ett kommunalförbund. Gemensamhetskravet var ett sådant: alla kommunalförbundets uppgifter skulle falla inom samtliga medlemmars befogenheter. Detta innebar att samverkan mellan t. ex. kommuner och landsting inte var möjlig. Ett annat krav som också bromsade upp mellankommunal samverkan var lokaliseringsprincipen, som innebar att de uppgifter en kommun utför skulle ha anknytning till dess territoriella område, eller tydlig koppling till dess medlemmar (Gossas 2006: 81).

Antalet kommunalförbund minskade under 1970- och 1980-talen. De nya och större kommunernas kapacitet till problemlösning inom olika sektorer hade successivt ökat över tid, och därmed blev grunden för mellankommunal samverkan försvagad. Under denna tid väcktes dock argumenten till liv igen från kommunernas sida om att konstitutionellt få tilldelat ett utvidgat kommunalt självstyre. Det motiverades med att den reella kapacitetsökningen även skulle möjliggöra ett än större kommunalt ansvarstagande. Decentraliseringar inom flera policyområden genomfördes i allt större omfattning, genom vilka kommunerna fick överta ansvaret för räddningstjänst, miljö- och hälsoskyddstillsyn, plan- och byggfrågor, vård- och

(28)

omsorg, samt skolan. En period följde med en tydlig expansion av de kommunala verksamheterna såväl administrativt och kunskapsmässigt som ekonomiskt. Vid millenniumskiftet var det en relativt stor portfölj med uppgifter som kommunerna ansvarade för att utföra jämfört med tidigare (Peterson 2006, Wetterberg 2000). Kommunerna tog ett betydligt större ansvar för välfärdssamhället. Det riktades ökade krav från kommunalt håll om att staten inte längre behövde utöva detalj- och regelstyrning med lika omfattande riktade kontrollinsatser mot kommunerna. Det riktades också kritik från kommunerna mot centralstyrningen, där anförda demokratiargument och subsidiaritetsprincipen utgjorde viktiga inslag i diskussionerna. Den offentliga styrningen skulle ske så nära medborgarna som möjligt, och primärt styras utifrån de lokala förutsättningarna. Det detaljorienterade styrsystemet skulle efterhand komma att ersättas av målstyrning och ramlagstiftning, med styrmodeller som hämtade sin inspiration från en marknadsanpassad styrmodell, New Public Management. År 1993 ändrades även tilldelningssystemet för statsbidragen som styrmedel. Från att ha varit specialdestinerade och öronmärkta skulle de nu i huvudsak tilldelas i form av generellt betingade ramanslag. Även detta initiativ signalerade att staten hade låtit kommunerna få friare dispositionsrätt över de statliga medlen. Samtidigt med denna utveckling professionaliserades kommunerna allt mer med färre förtroendevalda, men med allt större tjänstemannakår bestående av fler experter som hade specialistkompetenser. Införandet av den nya kommunallagen år 1991 (SFS 1991:900), och övergången från specialdestinerade statsbidrag till generellt utformade statsbidrag är två viktiga reformer som innebar att kommunerna fick ta ett utökat ansvar. Den nya kommunallagen (SFS 1991:900) möjliggjorde också en ökad valfrihet för kommunerna när det gällde att forma sin egen inre organisation (Wetterberg 2000;

Petersson 1998, 2006; Gossas 2006:75; Almqvist 2006).

1.4 Den nya politikens premisser

Bakgrunden till idén om en ny regional samhällsorganisation kan härledas till att regionfrågan hade etablerats på den svenska och europeiska politiska dagordningen. Initiativen till att reformera den svenska (regionala) länsnivån kan spåras tillbaka till de spänningar och problem som mötte svensk länsförvaltning under början av 1980-talet. Reformarbetet kan uppfattas som ett uttryck för statens svårigheter att politisk styra samhällsutvecklingen. Enligt PARK- utredningen (SOU1999:103) kan den regionala reformen uppfattas på flera olika sätt.11 Ett sätt

11 Argumenten nedan relateras främst till försöksverksamheten i försökslänen Västra Götaland, Skåne, Kalmar och

(29)

är att den regionala reformen skulle vara en sorts kris för den traditionella och målrationellt grundade svenska länsförvaltningsmodellen, eftersom det har blivit allt svårare att genomföra standardiserade lösningar. Krav ställdes på att samhällsreformerna skulle anpassas till lokala förhållandena med möjligheter till revidering under processens gång. Den regionala reformen kunde även uppfattas som en innovationsstrategi i syfte att stimulera fram nytänkande för att möjliggöra ett effektivare förändringsarbete (SOU 1999:103, s 6ff). Genom att staten tillät mer flexibla organisationslösningar var tanken att det skulle sporra lokala och regionala aktörer till att verkligen visa vad de kunde åstadkomma när friare ramar erbjöds. Reformarbetet kunde även uppfattas som en ideologisk inriktning med siktet inställd mot en ny kurs, som en sorts arbetsfilosofi för att uppnå ökad deltagardemokrati och decentralisering. En alternativ förståelse skulle även kunna vara av symbolpolitisk karaktär där politiker genom retorik, politiska utspel gav illusioner av ett partipolitiskt agerande, m. a. o. ett sätt att visa på handling utan att egentligen genomföra någon större institutionell förändring.

Under 1990-talet svepte den ekonomiska krisen in med stormstyrka över hela den svenska offentliga sektorn. Krisen fick stora finansiella konsekvenser för offentlig sektor, och ledde till högt ställda krav om besparingar och rationalisering av kommunal verksamhet.

Kostnadseffektivitet och besparingar blev nyckelord i jakten på nyare organisationsformer, som antogs vara mer effektiva. I en offentlig utredning (SOU 1996:137) från mitten av 1990-talet uppmärksammades mellankommunala samverkansmöjligheter återigen som ett möjligt instrument, och som en institutionell lösning för att åstadkomma ökad effektivitet inom offentlig sektor. Stordriftsfördelar och samordningsvinster kunde uppnås genom mellan- kommunal samverkan. Därför föreslog utredningen att möjligheter till mellankommunal samverkan skulle stimuleras, och att formerna för att genomföra mellankommunal samverkan skulle underlättas (SOU 1996:137, s 71f).

I takt med att den ekonomiska tillväxten avmattades under 1990-talet och den globaliserade ekonomins avtryck på inrikespolitiken ökade, blev det tydligt att förutsättningarna för att bedriva kommunal politik kraftigt skulle komma att förändras (Montin 2004:199). Samtidigt med den ekonomiska krisen under 1990-talet skedde ett doktrinskifte i synen på regioner och regional utveckling. Denna tillväxt- och konkurrensorienterade doktrin benämns nyregionalism. I den nya doktrinen blev den viktigaste uppgiften för regionerna att bidra till att skapa ekonomisk tillväxt inom ramen för en kontext bestående av ökande internationell konkurrens och en tilltagande globalisering. Länsstyrelser, landsting och kommuner i

(30)

samverkan fick i uppgift att tillsammans arbeta med att organisera fram tillväxtarbetet (Westholm 2008:9f). Regionen framstår i detta sammanhang som ett viktigt instrument för delaktighet i ekonomiska nätverken på både global och europeisk nivå. I denna kontext ska regionen närmast uppfattas som en funktionell utvecklingsidé för det urbana samhället och europeisk integration. Visserligen läggs det fortfarande vikt vid att bevara traditioner och kulturell mångfald, men bevarandet av traditioner anpassas till en kontext där utvecklingen inom länderna stimulerar fram byggandet av nyare funktionella regioner. En funktionell region definieras huvudsakligen av det ekonomiska systemets premisser som utgår från lokalisering av produktionsnätverk och infrastruktur, och som är centrala tillväxtskapande element i samhället (Veggeland 2000:43; Gren 2002).

Genom EU-medlemskapet blev landets kommuner föremål för EU:s regionalpolitik. Konkret innebar detta att regionala och lokala aktörer kunde ansöka om medel ur de europeiska strukturfonderna, vilka år 2007 utgjorde närmare en tredjedel av EU:s totala budget (Andersson, Ek & Molin 2008:22). Utformningen av kriterierna när det gäller resurstilldelning från EU:s strukturfonder med deras inneboende ekonomiska incitament syftar även till att stimulera en regional organisering i medlemsländerna. EU:s fokus på den regionala nivån när det gäller exempelvis tilldelning av medel från strukturfonderna tillsammans med EU-medlemskapet har således varit en bidragande orsak till att den regionala nivån tillmätts ökad betydelse inom svensk politik (Andersson, Ek & Molin 2008:22; Veggeland 2000:36f; SOU2007:10; Galés &

Lequesne et al 1998). Efter år 1988 påbörjade EU-kommissionen aktivt arbetet med att uppmuntra medlemsstaterna till en regional organisering genom att lägga grunden för regionala partnerskapslösningar. Därigenom påbörjades ett målmedvetet arbete med att ta fram strategiska regionala satsningsalternativ genom att det upprättades olika typer av regionala strategier. Från EU-kommissionen gavs det klara signaler om att den regionala nivån i framtiden kommer att tillmätas betydande vikt när det gäller återdistribueringen av ländernas satsade medel (medlemsavgifter).12

12 De angivna regionala strategier som regionerna utvecklar ska innehålla information om eventuellt tidigare användning av strukturfondsmedel samt information om de ekonomiska styrkor respektive svagheter som finns inom regionen (www.lst.se). Vidare är det dessutom nödvändigt för medlemsstaterna att ta fram hållbara argument för att rättfärdiggöra fortsatta bidrag från strukturfonderna. Det spred sig en befogad rädsla för att de regionala enheter som inte hade tagit fram regionala strategidokument skulle komma att bli de framtida förlorare. Häri kan möjligheterna till bildande av RSO uppfattas som en del av den regionaliseringsprocess som sveper fram över Europa (se vidare diskussion i Interkommunal samverkan 2002:12; Elander 1999:332; Rhodes 2003:151;

(31)

Eftersom EU:s utvecklingspolitik i hög grad är regionalt organiserad talar det mesta för att kommuner ur ett regionalt utvecklingspolitiskt perspektiv därmed skulle gynnas av att vara del av en regional organisering. Regionen som en politisk arena blev därmed en allt viktigare strategisk nivå för kommuner och ledande kommunala aktörer att förhålla sig till.

Mot bakgrund av att de lokala och regionala förutsättningarna varierar på olika geografiska platser behöver således den lokala och regionala politiska nivån ett större spelutrymme, men också en utökad handlingskraft för att skapa tillväxt. Framför allt förväntas utveckling och tillväxt ske inom regionen, som ett resultat av de dynamiska och flexibla samverkansformer där både offentliga och privata aktörer möts och samverkar. Regionerna förmodas således bli nationalstaternas nya viktiga tillväxtmotorer, och tilldelas därför ett allt större och friare utvecklingsansvar. Det är regionen som geografisk enhetsnivå som förväntas bli den nivå som framgent kan skapa en funktionell roll, och som kan bemöta den globaliserade ekonomins framtida utmaningar. I det samtida Europa är det regionerna som representerar integrerade och effektiva produktionsnätverk och som är konkurrenskraftiga, enligt nyregionalismens förespråkare (Veggeland 2000; Gren 1999, 200213). En annan tes som nyregionalismens förespråkare driver är att globalisering och europeisk integration åtföljs av en parallell regionaliseringsprocess där statens roll och inflytande förtunnas, reduceras och närmast urholkas (Rhodes 2003:17). 14

I nätverkens tid bestäms inte politikens genomförande och konkreta innehåll genom den traditionella demokratiska kedjan…Istället utformas politiken i överläggningar mellan skiftande koalitioner bestående av aktörer med mer eller mindre sammanfallande intressen, mål och strategier. (Elander 1999:347)

Utifrån samtida statsvetenskaplig forskning präglas politiska beslutsprocesser av komplexitet där allt flera aktörer på flera olika nivåer deltar, vilket bidrar till minskad transparens i beslutsprocesserna ,som raskt tenderar bli intrikata och svåröverskådliga. Problembilden kan också införlivas i Governanceforskningen – där kommunerna inlemmas i en ny och komplex beslutsstruktur. Den nya politikens beslutsstruktur kännetecknas av att fler politiska och institutionella nivåer (vertikalt) deltar, samtidigt som också antalet icke-offentliga aktörer i

13 Jörgen Gren beskriver i flera av sina publikationer om vilka förutsättningar som är nödvändiga för att en dynamisk och balanserad regional utveckling ska kunna förverkligas (se t ex Gren 1999, 2002).

14 R.A.W. Rhodes fras ”Hollowing out the State” anknyter väl till denna företeelse där statens makt successivt urvattnas och förtunnas på bekostnad av att befogenheter och funktioner förflyttas upp till EU:s olika organ (Rhodes 2003:17f).

(32)

(horisontella) nätverk deltar och påverkar de politiska beslutsprocesserna (John 2001). Till exempel kan EU-institutioner, statliga myndigheter, regioner, organisationer och privata aktörer från näringslivet vara aktiva och presumtiva samarbetspartner i samverkan som en tredje part. Dessa aktörer kan kollektivt eller enskilt bidra till att skapa incitament för kommunerna att samverka genom att vara finansiärer, eller t.o.m. vara huvudmän för olika projekt (Gossas, 2006:55ff; Teles, 2016:11).

Eftersom styrkan i statens suveränitet många gånger ifrågasätts i olika sammanhang, menar den norska kulturgeografen Noralv Veggeland att om statens suveränitet uttunnas kommer inslaget av förhandlingar och governance att öka.15 Även på den lokala nivån förekommer dessa intrikata och komplexa styrformer i omfattande utsträckning. Den traditionellt hierarkiska och byråkratiska styrningen (government) har på lokal nivå ersatts av governance. Ett flexiblare mönster av kollektivt beslutsfattande som baseras på lösa nätverksbildningar bestående av en mångfald olika aktörer har växt fram i politiska beslutsprocesser på lokal nivå. Här inkluderas olika typer av aktörer där även icke-offentliga aktörer, intresseorganisationer och företag i allt större utsträckning deltar i beslutsfattandet. På lokal nivå syftar governance inte enbart till att beskriva denna nätverksform av lokal politik, utan begreppet refererar också till den styrningskapacitet som den lokala nivån innehar när det gäller att kunna lösa samhällsproblem genom koordination av olika insatser i en ofta mångfacetterad komplex situation. Här är det inte bara koordinering av offentliga insatser som räknas, utan även den samlade koordinationen, det vill säga, att även privata resurser sätts in i jakten på att lösa ett givet problem på lokal nivå (John 2001:9).16 Det ökade omvärldsberoendet har skapat ändrade förutsättningar för hela den offentliga sektorn. Inte minst har detta p

Figure

Figur 1. Sverigekartan visar vilka län som under mars 2006 blivit RSO eller som hade planer om att bilda RSO  under åren 2007–2008
Figur 2. Kartan till vänster visar landskapsindelningen i Sverige, medan kartan till höger visar länsindelningen
Figur 3.Illustration av det teoretiska ramverk som tillämpas i studien.
Figur  4.  Jämtlands  län  är  markerad  i  Sverigekartan  till  höger.  Härjedalens  kommun  är  den  sydligast  belägna  kommunen i den förstorade länskartan till vänster över Jämtlands län
+6

References

Related documents

Om plikten ska gälla kommuner och regioner så måste detta utredas vidare och kommunerna och regionerna måste få delta i processen för att ta fram sådana rutiner..

Om plikten ska gälla kommuner och regioner så måste detta utredas vidare och kommunerna och region- erna måste få delta i processen för att ta fram sådana rutiner. -

Därför bör man kartlägga de regionala flygplatsernas ekonomiska situation, arbeta fram en långsiktig och hållbar strategi och göra det möjligt för kommuner och regioner

2 Därför bör man kartlägga de regionala flygplatsernas ekonomiska situation, arbeta fram en långsiktig och hållbar strategi och göra det möjligt för kommuner och regioner

turismansvarig för Hagfors, och Olsson, besöksnäringsstrateg för Torsby, lyfter fram att anläggningarna slits när anläggningarna är asylboenden vilket resulterar i att de

Effektivare metoder inom det alkoholförebyggande arbetet måste tas fram och ytterligare resurser för insatser mot alkohol måste tillföras för att få ner alkoholkonsumtionen

Om avståndet mellan tankarna ligger mellan 3 och 10 m måste dock doserslangen för flockningsmedel flyttas och dras fram till slamavskiljaren.. För att funktionen av

Däremot föreslår utredningen en utvidgad kompetens för kommuner och landsting att medfinansiera projekt inom ramen för EG:s strukturfonder och program samt regionala