Ändrade förutsättningar för statsanställda

De grundläggande förutsättningarna kring anställningstrygghet och meritokratisk rekrytering finns kvar än i dag, även om det har skett stora förändringar under 1900- och 2000-talet. Vid tillsättning av en statlig tjänst ska enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen av- seende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skick- lighet.13 _{Skickligheten ska enligt 3 § lagen (1994:260) om offentlig}

anställning sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Under de senaste decennierna har det formellt unika med en statsanställning försvagats.14 _{Statsanställningens arbetsrätt har i delar}

anpassats till den övriga arbetsmarknaden och arbetsgivarpolitiken

10 _{Ds 2003:7 Förtjänst och skicklighet.} 11 _{Krus (2011). I statens tjänst.}

12 _{På 1600-talet kunde kvinnan fullgöra statstjänst som hustru eller änka. Vid mitten av 1800-} talet var det de ogifta kvinnorna som först fick inträde i staten när den växte snabbt. Men det skulle ta mer än hundra år för att det skulle finnas en formell likställighet. Genom behörig- hetslagen 1923 fick kvinnor behörighet till ett stort antal högre ämbeten inom civilstaten. Först efter detta fick flickor år 1928 tillträde till statliga läroverk. Det innebar att först då fick flickor en möjlighet att avlägga studentexamen på villkor som någotsånär kunde jämföras med pojkars. I och med tillträdet till läroverken blev universitetsstudier till slut en möjlighet av praktisk betydelse för kvinnor. År 1989 togs de sista formella hindren bort för kvinnor inom statlig tjänst (pilot i flygvapnet och ubåtstjänst).

13 _{Förtjänst och skicklighet anges bara som exempel; även andra sakliga grunder kan vägas in} vid bedömningen. Hänsyn kan exempelvis tas till arbetsmarknadspolitiska skäl eller strävan- den efter jämställdhet mellan könen på arbetsplatsen. Bedömningsgrunderna vid anställning regleras även i 4–5 §§ anställningsförordningen (1994:373).

har sedan 1994 delegerats till myndighetsnivå.15 _{Det har varit en}

medveten politisk inriktning att anpassa anställningsvillkoren för statligt anställda till resten av arbetsmarknaden.16

De nuvarande bestämmelserna om ansvar för tjänstemän fick sin huvudsakliga utformning 1975 genom ämbetsansvarsreformen som bland annat medförde en betydande avkriminalisering samt 1976, då lagen om offentlig anställning (LOA) trädde i kraft.17 _{Förändringen}

inleddes dock redan 1965 då statsanställda fick förhandlings- och konflikträtt. I samband med den reformen togs grundlagsskyddet för statsanställdas oavsättlighet bort. Förhandlingsrättsreformen inne- bar att relationen mellan staten och dess anställda mer liknade arbets- marknaden i stort. Från att som statsanställd ha förkroppsligat staten blev nu statsanställda denna stats motpart.18

Före reformerna gällde ett långtgående straffrättsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän. Det innebar att statstjänstemän kunde dömas för tjänstefel eller tjänstemissbruk. Den som ämbets- ansvaret gällde kunde vid sidan av vanliga straff dömas till de sär- skilda ämbetsstraffen avsättning och suspension, som avskaffades i samband med reformen. Utöver dessa straffrättsliga regler gällde för statstjänstemän bestämmelser om disciplinansvar i den numera upp- hävda statstjänstemannalagen.19

Under 1980-talet angavs två viktiga utgångspunkter för personal- och lönepolitiken inom staten. Den ena var att personalpolitiken på ett tydligare sätt skulle vara ett instrument att styra förvaltningen med så att målen för verksamheten enklare skulle kunna uppnås. Den andra utgångspunkten var att personalpolitiken skulle utgå från verksamheten. En i alla delar gemensam personalpolitik för hela statsförvaltningen skulle inte eftersträvas. Personalpolitiken i olika statliga verksamheter skulle i stället decentraliseras och anpassas till de skilda miljöer som myndigheterna verkade i.20 _{Utvecklingen har}

15 _{Samtidigt som den delegerade arbetsgivarpolitiken lades fast avskaffades de fasta lönegrad-} erna inom staten.

16 _{Prop. 1975:78 Regeringens proposition om lagstiftning angående ansvar för funktionärer i offentlig}

verksamhet, m.m. I prop. 1975:78 framkommer att statsrådet såg det som viktigt att ”de

principer som särskilt berör offentliga tjänstemän ytterligare anpassas till de principer som har lagts fast för arbetsmarknaden i övrigt.”

17 _{Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning.} 18 _{Statskontoret (2020) Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet.}

19 _{Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning. Statstjänstemanna-} lagen (1965:274).

sedan dess gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i ut- formningen av arbetsgivarpolitiken. Myndigheterna har genom det delegerade arbetsgivaransvaret21 _{fått ett i stort sett totalt ansvar för}

verksamheten, arbetsgivarpolitiken och alla dess kostnader. Vad gäller lönepolitiken har huvudprincipen varit att verksamhetsintresset ska vara styrande i lönesättningen. Tidigare detaljreglerade löne- system har ersatts med individuell lönesättning och anpassning till lönestrukturen på arbetsmarknaden i övrigt. En betydande avreglering har skett under perioden i syfte att ta bort särlösningar för stats- förvaltningen i jämförelse med den övriga arbetsmarknaden.22

Arbetsgivarpolitiken på den statliga sektorn har successivt närmat sig synsätt och utveckling på privat sektor. Den statliga arbetsgivarpoli- tiken har utvecklats från att ha varit helt centralstyrd till att bli myn- dighetschefernas ansvar, enskilt och gemensamt.23

Dessa förändringar har inneburit att anställningsvillkoren i statlig förvaltning i grunden har förändrats. Anställningsvillkoren för stats- anställda beskrivs ofta genom karriärbaserade respektive positions- baserade anställningsmodeller. Den svenska statsförvaltningen anses, med vissa undantag, vara en utpräglat positionsbaserad modell, medan exempelvis Frankrike och Tyskland brukar beskrivas som typiska karriärbaserade system.24

Positionsbaserade system präglas av konkurrens, inte genom centraliserade anställningsprov som i ett karriärbaserat system, utan genom enskilda utlysningar av tjänster. I positionsbaserade system finns ofta ingen rätt att flytta från en statlig anställning till en annan och rekryteringen är decentraliserad till den enskilda myndigheten. Förtjänster som ofta framhålls med en positionsbaserad modell är att den möjliggör decentralisering och delegering, att det är enklare att rekrytera till exempel specialistkompetenser och att en sådan modell bättre främjar en resultatorienterad kultur. En begränsning kan samtidigt vara att positionsbaserade anställningar inte främjar framväxten av en gemensam identitet och värderingar.25

21 _{Den arbetsgivarpolitiska delegeringen genomfördes 1994 och innebar att regeringen och} riksdagen överlät till myndighetscheferna att enskilt och tillsammans utforma den statliga arbetsgivarpolitiken.

22 _{Dir. 1996:2 Utvärdering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna.} 23 _{Arbetsgivarverket (2007). Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten.} 24 _{Statskontoret (2015). Vägen till en lärande och effektiv förvaltning.} 25 _{Statskontoret (2015). Vägen till en lärande och effektiv förvaltning.}

Det svenska skiftet från en mer karriärbaserad modell till posi- tionsorienterade anställningar tillsammans med den svenska förvalt- ningsmodellen med det delegerade arbetsgivaransvaret och fristående myndigheter har försvagat den gemensamma identiteten för statligt anställda. Den alltmer specialiserade staten har i dag ett underskott när det gäller gemensamma värderingar och helhetsperspektiv. De gemensamma statstjänstemannaidealen har försvagats.26

Sammantaget leder dessa omständigheter till att statsanställda i Sverige inte har en lika tydlig identitet som i exempelvis Tyskland eller Frankrike. Samtidigt genomförs rekrytering av statsanställda av varje myndighet och rekryteringen riktas mot hela arbetsmarknaden. Den svenska förvaltningen består på så vis av en diversifierad kår av anställda med skiftande bakgrund och som i stor utsträckning arbetar växelvis i statlig, kommunal eller privat sektor.27 _{Detta ställer i sin tur}

särskilda krav på att de statsanställda får en god introduktion och ett kontinuerligt stöd i sin roll. Det ställer också krav på att det förs en diskussion om vilken utbildning eller kompetens som krävs, utöver förtjänst och skicklighet, och som kan tillgodoses exempelvis genom förvaltningsutbildning.28

Tidigare utredningar från Värdegrundsdelegationen och Förvalt- ningspolitiska kommissionen har konstaterat att de försvagade stats- tjänstemannaidealen utgör ett problem och olika regeringar har vid- tagit åtgärder för att kunna återskapa gemensamma värderingar inom statsförvaltningen. I budgetpropositionen hösten 2008 slog reger- ingen fast ett nytt delmål för den statliga arbetsgivarpolitiken om att statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för de grundläggande värdena i statsförvaltningen och rollen som statsanställd.29 _Värde-

grundsdelegationen skapades 2012 med uppdrag att tillsammans med andra aktörer bidra till att detta delmål skulle uppfyllas. I sin slutrapport konstaterar Värdegrundsdelegationen att det är reger- ingens skyldighet att se till att säkerställa att statsförvaltningen lever upp till de grundläggande rättsprinciper som utgör den gemensamma statliga värdegrunden.

26 _{Se till exempel Krus (2011). I statens tjänst samt SOU 1997:57 I medborgarens tjänst för lik-} nande resonemang.

27 _{SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse.}

28 _{Värdegrundsdelegationen (2016). Att säkerställa en god statsförvaltning.} 29 _{Värdegrundsdelegationen (2016). Att säkerställa en god statsförvaltning.}

Regeringen har ansvar och skyldighet att i sin myndighetsstyrning säker- ställa att statsförvaltningen lever upp till de grundläggande rättsprin- ciper som utgör den gemensamma statliga värdegrunden. Uppdraget och ansvaret avseende den gemensamma statliga värdegrunden är så- ledes permanent.30

Värdegrundsdelegationen framförde i sin slutrapport att uppdraget om att säkra kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen samt att säkerställa dess efterlevnad, kräver en kontinuitet och långsiktighet som hittills saknats.

Att ta vara på arbete, erfarenheter och kunskap måste betraktas som självklart utifrån kravet på effektiv förvaltning av våra gemensamma resurser. Det kan konstateras att ansvaret och uppdraget gäller obero- ende av regeringens förvaltningspolitiska ambitionsnivå i övrigt.31

Värdegrundsdelegationen föreslog i sin slutrapport att regeringen borde besluta om att alla nyanställda i staten ska få en introduktions- utbildning. De specificerar inte innehållet i olika moment, men av slutrapporten framgår att nyanställda ska ges kunskap om och för- ståelse för de grundläggande rättsprinciper som gäller i staten och rollen som statsanställd.32 _{Värdegrundsdelegationen följdes av att}

Statskontoret fick sitt nuvarande uppdrag om att samordna och verka för en god förvaltningskultur i staten, se vidare i avsnitt 4.5.2.

Den senaste utvecklingen är att riksdagen har tillkännagett för regeringen som sin mening att en gemensam obligatorisk introduk- tionsutbildning för statsanställda ska införas.33 _{I det betänkande som}

ligger till grund för beslutet framhöll konstitutionsutskottet vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrun- den och de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen, till exempel bestämmelser om offentlighet och sekretess.34 _{Värdegrundsdelegationen, riksdagens tillkännagivande}

och regeringens uppdrag till Tillitsdelegationen att ta fram en obliga- torisk utbildning för statsanställda kan sammantaget ses som en utveckling i en annan riktning än den som har skett sedan 1970-talet. Ambitionen nu är snarare, enligt Tillitsdelegationens bedömning, att skapa ett större helhetsperspektiv med fokus på en gemensam kun- 30 _Ibid.

31 _Ibid.

32 _{Värdegrundsdelegationen föreslog två huvudalternativ på organisatorisk placering: en perma-} nent arbetsgrupp på Regeringskansliet eller Statskontoret.

33 _{Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18: KU37 Offentlig förvaltning, punkt 9.} 34 _{Dir. 2019:6 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.}

skapsgrund och identitet för statsanställda, där en gemensam utbild- ning är en viktig del.